Perspectives de l'OCDE sur les PME et l'entrepreneuriat 2021

3. Mondialisation contre relocalisation : le rôle clé des PME dans la montée en puissance de politiques industrielles territorialisées

Abstract

La crise du COVID-19 pourrait entraîner une reconfiguration du commerce et des investissements internationaux. Dans un contexte de fortes perturbations des chaînes de valeur mondiales (CVM), des stratégies de relocalisation ont été développées au niveau national ou territorial, afin de réduire la dépendance vis-à-vis des pays tiers ou de préserver la souveraineté dans des domaines stratégiques afin de soutenir l'emploi local. Cependant, l’argumentaire de la démondialisation peut négliger des dynamiques multiples et tout le potentiel pour les PME locales d'accéder aux ressources et aux marchés stratégiques grâce à l'internationalisation, ainsi que de bénéficier de retombées positives depuis les CVM ou d’opérer avec certaines multinationales (ou dans leur entourage proche). Le troisième chapitre explore la portée et les formes possibles d'une restructuration des CVM, tout en examinant le rôle central des PME dans les approches locales des nouvelles politiques industrielles et d'internationalisation.

L’essentiel

Les possibilités de reconfiguration des chaînes de valeur mondiales (CVM) offrent des possibilités d’intégration renforcée des PME dans les marchés et réseaux internationaux.

• L’expansion des CVM avait déjà ralenti avant la crise du COVID-19, en partie du fait des tensions commerciales et de l’incertitude politique (OECD, 2018[1]) (OECD, 2020[2]), mais aussi de l’érosion des avantages comparatifs en termes de main-d’œuvre, sous l’impulsion des progrès technologiques en matière de transformation numérique, de robotique et d’automatisation (De Backer and Flaig, 2017[3]). L’évolution des préférences des consommateurs en faveur d’une conduite plus responsable et durable des entreprises, et de produits « fabriqués localement » (OCDE, 2020g) a également joué un rôle dans ce ralentissement. La pandémie de COVID-19 a accéléré ces tendances.

• En perturbant les chaînes d’approvisionnement, la pandémie a mis en évidence des vulnérabilités et soulevé des interrogations sur la résilience. Les mesures de confinement instaurées à travers le monde ont mis en exergue les risques des chaînes de valeur, en particulier des chaînes très fragmentées et longues. Par rapport à des entreprises plus grandes, certaines PME sont particulièrement exposées car leur capacité à trouver de nouveaux fournisseurs intermédiaires ou à se diversifier et à s’insérer dans des chaînes de valeur moins exposées aux confinements est généralement plus limitée.

• L’onde de choc a été plus forte dans les chaînes de valeur où les intrants sont difficiles à substituer, la spécialisation (l’un des principaux avantages concurrentiels des PME) devenant ainsi une source de vulnérabilité. Les perturbations de la chaîne d’approvisionnement ont également entraîné des pénuries de produits à l’échelle mondiale, générant une concurrence féroce qui désavantage les petites entreprises, dont le pouvoir de négociation est moindre. En outre, dans les secteurs s’appuyant sur de vastes réseaux de petits fournisseurs et prestataires de services, comme les secteurs automobile ou aérospatial, l’impact sur la demande a été considérable.

• Le COVID-19 et la « résilience » ont relancé le débat sur la souveraineté industrielle. Certains pays élaborent désormais des stratégies de relocalisation à l’échelon national ou territorial, comme moyen de réduire la dépendance dans des domaines stratégiques, mais aussi comme instruments de soutien de l’emploi local (Charbit and Gatignol, 2021[4]). Actuellement, de nombreux gouvernements reconsidèrent les politiques industrielles en tenant compte de la résilience et cherchent à protéger les PME et les secteurs stratégiques, par ex. contre les pratiques prédatrices, les rachats ou les distorsions de concurrence, etc.

• De nombreux gouvernements s’efforcent de renforcer le positionnement de leurs PME dans les CVM en maintenant les filières commerciales en activité et en réduisant les coûts des échanges, en consolidant les garanties à l’exportation et les mesures de soutien à l’exportation pour les PME, en renforçant les liens commerciaux internationaux entre les PME et en renforçant les services de suivi et de facilitation pour retenir et attirer les IDE. Les organismes et institutions en charge de la promotion des exportations et des investissements transforment également leurs méthodes de travail, afin de mieux soutenir les usagers dans le contexte de la crise du COVID-19 (EU/OECD, 2021[5]).

• L’éventuelle restructuration des CVM peut prendre de nombreuses formes, difficiles à anticiper. Le renforcement de la résilience nécessite un certain degré de redondance des fournisseurs, voire une diversification des sources d’approvisionnement et des sites de production. Cette diversification peut impliquer des désinvestissements à certains endroits, mais des expansions à d’autres, ce qui représente à la fois une source de défis et d’opportunités pour les PME.

• Une restructuration des chaînes de valeur mondiales, même temporaire, peut avoir des répercussions à plus long terme. Bien que les chaînes de valeur mondiales qui ont été temporairement perturbées soient susceptibles de retrouver la dynamique de réseau qui a précédé la crise, rien ne garantit que ce sera effectivement le cas, car nombre de PME pourraient éprouver des difficultés à renouer les liens essentiels à leur approvisionnement (OECD, 2019[6]).

• Dans le même temps, la restructuration des CVM comporte des limites. L’hétérogénéité de la dotation et de la capacité demeure d’un pays et d’une région à l’autre, tout comme la justification économique de l’interdépendance. Il ressort des simulations que les arguments économiques en faveur de la relocalisation des chaînes de valeur mondiales (et, de fait, les arguments en faveur de la relocalisation pour accroître la résilience) sont faibles (OECD, 2021[7]) (Cadestin et al., 2019[8]).

Introduction

Les PME sont moins souvent actives à l’international, mais lorsque c’est le cas, elles enregistrent de meilleures performances. Elles demeurent avant tout des actrices locales intégrées dans les marchés et écosystèmes environnants. Les marchés intérieurs sont leur principal espace d’activité. Dans la zone OCDE, les PME représentent 39 % de la valeur ajoutée des exportations et 46 % de la valeur ajoutée des importations. Cette moyenne cache toutefois de grandes disparités entre les pays : au Mexique ou en France, les PME représentent respectivement 5 % à 8 % et 17 % à 25 % de la valeur ajoutée des exportations et des importations, contre 69 % à 75 % et 73 % à 75 % en Estonie et en Lettonie (OCDE, 2021[9]). La contribution relativement faible des PME aux exportations globales découle de leur moindre contribution à l’industrie, en particulier à l’industrie minière et manufacturière, où les économies d’échelle jouent un rôle important.

La fragmentation internationale de la production le long des chaînes de valeur mondiales (CVM) crée de nouvelles conditions de marché (Encadré 3.1), ce qui favorise un renforcement de la spécialisation et permet aux petits acteurs d’accéder aux marchés internationaux où ils peuvent tirer parti des externalités de connaissance et de technologie et accroître leur capacité d’innovation. Il semble que le fait de s’intéresser uniquement aux exportations directes des PME ne permet pas de rendre pleinement compte de la contribution réelle des petites entreprises aux exportations d’un pays. Par ailleurs, lorsque le rôle des PME en tant que fournisseurs d’intrants aux grands exportateurs directs est pris en compte, leur importance en tant qu’exportateurs augmente considérablement (OCDE, 2019[10]). Cela est particulièrement vrai dans les secteurs où les CVM jouent un rôle déterminant dans l’approvisionnement et le soutien à la production, par ex. le matériel de transport. Ce mode indirect d’internationalisation permet aux PME d’accéder à de nouvelles sources de croissance sans avoir à supporter les coûts liés aux échanges.

Encadré 3.1. Conditions du marché, performances et stratégies des PME

Les conditions du marché jouent un rôle déterminant dans l’activité des PME et des entrepreneurs, et dans la reprise de leurs activités après les sérieuses perturbations des chaînes d’approvisionnement, des échanges et des investissements internationaux, et de la demande intérieure provoquées par la pandémie. Les conditions du marché déterminent la taille optimale des entreprises, si elles investissent, innovent, s’agrandissent ou réduisent la voilure, et créent des emplois, ou si les entrepreneurs entrent ou sortent du marché. Les entreprises peuvent s’adapter aux conditions du marché par le biais d’un ensemble de stratégies, mais les petites entreprises ont généralement moins de marge de manœuvre que les grandes entreprises, qui bénéficient d’économies d’échelle (renforcées par leur taille). Les petites entreprises ont principalement recours à la différenciation des produits (par ex. l’innovation), aux effets de réseau (standardisation, coopération interentreprises ou utilisation des plateformes numériques par ex.) et aux effets d’agglomération (concentration territoriale) pour se concurrencer. Les conditions du marché sont définies à l’échelon national, international, régional ou local.

