Ce chapitre met en évidence la diversité des mesures de politique agricole et du soutien associé aux producteurs et aux services généraux fournis au secteur dans les pays examinés. Il examine dans quelle mesure les différentes mesures affectent les facteurs de productivité et de durabilité de l'agriculture: innovation, changement structurel, utilisation des ressources naturelles et changement climatique. Soulignant l’importance des services généraux pour améliorer les performances à long terme du secteur agricole et alimentaire, ce chapitre regroupe les recommandations concernant les politiques agricoles formulées dans les examens par pays.
Innovation, productivité et durabilité dans le secteur agricole et alimentaire
Principales conclusions des examens par pays et leçons pour l’action publique
OECD Food and Agricultural Reviews
Chapitre 4. Cadre général de la politique agricole
Abstract
Les pays examinés appliquent des politiques agricoles diverses : leur soutien aux producteurs représente entre 1 % et plus de 50 % des recettes agricoles brutes et la panoplie de mesures mises en œuvre comporte un grand nombre d’instruments différents, du soutien des prix aux paiements directs généraux en passant par des mesures plus ciblées.
Le soutien à l’agriculture est versé pour sa plus grande partie aux producteurs à titre individuel, bien que les mesures en faveur des services d’intérêt général au secteur permettent d’obtenir les meilleures performances à long terme dans le secteur agricole aussi bien que dans l’alimentation.
La politique agricole a une influence considérable sur les décisions des exploitants dans les pays affichant un niveau de soutien élevé et où la plus grande partie des mesures déployées sont de nature à créer le plus de distorsions dans la production. Ce type de soutien, qui repose sur la production ou sur l’utilisation d’intrants variables sans imposer de contraintes, nuit à la productivité et à la durabilité.
D’autres pays recourent davantage aux mesures de soutien des revenus, qui créent peu de distorsions sur les marchés. Ces mesures peuvent accroître la capacité d’investissement en faveur de l’innovation, mais elles ont aussi pour effet de ralentir l’ajustement structurel, et donc la croissance de la productivité.
La plupart des pays fournissent une aide à l’investissement aux agriculteurs, souvent en vue de faciliter les ajustements et de financer l’achat d’équipements modernes dans le but d’augmenter la productivité. Cette aide peut aussi améliorer la durabilité si la réglementation et l’action publique créent des incitations en ce sens.
Bon nombre des pays étudiés s’efforcent d’améliorer les outils de gestion des risques dont disposent les exploitants, et certains recourent même déjà abondamment à des mesures de gestion des risques spécifiques. En gagnant en efficacité, la gestion des risques peut faciliter l’innovation, elle-même risquée, mais le soutien public dans ce domaine peut encourager des comportements contraires aux principes de durabilité.
Les interventions qui améliorent les résultats environnementaux de l’agriculture consistent entre autres à réglementer l’utilisation des ressources, à supprimer les incitations dommageables de l’action publique, à opérer des transferts en contrepartie d’un changement de pratiques, à prendre des mesures fiscales ainsi qu’à déployer des programmes d’éducation. Les programmes de paiements peuvent afficher une efficacité environnementale différente selon qu’ils visent à modifier les pratiques ou à obtenir des résultats donnés.
L’intervention des pouvoirs publics en matière de lutte contre le changement climatique reste un chantier en cours. En effet, la plupart des pays ont pris des mesures en faveur de l’adaptation mais ils sont bien moins nombreux à agir pour promouvoir l’atténuation.
Dans certains pays, la politique agricole pallie les manquements d’autres domaines de l’action publique (crédit, concurrence, etc.).
La politique agricole agit sur les investissements et pratiques des exploitations en faisant appel à divers instruments qui produisent différents effets, recherchés ou non, sur l’ajustement structurel, l’utilisation des ressources naturelles et l’innovation, et donc la productivité et la durabilité dans le secteur agricole et alimentaire.
Le cadre d’action dans lequel s’inscrit l’agriculture diffère largement d’un pays examiné à l’autre en termes de niveau de soutien et de types de mesures (hormis au sein de l’Union européenne, où s’applique la politique agricole commune). Certains pays recourent par exemple abondamment au soutien direct à la production ou aux revenus, tandis que d’autres fournissent des outils de gestion des risques ou favorisent les services d’intérêt général au secteur dans son ensemble.
La majeure partie du soutien à l’agriculture est accordé aux producteurs à titre individuel
Le soutien aux producteurs à titre individuel (mesuré par l’estimation du soutien aux producteurs, ou ESP) représente plus de 80 % du soutien accordé au secteur dans son ensemble (mesuré par l’estimation du soutien total, ou EST) dans onze des quinze pays étudiés (Graphique 4.1)1. L’Australie fait figure d’exception, avec une EST composée pour plus de moitié de dépenses de soutien aux services d’intérêt général (ESSG), mais l’ESSG s’élève aussi à quelque 30 % de l’EST au Brésil et au Canada. Aux États-Unis, la moitié de l’EST environ prend la forme de dépenses publiques consacrées aux consommateurs via des programmes alimentaires, sans véritable lien avec la productivité ou la durabilité du secteur agricole. Le reste est composé à quelque 80 % de mesures de soutien aux producteurs pris individuellement.
