L'Observateur de l'action climatique 2023

Annex I. Déficits de données, méthodologie et limites

Chapitre 1 : Dans quelle mesure les pays sont-ils en voie d’atteindre les objectifs nationaux et mondiaux d’atténuation du changement climatique ?

La disponibilité de données précises, complètes et à jour est fondamentale pour aider les pays à élaborer et à mettre en œuvre leurs mesures en matière de changement climatique, et essentielle pour atteindre l'objectif de température à long terme de l'Accord de Paris. Ces informations fournissent des indications sur les tendances des émissions de GES des pays et peuvent aider les responsables de l’action publique à suivre leurs performances.

Cependant, malgré des efforts considérables, les données sur les émissions de GES restent limitées et insuffisantes. Les données officielles au niveau national sont généralement basées sur les inventaires d'émissions communiqués à la CCNUCC. Ces données d'inventaire sont compilées selon des principes basés sur la territorialité et la production, conformément aux lignes directrices du GIEC. Le principe de territorialité n’inclut pas les émissions provenant du transport international et le principe de production n’inclut pas les émissions provenant des importations de biens visant à satisfaire la demande de consommation. Les approches sous-estiment donc l’empreinte carbone réelle d’une économie. En outre, la qualité des données varie considérablement d'un pays à l'autre. Souvent, les inventaires utilisent une combinaison des trois niveaux des lignes directrices du GIEC pour compiler les données d'un seul secteur. Cela entraîne des différences considérables dans la qualité des données entre les pays et, au sein d'un même pays, entre les secteurs.1

En outre, les pays peuvent utiliser différents types de facteurs d’émission qui ont des degrés de précision différents, par exemple des facteurs spécifiques aux installations industrielles, des facteurs par défaut du GIEC, des facteurs basés sur leurs propres données ou encore des facteurs fondés sur des modèles. En outre, certains pays, principalement ceux qui ne font pas membres de l'OCDE, ne produisent pas de rapport annuel. Par conséquent, les données sur les émissions de GES et les indicateurs associés sont caractérisés par des lacunes, un manque d'actualité et de granularité, ainsi qu'une qualité variable. Tout en reconnaissant ces réserves, l'IPAC a utilisé, dans la mesure du possible, des données officielles pour l'analyse présentée ci-avant. Toutefois, dans certains cas, comme pour les agrégats, il a été nécessaire de procéder à des estimations. Lorsqu'aucune autre donnée n'était disponible, les données de Climate Watch (Climate Watch, 2023[6]) ont été utilisées, en particulier pour les comparaisons globales et pour comparer les totaux de l'IPAC ou de l'OCDE avec les émissions globales.

Les sources de données et l'approche utilisées dans cette publication sont résumées ci-dessous :

• Des données sur les émissions de GES provenant d'inventaires nationaux sont actuellement disponibles pour tous les pays de l'OCDE qui rendent comptent annuellement à la CCNUCC pour la période 1990-2021.

• Les données relatives aux autres pays de l'OCDE (anciennement catégorisés « hors annexe 1 ») sont obtenues grâce au questionnaire de l'OCDE sur les émissions de gaz à effet de serre. Cependant, la couverture temporelle n'est pas complète, par exemple, la Colombie couvre des données jusqu'en 2018, le Costa Rica jusqu'en 2017 et le Mexique jusqu'en 2019. Il existe également des déficits en données pour Israël avant 2002.

• Pour les pays partenaires de l'OCDE, de nombreuses lacunes subsistent. Ainsi, les données officielles sur les émissions pour 2020 font défaut sur l'interface des données sur les émissions de GES de la CCNUCC. Des lacunes importantes existent également pour les grands émetteurs, tels que la Chine et l'Inde. La Chine n'a fourni des données officielles que pour cinq années (1994, 2005, 2010, 2012 et 2014), tandis que l'Inde n'a présenté des données que pour quatre années (1994, 2000, 2010 et 2016). Il existe également des écarts importants concernant le Pérou (pour la période 1990-2010), l’Arabie saoudite (qui ne présente que quatre années entre 1990 et 2012), l’Afrique du Sud (pour la période 1990-2000) et l’Indonésie (pour la période 1990-2000)2.

• Dans le présent rapport, lorsque des données officielles n'étaient pas disponibles, des données estimées ont été utilisées pour compiler les agrégats par pays.

