Coopération pour le développement 2021

26. Les biens publics numériques : des leviers de la souveraineté numérique

Liv Marte Nordhaug

Lucy Harris
Digital Public Goods Alliance

Abstract

La souveraineté numérique aide les pays à maîtriser leur processus décisionnel et à mettre en œuvre les services. Les technologies propriétaires peuvent entraîner une dépendance à l’égard de la technologie et des cloisonnements qui menacent la souveraineté numérique, mais les biens publics numériques, un type de solution à source ouverte, permettent aux pays d’adopter, d’adapter et de développer des technologies en conservant une flexibilité. La montée en puissance des biens publics numériques – et, partant, de la souveraineté numérique – conduit à repenser les modèles de coopération pour le développement.

Principaux messages

• Les biens publics numériques sont des types de logiciels, modèles et standards à source ouverte que les pays peuvent utiliser pour mettre en œuvre leurs infrastructures publiques numériques (systèmes de paiement et d’échange de données, par exemple).

• Si les solutions propriétaires règnent sur les infrastructures publiques numériques, les inquiétudes relatives aux verrouillages contractuels et à l’absence d’interopérabilité ont incité les pays à se tourner vers des solutions ouvertes.

• Les pouvoirs publics peuvent adapter les biens publics numériques avec le soutien technique et financier des partenaires de la coopération pour le développement et, le cas échéant, confier le support à des entreprises privées.

• Les partenaires au développement peuvent contribuer à ce processus en ciblant les enjeux sous-jacents comme la coordination des efforts multilatéraux, l’amélioration des marchés publics, le soutien à la viabilité du projet et du financement et la suppression des cloisonnements au service de la coopération pour le développement.

L’infrastructure publique numérique (IPN) désigne des plateformes comme les systèmes d’identification (ID), de paiement et d’échange de données qui aident les pays à offrir les services publics de base à leur population. Les biens publics numériques (BPN) désignent les logiciels libres, données ouvertes, modèles d’intelligence artificielle à source ouverte, standards ouverts et contenus libres qui rendent les IPN opérationnelles (Secrétaire général des Nations Unies, 2020[1]). En raison de leur format ouvert, les BPN peuvent être adoptés et adaptés librement, et permettre ainsi aux pays de réaliser des économies et d’exercer une souveraineté numérique – à savoir, un contrôle de la technologie et des données – lorsqu’ils mettent en œuvre leurs BPN. La souveraineté numérique préserve la souplesse du processus décisionnel des pays et ne freine pas leurs efforts en vue de la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD). Les modèles traditionnels de la coopération pour le développement s’en trouvent ainsi repensés.

Graphique 26.1. Les solutions possibles pour la fourniture d’infrastructures publiques numériques

La pandémie de COVID-19 a montré combien la présence d’IPN de qualité influait sur les réponses des pays à la crise. Elle a également mis en lumière la nécessité d’un soutien global et coordonné aux réformes des cadres des marchés publics, d’une assistance technique, d’un renforcement des capacités à long terme et d’un financement durable des solutions numériques. Ces mesures sont essentielles pour exploiter pleinement le potentiel de transformation de la souveraineté numérique.

Concilier la souveraineté numérique et les solutions propriétaires

La souveraineté numérique désigne les prérogatives et la compétence des autorités nationales en vertu desquelles celles-ci prennent des décisions discrétionnaires ayant une incidence sur les citoyens et les entreprises dans le domaine numérique – et englobe les données, logiciels, standards, protocoles, infrastructures et services publics (Gawen et al., 2021[2]). Les technologies numériques nationales sont généralement fournies par des entreprises du secteur privé capables de répondre à un volume mondial élevé de demandes en assurant une assistance 24 h/24, de respecter les normes de qualité internationales et de se développer à grande échelle, ce qui permet de réaliser des économies sur les licences technologiques et logicielles (ID4D, 2020[3] ; Burt, 2018[4]). Ces entreprises peuvent ainsi influer sur la conception, l’utilisation et les obligations contractuelles des systèmes, y compris en ayant le pouvoir de décider unilatéralement d’interrompre ou de modifier un produit (Behrends et al., 2021[5]) et, partant, de menacer la sécurité et d’exacerber les déséquilibres du pouvoir technologique.