Graphique 4.1. Composition du soutien total à l’agriculture, 2015-17
1. La moyenne des pays de l’OCDE ne comprend pas les pays de l’Union européenne non membres de l’OCDE.
Source : OCDE (2018a), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Dans bien des pays, les producteurs tirent donc une part importante de leurs revenus du soutien dispensé par les pouvoirs publics. Ce phénomène est particulièrement marqué en Corée, au Japon et en Suisse, où le soutien aux producteurs représente près de 50 % des recettes agricoles brutes, voire plus. À l’autre bout du spectre, on trouve l’Australie et le Brésil, où les producteurs tirent moins de 3 % de leurs recettes agricoles brutes de telles mesures. À titre de comparaison, la moyenne des pays de l’OCDE s’élevait à 18 % en 2015‑17 (Graphique 4.2).
À l’aide des renseignements qui figurent dans la base de données de l’ESP, le Tableau 4.1 présente une vue synoptique des principales caractéristiques du soutien aux producteurs tel qu’il ressort des politiques agricoles.
Tableau 4.1. Tableau synoptique de la physionomie des politiques agricoles, 2015-17
Notes : PTF : productivité totale des facteurs ; .. : non disponible.
1. Estimation du soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes. 2. Soutien des prix du marché. 3. Paiements reposant sur des paramètres fixes et des critères qui ne sont pas liés à des produits de base, en pourcentage de l’ensemble des paiements directs. 4. L’IPEA mesure l’écart, au sein de neuf indicateurs agroenvironnementaux donnés (émissions de méthane d’origine agricole, émissions d’hémioxyde d’azote d’origine agricole, émissions d’ammoniac d’origine agricole, consommation directe d’énergie sur l’exploitation, total des ventes de pesticides, prélèvements d’eau douce agricoles, bilan de l’azote, bilan du phosphore et indice relatif aux oiseaux des milieux agricoles), entre ceux qui ont enregistré une croissance positive et ceux qui se sont inscrits en baisse entre 2004 et 2014. Une valeur d’indice positive (entre 0 et +1) traduit une augmentation du nombre de pressions environnementales, tandis qu’une valeur négative (entre 0 et ‑1) rend compte d’une diminution. 5. % ESP, 2015-17 d’après OCDE (2019a). 6. Les différents pays de l’Union européenne examinés affichent une croissance de la PTF comprise entre 1.4 % pour la Suède et 3.8 % pour l’Estonie. 7. Les chiffres de l’IPEA relatif à l’Union européenne ne tiennent compte que des 22 pays membres de l’Union européenne qui sont également membres de l’OCDE.
Source : OCDE (2018a), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données) https://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr ; USDA (2018), service de recherche économique, productivité agricole internationale, www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity.aspx (consulté en octobre 2018).
Le soutien aux producteurs n’est la plupart du temps pas lié aux résultats
Si les niveaux de soutien permettent d’apprécier à quel point les producteurs sont tributaires de l’intervention de la puissance publique, c’est la composition du soutien qui importe en matière d’impact sur la productivité et la durabilité.
L’analyse réalisée par l’OCDE montre que les mesures de nature à fausser les marchés d’intrants et de produits, comme les mesures de protection aux frontières et de régulation de l’offre, les paiements au titre de la production et les subventions à l’utilisation d’intrants variables, réduisent les incitations des exploitants à utiliser les facteurs de production de manière plus productive (OCDE, 2012). Elles entravent donc l’ajustement structurel et dissuadent les producteurs d’innover pour améliorer leur compétitivité. Ces dispositifs générateurs de distorsions peuvent retenir dans le secteur des ressources qui seraient autrement réaffectées à des usages plus productifs. Ils peuvent encourager une intensification de la production, parfois sur des terres marginales ou fragiles. Ils sont par ailleurs susceptibles d’encourager des pratiques de production ne tenant pas suffisamment compte de la durabilité environnementale à long terme2. À titre d’exemple, les subventions à l’utilisation d’engrais en vigueur en République populaire de Chine (« Chine ») ont contribué à accroître la production céréalière au détriment de l’environnement.
En outre, puisque les mesures de ce type ne ciblent généralement qu’un produit en particulier, elles favorisent des produits qui peuvent ne pas être les plus adaptés à la région ou à l’évolution du climat et compromettent l’orientation des choix de production vers des solutions plus productives et plus durables (Ignaciuk, 2015 ; Wreford et al., 2017).