Source : (OCDE, 2019[10])

Les PME, y compris non exportatrices, peuvent tirer parti de produits et services importés moins chers ou plus perfectionnés, ou de la technologie intégrée aux biens d’équipement importés (Lopez Gonzalez, 2016[11]) (López González and Jouanjean, 2017[12]). Les entreprises qui recourent davantage aux importations sont en fait plus productives et mieux à même de faire face aux coûts de l’exportation (Bas and Strauss-Kahn, 2015[13]) (Bas and Strauss-Kahn, 2014[14]). Une intégration mondiale plus étroite a également des répercussions sur les entreprises qui opèrent sur les marchés locaux, du fait d’une intensification de la concurrence, qui s’accompagne parfois d’effets délétères sur les économies locales et impose aux petites entreprises d’approfondir leurs connaissances des marchés et d’accroître leur compétitivité.

Les investissements internationaux peuvent également avoir des retombées positives sur les PME nationales via différents circuits de diffusion (CFE/SME(2020)13/REV1) (Crespo, Fontoura and Proenca, 2009[15]), (Keller and Yeaple, 2009[16]), (Criscuolo and Timmis, 2017[17]), (Lejarraga et al., 2016[18]) (OCDE, 2019[19]) (OCDE/ONUDI, 2019[20]). Parmi ces circuits, citons les liens au sein des chaînes de valeur lorsque les PME font office de fournisseurs ou d’acheteurs locaux, les partenariats stratégiques avec les investisseurs étrangers, la mobilité de la main-d’œuvre des entreprises étrangères vers les PME locales, ou la concurrence et les effets d’imitation. L’ampleur des retombées des investissements directs étrangers (IDE) dépend de la qualité des IDE attirés dans le pays, de la capacité d’absorption des PME locales, et de certains facteurs structurels comme la géographie économique locale et le cadre réglementaire et institutionnel. Un investissement entièrement nouveau, par exemple, est susceptible de nécessiter la mise en œuvre d’une nouvelle technologie dans le pays d’accueil, et de s’accompagner d’un transfert direct de connaissances et de technologies de la société mère vers la nouvelle filiale (Farole and Winkler, 2014[21]). Cela est avantageux en termes de productivité pour les PME locales (dans la même région), surtout si l’IDE est réalisé dans un secteur différent (Lembcke and Wildnerova, 2020[22]). Cela met en évidence l’existence d’économies d’agglomération et d’externalités de connaissance qui franchissent facilement les limites sectorielles.

Globalement, les avantages de la participation à une CVM dépendent du secteur, de la position de la PME dans les réseaux de production mondiaux et de la nature des synergies interentreprises, c’est-à-dire du mode de gouvernance de la CVM, qui est généralement dicté par la multinationale à la tête de la chaîne (Gereffi, Humphrey and Sturgeon, 2005[23]). Les entreprises et les secteurs situés au cœur de réseaux de production complexes ont accès à une plus grande diversité d’intrants étrangers, voire à un plus large éventail de technologies, par rapport à ceux situés à la périphérie. Les petites entreprises enregistrent une croissance plus rapide de leur productivité dans les secteurs occupant une place plus centrale dans la production mondiale, par rapport à ceux de la périphérie, mais aussi dans les secteurs entretenant des liens plus solides avec des acheteurs/fournisseurs étrangers plus productifs (Criscuolo and Timmis, 2018[24]).

• Dans les secteurs où la qualité (par ex. produits pharmaceutiques) et la présence commerciale (par ex. marketing/publicité, services financiers) sont importantes, l’établissement d’une filiale permettra aux multinationales de garantir des niveaux élevés de qualité de la production et d’accéder directement aux clients sur le marché national.

• Dans les secteurs fabriquant des produits standardisés et simples nécessitant peu de coopération formelle entre les participants à la CVM (par ex. produits agricoles), les multinationales privilégient les stratégies fondées sur des transactions de pleine concurrence (CNUCED, 2013[25]) (Gereffi and Fernandez-Stark, 2016[26]). Les multinationales n’exercent aucune influence sur la chaîne d’approvisionnement et les fournisseurs, dont beaucoup sont des PME, tirent des enseignements des demandes qui leur sont adressées et des réactions du marché.

• Dans les secteurs à forte intensité de savoir (par ex. matériel informatique, industrie automobile), les partenariats contractuels semblent être prépondérants (Andrenelli et al., 2019[27]). Les multinationales exercent une certaine influence sur leurs partenaires, par le biais d’accords contractuels ou, plus implicitement, par leur pouvoir de négociation (CNUCED, 2011[28]). Dans l’industrie automobile, en moyenne, environ trois quarts des fournisseurs de premier rang de la chaîne de production mondiale d’un constructeur opèrent dans le cadre de partenariats contractuels, dont plus des trois quarts avec des entreprises à capitaux étrangers (Lejarraga et al., 2016[18]).

Avant la pandémie de COVID-19, l’expansion des CVM et la fragmentation internationale de la production avaient déjà ralenti

De même, les conditions du marché s’étaient améliorées pour les PME et les entrepreneurs, les perspectives de croissance n’ayant jamais été aussi fortes depuis la crise de 2008-09. L’amélioration des infrastructures numériques et la réduction des coûts de transaction dans le cadre des échanges transfrontaliers ont aidé les PME à accéder aux marchés internationaux. Les plateformes numériques ont permis aux PME de s’approvisionner et de vendre leur production plus facilement à l’étranger, en les mettant en relation avec des fournisseurs et des clients et en créant des effets de réseau pour leurs utilisateurs (OECD, 2021[29]). Les obstacles explicites aux échanges et aux investissements ont également été réduits, ce qui permet aux petits acteurs de mener plus facilement leurs activités à l’échelle internationale.

Toutefois, certains signes montrent que l’expansion de la croissance a atteint son point culminant. La croissance économique a ralenti, faisant planer un risque sur la confiance et les investissements (OCDE, 2018[30]) (OCDE, 2018[31]) (OECD, 2019[6]). Les CVM ont perdu de leur dynamisme en raison des tensions commerciales et du ralentissement des investissements directs étrangers (OCDE, 2018[32]). Les décisions d’approvisionnement des entreprises ont été affectées par la hausse des coûts commerciaux et l’incertitude croissante entourant l’action publique.

Les preuves du recul de la fragmentation internationale de la production existent depuis 2011 (Graphique 3.1). Pour chaque dollar de production dans le monde, on enregistre moins d’échanges de biens et de services intermédiaires, ce qui montre que les entreprises ont moins recours aux intrants étrangers. Les indicateurs mesurant la longueur des chaînes de valeur confirment que les CVM sont plus courtes, mais uniquement sur leur section internationale (Miroudot and Nordström, 2019[33]).

Graphique 3.1. Les CVM avaient déjà perdu de leur dynamisme avant la crise du COVID-19

Note : cet indicateur prend en compte tous les flux commerciaux d’intrants intermédiaires utilisés à n’importe quelle étape de la chaîne de valeur, et exprime leur valeur globale en part de la production finale. Calculé à l’échelle mondiale, il mesure le niveau global de fragmentation de la production.

Source : OCDE TiVA 2016, OCDE TiVA 2018, Perspectives économiques de l’OCDE, Comtrade, FMI.

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Les investissements directs étrangers sont restés inférieurs aux records historiques, malgré des améliorations en 2019. Les flux mondiaux d’IDE, qui se sont établis à 1 426 milliards USD en 2019, ont augmenté de 12 % au cours de l’année, mais sont restés en deçà des niveaux enregistrés entre 2010 et 2017 lorsque le COVID-19 a frappé (OCDE, 2020[34]). Le rebond de 2019 s’explique en partie par le retour à un solde positif d’IDE en provenance des États-Unis et des Pays-Bas. Toutefois, dans ce contexte plus favorable, les entrées d’IDE sous forme de capitaux propres ont chuté de 37 % dans la zone OCDE pour s’établir à leur plus bas niveau depuis 2005, s’inscrivant dans la continuité d’une tendance baissière amorcée en 2016. Les capitaux propres1 présentent un intérêt particulier parce qu’ils sont souvent associés à de nouveaux investissements, comme les investissements de création et/ou les fusions et acquisitions.

Un certain nombre de tendances sont à l’œuvre, qui remettent déjà en question l’intérêt du maintien de chaînes de valeur longues (De Backer and Flaig, 2017[3]). Les nouveaux modèles économiques exigent une plus grande réactivité à la demande des utilisateurs finaux, et une plus grande proximité avec le marché (OECD, 2019[6]). Le passage au numérique et la servicification du secteur manufacturier (c’est-à-dire le fait que les entreprises manufacturières utilisent et produisent de plus en plus de services qu’elles associent aux biens qu’elles vendent) permettent aux entreprises d’avoir moins recours à la délocalisation (OCDE, 2020[35]). L’impression 3D peut, par exemple, remettre en question l’intérêt des délocalisations motivées par le coût de la main-d’œuvre, puisque les pièces sont imprimées localement. L’utilisation des mégadonnées accroît la capacité des multinationales à optimiser leur présence locale, et un recours plus large aux travailleurs contractuels à la demande facilite la relocalisation en réduisant la nécessité d’une présence physique du personnel. Une plus grande attention est également accordée à la protection des données et des actifs d’innovation, et à leur localisation dans des juridictions où la règle de droit prévaut et où les lois sont appliquées.

