Optimiser les ressources dans l’enseignement scolaire

Synthèse

Le 16 février 2022, le Secrétaire général de l’OCDE, Mathias Cormann, a ouvert un Séminaire de haut niveau sur l’optimisation des ressources dans l’enseignement scolaire au lendemain de la pandémie de COVID-19 qui a réuni, à distance, des responsables de haut niveau des ministères de l’Éducation et leurs homologues des ministères des Finances, dont plusieurs ministres adjoints et directeurs généraux. Cette rencontre, organisée à l’initiative des autorités françaises, s’est tenue sous les auspices de la Direction de l’éducation et des compétences et du Département des affaires économiques de l’OCDE, d’une part, et du gouvernement français, d’autre part.

Les pays de l’OCDE, sortis lourdement endettés de la pandémie de COVID-19, doivent aux jeunes générations d’investir pour leur avenir...

L’idée de ce séminaire de haut niveau est née du constat que les pays, sortis lourdement endettés de la pandémie de COVID-19, après avoir dépensé des milliards de dollars pour soutenir les systèmes de santé et l’économie, doivent aux générations futures d’investir pour leur avenir de manière à compenser les dettes contractées.

Le fait est que, pour contrer la crise liée au COVID-19, les pays de l’OCDE ont rapidement mobilisé des ressources budgétaires colossales. Les pouvoirs publics ont ainsi engagé des milliards pour venir en aide aux systèmes de santé publique, éviter les faillites d’entreprises et protéger les ménages des répercussions de cette crise. Le relèvement du secteur de la santé et de l’économie continuera d’accaparer des ressources substantielles au cours des prochaines années, mettant les ministères des Finances face à des choix complexes pour tenter de concilier les objectifs économiques et sociaux, de court et de moyen termes. À l’instar d’autres domaines de politique publique, l’enseignement va probablement être pressé de plus en plus instamment de contenir ses dépenses et d’arbitrer entre celles-ci dans le cadre de futures discussions d’ordre budgétaire.

Aspect positif, d’un point de vue économique, l’enseignement de qualité suppose d’investir dans la durée pour faire acquérir aux individus des connaissances, des compétences et des aptitudes bénéfiques pour la productivité, la rémunération et la qualité de vie de chacun. Au niveau macroéconomique, la présence d’une population active instruite est un facteur déterminant pour stimuler la productivité globale, l’innovation et la croissance économique à long terme. Au-delà de ces avantages économiques directs, l’enseignement génère aussi une vaste palette de retombées sociales plus générales, dont beaucoup contribuent, de manière essentielle, à rendre les individus et les sociétés plus aptes à faire face à des situations d’urgence comparables à la crise liée au COVID-19. Parmi ces retombées, on mentionnera les progrès de la santé publique et du sens civique, ainsi que la capacité de s’adapter au changement et de faire preuve de créativité face aux ruptures de normalité. Mis ensemble, ces bénéfices directs et indirects de l’instruction plaident de manière éloquente en faveur d’un soutien public à l’éducation.

L’enseignement a toutefois été mis à rude épreuve par la pandémie, et la question se pose maintenant de savoir comment profiter de cette crise pour repenser les systèmes éducatifs et les adapter à l’avenir...

L’enseignement a toutefois été mis à rude épreuve par la pandémie et se trouve désormais aux prises avec différents problèmes, hérités du passé ou d’apparition plus récente (OCDE, 2021[1]) (de la Maisonneuve, Egert et Turner, 2022[2]).

Bien souvent, les fermetures en bloc d’établissements scolaires décidées au cours des premières phases de la pandémie ont porté préjudice aux élèves les plus défavorisés et ont ainsi mis en lumière et accentué des problèmes tenaces d’équité. La pandémie est d’autre part venue souligner d’importantes carences de l’enseignement tel qu’il était dispensé par le passé à en juger au nombre de jeunes et d’adultes, dépourvus du moindre esprit critique et de la plus élémentaire connaissance des médias, qui ont cédé aux sirènes de la désinformation et se sont laissé manipuler par des théories complotistes. Enfin, et surtout, la pandémie a révélé l’importance de la fonction de socialisation assurée par l’enseignement et la nécessité de pourvoir non seulement au développement cognitif des élèves, mais aussi à l’acquisition d’un ensemble de compétences sociales et émotionnelles, de valeurs et d’attitudes qui les aideront à s’épanouir malgré des circonstances contraires.