La souveraineté numérique est une priorité grandissante partout dans le monde. L’Allemagne, le Danemark, l’Estonie et la Finlande comptent parmi les pays les plus actifs pour appeler l’UE à parvenir à la souveraineté numérique (Fleming, 2021[6]). Selon une enquête réalisée par ID4Africa en 2018, la dépendance à l’égard des fournisseurs est la principale source d’inquiétude des autorités nationales chargées de l’identité en Afrique (Burt, 2018[4]). Cette dépendance peut revêtir plusieurs formes : client lié par des contrats de longue durée manquant de flexibilité et impliquant des frais élevés, parfois imprévus ; compétences exclusives pour l’exploitation et le développement d’un système (Sjoerdstra, 2016[7]) qui limitent la souveraineté numérique en confiant la collecte, l’utilisation et le stockage des données des citoyens à des fournisseurs étrangers ; absence d’adaptation au contexte local ; incapacité à faire participer les citoyens à la gouvernance et à la prise de décision ; et concentration du marché entre les mains d’une poignée d’entreprises uniquement (Behrends et al., 2021[5]).

Le renforcement de la souveraineté numérique permet également un meilleur contrôle, car les outils numériques hébergent et échangent des informations à caractère personnel de plus en plus sensibles. Selon les estimations, les serveurs qui sont la propriété des États-Unis stockent 92 % des données occidentales, ce qui peut empêcher les ressortissants d’autres pays d’exercer un recours individuel ou de parvenir à la souveraineté numérique (Fleming, 2021[6]). S’il n’est pas nécessaire qu’un pays stocke toutes ses données pour atteindre la souveraineté numérique, les possibilités d’y accéder et de les contrôler ont leur importance. C’est ainsi que l’Estonie a ouvert au Luxembourg la première « ambassade des données » dans le monde. Elle y a créé une installation de secours pour ses serveurs de données nationaux, répondant ainsi à la fois à ses besoins en matière de stockage des données et à sa volonté de souveraineté numérique (e-Estonia, 2017[8]).

Les pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire ont moins de capacités et de ressources pour négocier des contrats relatifs à la mise en œuvre de technologies propriétaires, ce qui complique particulièrement l’accès à la souveraineté numérique. En outre, les initiatives à l’appui du passage au numérique émanent souvent de donneurs internationaux pour le développement et des organisations qu’ils financent. Cette approche a pour effet un cloisonnement, une fragmentation et des chevauchements de l’aide, car il s’agit d’un soutien sectoriel, financé à relativement court terme et qui néglige l’interopérabilité entre les technologies. C’est ainsi que l’absence d’interopérabilité des systèmes d’identification prive les pays des avantages de la vérification et du partage des données entre les secteurs (OCDE, 2019[9]). Au niveau de la collectivité, ces lacunes limitent la possibilité qu’ont les pouvoirs publics de mettre en place des BPN globaux susceptibles d’évoluer pour répondre aux besoins à venir. Elles empêchent également la création d’écosystèmes de fournisseurs locaux autour de ces plateformes et pour les compléter.

Les pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire ont moins de capacités et de ressources pour négocier des contrats relatifs à la mise en œuvre de technologies propriétaires, ce qui complique particulièrement leur accès à la souveraineté numérique.

Toutefois, les entreprises privées ont encore un rôle à jouer dans l’intégration des systèmes, les services de maintenance, les infrastructures telles que les services en nuage et les centres de données, et la cybersécurité. Ainsi, plutôt qu’un modèle où les fournisseurs de produits propriétaires contrôlent le cœur du système, les pouvoirs publics peuvent adopter des technologies à source ouverte, contrôler leurs plateformes et garantir leur interopérabilité, et permettre la création, en parallèle, d’un écosystème commercial plus dynamique et diversifié.

Les biens publics numériques économisent des ressources, renforcent la confiance et permettent la mise à l’échelle

Les BPN sont l’une des composantes des technologies à source ouverte que les individus peuvent modifier et partager, car leur programmation est accessible à tous (Opensource, s.d.[10]). Les technologies à source ouverte permettent d’atteindre la souveraineté numérique et entretiennent la confiance dans la technologie par leur ouverture, la participation directe et la préservation de l’autonomie des entités.

Elles permettent aux pays de procéder à l’itération des futurs besoins et d’abaisser les coûts sur la durée (Gawen et al., 2021[2]). Plusieurs municipalités brésiliennes ont adopté des logiciels à code source libre au début des années 2000, car « selon les estimations de l’époque, près de 200 millions USD étaient dépensés chaque année dans le pays en redevances de licence au profit de la seule société Microsoft et ce changement aurait permis d’économiser 120 millions USD » (Blind et Böhm, 2021[11]). En Inde, le remplacement des solutions numériques dans les établissements élémentaires et secondaires par des logiciels à code source libre a permis de réduire les coûts de 1.3 milliard USD (Blind et Böhm, 2021[11]).