La question de la résilience de la chaîne d’approvisionnement et de la traçabilité des produits le long des (trop ?) longues chaînes de valeur suscite des inquiétudes. De fait, les entreprises avaient déjà commencé à reconfigurer leurs chaînes d’approvisionnement en réponse à la demande des consommateurs pour des méthodes de production plus durables et inclusives, et des produits et services « fabriqués localement » (OCDE, 2020g). Les effets sur le secteur des PME&E peuvent être de deux ordres. Pour les PME et les entrepreneurs déjà intégrés dans des chaînes de valeur mondiales longues en cours de remaniement, cela peut signifier une perte de débouchés et moins de possibilités de bénéficier des externalités de connaissance et de technologie des chaînes de valeur, ou du financement des échanges commerciaux. Concernant les PME et les entrepreneurs locaux susceptibles de s’engager dans de nouvelles relations le long de la chaîne d’approvisionnement ou dans un partenariat stratégique avec des multinationales, ou qui pourraient approvisionner certains segments de la chaîne de valeur basés dans le pays, cela peut donner lieu à une amélioration des débouchés et à possibles retombées et financements Il est également possible que certains entrepreneurs et PME perdent leur position au sein un segment d’une chaîne de valeur mondiale mais soient en mesure de se repositionner dans un autre.

La crise du COVID-19 a profondément perturbé les CVM, avec des impacts différenciés selon les entreprises, les secteurs et les territoires

Les sévères restrictions à la circulation des personnes et des biens ont perturbé les chaînes d’approvisionnement internationales et régionales. Les pandémies peuvent provoquer des tensions dans les chaînes d’approvisionnement, car les systèmes de transport et les chaînes elles-mêmes sont perturbés, ce qui peut créer des effets de domino qui se répercutent sur les producteurs en amont et les clients en aval, provoquant une crise de l’offre et de la demande, en particulier dans les secteurs fortement intégrés (US Congressional Budget Office, 2006[36]) (OCDE, 2020[37]) (OECD, 2021[38]). Toutefois, par rapport à la situation qui prévalait lors d’épisodes comparable, comme celui du SRAS en 2003, les interdépendances dans l’économie mondiale sont désormais bien plus grandes qu’elles ne l’étaient, ce qui favorise les réactions en chaîne le long des chaînes d’approvisionnement (Encadré 3.2).

Encadré 3.2. Réactions en chaîne le long des chaînes d’approvisionnement : le cas de la Chine

La crise sanitaire du COVID-19, qui a démarré en Chine, a déclenché une série de réactions en chaîne en se propageant en Asie, en Europe et dans le reste du monde, provoquant des perturbations majeures dans les chaînes d’approvisionnement.

La Chine joue aujourd’hui un rôle bien plus important qu’il y a dix ans dans la production, les échanges, ainsi que sur les marchés du tourisme et des produits de base à l’échelon mondial (OCDE, 2020[39]). Ce pays est aujourd’hui un producteur mondial majeur de biens intermédiaires, notamment dans les domaines de l’informatique, de l’électronique, des produits pharmaceutiques et des équipements de transport, et le principal moteur de la demande de nombreux produits de base, comme le pétrole et le cuivre, ainsi que de produits finis haut de gamme, comme les produits de luxe ou les voitures (CNN, 2020[40]). En outre, les touristes chinois représentent environ un dixième de l’ensemble des visiteurs internationaux dans le monde, et au moins un quart des visiteurs se rendant au Japon, en Corée et dans certaines petites économies asiatiques (OCDE, 2020[39]).

En Chine, les mesures d’endiguement ont pris la forme de quarantaines et de restrictions généralisées à la mobilité de la main-d’œuvre et aux déplacements, ce qui a entraîné des retards imprévus dans le redémarrage des usines après les fêtes du Nouvel An chinois, et une forte compression de bon nombre d’activités dans le secteur des services. Les contractions de la production en Chine ont été ressenties dans le monde entier, via leurs effets perturbateurs sur les chaînes d’approvisionnement. La baisse de la demande en Chine a également affecté les marchés locaux et internationaux.

Dans le secteur automobile, les ventes chinoises de voitures ont diminué au cours des premiers mois de 2020 ; la production de pièces automobiles provenant de fournisseurs établis en Chine a chuté, et un certain nombre de producteurs automobiles mondiaux (Volkswagen, General Motors, Renault, Toyota) ont suspendu leur production, quand d’autres ont fermé leurs usines chinoises (CNN, 2020[41]), (CNN, 2020[42]) (Reuters, 2020[43]) (The guardian, 2020[44]).

Dans le secteur du commerce de détail, les marques internationales qui réalisent une part importante de leurs ventes sur le marché chinois se sont préparées à un coup dur.

Dans le secteur de la santé, alors que la demande mondiale de masques faciaux monte en flèche, la perturbation de l’approvisionnement en produits pharmaceutiques, en équipements médicaux et en dispositifs biotechnologiques menace les perspectives de croissance (The guardian, 2020[44]) (Forbes, 2020[45])

Le commerce mondial s’est effondré au premier semestre 2020 et a rebondi au second semestre. La production industrielle mondiale a continué à se renforcer au cours des derniers mois et le commerce mondial de marchandises a désormais retrouvé son niveau d’avant la pandémie (Graphique 3.2), appuyé par la forte demande d’équipements informatiques (par ex. biens liés au télétravail) et de fournitures médicales (par ex. masques et équipements de protection individuelle) (OCDE, 2021[46]). La reprise de la production industrielle en Chine a également stimulé la demande de matières premières, comme les métaux, dans les économies exportatrices de produits de base (OCDE, 2020[47]). Le commerce transfrontière des services (par ex. tourisme) reste faible.

Graphique 3.2. Le commerce et l’activité mondiaux se redressent lentement

Note : les ventes au détail sont mesurées à partir de la consommation mensuelle des ménages aux États-Unis et d’un indicateur synthétique de la consommation mensuelle au Japon. L’indicateur d’activité sur 11 pays utilise le PIB ou les données sur la production à l’échelle de l’économie pour l’Argentine, le Brésil, le Canada, le Chili, la Colombie, la Corée, la Finlande, le Japon, le Mexique, la Norvège et le Royaume-Uni. Dans la partie B, toutes les données s’entendent en volume, sauf les exportations de services exprimées sous la forme d’un agrégat d’exportations nominales mensuelles en USD dans 38 pays.

Source :(OCDE, 2021[46]), Perspectives économiques de l’OCDE, Rapport intermédiaire, mars 2021. Fondé sur CPB ; IATA ; RWI/ISL Container Throughput Index ; flightradar24.com ; et calculs de l’OCDE.

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Les flux d’IDE ont fortement diminué, mais cette baisse pourrait ralentir. Selon les statistiques officielles de l’OCDE, les flux mondiaux d’IDE ont reculé de 38 % en 2020 par rapport à 2019. La pandémie de COVID-19 a accéléré le déclin constant et a contribué à faire baisser les flux mondiaux d’IDE à leurs plus bas niveaux en termes absolus depuis 2005 et, en termes relatifs par rapport au PIB, à leurs plus bas niveaux depuis 1999 (Graphique 3.3) (OCDE, 2021[48]). Toutefois, cette baisse pourrait avoir marqué le pas. Le rebond des fusions et acquisitions transfrontalières, qui a débuté au second semestre et s’est poursuivi jusqu’au premier trimestre 2021 dans les économies avancées, pourrait stimuler les flux totaux d’IDE en 2021, à moins que de nouveaux et importants désinvestissements ne perdurent en 2021. En outre, des données récentes sur les transactions d’IDE mettent en évidence une baisse des investissements de création annoncés à l’échelle mondiale, qui affecte de manière disproportionnée les marchés émergents et les économies en développement, la baisse des dépenses d’investissement touchant principalement les activités manufacturières et extractives. À l’inverse, les secteurs des biotechnologies et des communications sont ceux qui ont enregistré la plus forte poussée des investissements de création, les dépenses d’investissement ayant presque doublé depuis 2019.

Graphique 3.3. Les investissements internationaux des multinationales se sont effondrés

Source : (OCDE, 2021[49]), FDI in Figures, avril. Fondé sur la base de données de l’OCDE sur l’investissement direct international.

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Les perturbations du marché et des chaînes d’approvisionnement ont un impact notable mais inégal sur les entreprises. Les PME comptent souvent un nombre plus limité de fournisseurs. Dans certains cas, cela a pu les mettre à l’abri du choc. Au début de l’épidémie en Chine, cela semblait être le cas pour les PME allemandes, qui sont davantage présentes dans les chaînes d’approvisionnement régionales et sont donc moins touchées par les événements en Asie. Dans d’autres cas, les PME étaient peut-être très dépendantes d’un petit nombre de fournisseurs, qui se trouvaient dans des foyers épidémiques ou dans des lieux soumis à des confinements stricts et longs, ce qui a pu contribuer à accroître encore leur vulnérabilité. La propagation est également plus forte dans les chaînes de valeur où les intrants sont spécifiques et difficiles à remplacer (OCDE, 2020[35]), et où la spécialisation (l’un des principaux avantages concurrentiels des PME) peut devenir une source de vulnérabilité.