Les dispositifs généraux de soutien aux revenus, sans lien avec la production, permettent d’opérer plus efficacement des transferts de revenus aux producteurs, et donc d’accroître leur capacité à investir et à innover. Ils laissent par ailleurs aussi aux producteurs une plus grande liberté pour entreprendre de nouvelles activités et se tourner vers de nouveaux produits. Ainsi découplé, ce soutien aux revenus peut toutefois n’avoir guère d’effet sur la productivité, en particulier lorsque les exploitations ne sont pas confrontées à des contraintes de crédit, comme c’est le cas en Suède. De plus, même lorsqu’il est découplé des choix de production et ciblé, le soutien aux revenus freine les ajustements structurels nécessaires pour faciliter les économies d’échelle, attirer de nouveaux entrants et donc favoriser l’innovation et la croissance de la productivité.
Selon les travaux menés afin d’étudier l’impact des paiements découplés sur les décisions des agriculteurs aux États-Unis, les effets seraient négligeables sur l’adoption de solutions innovantes ou sur la productivité agricole : leurs bénéficiaires n’ont proportionnellement pas investi davantage que les autres, et bien que les paiements aient augmenté les moyens financiers des ménages, ils n’ont que peu, voire pas du tout modifié les décisions relatives au fonctionnement de l’exploitation (OCDE, 2016a).
L’impact des paiements découplés sur l’environnement sera généralement limité, quoi que son ampleur dépende de sa nature et du contexte. Les études qui ont été réalisées montrent qu’un découplage partiel produit généralement un impact neutre ou négatif sur la biodiversité car il aura tendance à homogénéiser la production agricole et, dans certains cas, à encourager la déprise agricole (OCDE, 2019b). Les analyses que mène actuellement l’OCDE donnent à penser que l’effet environnemental marginal d’une augmentation des paiements directs découplés de la production sur les bilans de l’azote et les émissions de gaz à effet de serre est négligeable (Henderson and Lankoski, 2019). Il n’en demeure pas moins que les effets absolus peuvent dépendre du contexte. Les simulations réalisées au niveau des exploitations céréalières finlandaises à l’aide de modèles par Lankoski et al. (2018) semblent indiquer que l’existence de paiements à la surface découplés peut générer plus d’émissions de GES et de ruissellements d’éléments nutritifs que l’absence de dispositif, lorsque ces versements sont octroyés au titre des terres cultivées mais non de celles mises hors production. Il ressort d’une simulation similaire réalisée à l’aide de données régionales concernant les États-Unis que les paiements découplés au titre des superficies cultivées n’ont aucun impact sur la productivité ou la réduction des émissions de GES (Lankoski, Ignaciuk et Jésus, 2018). Dans certains cas, les paiements découplés peuvent par ailleurs avoir un effet protecteur susceptible d’altérer le comportement des agriculteurs face aux risques.
En étudiant les déterminants de la croissance de la productivité totale des facteurs (PTF) dans les exploitations céréalières de certains États membres de l’Union européenne, Bokusheva et Čechura (2017) ont observé que les paiements de soutien à l’agriculture nuisent à leur productivité et à l’efficacité avec laquelle elles utilisent les intrants. Les exploitations percevant les versements les plus élevés par hectare ou par tonne produite étaient également celles qui affichaient les plus faibles taux de croissance de la PTF et l’inefficience technique la plus importante à l’aune de sa composante permanente, même après élimination de l’effet des exploitations situées dans des zones défavorisées par des handicaps naturels. Il est ressorti de l’étude que les paiements les plus découplés de la production avaient moins d’incidence sur la productivité que les autres formes de soutien.
Dans environ la moitié des pays examinés, la majeure partie du soutien relève des catégories jugées les plus créatrices de distorsions pour la production et les échanges (Graphique 4.2 et Graphique 4.3). Il s’agit notamment des dispositifs de soutien liés à la production (soutien des prix du marché et paiements liés à la production, par exemple) et de ceux qui reposent sur l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes. Parmi les pays concernés, on trouve aussi bien des pays au niveau de soutien élevé, comme le Japon et la Corée, que des pays où le soutien est plus faible et où les mesures de ce type, réunies sous l’appellation de « mécanismes de soutien les plus générateurs de distorsions », représentent une part relativement modeste des recettes agricoles brutes. À titre d’exemple, les mécanismes de soutien les plus générateurs de distorsions représentent les trois quarts du soutien aux producteurs en Chine, mais ils ne constituaient que 11 % des recettes agricoles brutes en 2015‑17. De la même manière, le soutien aux producteurs représentait 20 % des recettes agricoles brutes dans l’Union européenne, contre seulement 5 % pour les formes de soutien les plus génératrices de distorsions. À l’inverse, certains des pays dans lesquels les mécanismes de soutien les plus générateurs de distorsions occupent une place moins importante sont des pays dont le niveau de soutien est particulièrement élevé. Par exemple, les formes de soutien les plus génératrices de distorsions représentent quelque 50 % du soutien aux producteurs en Suisse et 90 % en Turquie, mais leur part dans les recettes agricoles brutes est moins élevée en Turquie (23 %) qu’en Suisse (30 %).