La confiance dans la technologie revêt une importance particulière lorsque les solutions renferment des informations sensibles, ce qui est le cas des infrastructures publiques numériques. Plus de 70 % des autorités africaines chargées de l’identité déclarent souhaiter une surveillance accrue de leurs propres données d’identification (Burt, 2018[4]). De même, les Philippines ont mis en œuvre des logiciels à code source ouvert lorsqu’elles ont créé leur solution GovStack.

Le code source ouvert permet l’ajout de solutions, et réduit ainsi le temps et les coûts financiers consacrés à l’extension du système (Mukherjee et Maruwada, 2021[12]). Le regain d’intérêt pour les solutions à code source ouvert et leur utilisation sont tels que presque tous les logiciels ont un composant à code source ouvert. Les codes sources ouverts sont majoritaires dans des secteurs clés, comme les technologies financières (69 %), de la santé (82 %) et de l’éducation (82 %) (Synopsys, 2021[13]). Ils s’inscrivent dans la tendance croissante à utiliser des composants à code source ouvert pour développer des applications, en progression de 628 % entre 2014 et 2020 (Synopsys, 2021[13]). Le graphique 26.2 montre la croissance, entre 2010 et 2020, des entrepôts de données sur GitHub, un fournisseur d’hébergement internet pour le développement de logiciels à code source ouvert.

Graphique 26.2. Augmentation du nombre d’entrepôts sur GitHub entre 2010 et 2020

Source : GitHub (2020[14]), The Rise of GitHub, https://github.com/bugout-dev/mirror/blob/master/notebooks/rise-of-github.ipynb.

Les principales caractéristiques des biens publics numériques : possibilité d’adoption, responsabilité, interopérabilité

Les pouvoirs publics et les autres utilisateurs peuvent adopter et adapter librement des biens publics numériques. L’adaptation de BPN qui ont été mis en œuvre avec succès à grande échelle dans d’autres pays permet d’économiser des ressources et d’accélérer les essais et le déploiement. La version 2 du logiciel d’information sur la santé au niveau du district (DHIS2) a été tout d’abord utilisée en Afrique du Sud et est devenue un projet mondial à code source ouvert coordonné par le Programme sur les systèmes d’information sur la santé (HISP) de l’Université d’Oslo. Plus de 73 pays l’utilisent au service de la production et de l’analyse des données nationales et régionales en matière de santé. La mise en œuvre de cette solution à grande échelle permet d’utiliser la formation et les ressources dans d’autres régions, le BPN restant adaptable au contexte local.

La concession de licences de BPN à code source ouvert implique que l’ensemble du code source puisse être examiné et contrôlé en toute indépendance. Cela facilite la responsabilisation et le débat public sur des questions telles que l’intégration des meilleures pratiques et la conception de BPN ne portant pas atteinte à l’intérêt public. Tous les BPN sont vérifiés au regard des indicateurs de bonnes pratiques et de conception sans intention de nuire, qui sont intégrés dans la norme relative aux BPN gérée par l’Alliance pour les biens publics numériques (Digital Public Goods Alliance, 2021[15]). Cette mesure permet de repérer les failles à résoudre avant l’adoption d’une technologie à plus grande échelle.

Enfin, les BPN permettent l’interopérabilité des systèmes et solutions numériques afin qu’ils fonctionnent les uns avec les autres, quelle que soit leur origine (Encadré 26.1). L’Union européenne, chef de file mondial en matière d’interopérabilité des systèmes publics, a reconnu l’importance de cette question : « En 2004, le Programme de services paneuropéens d’administration en ligne (IDABC) de la Direction générale de l’informatique (DG DIGIT) a publié son Cadre d’interopérabilité européen (EIF version 1.0) qui comprend une définition stricte des standards ouverts et rend obligatoire leur utilisation dans les services paneuropéens d’administration en ligne » (Almeida, Oliveira et Cruz, 2011[16]). Selon une étude de 2019, les orientations pour l’usage des logiciels libres dans l’administration française contenues dans la Circulaire n° 5608 ont eu pour effet une augmentation annuelle de 9 % à 18 % du nombre de start-ups dans le secteur des TI, les entrepreneurs ayant misé sur des solutions à code source ouvert (Blind et Böhm, 2021[11]).

Encadré 26.1. Les biens publics numériques ont accéléré le déploiement des certificats de vaccination contre le COVID-19.

Le logiciel Digital Infrastructure for Vaccination Open Credentialing (DIVOC) est un BPN à code source ouvert. Durant la pandémie de COVID-19, il a été utilisé pour émettre des centaines de millions de certificats de vaccination en Inde et a été cité comme exemple de mise en œuvre par l’Organisation mondiale de la santé (OMS), ce qui a conduit d’autres pays à l’adopter, notamment le Sri Lanka et les Philippines.