Les perturbations de la chaîne d’approvisionnement ont entraîné des pénuries de produits à l’échelle mondiale, notamment dans les secteurs fortement intégrés. Depuis le milieu des années 2000, la centralité de la Chine en tant que principale plaque tournante de l’industrie manufacturière dans plusieurs secteurs a considérablement augmenté, à la fois en tant que source et en tant que destination (Encadré 3.3). Dans le secteur de la fabrication d’ordinateurs et de produits électroniques, le réseau a migré depuis les États-Unis et la Corée vers la Chine. Les secteurs automobiles allemand et américain restent deux des principaux centres de production à l’échelon mondial. Les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France sont des pôles essentiels du secteur des services. Les États-Unis, en particulier, sont le principal fournisseur de services aux entreprises, c’est-à-dire de services financiers et d’assurance, de services juridiques et comptables, de commerce de gros et de détail, et de recherche et développement.

Le marché des semi-conducteurs et ses petits fournisseurs ont été mis à rude épreuve tout au long de l’année. La chaîne de valeur des semi-conducteurs est complexe et mondialisée (OECD, 2019[50]). La production est l’une des plus intensives en termes de recherche et de développement et est répartie entre différentes sociétés à travers le monde, qui réalisent un certain nombre de tâches spécialisées. Les plus grands fournisseurs de semi-conducteurs sont principalement établis aux États-Unis, en Corée, en Europe et au Japon, mais beaucoup sous-traitent les activités de fabrication et d’assemblage et essai à forte intensité de capital à des entreprises spécialisées situées ailleurs (par ex. dans le Taipei chinois, en Chine et à Singapour). Bien que le secteur se caractérise généralement par d’importantes économies d’échelle et une forte concentration du marché, des entreprises plus petites sont capables de se spécialiser en amont dans des segments à forte valeur ajoutée pour la conception assistée par ordinateur de semi-conducteurs.

La concurrence féroce qui se joue au niveau des pièces manquantes pourrait évincer les petits acteurs. La pénurie de semi-conducteurs a entraîné une hausse des prix d’un ensemble d’applications de haute technologie (téléphones mobiles, ordinateurs ou consoles de jeux vidéo, par exemple) et une augmentation des coûts intermédiaires dans un éventail de secteurs en aval, comme les infrastructures informatiques et de sécurité, les appareils électroniques, le secteur automobile ou aérospatial. Les constructeurs automobiles devraient perdre des milliards de dollars cette année en raison de la pénurie mondiale de puces à semi-conducteurs et d’une concurrence féroce au niveau des pièces critiques (Reuters, 2021[51]), (Reuters, 2020[52]), (Reuters, 2021[53]).

Encadré 3.3. Centralité des CVM

Certains pays et secteurs occupent une place très centrale dans les réseaux de CVM lorsqu’ils sont étroitement connectés à d’autres pôles importants (OECD, 2021[38]). À l’inverse, ils occupent une place périphérique lorsqu’ils entretiennent des liens commerciaux moins solides. Les trois principaux acteurs, à savoir la Chine, les États-Unis et l’Allemagne, dominent les échanges au sein de la CVM, tant dans le secteur manufacturier que dans celui des services.

Graphique 3.4. Les dix pôles les plus centraux dans les chaînes de valeur mondiales

Note : la centralité totale correspond à la moyenne de la centralité en aval et en amont. La centralité en aval rend compte de l’importance d’un pays – ou d’un secteur – en tant que vendeur de la valeur ajoutée des consommations intermédiaires pour la production des exportations d’un partenaire spécifique. La centralité en amont mesure l’importance d’un pays – ou d’un secteur – en tant qu’acheteur de la valeur ajoutée des consommations intermédiaires pour la production de ses propres exportations. Le secteur manufacturier exclut la construction tandis que le secteur des services exclut les services d’approvisionnement en électricité, gaz et eau.

Source : (OECD, 2021[38]), « Global value chains : Efficiency and risks in the context of COVID-19 », OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19) Paper. Calculs effectués par l’OCDE à partir de la base de données entrées-sorties (TIES) de l’OCDE (2018) http://www.oecd.org/sti/ind/inter-country-input-output-tables.htm).

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Encadré 3.4. Longueur des CVM

La longueur des chaînes de valeur mondiales varie fortement d’un secteur à l’autre. Elle peut être mesurée en fonction du nombre d’intrants intermédiaires utilisés pour produire un bien de consommation ou un service (Figure 3.5) Certains secteurs présentent un degré de fragmentation plus élevé, comme les équipements et appareils de télévision et de communication, les véhicules automobiles, les produits métallurgiques de base, les textiles, cuir et chaussures et les équipements électriques. En moyenne, les chaînes de valeur des services sont plus courtes, mais pour certains d’entre eux, comme la construction, l’hôtellerie et la restauration, la recherche et le développement ou le transport et l’entreposage, les chaînes de valeur sont relativement longues.

Graphique 3.5. Importantes variations de la longueur des chaînes de valeur mondiales d’un secteur à l’autre

Note : l’indice du nombre d’étapes de production est proposé par (Fally, 2012[54]) et calculé à l’aide d’un cadre intersectoriel transversal. La valeur minimale de l’indice est de 1 lorsque aucun intrant intermédiaire n’est utilisé pour produire un bien de consommation ou un service. Sa valeur augmente lorsque des intrants du même secteur ou d’autres secteurs sont utilisés. La matrice d’entrées-sorties transversale fournit les valeurs de tous les intrants utilisés par un secteur dans un pays donné. Le modèle d’entrées-sorties international relie les tableaux d’entrées-sorties de 58 pays et représente plus de 95 % de la production mondiale. Se référer aux auteurs pour plus de précisions sur la méthodologie.

Source : (De Backer and Miroudot, 2013[55]). Calculs effectués par les auteurs à partir du modèle TIES de l’OCDE, version de mai 2013.

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Outre leurs difficultés pour trouver des intrants, les secteurs automobile et aérospatial ont de plus en plus de mal à trouver des débouchés, le risque étant que les géants entraînent dans leur chute leurs écosystèmes de fournisseurs. La longueur de la chaîne de valeur mondiale accroît la vulnérabilité de la chaîne, car elle est associée à un risque plus élevé de réactions en chaîne, et augmente le risque de défaillance au sein d’une plus vaste communauté de fournisseurs intermédiaires (Graphique 3.1). Les secteurs automobile et aérospatial s’appuient généralement sur des chaînes de valeur plus longues.

• Selon l’Organisation internationale des constructeurs automobiles, le nombre de ventes/immatriculations de véhicules a reculé de plus de 20 % par rapport à 2019 au cours des neuf premiers mois de l’année 2020, avec toutefois de bonnes perspectives de reprise (OICA, 2020[56]). Les géants de l’industrie automobile ont enregistré des pertes historiques en 2020 (L'Usine Nouvelle, 2021[57]). Début 2020, l’arrêt brutal de la production s’est répercuté sur l’ensemble du secteur, entraînant la fermeture de toute la chaîne d’approvisionnement (Klein, Høj and Machlica, 2021[58]). Le rythme de levée des restrictions variable d’un secteur et d’un pays à l’autre a entraîné des pénuries d’intrants dans les chaînes de valeur complexes du secteur. Dans le même temps, un choc de demande a fortement réduit la production de l’ensemble des monteurs. La faiblesse persistante de la demande, surtout au cours d’une période plus propice à l’épargne de précaution qu’à l’achat de biens durables, et des épidémies récurrentes pourraient conduire les sous-traitants à cesser leur activité pour cause d’insolvabilité ou de faillite.

• Les interdictions de déplacement et le recul du trafic et des transports à l’échelle mondiale ont incité les transporteurs internationaux à suspendre les vols et le fret (Reuters, 2020[59]), ce qui a eu un impact négatif sur la demande d’avions. De nombreuses compagnies aériennes internationales sont sous pression, certaines enregistrant des pertes massives pour l’année 2020 (par exemple, plus de 7 milliards EUR de pertes pour Air France-KLM) (Euronews, 2021[60]), et d’autres ont fait faillite dès le début de la pandémie (par exemple la compagnie britannique FlyBe) (BBC, 2020[61]). En outre, comme les avions volent moins, la vente de pièces détachées et les services après-vente pourraient également rester inférieurs à la normale, en particulier si les compagnies aériennes retardent délibérément la maintenance ou la modernisation des appareils pour réduire les coûts (Deloitte, 2021[62]).