Dans les pays et régions affichant une forte proportion d’« autres formes de soutien », comme les États-Unis, la Suisse et l’Union européenne, le soutien est composé en grande partie de paiements directs à large assise qui sont liés de diverses manières à des paramètres de production et assortis de conditions d’octroi. Par exemple, les deux tiers des paiements directs versés par l’Union européenne et plus de 40 % de ceux octroyés par les États-Unis sont dissociés de tout paramètre de production actuelle et ne requièrent pas de produire, tandis qu’en Suisse, plus de la moitié sont dissociés de tout paramètre de production actuelle mais nécessitent la plupart du temps de produire. Dans les autres pays, la plupart des paiements reposent sur la superficie cultivée, le nombre d’animaux ou les revenus.
Graphique 4.2. Composition de l’estimation du soutien aux producteurs, 2015-17
1. Dispositifs de soutien liés à la production (soutien des prix du marché et paiements liés à la production, par exemple) et mécanismes reposant sur l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes.
2. La moyenne des pays l’OCDE ne comprend pas les pays de l’Union européenne non membres de l’OCDE.
Source : OCDE (2018a), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Les autres formes de soutien comprennent l’aide à l’investissement et les paiements octroyés dans un but plus précis, comme celui de compenser des pertes de revenus ou de rémunérer les services agroenvironnementaux. Ces dispositifs seront examinés ultérieurement.
Dans certains pays, une grande partie du soutien est dispensé au titre d’un produit en particulier. C’est le cas notamment du soutien des prix du marché (SPM), des paiements liés à la production ainsi que des paiements liés à la surface utilisée pour un type de culture ou d’élevage particulier. Le riz et le coton bénéficient des plus importants transferts au titre d’un seul produit. Dans le cas du riz et du sucre, il s’agit essentiellement de mesures de soutien des prix du marché, tandis que, dans le cas du coton, les paiements spécifiques sont les plus fréquents (graphique 1.11, OCDE, 2018b). L’écart entre les différents transferts au titre d’un seul produit s’est toutefois resserré au cours des 15 dernières années.
Dans les pays affichant les plus faibles niveaux de soutien et où le recours aux formes de soutien les plus génératrices de distorsions est (relativement plus) limité, comme l’Australie et le Brésil, l’exposition à la concurrence joue un rôle particulièrement essentiel en faveur de l’innovation.
Graphique 4.3. Valeur et composition de l’estimation du soutien aux producteurs, 2015‑17
1. Estimation du soutien aux producteurs (ESP) en pourcentage des recettes agricoles brutes.
2. Soutien susceptible de créer le plus de distorsions en pourcentage de l’ESP.
Source : OCDE (2018a), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Certaines mesures ciblent en particulier l’innovation, l’ajustement structurel, les ressources naturelles et le changement climatique
Bien que toutes les mesures prises par les pouvoirs publics agissent sur les déterminants de la productivité et de la durabilité, certaines ciblent plus directement l’innovation, l’ajustement structurel, les ressources naturelles et le changement climatique : l’aide à l’investissement agricole, qui facilite l’investissement dans les nouvelles technologies et est parfois subordonné à l’adoption de solutions innovantes ou à l’amélioration de la durabilité ; l’aide aux services de vulgarisation dispensés aux producteurs pris individuellement (examinée dans la prochaine section) ; diverses mesures en faveur de la main d’œuvre ou de l’ajustement des terres ; et les mécanismes incitant à adopter des technologies et pratiques plus durables.
Les mesures de politique agricole ayant pour objet direct de favoriser l’innovation auront probablement pour effet d’inciter davantage les producteurs à innover et d’améliorer leur capacité à le faire, tout en favorisant l’ajustement structurel. De la même manière, les paiements agroenvironnementaux qui ciblent explicitement un effet environnemental recherché amèneraient plus efficacement les agriculteurs à adopter des pratiques durables innovantes que des mesures à caractère générique (OCDE, 2015a).
Rares sont les pays étudiés à soutenir directement l’innovation au travers de la politique agricole. C’est le cas par exemple du Canada, avec le programme Agri-innovation adopté dans le cadre de l’initiative Cultivons l’avenir 2 (Encadré 4.1), et de l’Union européenne, dont le second pilier de la politique agricole commune (PAC) comporte depuis 2015 plusieurs mesures optionnelles visant à faciliter la participation à des réseaux en faveur de l’innovation et la coopération en matière d’innovation (Encadré 4.2). Dans la plupart des pays étudiés toutefois, l’aide à l’investissement a facilité l’adoption de nouvelles technologies et pratiques et ainsi permis d’améliorer la productivité, ainsi que parfois la durabilité. L’aide à l’investissement a également facilité le regroupement des exploitations.