Le Sri Lanka a établi qu’un afflux important de touristes augmentait la vulnérabilité du pays dans sa réponse au COVID-19. Le pays a donc fait de la collecte d’informations sur les voyageurs entrants et leur mobilité une priorité pour contrôler la propagation du COVID-19. Le ministère de la Santé a déployé une solution numérique de surveillance du COVID-19 utilisant un système d’information à source ouverte gratuit dédié à la gestion sanitaire, dénommé DHIS2, afin d’utiliser les technologies, les ressources en personnel, les procédures de passation de marchés et l’infrastructure numérique qui existaient dans le secteur de la santé.

Le système DHIS2 n’était pas en mesure de fournir des certificats de vaccination à signature cryptographique. Néanmoins, le format ouvert des systèmes DHIIS2 et DIVOC a permis l’intégration des deux systèmes pour produire des certificats de vaccination COVID-19. C’était la première fois que le logiciel DIVOC était adopté en dehors de l’Inde pour émettre des certificats de vaccination au niveau national, ouvrant ainsi la voie à son adoption aux Philippines.

Aux Philippines, les transferts de fonds de plus de 2 millions de travailleurs philippins expatriés sont une ressource économique importante représentant environ 10 % du PIB. C’est pourquoi, face au nombre croissant de pays exigeant des voyageurs en provenance de l’étranger une vaccination contre le COVID-19, les Philippines avaient besoin de toute urgence d’un certificat de vaccination numérique compatible avec les autres systèmes de gestion d’informations sur les vaccins.

Les ministères de la Santé et des TIC ont mis au point un système basé sur le logiciel DIVOC en utilisant les ressources existantes et avec l’assistance de l’équipe de développement de DIVOC. Leur système VaxCertPH¹ a été lancé en moins de trois mois, faisant des Philippines l’un des premiers pays à mettre en œuvre la norme de l’OMS sur la documentation numérique des certificats COVID-19. À la mi-septembre, 100 000 travailleurs et voyageurs philippins expatriés étaient titulaires d’un certificat VaxCertPH. À l’avenir, cette première expérience de mise en œuvre de certificats vérifiables peut ouvrir la voie à des projets d’identification décentralisée et de portefeuilles numériques dans le pays.

Source : Département de la Santé des Philippines (2021[17]), site web VaxCertPH, https://vaxcert.doh.gov.ph/.

La souveraineté numérique bouleverse les anciens modèles de coopération au développement

L’émergence et la diffusion des BPN dans les services publics pourraient inaugurer un nouveau modèle de développement international, fondé sur la coopération et le codéveloppement plutôt que sur les modèles traditionnels donneur-bénéficiaire.

L’Inde se distingue à cet égard par son infrastructure publique numérique IndiaStack (s.d.[18]) et par un nombre croissant de BPN, comme la plateforme d’accréditation numérique Digital Infrastructure for Vaccination Open Credentialing (eGov Foundation, s.d.[19]) et la plateforme d’identification modulaire et à source ouverte1 qui sont désormais mises en œuvre dans d’autres pays. De même, l’Estonie est le chef de file mondial en matière d’administration et de prestation de services numériques — pendant la pandémie, 99 % des services publics estoniens sont restés accessibles en ligne (Silaškova et Takahashi, 2020[20]) – et le pays joue un rôle de partenaire central dans les initiatives internationales comme GovStack (GovStack, s.d.[21]) qui visent à accélérer la transformation numérique des services publics.

D’autres exemples remettent en question les vieilles théories sur les capacités des pays en développement. Le Togo a mis en place un programme de transferts en espèces utilisant sa base de données électorale afin de verser une aide d’urgence aux travailleurs de l’économie informelle touchés par les mesures de confinement (The Rockefeller Foundation, 2021[22]). En revanche, dans certains pays développés, le nombre insuffisant, l’absence d’interopérabilité ou l’obsolescence des BPN ont limité les capacités de réponse de ces pays à la pandémie. Aux États-Unis, moins de 60 % des adultes vivant sous le seuil de pauvreté et remplissant les conditions requises ont reçu leurs virements de fonds d’urgence dans le mois qui suivait leur décaissement (The Rockefeller Foundation, 2021[22]).