Les perturbations du marché ont également modifié les dynamiques d’agglomération et de réseau, qui sont essentielles pour permettre aux PME de réaliser des économies d’échelle externes. La concentration territoriale s’est probablement transformée en point faible, temporairement du moins. L’impact régional et local de la crise est fortement asymétrique au sein des pays (OCDE, 2020[63]) et semble dépendre de la dépendance de la région à l’égard des secteurs d’exportation et des CVM. La crise a temporairement transformé ces sources de productivité (Tsvetkova et al., 2020[64]) en sources de vulnérabilité. La dynamique des réseaux est également perturbée, sans que l’on sache si et quand elle pourra être rétablie. Généralement, les PME sont particulièrement dépendantes des réseaux d’entreprises, qui intègrent parfois des opérateurs plus importants (par ex. des multinationales), pour accéder aux technologies, aux services commerciaux et aux connaissances essentiels à leur activité (OECD, 2019[6]). À plus long terme, nombre d’entre elles pourraient rencontrer des difficultés pour renouer des liens après avoir subi des perturbations, les anciens partenaires ayant établi de nouvelles alliances et conclu de nouveaux contrats.

La crise pourrait inciter les multinationales à s’engager dans des plans de désinvestissement massifs pour se préparer au monde de l’après-crise. Les désinvestissements sont des stratégies d’entreprise fréquentes. Les entreprises investissent et étendent régulièrement leurs opérations, mais réduisent également la voilure et vendent leurs activités dans leur pays et à l’étranger. De fait, une filiale étrangère sur cinq environ est cédée tous les cinq ans (Borga and Sztajerowska, 2021[65]). Le désinvestissement permet aux multinationales d’optimiser leur portefeuille d’activités en transférant des ressources des activités moins productives vers les activités plus productives. D’après une enquête menée récemment auprès de grandes multinationales2, une majorité d’entre elles ont l’intention de poursuivre ou d’accélérer leurs plans de désinvestissement dans le sillage de la crise, car elles estiment avoir conservé leurs actifs trop longtemps (EY (Ernst & Young), 2020[66]). Les entreprises vont remanier leur portefeuille, notamment en se recentrant sur leurs activités principales et en investissant dans les nouvelles technologies susceptibles d’appuyer leurs futurs modèles économiques.

La restructuration des CVM pourrait prendre de nombreuses formes difficiles à anticiper. Certaines entreprises peuvent revoir la répartition de leurs activités et réduire la distance entre les fournisseurs et les clients. D’autres peuvent chercher à diversifier leurs réseaux de fournisseurs et de partenaires afin de renforcer leur résilience et réduire leur exposition aux chocs localisés. Cette diversification peut impliquer des désinvestissements à certains endroits mais des expansions ailleurs. Les multinationales peuvent également avoir davantage recours aux solutions électroniques pour dématérialiser et automatiser les processus, et réduire la dépendance à l’égard des biens immeubles et des contrats à long terme (OCDE, 2021[48]). Enfin, bien qu’il soit encore difficile d’appréhender complètement l’impact de la consommation éthique (par ex. localisme, produits durables) sur les futures chaînes mondiales de valeur, il est probable que les consommateurs verront d’un meilleur œil les entreprises qui ont cherché à adopter une approche de conduite responsable et un objectif social, ce qui modifiera également les priorités d’investissement des multinationales.

Tout cela pourrait se traduire par un recul des IDE et du commerce transfrontalier à long terme, mais pourrait également conduire à une concentration du marché, par exemple dans les secteurs du commerce électronique et du numérique. Des signes de concentration du marché étaient déjà visibles, en particulier mais pas seulement, dans les secteurs dépendants du numérique (Furman and Orszag, 2015[67]) (Grullon, Larkin and Michaely, 2017[68]), ce qui donne à penser que l’activité, les actifs et les bénéfices sont redéployés vers les entreprises « superstars » (Autor et al., 2017[69]). De même, le transfert mondial et massif des activités commerciales et des ventes en ligne depuis le début de la pandémie a renforcé le pouvoir de marché des grandes plateformes numériques (OECD, 2021[29]). Dans l’ensemble, cela pourrait durcir les conditions de concurrence pour les petits acteurs.

Le renforcement de la résilience nécessite un certain degré de redondance des fournisseurs et de vastes réseaux, voire une diversification des sites, ce qui pourrait être hors de portée des petites entreprises. Après le tremblement de terre du Grand Est du Japon, la reprise a été plus rapide pour les entreprises dotées de réseaux élargis de fournisseurs (Todo, Nakajima and Matous, 2015[70]). En raison de leurs réseaux d’approvisionnement complexes, ces entreprises ont été davantage touchées au départ, mais ces réseaux les ont avantagées au cours de la phase de reprise. Dans le sillage de la catastrophe, les fabricants ont diversifié leurs fournisseurs et ont abandonné le modèle « keiretsu » de relations à long terme avec les fournisseurs de premier rang (Matous and Todo, 2017[71]). De même, les filiales étrangères, y compris les PME, font souvent preuve d’une plus grande résilience pendant les crises du fait des liens qu’elles entretiennent avec leur société mère, et de leur accès aux ressources financières de cette dernière (Alfaro and Chen, 2012[72]), (Desai, Fritz Foley and Forbes, 2008[73]). En outre, les réinvestissements tardifs des bénéfices des entreprises étrangères se matérialisent souvent après que les crises ont atteint leur paroxysme (OCDE, 2020[74]).

Dans ce contexte, les PME sont susceptibles d’être désavantagées. Les PME, y compris les filiales d’entreprises multinationales étrangères, sont généralement moins bien préparées à ajuster leur activité et à évoluer vers l’automatisation de certaines professions. La vulnérabilité des PME qui participent aux chaînes de valeur mondiales peut être plus grande encore, car elles rencontrent souvent la plupart des difficultés auxquelles sont confrontées les grandes multinationales, et sont exposées aux décisions de gestion de la chaîne d’approvisionnement prises par les multinationales à la tête des chaînes de valeur mondiales (OCDE, 2020[75]). Nombre d’entre elles pourraient avoir des difficultés à évoluer si les multinationales revoient leurs priorités en matière d’internationalisation.

Le COVID-19 a relancé le débat sur les risques de la chaîne d’approvisionnement et la souveraineté industrielle

La crise a mis en évidence les vulnérabilités des secteurs et des territoires face aux perturbations des chaînes de valeur mondiales, ce qui a nécessité l’intervention des pouvoirs publics pour rechercher de nouvelles sources de croissance et de résilience. Le débat public sur la résilience des chaînes d’approvisionnement et la souveraineté industrielle part du point de vue qu’il est nécessaire de reconfigurer les CVM afin de les rendre plus résilientes, par exemple en diversifiant la base de fournisseurs ou en relocalisant certaines activités stratégiques. Certains observateurs affirment que la renationalisation des CVM pourrait protéger les pays contre les conséquences économiques de la pandémie (OCDE, 2020[35]).

Dans le même temps, les possibilités de restructuration des CVM sont limitées. Les conditions d’intégration des chaînes de valeur mondiales sont définies par des facteurs structurels, comme la structure et la spécialisation industrielles, les avantages technologiques, la composition des compétences, la capacité d’absorption des PME nationales et leur aptitude à établir des relations de pleine concurrence avec les multinationales, les performances des systèmes d’innovation nationaux et régionaux, etc. et sont fortement marquées par les choix économiques et politiques passés. Ces facteurs structurels sont globalement difficiles à inverser ou à modifier à court terme. Par exemple, les verrouillages technologiques peuvent faire obstacle à un remaniement industriel de grande ampleur. Si l’on examine les données relatives aux brevets et les avantages technologiques mis en évidence dans trois secteurs, à savoir les technologies liées aux TIC, à la santé et à l’environnement, il apparaît clairement que tous les pays ne disposent pas des mêmes actifs et capacités technologiques (Graphique 3.6) (OCDE, 2018[76]). La Chine et la Corée présentent un net avantage technologique dans le domaine des TIC, tandis qu’Israël, la Nouvelle-Zélande et l’Irlande détiennent le plus grand nombre de brevets dans le domaine de la santé, et que le Danemark est en avance dans le domaine des technologies vertes. En outre, la recherche et le développement (R-D) de pointe nécessitent de plus en plus des investissements massifs et l’accumulation de connaissances, de technologies et de données, dans des proportions qui dépassent souvent la capacité d’un seul pays, et a fortiori d’une seule région. Cette hétérogénéité de la dotation et de la capacité, ainsi que l’inertie des modèles technologiques et industriels, sont des obstacles majeurs à une transformation radicale des CVM. Cela signifie également qu’il n’existe pas d’approche universelle de la gestion des risques liés à la chaîne d’approvisionnement.

Graphique 3.6. Tous les pays ne disposent pas des mêmes atouts et des mêmes capacités pour renverser les anciens modèles industriels.

Note : l’indice de l’avantage technologique révélé (ATR) est calculé comme la part des brevets détenus par une économie dans un domaine technologique particulier, rapportée à la part de cette économie dans le total des brevets. Lorsque cet indice est supérieur à 1, le pays dispose d’un ATR dans le domaine. Les données se rapportent aux familles IP5 par date de dépôt, en fonction du lieu de résidence des inventeurs, en utilisant des comptages fractionnels. Seuls les pays comptant plus de 250 familles de brevets pendant les périodes étudiées sont représentés.