Pendant longtemps, la plupart des pays ont aidé les exploitants à investir en leur octroyant des subventions ou en leur permettant d’emprunter à moindre coût, afin de cofinancer l’achat de terres, de bâtiments ou d’équipements, souvent après validation d’un plan de développement. Ces dispositions peuvent contribuer à faciliter l’installation de jeunes agriculteurs, développer de nouvelles activités, modifier les pratiques ou améliorer les technologies employées. L’aide à l’investissement a eu un effet particulièrement spectaculaire dans des économies en transition comme l’Estonie et la Lettonie, où les pouvoirs publics ont choisi de de puiser plus que la moyenne des pays de l’Union européenne dans les paiements versés au titre du second pilier de la PAC pour soutenir l’investissement, une partie de l’aide visant initialement à aider les nouveaux États membres à moderniser les installations agricoles et de transformation alimentaire afin de respecter les critères de sécurité et de durabilité de l’Union européenne. D’autres pays comme la Chine et la Turquie ont fait des efforts considérables pour améliorer les infrastructures agricoles et rurales.
Aux États-Unis, les investissements agricoles se font sans soutien public particulier, mais la Loi agricole en vigueur prévoit de nouveaux dispositifs d’aide aux jeunes cultivateurs et éleveurs afin de pallier une certaine défaillance du marché. Au Brésil, les mécanismes d’aide à l’octroi de crédits agricoles constituent l’un des principaux instruments de la politique agricole et se déclinent en deux programmes distincts destinés pour l’un aux grandes exploitations et pour l’autre aux petites exploitations de subsistance, avant tout pour remédier à une défaillance des marchés de crédit. Au sein de la politique agricole de l’Union européenne, les mesures d’aide à l’investissement visent également à contrebalancer en partie le prix élevé des terres, qui rend l’installation difficile pour les jeunes agriculteurs. Dans la plupart des cas toutefois, les programmes d’aide à l’investissement agricole existent de longue date. Si la défaillance des marchés de crédit a pu être en cause dans la mise en place de ce type d’aide, la situation a pu évoluer et les mesures d’aide à l’investissement agricole ne plus avoir de raison d’être dans certains pays, si bien qu’il est devenu nécessaire d’évaluer régulièrement les besoins. Il est en outre difficile d’évaluer l’impact de ces programmes tant il est délicat de déterminer dans quelle mesure l’investissement n’aurait pas tout de même été consenti en l’absence de mesures de soutien.
Dans bon nombre des pays examinés, les filières de transformation alimentaire n’ont pas connu d’investissements et de regroupements de même ampleur que ceux de l’agriculture et leur capacité d’innovation laisse à désirer. Au Canada et dans l’Union européenne en revanche, il existe également des programmes destinés aux coopératives et à la restructuration des activités de première transformation, en particulier dans le cadre de trains de réformes (réforme du secteur du sucre de l’Union européenne, par exemple). L’Union européenne apporte également son soutien à la diversification des activités, notamment lorsque des exploitations apportent de la valeur ajoutée en étendant leurs activités à la transformation. Cette évolution permet généralement de redéployer plus facilement la main d’œuvre et le capital, la première ressource étant bien souvent sous-employée dans les petites exploitations.
Encadré 4.1. Le Programme Agri-innovation au Canada
Le Programme Agri-innovation de l’initiative Cultivons l’avenir 2, porte sur les trois phases du continuum de l’innovation : recherche, transfert de technologie, puis commercialisation et adoption de l’innovation. Il se compose de trois volets présentés ci-dessous.
1. Le volet Recherche accélérant l’innovation, piloté par Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), a vocation à répondre aux besoins en matière de recherche du secteur, au moyen d’activités de recherche-développement et de transferts de technologie, afin de recenser et d’atténuer les risques qui pèsent sur la production, de suivre l’évolution des besoins du développement durable, d’améliorer la productivité et de profiter de nouveaux débouchés. Il cible les activités de recherche transversales, très en amont de l’adoption.
2. Le volet recherche-développement, piloté par le secteur privé, apporte une aide aux travaux de recherche et de développement et aux transferts de connaissances au stade de pré-commercialisation, pour les produits et processus innovants en agriculture, en agroalimentaire et en agro-industrie. Dans le cadre de ce volet, les candidats approuvés bénéficient d’aides financières ou d’une assistance dispensée par les chercheurs et des experts d’AAC pour les transferts de connaissances. Les aides peuvent être attribuées à deux types de projets : les grappes agro-scientifiques et les projets agro-scientifiques.