Les élèves n’ont pas été la seule partie prenante de l’enseignement à avoir souffert de la crise. Pendant la pandémie, les enseignants n’ont pas ménagé leurs peines afin de maintenir un minimum de continuité pédagogique pour leurs classes : ils ont pris le temps de se former à l’utilisation des technologies numériques, ont répondu à de nouvelles sollicitations, apportant par exemple un soutien socioémotionnel à leurs élèves, et ont mis au point des stratégies pour aider ceux qui perdaient pied à rattraper leur retard. Or leur propre bien-être est devenu un sujet de préoccupation, car beaucoup sont ressortis de cette crise épuisés par deux années de cours en dents de scie, de charge de travail écrasante et d’exposition au virus, à telle enseigne que certains ont quitté la profession et contribué ainsi aux pénuries d’enseignants que l’on déplore dans plus d’un pays.

Avec le retour à une certaine normalité au début de l’année 2022, les responsables des politiques d’enseignement, partout dans le monde, réfléchissaient au moyen d’utiliser la crise comme point de départ d’une réforme des systèmes d’enseignement destinée à les adapter au monde de demain et accroître leur efficacité.

Cette réflexion s’inscrit dans un contexte de pressions croissantes poussant à améliorer l’efficience des dépenses publiques...

L’optimisation des dépenses et la recherche d’efficience deviennent des impératifs pressants en prévision des nombreuses demandes concurrentes dont les budgets publics vont faire l’objet dans les années à venir. D’ailleurs, le Séminaire de haut niveau sur l’optimisation des ressources dans l’enseignement scolaire au lendemain de la pandémie de COVID-19 s’est tenu le 16 février 2022, au moment où les pays tournaient le dos à la crise sanitaire, et où les grandes priorités des pouvoirs publics en matière de dépenses touchaient à la reprise économique, aux soins de santé, au vieillissement démographique et à la transition verte. Le contexte budgétaire, déjà tendu alors, est devenu critique moins d’une semaine plus tard avec le déclenchement de la guerre d’agression de la Russie contre de l’Ukraine, le 24 février, et ses répercussions économiques, sociales et géopolitiques. Sept mois après, il ne fait plus aucun doute aujourd’hui que ce choc exogène aura des conséquences durables sur l’économie mondiale et sur les pays de l’OCDE.

Dans ses Perspectives économiques de septembre 2022, l’OCDE a passé en revue quelques-unes des conséquences, à court et moyen termes, de la guerre en Ukraine (OCDE, 2022[3]). Tout d’abord, le conflit et ses nombreuses ramifications ont brisé l’élan de l’économie mondiale, au moment où celle-ci se relevait de la pandémie de COVID-19. Le PIB devrait connaître une croissance au ralenti, en 2022 et 2023, dans la plupart des économies du G20. La guerre a aussi nourri l’inflation, en ce qui concerne d’abord et avant tout les prix de l’énergie, mais aussi ceux des métaux et des produits alimentaires, dont l’Ukraine était l’un des principaux exportateurs. Les perturbations des chaînes d’approvisionnement, déjà fréquentes au sortir de la pandémie, se sont aggravées dans un premier temps, même s’il semble que les points de blocage tendent désormais à se résorber. Si l’on y ajoute le triplement des prix de l’énergie au cours de l’année écoulée et la possibilité d’une crise énergétique en Europe durant l’hiver 2022-23, cette situation pourrait saper l’activité industrielle et entretenir l’inflation, surtout en ce qui concerne les secteurs énergivores. Dans le même temps, le découplement de la croissance des salaires nominaux et de l’inflation et l’augmentation des taux d’intérêt décidée pour contenir cette dernière entament le revenu disponible réel des ménages dans de nombreuses économies de l’OCDE et, par là même, mettent un frein à la consommation privée.

Ces phénomènes récents pourraient avoir des conséquences durables non seulement pour les économies de l’OCDE, mais aussi pour les budgets publics, comme indiqué dans plusieurs rapports et documents d’analyse produits dernièrement (Rogoff, 2022[4] ; OCDE, 2022[3]) :

• D’abord, il faut s’attendre à ce que la panne de la croissance économique dans de nombreux pays de l’OCDE entraîne une baisse des recettes budgétaires, à moins que les rentrées supplémentaires générées par la hausse de l’inflation ne soient plus élevées que prévu et suffisent à compenser le ralentissement de l’activité (OCDE, 2022[3]). Cette baisse des recettes, si elle devait avoir lieu, creuserait les déficits publics et alourdirait la charge de la dette publique.

• En effet, les relèvements de taux d’intérêt destinés à enrayer la poussée inflationniste se traduisent par une augmentation du service de la dette.

• La flambée des prix sur les marchés de l’énergie et certains produits de base, d’autre part, va exiger une intervention des pouvoirs publics pour atténuer les conséquences immédiates d’un renchérissement de l’alimentation et de l’énergie chez les consommateurs et les entreprises. En septembre 2022, l’OCDE notait que de grands pays européens avaient d’ores et déjà dévoilé plusieurs plans d’aide successifs, représentant ensemble 2 % du PIB, sinon davantage, qu’ils allaient probablement maintenir en vigueur une bonne partie de l’année 2023, et peut-être même au-delà. L’Allemagne, la France et le Royaume-Uni ont ainsi annoncé l’instauration de mesures de soutien supplémentaires pour l’année à venir (OCDE, 2022[3]).