Source : OCDE, fondé sur (OCDE, 2018[76]), le Tableau de bord de la science, de la technologie et de l’industrie et OCDE, Laboratoire de microdonnées STI : base de données sur la propriété intellectuelle, http://oe.cd/ipstats.

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En outre, il existe toujours de solides arguments économiques en faveur du maintien des CVM et de l’interconnexion des économies. Selon des travaux d’analyse récents, la contraction du PIB aurait été pire en cas de renationalisation des CVM, car les mesures de confinement prises par les pouvoirs publics affectent également l’offre d’intrants nationaux (Bonadio et al., 2020[77]). Un scénario contrefactuel établi à partir du modèle d’analyse des échanges mondiaux de l’OCDE a permis de mettre en lumière les conséquences de la relocalisation sur l’efficience et la stabilité économiques (OECD, 2021[78]). Dans ce scénario, les pays sont moins exposés aux chocs étrangers, mais sont aussi moins efficients (niveaux d’activité économique et recettes inférieurs) et moins capables d’amortir les chocs par le biais des échanges, ces derniers effets l’emportant sur les premiers. Il ressort donc des résultats des modélisations que les arguments économiques en faveur de la relocalisation des chaînes de valeur mondiales sont faibles.

Les filiales des multinationales génèrent des effets indirects importants, qui dépendent de leur degré d’intégration dans les économies nationales. Les données ne semblent pas appuyer l’affirmation selon laquelle les filiales étrangères opèrent isolément dans les pays d’accueil et s’approvisionnent en biens et services intermédiaires uniquement au sein de leur réseau de multinationales (Cadestin et al., 2019[79]). Au contraire, les filiales étrangères passent des contrats et coopèrent de plus en plus avec les fournisseurs nationaux, y compris les PME. Les données antérieures à la crise du COVID démontrent l’importance des filiales étrangères dans les chaînes de valeur nationales, non seulement en tant qu’acquéreurs des intrants produits localement, exportables ou non, mais aussi en tant que fournisseurs de produits finaux et intermédiaires vendus et utilisés au sein de l’économie nationale. Une simulation de « ce qui se passerait si les investissements internationaux disparaissaient de l’économie mondiale », et que l’ensemble des filiales étrangères étaient donc supprimées dans tous les secteurs d’activité et dans tous les pays, donne à penser que le PIB mondial reculerait de 20.5 %, soit un cinquième (Graphique 3.7 fondé sur les données de 2014). À l’échelon sectoriel, les secteurs manufacturiers seraient les plus touchés (-40 %), notamment ceux fortement intégrés dans les CVM, mais les services ne seraient pas épargnés (avec une baisse supérieure à 30 %), notamment les services à forte intensité de savoir, comme les services informatiques et d’information, ou la finance et l’assurance. Il en va de même pour les petits pays ou les pays fortement intégrés comme l’Irlande, le Luxembourg ou les pays d’Europe de l’Est. À titre de comparaison, les grands pays comme le Japon ou les États-Unis subiraient des pertes moins importantes.

Graphique 3.7. Un monde sans filiales étrangères : combien les pays perdraient-ils ?

Source : (Cadestin et al., 2019[79]). Calculs effectués par l’OCDE à partir de la base de données analytique sur l’activité des entreprises multinationales (AEMN) de l’OCDE.

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Une forte intégration des multinationales dans les chaînes de valeur nationales pourrait garantir les investissements futurs, et les PME locales ne sont pas simplement prêtes à en tirer parti : elles jouent également le rôle de pôles d’attraction stratégiques. Une forte présence des multinationales pourrait rendre l’économie d’accueil plus vulnérable en cas de désinvestissement. Toutefois, il est probable que, toutes choses étant égales par ailleurs, les filiales étrangères soient moins susceptibles de partir, en raison de leurs solides relations avec leurs clients et/ou fournisseurs (Cadestin et al., 2019[79]). Les PME nationales ont donc un rôle important à jouer dans l’instauration de réseaux d’entreprises qui pourraient contribuer à attirer et à maintenir les investissements internationaux à l’échelon local.

C’est dans ce contexte que se tient le débat relatif aux nouvelles politiques industrielles (Encadré 3.5). Alors que les politiques industrielles ont longtemps fait l’objet d’une omerta, l’évolution de la théorie et de la pratique au cours de la dernière décennie donne à penser qu’il est possible de trouver une justification théorique à un rôle des pouvoirs publics dans ce domaine (Warwick, 2013[80]). On s’accorde de plus en plus à dire que les risques liés à une politique industrielle sélective (« miser sur les meilleurs ») et l’influence des groupes d’intérêts pourraient être limités (OECD, 2016[81]).

Encadré 3.5. L’essor des nouvelles politiques industrielles et le rôle central des PME

Après la crise de 2008-09, les politiques industrielles et manufacturières ont bénéficié d’un regain d’intérêt, les décideurs cherchant à trouver de nouvelles sources de croissance, à faire face au ralentissement structurel de la productivité et à la concurrence croissante dans les segments à plus forte valeur ajoutée des chaînes de valeur mondiales, et à tirer parti du potentiel des nouvelles technologies pour mener la prochaine révolution de la production (OECD, 2016[81]) (OCDE, 2018[82]).

Les nouvelles politiques industrielles s’articulent autour des axes d’action suivants :

• Resserrer les liens commerciaux, par le biais de politiques de regroupement et d’approches territoriales impliquant les PME locales ;

• Attirer les multinationales étrangères et renforcer le rôle des PME nationales dans les chaînes de valeur mondiales, par le biais d’une série de mesures de promotion des investissements, de politiques en faveur des PME, d’innovation, et de développement régional, visant à favoriser les retombées des investissements directs étrangers pour les PME nationales et à attirer et retenir les multinationales ;

• Encourager le développement technologique en amont, par opposition à l’aval, en mettant l’accent sur les technologies génériques, afin de ne pas entraver la concurrence et de ne pas enfreindre les règles en matière d’aide publique (OMC, UE) ;

• Encourager l’entrepreneuriat, par l’accès à des sources de financement adaptées et l’élaboration d’écosystèmes propices à l’entrepreneuriat local ;

• Améliorer les conditions-cadres, par l’application des règles de concurrence, l’ouverture des échanges, la protection des données et des droits de propriété intellectuelle, ou la formation et la reconversion des travailleurs ;

• Optimiser la panoplie de mesures en faveur de l’innovation en combinant plus efficacement les mesures du côté de l’offre (création d’innovation) et de la demande (diffusion d’innovation). Les initiatives du côté de la demande, comme les marchés publics, les normes ou les initiatives de marché pilote, sont considérées comme des mécanismes efficaces pour créer un marché dans les domaines où cela est nécessaire pour relever les défis environnementaux et sociétaux.

Les pouvoirs publics prennent des mesures pour renforcer leur profil industriel et le positionnement de leurs PME dans les chaînes de valeur mondiales, par le biais de politiques industrielles à part entière ou d’une panoplie d’initiatives connexes (Encadré 3.5). Si le regain d’intérêt des gouvernements pour les politiques industrielles n’est pas nouveau, la crise actuelle pourrait accélérer l’élaboration de la stratégie d’action dans ce domaine. Par exemple,

• La Commission européenne a révisé sa stratégie industrielle en mars 2020 afin de relever le double défi de la transformation verte et numérique (CE (Commission européenne), 2020[83]). La nouvelle stratégie industrielle européenne souligne l’importance de la recherche et de l’innovation pour jeter les bases technologiques qui permettront de transformer et de renforcer les chaînes de valeur industrielles, ce qui contribuera à traduire les enjeux de la durabilité et du numérique en débouchés commerciaux. Les feuilles de route technologiques communes sont un outil essentiel pour atteindre cet objectif. La Stratégie européenne en matière de compétences vise à faire évoluer la valorisation des qualifications (l’amélioration des compétences existantes) et le recyclage (formation à de nouvelles compétences) de la main-d’œuvre industrielle. En outre, bon nombre des futurs programmes, comme Horizon Europe (R-D et innovation), Digital Europe (numérisation) et InvestEU (investissements stratégiques et financement), contribueront à renforcer la compétitivité de l’industrie européenne.

• Afin de développer l’industrie automobile et d’accroître la compétitivité de la production et des exportations fondées sur la R-D dans le secteur de l’électronique, la Turquie a ouvert pour la première fois son programme « R-D et innovation et développement de produits » aux PME. Les demandes sont toujours à l’étude au moment de la rédaction de ce rapport.

L’analyse suivante se concentre sur les politiques d’IDE et d’exportation, les politiques de concurrence et les marchés publics (pilier 2). Les exemples de pays sont tirés d’un suivi approfondi des mesures prises par les pays en réponse au COVID-19 (CFE/SME(2021)2/ANN1), sauf indication contraire.