L’initiative de grappes agro-scientifiques vise à soutenir la mobilisation et la coordination d’une masse critique d’expertise scientifique des milieux industriel, universitaire et de l’administration publique. Les financements s’adressent à des acteurs du secteur non lucratif et du secteur lucratif (ce dernier sous certaines conditions) ; les partenaires peuvent être des chercheurs ou membres du personnel d’AAC (dans le cadre d’un accord de recherche concertée). Cette initiative d’envergure nationale est animée par des organes sectoriels et regroupe plusieurs éléments du Plan de recherche en sciences appliquées du secteur agricole sous une même demande d’aide. L’enveloppe maximum, distribuée sous la forme de contributions non remboursables, est de 20 millions CAD sur cinq ans et requiert un financement du secteur privé.
Les Projets agro-scientifiques sont moins généralistes et sont destinés à des projets de recherche isolés ou à un petit nombre de projets. Les projets peuvent être d’envergure nationale, régionale ou locale et les aides s’adresser à des entités à but lucratif ou non. Le montant maximum de financement, accordé dans le cadre d’un accord de contribution non remboursable, est de 5 millions CAD et requiert un financement du secteur privé.
3. Le volet commercialisation et adoption, piloté par le secteur privé, a pour objet de faciliter la démonstration, la commercialisation et l’adoption de produits, de technologies, de processus ou de services agroindustriels. Ce dispositif soutient des projets de démonstration avant la commercialisation, de commercialisation et d’adoption menés par le secteur privé et approuvés.
Ces initiatives fédérales s’accompagnent de programmes de partage des coûts auxquels participent les provinces et les territoires, afin de tenir compte des besoins d’innovation propres à chacun, toujours dans la perspective de l’objectif général d’innovation au niveau national.
Source : OCDE (2015b), Innovation, productivité et durabilité de l’agriculture au Canada, https://doi.org/10.1787/9789264238633-fr d’après www.agr.gc.ca/eng/?id=1354301302625.
Encadré 4.2. Mesures de soutien de l’Union européenne retenues dans les plans de développement rural pour 2014-20
Dans les États membres de l’Union européenne, les plans de développement rural (PDR) régionaux ou nationaux financés par le second pilier de la politique agricole commune de l’Union européenne (PAC) prévoient de longue date une aide à l’investissement et à l’adoption de pratiques respectueuses de l’environnement. Au titre de la période 2014‑20, les pays peuvent également décider de prendre des mesures d’aide à l’adoption d’outils de gestion des risques et au transfert de connaissances (M01 et M02), de soutien à l’action collective, par exemple à la mise en place de groupements et d’organisations de producteurs (M09), et d’aide à la coopération (M16).
Les mesures en faveur du transfert de connaissances englobent les actions de formation, les actions d’information et de démonstration, l’organisation de visites d’exploitation et de groupes d’étude et les programmes à long terme (M01), ainsi que l’aide aux services de vulgarisation et à la formation des conseillers agricoles (M02).
Les actions collectives ont aussi un lien direct avec l’innovation car elles financent la participation aux pôles d’innovation et contribuent au développement de chaînes de valeur et de marchés locaux, qui peuvent être considérés comme des innovations commerciales, ainsi qu’aux activités des organisations de producteurs dans ces régions.
Le graphique 4.4 compare les éléments retenus dans leur PDR 2014‑20 par les États membres de l’Union européenne examinés. La majeure partie de l’enveloppe de financement du PDR est consacrée à l’aide à l’investissement en Estonie et aux Pays-Bas, tandis que la Suède affecte plus de la moitié du budget de son PDR à des mesures en faveur de la durabilité et du bien-être animal. Bien que faible, la part des mesures liées à l’innovation est supérieure à la moyenne des pays de l’Union européenne aux Pays-Bas et en Suède.
Graphique 4.4. Mesures retenues dans leur PDR 2014-20 par les États membres de l’Union européenne examinés
Note : Les pays sont classés en fonction de la part du budget consacrée aux mesures de soutien à l’investissement. L’innovation regroupe les mesures 01 et 02, l’investissement correspond à la somme des mesures 04, 05, 06 et 08, la durabilité englobe les mesures 10, 11, 12, 13 et 15, les actions collectives correspondent aux mesures 09 et 16 et la gestion des risques correspond à la mesure 17.
Source : Commission européenne (2015), Factsheet on 2014-2020 Rural Development Programme for Estonia, https://ec.europa.eu/agriculture/rural-development-2014-2020/country-files/ee/factsheet_en.pdf.
Source : OCDE (2018c), Innovation, Agricultural Productivity and Sustainability in Estonia, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288744-en.
L’ajustement structurel répond avant tout aux incitations du marché, par un mécanisme selon lequel les agriculteurs cherchent à tirer parti d’économies d’échelle afin d’améliorer leur compétitivité. Dans les pays où les cadres d’action et réglementaire ne font pas obstacle à cet ajustement, le regroupement des exploitations est rapide. C’est le cas par exemple en Australie, au Brésil et dans la plupart des secteurs au Canada et aux États-Unis, mais aussi dans les États membres de l’Union européenne examinés, en particulier en Estonie, où les terres sont relativement abondantes. À l’inverse, dans les pays d’Asie, la pénurie de ressources foncières et les restrictions imposées à l’utilisation des terres et aux marchés fonciers ont fait obstacle à l’ajustement nécessaire pour faire progresser la productivité et la durabilité. Des efforts sont toutefois en cours pour améliorer le fonctionnement des marchés fonciers, en partie en réponse à la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur. Les mesures prises par les pouvoirs publics dans le but d’améliorer le regroupement des terres en Chine sont résumées dans l’Encadré 4.3.