Tableau d’annexe I.1. Disponibilité des données sur les émissions de GES par année, au niveau national

Pays	Données officielles
Annexe I. Pays de l’OCDE	1990 à 2021
Chili	1990-2020
Colombie	1990-2018
Costa Rica	1990-2017
Israël	1996, 2000, 2002, 2020
Corée	1990-2020
Mexique	1990-2019
Pays partenaires de l'OCDE	Données officielles complètes uniquement pour 2010
Chine, Rép. pop.	1994, 2005, 2010, 2012, 2014
Inde	1994, 2000, 2010, 2016
Argentine	1990-2018
Pérou	2008-2019
Arabie saoudite	1990, 2000, 2010, 2012
Afrique du Sud	1990, 1994, 2000, 2017
Brésil	1990-2016
Bulgarie	1990-2021
Croatie	1990-2021
Indonésie	1990-1994, 2000-2014, 2019
Malte	1990-2021
Roumanie	1990-2021

Source : CCNUCC, inventaire des émissions de GES, BUR et (OCDE, 2023[7])

Chapitre 2 : Quelles sont les tendances en matière de risques et de catastrophes liés au climat ?

La série d'indicateurs de l'OCDE est basée sur des données d'observation historiques, collectées et enregistrées, qui remontent à 1979. Cette période est relativement courte pour analyser les événements liés au changement climatique. Néanmoins, les données, bien que limitées, montrent l'exposition de la population, des terres cultivées, des forêts et des zones urbaines aux risques liés au climat.3 Ces informations portant sur 43 années montrent que les effets du changement climatique sont déjà visibles même en analysant une courte période de données historiques (pour plus d’informations, voir (Maes et al., 2022[20])). Une limite existe : ces indicateurs reflètent ce qui s’est passé, et non ce qui se passera (Encadré 6). Néanmoins, cet ensemble de données peut aider les pays à comprendre l'évolution et les répercussions potentielles des risques liés au climat, ce afin d'orienter leurs orientations stratégiques.

Encadré 6. Élaboration d'indicateurs prospectifs concernant les risques liés au climat

Les incidences des risques liés au climat devraient augmenter à l’avenir, car le changement climatique devrait accroître à la fois la fréquence de survenue de ces risques et leur intensité (GIEC, 2021[70]). La compréhension de ces risques permet de mieux justifier la mise en œuvre de mesures d'atténuation ambitieuses. Elle soutient également les politiques de gestion des risques de catastrophes et d'adaptation, car il est essentiel de savoir quels pays et quelles régions sont particulièrement exposés aux risques liés au climat, et comment ces risques pourraient évoluer en fonction des différents scénarios climatiques. L’élaboration d'indicateurs prospectifs est donc essentielle pour aider les responsables de l’action publique à prévoir les répercussions futures. C'est pourquoi l'OCDE s'appuie sur des travaux antérieurs pour évaluer l'exposition future des personnes et des biens aux risques liés au climat.

Le prochain document de l'OCDE utilisera les données de modèles climatiques provenant d'ensembles multi-modèles afin d’élaborer une série d'indicateurs qui permettront de prévoir l'impact des risques liés au climat jusqu'en 2100. Il s'agirait d'indicateurs de risques et d'expositions liés au climat pour trois types de risques (températures extrêmes, sécheresse et variation du niveau de la mer) et deux variables d'exposition (terres cultivées et densité de population). Ce document devrait être publié au 3e/4e trimestre 2023.

Les informations existantes sur les catastrophes et leurs coûts connexes sont limitées par le manque de cohérence des rapports établis par les gouvernements nationaux et dans les bases de données internationales, ainsi que par la complexité et les difficultés liées à la collecte de données précises et représentatives. Les bases de données sur les pertes sont essentielles pour évaluer les politiques et suivre les évolutions, mais elles ne sont pratiquement jamais rendues obligatoires par les législations nationales ou supranationales. Il existe plusieurs directives-cadres supranationales, mais elles restent vagues en ce qui concerne la consignation des pertes dues aux catastrophes, alors que leur mise en œuvre bénéficierait grandement de la disponibilité de ces informations.