Ces exemples montrent une évolution de la coopération pour le développement, les pays prenant en main leurs propres solutions en matière de numérisation pour renforcer le secteur public (technologies de l’administration publique dénommées « GovTech »). Entre 2014 et 2021, plus de 80 pays ont lancé des projets de technologies publiques pour moderniser et numériser les services publics. Près de 50 d’entre eux sont des pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire (Dener et al., 2021[23]). LaStratégie nationale pour l’innovation et le numérique (DSTI, s.d.[24]) de la Sierra Leone vise ainsi à garantir que les institutions, les marchés, les citoyens et les pouvoirs publics considèrent les technologies à code source ouvert comme une occasion de numérisation inclusive rassemblant les organismes de réglementation, les apprenants et les innovateurs. Avec ses partenaires, la Sierra Leone a également développéOpenG2P (s.d.[25]), un BPN qui facilite les transferts en espèces à grande échelle.

Entre 2014 et 2021, plus de 80 pays ont lancé des projets technologiques pour moderniser et numériser les services publics. Près de 50 d’entre eux sont des pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire.

Cette tendance devrait s’accélérer, les pays étant toujours plus nombreux à mettre en œuvre des BPN et à partager leur expérience et leurs technologies. À l’instar de la Sierra Leone, l’Éthiopie (Bankless Times staff, 2021[26]), la Guinée (Banque mondiale, 2015[27]), le Timor-Leste (Gouvernement du Timor-Leste, 2019[28]) et d’autres pays s’intéressent à l’investissement collaboratif et à la mise en œuvre des BPN, pour diverses raisons allant d’une meilleure appropriation par le pays à la croissance du secteur informatique local.

Les donneurs peuvent permettre à un plus grand nombre de pays de tirer parti des biens publics numériques

Cette forme récente de développement numérique international confirme le potentiel d’un nouveau modèle de coopération pour le développement, qui remplacerait les systèmes établis de « donneur » et de « bénéficiaire » par un modèle reposant davantage sur l’ouverture et le codéveloppement. Malgré les perspectives qu’offre la mise en œuvre des BPN en termes de renforcement des capacités communautaires, de partage des connaissances et de formation au-delà des frontières, des difficultés subsistent. Des obstacles nuisent à la viabilité des projets et des financements et à la continuité des services. Les BPN nécessitent un support pendant toute la durée du cycle de vie technologique, du développement à la mise en œuvre, la gouvernance, la maintenance et la surveillance (Behrends et al., 2021[5]). Ces contraintes requièrent une approche globale pour mobiliser les ressources et une coordination pour libérer pleinement le potentiel des BPN.

Des efforts ont donc été entrepris au sein de la communauté des donneurs bilatéraux et philanthropiques pour redéfinir la collaboration et apporter un soutien aux BPN. C’est ainsi qu’en août 2021, la Fondation Rockefeller s’est associée au ministère norvégien des Affaires étrangères et à l’Alliance pour les biens publics numériques et a réuni des représentants du secteur public et des responsables d’organisations philanthropiques pour définir les mesures nécessaires à une coopération internationale plus solide pour soutenir les BPN. Ces mesures visent notamment à faire en sorte que les stratégies des pouvoirs publics et les procédures de passation de marchés favorisent l’adoption de logiciels à code source ouvert, à utiliser des modèles de codéveloppement pour garantir une collaboration transsectorielle entre les institutions publiques, privées et universitaires, à mobiliser davantage de financements et à éliminer les cloisonnements afin de bouleverser les approches actuelles à l’égard du soutien au développement (The Rockefeller Foundation, 2021[22]).

Références

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[26] Bankless Times staff (2021), « Ethiopia to Use IOHK Technology to Create ID, Recording Systems for Education », Bankless Times, https://www.banklesstimes.com/2021/04/27/ethiopia-to-use-iohk-technology-to-create-id-recording-systems-for-education/ (consulté le 18 novembre 2021).

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[28] Gouvernement du Timor-Leste (2019), Unique Identity System:Strategic plan (2021 to 2025), vol. I: Trusted digital identities to unlock services for all, http://idu.gov.tl/strategic-plan/.

[21] GovStack (s.d.), site web GovStack, https://www.govstack.global/ (consulté le 18 novembre 2021).

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[13] Synopsys (2021), 2021 Open Source Security and Analysis Report, Synopsys, Inc., Mountainview, CA, https://www.synopsys.com/software-integrity/resources/analyst-reports/open-source-security-risk-analysis.html (consulté le 18 novembre 2021).

[22] The Rockefeller Foundation (2021), Co-Develop Digital Public Infrastructure for an Equitable Recovery, The Rockefeller Foundation, New York, https://www.rockefellerfoundation.org/wp-content/uploads/2021/08/Co-Develop-Digital-Public-Infrastructure-for-an-Equitable-Recovery-Full-Report.pdf (consulté le 18 novembre 2021).

Note

← 1. Pour de plus amples informations, voir https://www.mosip.io