Boîte à outils de l’OCDE sur le contrôle et la mise en œuvre de la réglementation

Critère 7. Transparence de la gouvernance

Les structures de gouvernance et les politiques des ressources humaines en matière de mise en application de la réglementation devraient favoriser la transparence, le professionnalisme et un mode de gestion axé sur les résultats. La mise en application de la réglementation devrait être exécutée de façon indépendante par rapport à toute influence politique, et les efforts déployés pour promouvoir le respect de la réglementation devraient être récompensés.

Principales questions :

• Les hauts responsables des institutions chargées des inspections et de la mise en application sont-ils désignés de façon transparente, en fonction de leurs compétences professionnelles et avec aussi peu d’ingérence politique que possible ?

• Est-ce que, pour les grandes décisions et les grands changements au niveau des processus, des procédures et des structures, des décisions collégiales et/ou un contrôle extérieur sont exigés, afin d’éviter tout excès d’instabilité ou tout exercice déraisonné du pouvoir discrétionnaire des hauts responsables ?

• Les parties prenantes sont-elles consultées et représentées dans le cadre de la gouvernance des institutions chargées des inspections et de la mise en application, en particulier pour les décisions d’ordre stratégique ?

• Les structures chargées des inspections et de la mise en application sont-elles dotées de missions, de pouvoirs, de procédures et de dispositifs de financement qui excluent les conflits d’intérêts et d’objectifs ?

• Les décisions prises à tous les niveaux sont-elles fondées sur des critères et des processus transparents, ce qui permet d’assurer la cohérence des décisions de mise en application ainsi que la redevabilité ?

• Les décisions et évolutions stratégiques nécessitent-elles un accord politique (du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif), alors que les décisions opérationnelles sont prises de façon indépendante, et préservées de toute ingérence politique ?

Sous-critère 7.1. Les hauts responsables des institutions chargées des inspections et de la mise en application sont désignés de façon transparente, en fonction de leurs compétences professionnelles et avec aussi peu d’ingérence politique que possible.

Il convient de choisir les dirigeants et les autres hauts responsables des structures chargées des inspections et de la mise en application en fonction de leurs compétences professionnelles, et notamment de leurs compétences managériales (et non pas seulement ou principalement en fonction de leurs compétences techniques spécialisées dans le domaine concerné). Il convient, dans la mesure du possible, d’exclure tout choix motivé par un lien, une protection ou toute autre relation d’ordre politique. À cette fin, il convient de suivre des procédures transparentes pour la sélection et la désignation des candidats, avec, notamment, des critères clairs, une publication des postes et un choix effectué par un comité de sélection équilibré plutôt qu’un choix réalisé par un haut responsable politique en dehors de tout regard extérieur, comme c’est souvent le cas. Toutes les précautions doivent être prises pour limiter au maximum l’ingérence politique.

• Éléments probants : politiques et procédures de recrutement des hauts responsables.

Sous-critère 7.2. Pour les grandes décisions et les grands changements au niveau des processus, des procédures et des structures, des décisions collégiales et/ou un contrôle extérieur sont exigés, afin d’éviter tout excès d’instabilité ou tout exercice déraisonné du pouvoir discrétionnaire des hauts responsables.

Même avec la meilleure procédure possible de sélection des hauts responsables, pour assurer la continuité des pratiques institutionnelles, le professionnalisme et le respect de la stratégie fixée, il faut veiller à ce que les hauts responsables aient peu de possibilités d’imposer unilatéralement des changements aux institutions chargées des inspections. Il faut que tout changement notable sur le plan, par exemple, de la structure interne, des objectifs stratégiques, des indicateurs, des stratégies de gestion des risques et de conformité, etc. ait été décidé par une entité collégiale – et, de préférence, un comité extérieur et indépendant.

• Éléments probants : statuts et autres documents officiels décrivant la gouvernance des institutions chargées des inspections et de la mise en application.

Sous-critère 7.3. Les parties prenantes sont consultées et représentées dans le cadre de la gouvernance des institutions chargées des inspections et de la mise en application, en particulier pour les décisions d’ordre stratégique.

La représentation des parties prenantes (entreprises, organisations de la société civile, etc.) au sein du comité de direction (ou autre organe similaire) est un avantage considérable, car elle assure plus de transparence et de légitimité et permet à l’institution de se tenir au courant des préoccupations de la population. Il faudrait que la consultation des parties prenantes soit la norme, au moins pour les décisions stratégiques (définition des buts et des indicateurs, adoption de la stratégie de gestion des risques ou de conformité, etc.) – toute comme une consultation des parties prenantes s’impose pour toutes les formes d’analyses d’impact. Les grandes décisions stratégiques en matière d’inspections et de mise en application sont au moins aussi importantes pour les parties prenantes que les textes eux-mêmes, et peuvent avoir autant à gagner à bénéficier de leurs contributions. Ces contributions peuvent être apportées au moyen de consultations ad hoc formelles et/ou par le truchement de représentants permanents des parties prenantes au sein de structures de type comités.