Aucune base de données n'assure une couverture complète des pertes résultant des catastrophes, ce qui souligne l'importance de renforcer les cadres communs pour les bases de données de comptabilisation des catastrophes et des pertes. Par exemple, la base de données DesInventar-Sendai des Nations Unies pour la réduction des risques de catastrophes (UNDRR) fournit une plateforme commune permettant aux pays de collecter des données sur les pertes au niveau national. À ce jour cependant, seuls 10 pays de l'OCDE et partenaires de l'OCDE utilisent cette base de données (UNDRR, s.d.[71]).4 La quantification des pertes économiques, en particulier, se heurte à des problèmes d'harmonisation. Bien qu'il existe des définitions pour calculer les mesures de base des pertes économiques, telles que les bâtiments, les biens agricoles et les infrastructures civiles impactés, cela n'est pas fait de manière cohérente pour toutes les catastrophes dans tous les pays.5 Le seuil utilisé dans une base de données pour déterminer si un événement météorologique extrême est enregistré est également important et peut générer des résultats différents et des problèmes de comparabilité.6

Enfin, il existe des méthodes de calcul des pertes dans le contexte de l'estimation des dommages au lendemain d'une catastrophe visant à anticiper le niveau de soutien requis par la communauté internationale, comme l'évaluation des besoins post-catastrophe (Post-Disaster Needs Assessment - PDNA). Afin de généraliser et de normaliser la méthode PDNA, les Nations unies, la Banque mondiale et la Commission européenne ont élaboré conjointement des lignes directrices méthodologiques. Les dommages physiques et les pertes économiques sont estimés à l'aide de l'évaluation des dommages et des pertes (DALA) et les besoins en matière de rétablissement humain sont étudiés à l'aide de l'évaluation des besoins en matière de rétablissement humain (HRNA) et d'un cadre de rétablissement. Cependant, il n'existe pas de base de données centrale pour collecter les résultats des évaluations PDNA qui ont été menées, à l'exception des pays couverts par DesInventar.

Chapitre 3 : Comment l'action climatique des pays pour atteindre leurs objectifs de réduction des émissions a-t-elle progressé ?

Il est essentiel de suivre et de contrôler les politiques d'atténuation du changement climatique des pays pour évaluer les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs et des engagements. Cependant, il n’existe pas à ce jour de données complètes, cohérentes et harmonisées au plan international sur les actions et les politiques en matière de climat.

Le Cadre de mesure des actions et politiques climatiques (CMAPC) est censé y remédier. Il s’agit d’une base de données harmonisée au niveau international sur les politiques climatiques développée par l'OCDE, établie sur une typologie structurée des mesures qui suit sur une base annuelle un ensemble commun de politiques avec des définitions communes et des attributs de politiques harmonisés. Le CMAPC est complémentaire d'autres outils internationaux de suivi des politiques, tels que les cadres de reporting de la CCNUCC.

Le CMAPC suit 56 actions et politiques climatiques, qui couvrent 75 % des politiques énumérées dans le rapport 2022 du GIEC, de 1990 à 2022 pour 50 pays et l'Union européenne. Ces pays sont conjointement responsables de plus de 63 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Pour chaque action, le CMAPC en évalue la sévérité, définie comme le degré auquel les politiques incitent à réduire les émissions. Le CMAPC comprend des instruments positifs pour le climat (par exemple, des taxes sur le carbone) ainsi que des réformes de mesures négatives pour le climat (par exemple, la réforme des subventions aux combustibles fossiles). Le CMAPC inclut également certaines mesures liées au climat, telles que les normes en matière de pollution de l'air, c'est-à-dire des politiques dont l'objectif premier n'est pas de générer de l'atténuation, mais d’avoir un effet significatif sur les émissions. Bien que le CMAPC se concentre sur l’action climatique nationale, il inclut des politiques infranationales clés telles que les systèmes infranationaux d’échange de quotas d’émission et les normes de portefeuille d’énergies renouvelables.

Pour l’Observateur de l’action climatique 2023, les données manquantes de 2022 concernant les politiques ont été remplacées par les dernières données observées au cours des cinq dernières années. S'il n'est pas exclu que les conclusions évoluent une fois que les données manquantes de 2022 seront disponibles, il semble probable que ces données renforceront les messages essentiels du Chapitre 3. En effet, les données manquantes concernent principalement les subventions aux énergies fossiles, pour lesquelles les niveaux de rigueur devraient avoir diminué en 2022. En outre, d'autres variables manquantes en 2022 ne changent que très rarement (par exemple, les normes de pollution de l'air) ou ont déjà atteint les niveaux de rigueur les plus élevés dans la plupart des pays (par exemple, les mécanismes de financement, les mandats en matière d'efficacité énergétique).

L’objectif principal du CMAPC est de suivre l’évolution et la sévérité des mesures d’atténuation au fil du temps (de 1990 à 2022) en collectant un large éventail de données harmonisées, comparables au niveau international et adaptées à des analyses quantitatives et qualitatives de grande envergure. Cependant, le CMAPC présente certaines limites et doit donc être interprété avec prudence (Nachtigall et al., 2022[47]).