Les gouvernements aident les PME à trouver (d’autres) marchés à l’étranger et à diversifier les modalités d’intégration dans les CVM.

• Les pays, qu’ils soient membres ou non de l’OCDE, ont consolidé les garanties à l’exportation et les mesures de soutien aux PME, qui incluent un soutien financier supplémentaire, des services d’information sur les marchés, ou une aide à la mise en relation, etc. (Encadré 3.6).

• Certains pays visent à renforcer les liens commerciaux internationaux des PME, qui impliquent également les multinationales (Encadré 3.6).

• D’autres renforcent les services de suivi et de facilitation afin de retenir les IDE (Table 3.1) (Encadré 3.6)..

• Certains gouvernements mettent en œuvre des mesures visant à maintenir les circuits commerciaux en activité et à réduire le coût des échanges avec l’étranger, notamment en abaissant les droits de douane ou en simplifiant les procédures douanières (Encadré 3.6).

Encadré 3.6. Évolution des politiques d’IDE et d’exportation à l’heure du COVID : quelques exemples de pays

Trouver (d’autres) marchés à l’étranger et diversifier les modes d’intégration dans les CVM.

• La Flandre (Belgique) a étendu aux PME les instruments financiers existants – par ex. subvention à la croissance des PME – afin de les aider à trouver d’autres marchés, notamment lorsque les chaînes d’approvisionnement sont touchées (Flanders Innovation & Entrepreneursip Agency, 2020[84]).

• Le Danemark (organisme de crédits à l’exportation EKF) a lancé deux initiatives en mars 2020 pour venir en aide aux exportateurs danois, en leur fournissant des liquidités et en renforçant la capacité de réassurance des sociétés privées d’assurance-crédit afin de couvrir à la fois les grandes entreprises et les PME (EKF, 2020[85]).

• En Espagne, le gouvernement a approuvé un élargissement de la couverture du programme d’assurance des exportations, qui a bénéficié d’une enveloppe supplémentaire de 2 milliards EUR (2.4 milliards USD) en mars 2020.

• La Corée reportera l’échéance des assurances et garanties commerciales dans la limite de 30 000 milliards KRW. En outre, des liquidités d’urgence d’une valeur de 5 000 milliards KRW sont mises à la disposition des entreprises locales afin qu’elles puissent développer leurs activités à l’étranger.

• La Suisse accorde une indemnité de 4.5 millions CHF en compensation de la réduction des activités de promotion des exportations.

• En Italie, l’organisme de crédits à l’exportation (SACE) a annoncé une enveloppe de 4 milliards EUR pour soutenir les activités d’exportation et aider les PME à répondre à leurs besoins de trésorerie et à diversifier leurs marchés d’exportation. En outre, l’Agence italienne pour la promotion de l’internationalisation des entreprises (ICE) a annulé les frais déjà engagés par les entreprises pour la participation aux foires et aux événements, tout en proposant d’autres solutions pour accroître leur visibilité.

• La Slovénie propose des aides à l’internationalisation et des mesures visant à diversifier les marchés d’exportation et d’importation.

• L’Indonésie vise à stimuler les exportations des PME par le biais d’événements virtuels de mise en relation des entreprises.

• En Afrique du Sud, la Facilité pour la croissance ou la résilience des entreprises vise à garantir la continuité de la participation des MPME aux chaînes de valeur d’approvisionnement, en particulier de celles qui fabriquent (localement) ou fournissent divers produits pour lesquels il existe une demande, en raison des pénuries actuelles imputables à la pandémie de COVID-19.

Renforcer les liens commerciaux internationaux des PME, avec la participation des multinationales.

• La Chine encourage les grandes entreprises à coopérer avec les PME, en leur apportant un soutien renforcé dans les chaînes d’approvisionnement en termes de recouvrement de prêts, d’approvisionnement en matières premières et d’externalisation des projets.

• Depuis juin 2020, la Nouvelle-Zélande a étendu son réseau régional de partenaires commerciaux NZTE aux PME, dans le cadre de sa stratégie de relance commerciale. Il s’agit principalement de leur donner des conseils afin de leur permettre de mieux s’orienter parmi les différentes mesures et d’accéder aux aides publiques, mais aussi de les informer afin de les aider à diversifier leurs marchés d’exportation et d’importation (New Zealand Foreign Affairs and Trade, 2020[86]).

Renforcer les services de suivi et de facilitation pour retenir les IDE

• La Finlande (Business Finland) a recentré ses activités sur les services de suivi plutôt que d’attirer de nouveaux investisseurs étrangers (UE/OCDE, 2021[87]).

• La Lituanie (Invest Lithuania) a réorienté ses activités afin de se concentrer sur son engagement auprès des clients existants. Elle a mené une enquête pour comprendre comment les entreprises réagissent à la crise du COVID-19, et a fourni des informations sur les programmes publics et les aides financières disponibles (avec une traduction en anglais et une page web dédiée), ainsi qu’un soutien aux investissements en cours (UE/OCDE, 2021[87]).

Maintenir les circuits commerciaux en activité et réduire les coûts des échanges avec l’étranger

• L’Australie a engagé 241.9 millions AUD (183.8 millions USD) dans le cadre du mécanisme australien d’assistance au fret international afin de soutenir les itinéraires et vols de transport de fret internationaux et maintenir plus de 90 000 tonnes d’exportations vers 65 destinations internationales entre avril et octobre (Gouvernement de l’Australie, 2020[88]).

• Depuis août 2020, l’Argentine a supprimé les taxes à l’exportation obligatoires pour les micro-entreprises et les PME (MPME).

D’autres pays ont lancé des mesures de relocalisation des activités stratégiques. Les politiques de relocalisation sont des mesures d’attractivité territoriale qui s’adressent soit à des entreprises nationales ayant délocalisé tout ou partie de leur production, soit à des entreprises étrangères désireuses d’implanter leurs activités sur le territoire, ainsi qu’à des entreprises locales existantes, dans le but de soutenir la substitution de produits nationaux aux importations (Charbit and Gatignol, 2021[89]).

• La Corée a alloué 1 500 milliards KRW (1.4 milliard USD) à cet objectif. Les organismes publics sont chargés d’identifier les segments de produits revêtant une importance stratégique, et les PME et les jeunes entreprises bénéficient de mesures d’aide afin de les encourager à fabriquer ces produits et à rapatrier leurs sites de production en Corée (Korea JoonAng Daily, 2020[90]).

• Le Japon a alloué 10 200 milliards JPN (1.9 % du PIB) à la relocalisation d’usines, entre autres objectifs.

Les organismes et institutions en charge de la promotion des exportations et des investissements internationaux transforment également leurs méthodes de travail. D’après les résultats préliminaires d’une enquête UE/OCDE sur les mesures permettant la diffusion des IDE vers les PME, les organismes et agences nationaux ont souvent dû revoir leurs objectifs et réorganiser les axes de travail, les instruments et les budgets en raison de la pandémie de COVID-19 (Table 3.1). À noter que certains dématérialisent leurs activités, par exemple en organisant des visites de sites, des réunions ou des événements en ligne, en mettant en place un système de gestion des relations avec la clientèle et des outils d’automatisation du marketing (Lituanie), ou en lançant des plateformes en ligne de partage d’informations (Bulgarie).

Les pouvoirs publics cherchent à protéger leurs PME et secteurs stratégiques, par exemple contre les pratiques d’éviction, les rachats, les distorsions de concurrence, etc. (Encadré 3.7).

Encadré 3.7. Initiatives politiques visant à protéger les actifs stratégiques et les entreprises : quelques exemples nationaux

• En mars 2020, la Commission européenne a publié des orientations afin de protéger les actifs et technologies stratégiques de l’Europe et de garantir l’application d’une approche résolue, à l’échelle de l’Union, en matière de filtrage des investissements étrangers en période de vulnérabilité économique. L’objectif est de préserver les entreprises et les actifs critiques de l’Union, notamment dans des domaines comme la santé, la recherche médicale, la biotechnologie et les infrastructures essentielles à la sécurité et à l’ordre public, sans compromettre l’ouverture générale de l’Union aux investissements étrangers.

• L’Allemagne a créé un fonds de stabilisation de l’économie (Wirtschaftsstabilisierungsfonds), qui vise à déclarer intouchables les entreprises considérées comme essentielles pour l’économie allemande. Ce fonds comprend une aide de 600 milliards EUR, dont 100 milliards destinés à la prise de participation directe dans des entreprises d’importance stratégique pour l’économie allemande (y compris les PME critiques).

• L’Italie a annoncé son intention de renforcer et d’étendre son bouclier anti-OPA visant les PME. Le champ d’application de la loi « Golden Power », c’est-à-dire la capacité du gouvernement italien à interdire ou à imposer des restrictions ou des conditions aux investissements étrangers dans les secteurs jugés stratégiques pour le pays, est étendu à des secteurs comme l’énergie, les transports, l’eau et la santé, ou la sécurité alimentaire.