Lorsqu’il était important, le soutien a aussi contribué non seulement à ralentir les ajustements structurels dans certains pays et pour certains produits, mais aussi à fausser l’affectation des ressources. Les quotas de production peuvent se révéler être un frein particulièrement puissant selon les mécanismes de mise en œuvre. Même lorsqu’ils sont négociables, ils peuvent faire obstacle aux ajustements en augmentant le coût de l’installation et de l’agrandissement des exploitations. Les quotas de production laitière ont été progressivement éliminés dans l’Union européenne, ce qui a permis à la production d’augmenter et aux exploitations de s’agrandir en Estonie et aux Pays-Bas (Kimura et Sauer, 2015). La Suisse a également abandonné les quotas laitiers en 2009. Il existe toutefois toujours un système de gestion de l’offre au Canada dans trois filières, dont la filière laitière, et les États-Unis continuent d’appliquer des programmes d’organisation de la commercialisation portant sur le lait et plus de 20 fruits et légumes, même s’ils ne limitent la production que d’un produit (la griotte). Le système européen de quotas sucriers a pris fin en 2017. Aux États-Unis, les quotas de commercialisation semblent avoir fait obstacle aux ajustements structurels et à la croissance de la productivité au vu de la transformation rapide qui a eu lieu après leur suppression dans les filières de l’arachide et du tabac (MacDonald, Korb et Hoppe, 2013). Le programme américain relatif au sucre soumet toujours les fabricants de sucre à des contingents de commercialisation qui plafonnent les volumes qu’ils sont autorisés à vendre sur le marché intérieur au cours d’une année donnée. Ces contingents ont toutefois perdu leur caractère obligatoire ces dernières années.
Dans le même temps, les pays dans lesquels les principales interventions ont ralenti l’ajustement structurel appliquent des mesures destinées expressément à faciliter la transition vers une nouvelle génération d’exploitants plus innovants et productifs, en proposant des plans de départ anticipé à la retraite et en apportant un soutien ciblé ou plus important aux jeunes agriculteurs. C’est le cas en particulier des États membres de l’Union européenne. Dans d’autres cas, les réformes se sont accompagnées de trains de mesures en faveur de l’ajustement structurel, à l’image de la réforme laitière menée en Australie et de la réforme du secteur sucrier menée dans l’Union européenne en 2006, laquelle prévoyait un plan de restructuration volontaire de deux ans et le déblocage de fonds pour la fermeture de sucreries, des aides à l’intention des cultivateurs de betterave sucrière, des mesures en faveur de la diversification et des mesures de transition (encadré 6.2, OCDE, 2007).
Encadré 4.3. Mesures destinées à faciliter le regroupement des terres en Chine
Regrouper des petites exploitations enclavées pour en faire de grandes unités d’exploitation est l’un des meilleurs moyens d’accélérer la croissance de la productivité et d’améliorer la durabilité dans le secteur agricole en Chine.
La Chine entend s’appuyer sur l’exemple de divers types de grandes unités d’exploitation pour promouvoir le regroupement des ressources foncières dans le but de donner naissance à de nouvelles entités agricoles, qu’il s’agisse d’exploitations familiales, de prestataires de services agricoles ou de coopératives. Les divers types de remembrement ont l’avantage d’être modulables, ce qui leur permet de s’adapter aux conditions locales, et de pouvoir favoriser un ajustement structurel plus rapide qu’en cas de simple transaction entre agriculteurs pour le transfert de droits d’utilisation des terres.
La nouvelle organisation en coopérative a vu le jour à la fin des années 1980. L’organisation, à laquelle les producteurs adhéraient de leur plein gré, visait à diffuser les outils technologiques agricoles et à mener des activités de commercialisation. Par exemple, les coopératives professionnelles agricoles jouent un rôle déterminant pour aider les petites exploitations familiales à utiliser les outils technologiques, les intégrer aux chaînes d’approvisionnement et leur permettre de tirer parti d’économies d’échelle dans leurs activités agricoles. Ces coopératives fournissent généralement des services de formation technique, de transformation, de commercialisation et d’achat d’intrants. Elles facilitent souvent l’adoption de technologies en diffusant les informations et en fournissant des services de vulgarisation et de formation. Dans d’autres cas, les coopératives permettent aux petites exploitations d’obtenir des tarifs plus compétitifs sur les marchés d’intrants et de produits en accroissant leur pouvoir de négociation. Les coopératives d’actionnaires fonciers sont de nouvelles formes de coopératives permettant à un groupe d’agriculteurs de centraliser leurs droits d’exploitation des terres au sein d’un système de gestion coopératif et de percevoir des dividendes chaque année en proportion de leur apport.