1. Le CMAPC n’a pas une couverture mondiale ; il porte sur 50 pays plus l’UE, des économies développées ou émergentes pour la plupart, ce qui peut aider à illustrer les tendances dans l’adoption de mesures et les principaux efforts d’atténuation des plus gros émetteurs. Il couvre tous les pays participants de l’IPAC, à l’exception des États-Unis qui n’ont pas encore validé leurs données.

2. En dépit de la large couverture des politiques, le CMAPC n’englobe pas toutes les mesures dignes d’intérêt en raison des contraintes de disponibilité des données. Celles incluses peuvent donc ne pas être pleinement représentatives de la stratégie d’atténuation de certains pays. Parmi les lacunes importantes de l’action publique qu'il est prévu de combler dans les années à venir figurent les politiques dans les secteurs de l'agriculture, de la sylviculture et des déchets, ainsi que les politiques liées au financement de la lutte contre le changement climatique.

3. Les résultats du CMAPC doivent être interprétés de manière informative et non normative. Un renforcement de l'adoption ou de la sévérité des mesures n'implique pas nécessairement une plus grande efficacité dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre, bien que des travaux antérieurs aient mis en évidence certaines associations positives (Nachtigall et al., 2022[47]). Les effets d'une adoption et d'une sévérité accrues des mesures dépendent de facteurs tels que la couverture des émissions et les coûts économiques, et ont probablement des incidences différentes selon les pays.

Notes

← 1.  Le GIEC recommande d'utiliser une approche à trois niveaux pour collecter et organiser les inventaires d'émissions. Le niveau 1 est moins exigeant et moins détaillé, tandis que le niveau 3 correspond au processus le plus détaillé.

← 2.  Des données supplémentaires peuvent être disponibles dans d'autres sources, comme les sites Web de statistiques nationales. L'IPAC étudie différentes alternatives pour combler les lacunes en matière de données, notamment en menant des recherches documentaires pour examiner différentes sources et en développant des méthodes statistiques.

← 3.  L’élaboration de cet ensemble d’indicateurs s’inspire des normes définies par l’Organisation météorologique mondiale et l’Administration américaine des affaires océaniques et atmosphériques, ainsi que des études et des normes les plus récentes d’autres organisations réputées. Elles empruntent également aux cadres instaurés à l’échelle internationale pour analyser les aléas climatiques. Néanmoins, des surestimations ou des sous-estimations de l'exposition réelle aux risques liés au climat peuvent se produire et de plus amples détails sur ces limitations sont fournis dans le document de travail de l'OCDE (Maes et al., 2022[20]).

← 4.  Plusieurs bases de données rassemblent des données secondaires sur des catastrophes et leur coût humain et économique, comme la base de données EM-DAT du Centre de recherche sur l'épidémiologie des catastrophes (Emergency), des bases de données spécifiques aux risques (par exemple, l'Observatoire des inondations de Dartmouth), des actuaires et des réassureurs (par exemple, les bases de données Natcat-SERVICE de MunichRe et Sigma de SwissRe). L'une des faiblesses de ces bases de données réside dans la nature hétérogène des données secondaires sur lesquelles elles s'appuient, ce qui pose souvent des problèmes de comparabilité entre les pays.

← 5.  Par exemple, EM-DAT recueille des données sur les coûts directement liés aux actifs, mais ne tient pas compte des coûts liés à l'interruption des activités dans les zones directement touchées par la catastrophe, alors que ces coûts sont consignés dans la base de données Sigma de SwissRe. En outre, les pertes plus intangibles, telles que l'impact sur la santé ou l'environnement, ainsi que la perte du patrimoine culturel et la perte de réputation, ne sont pratiquement jamais prises en compte en raison des difficultés qu’il y a à les monétiser.

← 6.  Ainsi, le rapport de l'Atlas mondial de l'OMM compare les chiffres des pertes humaines à partir des données rapportées au niveau national dans deux bases de données (DesInventar et EM-DAT) avec différents seuils pour la Colombie, l'Équateur, l'Indonésie et le Niger (OMM, 2021[87]). Le rapport en a conclu que les différences de seuils entre les deux bases de données n'affectaient pas la notification des catastrophes de grande ampleur (haute intensité, faible fréquence) (OMM, 2021[87]). Cependant, les deux bases de données présentaient des seuils différents pour les catastrophes de grande ampleur (faible intensité, haute fréquence), responsables de la majorité des pertes économiques dues aux catastrophes (68.5 % entre 2005 et 2017) et, par conséquent, les catastrophes de grande ampleur étaient parfois comptabilisées dans une base de données et pas dans l’autre (UNDRR, 2019[76]).