• La Pologne vise à empêcher les prises de contrôle hostiles d’entreprises polonaises par des entreprises étrangères hors UE. Les transactions seront contrôlées par l’Office de la concurrence et de la protection des consommateurs (UOKiK).

• L’Inde, dans le cadre de son programme de soutien aux PME et aux micro-entreprises d’un montant de 20 000 milliards INR (266 milliards USD), exclut désormais des marchés publics les soumissions internationales d’un montant jusqu’à 2 milliards INR, afin de protéger les entreprises de la concurrence étrangère.

Les marchés publics sont plus que jamais un instrument permettant d’offrir aux PME des perspectives de marché et un financement direct.

• En Belgique, le Plan fédéral de protection sociale et économique comprend des mesures relatives aux marchés publics qui visent à soutenir les PME en n’appliquant pas de pénalités de retard aux PME contractantes touchées par la crise du COVID-19 et en accélérant les délais de paiement (Belgium.be, 2020[91]).

• En République slovaque, l’Office des marchés publics a publié les premières orientations visant à soutenir la participation des PME aux appels d’offres et à guider les pouvoirs adjudicateurs pour mettre en place des conditions propices (OCDE, 2020[92]).

• Israël a également mis en place des mesures similaires, encourageant les autorités locales à acheter auprès des PME locales (KPMG, 2020[93]).

Tableau 3.1. Les institutions nationales ont dû réorganiser les axes de travail, les instruments et les budgets

Ajustements de la panoplie de mesures et des dispositions prises par les institutions nationales en réponse à la pandémie de COVID-19, certains pays, institutions nationales pour la promotion des investissements, politiques en faveur des PME et politiques d’innovation.

		Révision des objectifs	Réorientation des chantiers politiques	Modification des groupes cibles	Révision du budget	Révision du calendrier	Exemples de modifications
Portugal	AICEP Portugal Global – Agence pour le commerce et l’investissement	X	X	X	X	X	Groupes de travail chargés de répondre aux demandes des entreprises dans les secteurs les plus touchés ou dans lesquels de nouveaux débouchés sont apparus (agroalimentaire, logistique, santé, construction et matériaux de construction) ; webinaires visant à faire le point sur l’impact de la pandémie de COVID-19 dans les pays ; service permettant d’accéder facilement à de brèves réunions en ligne.
	Agence pour la compétitivité et l’innovation	X	X	X	X	X	Information et soutien aux PME sur Internet, par courrier et par téléphone ; ajustement des paiements et des remboursements ; nouvelles mesures de soutien.
	Agence nationale pour l’innovation		X				Nouveau système de financement des nouvelles solutions liées à la crise du COVID-19 (INNOV 4 COVID) ; nécessite un financement ciblé et des ajustements des instruments existants.
	Agence pour la cohésion et le développement		X				Réorientation des fonds de l’UE et replanification des programmes opérationnels Portugal 2020 ; nouvelle réflexion sur les possibilités de dosage des instruments d’action dans le cadre de la Politique de cohésion 2021-27, afin de tenir compte du plan Next Generation EU (Facilité pour la reprise et la résilience et REACT-EU).
Lituanie	Invest Lithuania	X		X	X	X	Transition vers des services de suivi et de facilitation : engagement auprès des clients existants, enquête de suivi pour comprendre les mesures prises par les entreprises, informations sur les programmes publics et les aides disponibles (traduction en anglais, page web dédiée), soutien aux investissements en cours. Transformation numérique des services : visites de sites et réunions en ligne, participation à des événements en ligne, nouveaux systèmes de gestion des relations avec la clientèle et outils d’automatisation du marketing, et planification de l’expansion des activités numériques.
	Enterprise Lithuania	X	X	X	X		Trois grands nouveaux projets pour apporter une réponse rapide à la crise : « Les entreprises contre le COVID » (fabrication et fourniture locales d’EPI aux établissements de soins), « Pas de quarantaine sur Internet » (conversion rapide et sans heurts des PME locales au commerce électronique) et « 1824 » (point de contact unique pour les entreprises concernant les instruments d’aide publique fournis par différents organismes). Préparation d’un programme de propositions de mesures de soutien aux PME à plus long terme à l’intention du ministère de l’Économie et de l’Innovation.
	Agence pour la science, la technologie et l’innovation		X	X	X		Programme de financement des innovations touristiques (lancé en juin 2020) visant à promouvoir les services touristiques, le partage d’informations sur les services touristiques et la formation des salariés (325 projets financés, pour un total de 7 millions EUR). Enquête sur la volonté des entreprises d’investir dans des activités de R-D-I. Une attention particulière est accordée aux idées et initiatives visant à rendre la société et l’économie plus durables, plus résilientes, et à mieux les préparer aux transitions verte et numérique.
	Agence lituanienne d’aide aux entreprises	X			X	X	Financement supplémentaire de 170 millions EUR pour une meilleure prise en charge des PME dans le cadre des instruments existants (dans les domaines de la transformation numérique des entreprises, de la recherche et du développement, de la conception), et le lancement de nouveaux instruments. L’évaluation des demandes a été réalisée plus rapidement sans perdre de vue leur qualité.
Irlande	Enterprise Ireland		X		X		Octroi d’aides COVID – COVID Products Scheme (produits liés au COVID) ; Covid on-line retail scheme (vente en ligne au détail) ; Covid Business Financial Planning Grant (subvention pour la planification financière des entreprises) ; Sustaining Enterprise Fund (fonds de soutien aux entreprises) ; Lean Business Continuity Voucher (chèque pour la continuité des activités Lean) ;
Finlande	Business Finland	X		X	X	X	Orientation vers le suivi plutôt que l’attraction de nouveaux investisseurs étrangers ; réunions virtuelles avec les clients investisseurs. Augmentation des financements dans le contexte de la pandémie de COVID-19 grâce à deux nouveaux services de financement destinés aux PME et aux entreprises de taille intermédiaire exerçant leurs activités en Finlande. Ces financements doivent aider les entreprises à explorer de nouveaux débouchés commerciaux dans l’urgence. Deux critères principaux ont été fixés pour l’octroi des financements : (1) l’activité de l’entreprise a subi des perturbations et (2) l’entreprise consacre les fonds obtenus à de nouvelles activités de développement.
	TESI		X		X		Deux nouvelles initiatives de financement dans le cadre de la pandémie de COVID-19 : le programme de stabilisation des PME (dont le chiffre d’affaires annuel s’élève au minimum à 10 millions EUR), qui se présente sous la forme d’un prêt convertible, et le programme Venture Bridge pour les entreprises en phase de démarrage, qui se présente également sous la forme d’un prêt convertible.
Bulgarie	Agence Invest Bulgaria	X
	Agence bulgare de promotion des petites et moyennes entreprises	X			X		Lancement d’une plateforme en ligne visant à informer les PME (rapports, accès aux financements, formations), organiser des événements publics à l’intention des entreprises, et dispenser des formations aux PME pour les aider à surmonter la crise.
	Ministère du Développement régional et des Travaux publics – Direction de la planification stratégique et des programmes de développement régional			X	X		Redéploiement des fonds dans le cadre du PO « Régions en croissance » 2014-20 afin de renforcer la capacité du système de santé à faire face à la crise (« Infrastructure sanitaire régionale » 40 millions EUR). Les fonds ont été consacrés à l’achat de consommables et d’équipements médicaux nécessaires aux hôpitaux. Annexe au Mémorandum conclu avec le gestionnaire des fonds des instruments financiers en Bulgarie pour permettre l’utilisation des instruments financiers du PO au titre de dotations en fonds propres et pas seulement d’investissements).

Note : la révision des objectifs peut consister par ex. à mettre l’accent sur la planification d’urgence et la reprise après une crise, ou à accorder davantage d’attention à la rétention des IDE plutôt qu’à leur attraction. Les réorientations des chantiers politiques comprennent par ex. la mise en œuvre de nouvelles initiatives, la réorientation des programmes existants vers d’autres secteurs et chaînes de valeur, par ex. les secteurs les plus touchés par la crise, ou ceux offrant le plus de nouvelles possibilités en termes d’approvisionnement. La modification des groupes cibles peut consister par ex. à donner une importance nouvelle ou renforcée aux PME et aux entreprises des secteurs les plus touchés. La révision du budget peut consister par ex. à réaffecter les fonds à de nouvelles priorités, à accroître ou réduire le budget annuel. La révision du calendrier de mise en œuvre peut consister par ex. à allonger les délais de certaines interventions.

Source : fondé sur les réponses préliminaires des institutions à (UE/OCDE, 2021[87]) l’enquête UE/OCDE sur les mesures favorisant les retombées des IDE sur les PME nationales.

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Notes

← 1.  Les flux financiers se composent de trois éléments : les capitaux propres, le réinvestissement des bénéfices et la dette intra-entreprise.

← 2.  354 entreprises dont la capitalisation boursière est supérieure à 1 milliard USD, et établies en Europe et en Amérique du Nord, dans les secteurs des sciences de la vie, de la consommation et de l’industrie.