• S’agissant de l’énergie, la guerre en Ukraine et ses ramifications ont révélé combien les économies européennes étaient dépendantes de la Russie pour leurs approvisionnements. Le changement climatique (GIEC, 2022[5]), conjugué à l’assèchement brutal des exportations russes, contraint aujourd’hui les gouvernements des pays de l’OCDE, en Europe en particulier, à opérer leur transition énergétique à marche forcée. Il leur faut pour cela investir en faveur des énergies vertes et de la sobriété énergétique, et miser en particulier sur les énergies propres, les modes transports plus écologiques et l’efficacité énergétique des bâtiments. Des dépenses publiques seront nécessaires pour faire avancer, soutenir et encourager la transition énergétique, par exemple en ce qui concerne la rénovation des bâtiments publics, l’énergie bas carbone et les infrastructures de transport, et stimuler les investissements privés par des incitations fiscales ou des aides financières (Agence internationale de l’énergie, 2022[6]).

• Dans l’industrie, les graves perturbations des chaînes d’approvisionnement durant la pandémie et depuis l’invasion de l’Ukraine ont ouvert un débat sur la relocalisation de certaines activités stratégiques (fabrication de produits pharmaceutiques ou de semiconducteurs, par exemple) dans les économies avancées. Les tenants de cette relocalisation invoquent la nécessité de rendre les chaînes d’approvisionnement plus résilientes face aux chocs externes, quand leurs contradicteurs font observer qu’une telle réorganisation demande du temps, qu’elle est onéreuse et que les mouvements de démondialisation ne sont pas non plus exempts de risques pour la stabilité géopolitique (Rogoff, 2022[4]). En tout état de cause, ce choix aurait vraisemblablement un coût pour les finances publiques.

• D’autre part, les dépenses militaires et de défense retrouvent un caractère prioritaire dans les budgets publics après plusieurs décennies de recul depuis la fin de la Guerre froide en 1990. Il apparaît aujourd’hui que les dépenses militaires repartent à la hausse avec l’évolution du contexte géopolitique (Clements et Gupta, 2022[7]) (OTAN, 2022[8]).

• Enfin, et surtout, on peut s’attendre à ce que les dépenses sociales restent un poste prioritaire dans les budgets publics afin d’atténuer les conséquences du ralentissement de l’activité économique pour les travailleurs et faire face à la crise des réfugiés.

Pris ensemble, tous ces facteurs pourraient se traduire par une concurrence accrue autour des fonds publics et un environnement budgétaire plus tendu. Clement et Gupta montrent à quel point la situation qui se présente aux responsables publics est délicate dans un contexte d’assainissement budgétaire au sortir de la crise du COVID-19. Ils font valoir que « la marge de progression des prélèvements dans les économies (avancées) est nulle (...) on pourrait envisager de contenir la croissance des dépenses de santé liées à l’âge et des dépenses de retraite, mais au prix de réformes difficiles, au point de vue politique, qui déplairont à une catégorie d’électeurs prépondérante. Une autre option consisterait à économiser des ressources en rognant sur des programmes relativement peu efficients. Là aussi, cependant, la solution serait difficile à mettre en œuvre » (Clements et Gupta, 2022[7]). Rogoff pose un diagnostic analogue : « à l’heure où semblent se tarir les dividendes de la paix qui ont longtemps contribué à financer des dépenses sociales plus élevées, le rééquilibrage des priorités budgétaires pourrait tenir de la gageure, même pour les économies avancées » (Rogoff, 2022[4]).

Dans un tel contexte, la recherche de gains d’efficience dans les dépenses publiques est aussi opportune que pertinente.

La recherche d’efficience s’imposera aussi dans l’enseignement

Eu égard aux nombreux bienfaits apportés à l’économie et à la société au sens large, l’investissement dans l’enseignement devrait conserver un rôle essentiel dans le cadre de la reprise économique et sociale après la crise sanitaire. La preuve en est que le Parlement européen a préconisé aux États membres de l’UE de lui consacrer au moins 10 % des fonds alloués au plan de relance NextGenerationEU et à d’autres programmes analogues (Parlement européen, 2021[9]).