• Éléments probants : statuts ou autres documents officiels décrivant la gouvernance des institutions chargées des inspections et de la mise en application, rapports annuels.

Sous-critère 7.4. Les structures chargées des inspections et de la mise en application sont dotées de missions, de pouvoirs, de procédures et de dispositifs de financement qui excluent, dans la mesure du possible, les conflits d’intérêts et d’objectifs.

Les mandats, les missions ou les dispositifs de financement ouvrent de nombreuses possibilités de conflits d’intérêts dans le domaine des inspections et de la mise en application. Si, par exemple, le financement d’une entité dépend du nombre d’inspections qu’elle réalise, cette entité va être incitée à accroître le volume de ses visites, indépendamment des considérations liées aux risques, à l’efficience et à l’efficacité. Si une entité délivre des permis et assure par la suite des contrôles de conformité, mais que la délivrance des permis est source de recettes, elle sera incitée à ne pas tenir compte des problèmes de conformité au stade de la délivrance des permis, ce qui présente un risque pour la sécurité ou pour d’autres aspects de l’intérêt général. Si une entité assure, d’une part, des services marchands (pour lesquels elle entre en concurrence avec d’autres prestataires) et, de l’autre, une mission de mise en application de la réglementation, cela lui confère un avantage indu par rapport à ses concurrents, puisque cela peut pousser les acteurs encadrés à recourir à ses services. Enfin, quand une même entité doit financer, à partir des mêmes ressources, plusieurs missions sans lien les unes avec les autres, il est essentiel qu’elle puisse se référer à des orientations générales sur la façon dont ces ressources doivent être réparties entre ces différentes missions. Si l’une de ces missions exige la collaboration des acteurs encadrés, alors que l’autre peut créer des conflits avec ces acteurs (parce que les incitations ne coïncident pas), il serait nécessaire d’étudier comment gérer au mieux cette contradiction (séparation des fonctions ou des équipes, priorité donnée à l’un des objectifs, changement de méthode). Si des objectifs incompatibles sont confiés à des institutions distinctes censées se coordonner, il convient aussi d’examiner la marche à suivre pour gérer ces conflits.

• Éléments probants : législation, documents officiels (statuts, etc.), documents budgétaires, rapports annuels.

Sous-critère 7.5. Les décisions prises à tous les niveaux sont fondées sur des critères et des processus transparents, ce qui permet d’assurer la cohérence des décisions de mise en application ainsi que la redevabilité.

Il convient d’éviter les décisions opaques et confidentielles. Il est essentiel que toutes les décisions se fondent sur des critères clairs (par ex. : caractère proportionné au risque), des processus transparents prévoyant des possibilités d’appel, etc. L’objectif est d’assurer la cohérence d’un responsable officiel à l’autre et d’une région à l’autre, par exemple, mais aussi d’assurer la redevabilité en permettant d’évaluer les retombées des décisions et de savoir qui les a prises, sur quel fondement, etc.

• Éléments probants : lignes directrices officielles et rapports annuels

Sous-critère 7.6. Les décisions et évolutions stratégiques nécessitent un accord politique (du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif), alors que les décisions opérationnelles sont prises de façon indépendante, et préservées de toute ingérence politique.

Les décisions stratégiques consistent à définir les buts et les objectifs de l’entité, les indicateurs de performance, les stratégies en matière de risques et de conformité, les documents méthodologiques (évaluation des risques et ciblage, gestion de la mise en application, listes de référence, etc.), la structure, l’affectation générale des ressources, la mission des agents, etc. Il est normal que ces aspects requièrent l’approbation du pouvoir exécutif ou législatif, selon les cas. En revanche, les décisions opérationnelles destinées à mettre en œuvre ces décisions stratégiques (planification et ciblage des inspections, répartition des tâches et du personnel, décisions de mise en application) devraient être du ressort exclusif des cadres et des dirigeants de l’entité, sans aucune ingérence des responsables politiques (ou d’autres tiers). Il est essentiel de pouvoir s’appuyer sur des règles juridiques mais aussi sur des dispositifs et des pratiques d’ordre institutionnel susceptibles de garantir cette non-ingérence.

• Éléments probants : législation et statuts des entités chargées des inspections et de la mise en application, rapports annuels.