En présence de priorités de dépenses concurrentes et dans un contexte d’assainissement des finances publiques, l’optimisation de l’emploi des ressources devient un impératif d’autant plus pressant. Il est probable que les responsables de tous les secteurs d’action publique, enseignement compris, seront mis en demeure de dépenser l’argent public avec plus d’efficience au cours des prochaines années. Les ministères de l’Éducation devront être en mesure de défendre les investissements dans l’éducation, d’apporter la preuve de leur utilisation efficace des ressources et de chercher des moyens d’optimiser l’utilisation de ces ressources. Se préparer aux suites de la crise liée au COVID-19 et de l’invasion russe en Ukraine exigera de tirer parti d’innovations réussies révélées par la pandémie et de redéfinir les priorités de l’enseignement autour des domaines où les investissements apporteront la plus forte valeur ajoutée.

Le présent rapport Optimiser l’utilisation des ressources dans l’éducation : Investissements judicieux, résultats de qualité, égalité des chances a pour objet d’éclairer quelques-uns des choix auxquels les responsables politiques seront confrontés dans un avenir proche. Il est nécessaire de mieux appréhender les différents avantages, pour l’économie, mais aussi pour la société, que les investissements dans une éducation de qualité peuvent apporter et, par conséquent, de savoir comment cultiver l’excellence et l’équité dans l’offre éducative, indépendamment des situations personnelles. Il faut pour cela repenser la manière dont les investissements dans l’éducation sont canalisés pour qu’ils aillent là où ils produiront le plus d’effet, et entreprendre une évaluation plus systématique des politiques en vigueur dans le domaine de l’enseignement. Il ressort en effet d’études comparatives internationales qu’il ne suffit pas de consacrer à l’enseignement un budget important pour obtenir de meilleurs résultats, mais que, au-delà d’un certain niveau d’investissement, la réussite de tous les élèves dépend en premier lieu de la capacité d’affecter les ressources là où elles seront le plus utiles.

L’allocation optimale des ressources passe par une réflexion constante sur les priorités pédagogiques et par des mesures qui soient en prise avec les mécanismes de gouvernance en place aux différents niveaux du système scolaire. Pour que de telles mesures soient correctement mises en œuvre, il convient de les définir avec soin, de les entourer d’une bonne communication et de s’assurer le concours des différentes parties prenantes. Les ministères de l’Éducation sont les mieux à même de relever ces défis, d’articuler les stratégies de financement aux priorités d’enseignement et de nouer des partenariats forts pour travailler à cette tâche. Les ministères des Finances, pour leur part, peuvent jouer un rôle déterminant s’ils apportent aux ministères de l’Éducation les talents d’experts qui leur seront utiles dans le cadre de la procédure budgétaire, notamment pour repérer les possibles gains d’efficience à réaliser et veiller à l’intégrité de cette procédure. À l’heure où les budgets sont placés sous haute surveillance, un resserrement de la collaboration entre les deux ministères s’impose plus que jamais.

En parallèle à la collaboration intersectorielle, les pays peuvent aussi beaucoup apprendre les uns des autres, ainsi que dans le cadre d’une coopération internationale, pour faire des choix de dépenses judicieux dans le domaine de l’enseignement. Le présent rapport ouvre quelques pistes intéressantes et met en vedette des exemples de mesures dont les responsables de la formulation des politiques pourraient s’inspirer utilement pour faire progresser l’équité et l’efficience dans leur système d’enseignement et relever les principaux défis auxquels ils font face.

Références

[6] Agence internationale de l’énergie (2022), World Energy Investment 2022, https://www.iea.org/reports/world-energy-investment-2022 (consulté le 24 octobre 2022).

[7] Clements, B. et S. Gupta (2022), The Global Implications of the War in Ukraine on Military and Other Spending | Center for Global Development | Ideas to Action, https://www.cgdev.org/blog/global-implications-ukraine-war-military-and-other-spending (consulté le 24 octobre 2022).

[2] de la Maisonneuve, C., B. Egert et D. Turner (2022), « Quantifying the macroeconomic impact of COVID-19-related school closures through the human capital channel », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE 1729, https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=ECO/WKP(2022)30&docLanguage=en (consulté le 25 octobre 2022).

[5] GIEC (2022), Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, https://doi.org/10.1017/9781009157896.013.

[3] OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE, Rapport intermédiaire, septembre 2022 : Payer le prix de la guerre, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/4c8d9c61-fr.

[1] OCDE (2021), The State of Global Education: 18 Months into the Pandemic, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/1a23bb23-en.

[8] OTAN (2022), Les dépenses de défense des pays de l’OTAN (2014-2022), https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/220627-def-exp-2022-fr.pdf (consulté le 24 octobre 2022).

[9] Parlement européen (2021), Textes adoptés - L’incidence de la COVID-19 sur la jeunesse et le sport - Mercredi 10 février 2021, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0045_FR.html (consulté le 16 octobre 2022).

[4] Rogoff, K. (2022), The Long-lasting Economic Shock of War, https://www.imf.org/en/Publications/fandd/issues/2022/03/the-long-lasting-economic-shock-of-war (consulté le 23 octobre 2022).