Le développement des services de machinisme agricole en Chine a largement contribué à mécaniser les principaux travaux agricoles dans le pays. Le recours à des prestataires de services de machinisme agricole permet aux petits exploitants d’économiser leur main-d’œuvre et de s’épargner le lourd investissement et les coûts d’entretien élevés que requiert le machinisme agricole lorsqu’il est détenu en propre.
Les pouvoirs publics soutiennent le développement des coopératives en tant que nouvelles organisations de gestion des exploitations. En plus d’attribuer un statut juridique aux coopératives de producteurs et de définir des règles normalisées pour leur fonctionnement, ils augmentent le soutien direct dont elles bénéficient. Les autorités leur apportent par exemple une aide financière et technique en leur accordant un traitement préférentiel au regard de la taxe sur la valeur ajoutée et des droits de timbre, des garanties de crédit et des services de formation du personnel.
Source : OCDE (2018d), Innovation, Agricultural Productivity and Sustainability in China, https://doi.org/10.1787/9789264085299-en.
La gestion des risques est essentielle pour que des solutions innovantes et des pratiques plus durables qui pourraient avoir pour effet d’accroître le risque soient davantage adoptées (OCDE, 2015a). Il est toutefois important de veiller à ce que les mesures en faveur des instruments de gestion des risques n’encouragent pas les comportements contraires aux principes de durabilité.
Toutes les mesures qui augmentent les revenus aident les agriculteurs à gérer les risques dans une certaine mesure, que ce soit en leur permettant de faire des économies, d’investir dans la diversification des revenus et d’investir dans des technologies réduisant les risques ou, si l’aide prend la forme de paiements fixes, en réduisant les fluctuations de revenus (OCDE, 2009). C’est le cas en particulier des paiements uniques versés dans les pays de l’Union européenne, qui amortissent les fluctuations des recettes. L’aide à l’investissement peut en outre faciliter l’adoption de technologies et pratiques de nature à réduire les risques, en favorisant par exemple l’investissement dans des bâtiments offrant de meilleures conditions sanitaires et de bien-être aux animaux d’élevage ou dans des installations de stockage sur l’exploitation.
La plupart des pays examinés fournissent également une aide plus directe à la gestion des risques. Il peut s’agir de paiements directs octroyés en cas de baisse des recettes agricoles ou en fonction de cette baisse, au niveau de l’exploitation ou d’une région, et pour des produits, groupes de produits ou des superficies courantes ou fixes. Ces mesures sont employées avant tout aux États-Unis et au Canada. La Corée a mis en place un paiement variable aux riziculteurs en 2005.
Le fait de subventionner les polices d’assurance récolte est un moyen classique d’aider les agriculteurs à gérer les risques qui pèsent sur leurs cultures au Canada et aux États-Unis. Les subventions à l’assurance récolte sont aussi un volet important du soutien public à l’agriculture au Brésil. Ces programmes en faveur de la couverture assurantielle existent aussi dans d’autres pays examinés, de même que, dans une bien moindre mesure, l’aide aux fonds de mutualisation destinés à verser des dédommagements en cas de pertes. En Estonie, par exemple, les éleveurs sont peu couverts, notamment parce que les mesures d’aide à la souscription manquent d’attrait, et parce que les compagnies d’assurances ne proposent pas de contrats pour assurer les récoltes, qui pourraient eux aussi être subventionnés. Dans d’autres États membres de l’Union européenne, les programmes de développement rural n’accordent qu’une place limitée aux mesures de soutien à la gestion des risques.
Étant donné que les aides à la souscription d’assurances récolte reposent sur des paramètres courants, il est vraisemblable qu’elles incitent à utiliser davantage d’intrants en vue de générer le plus de bénéfices possible, ce qui peut aggraver la pression qui s’exerce sur les ressources et l’environnement. Ces mesures peuvent aussi inciter les agriculteurs à adopter des comportements risqués, et donc à aller à l’encontre des objectifs d’adaptation au changement climatique. Hormis dans le cas des risques de catastrophe, ces aides pourraient fausser le jeu des marchés de l’assurance et encourager l’utilisation de cultures inadaptées au changement climatique (Ignaciuk, 2015 ; OCDE, 2016b)3. Des analyses empiriques menées sur des programmes déployés aux États-Unis révèlent que les subventions à l’assurance récolte n’ont guère d’effet sur l’utilisation totale des terres, mais certaines donnent à penser qu’elles ont un impact non négligeable sur la rotation des cultures et l’utilisation d’intrants variables (OCDE, 2017b).
En Australie, le soutien octroyé par le pays, faible par rapport à celui d’autres économies de l’OCDE, vise essentiellement à aider les agriculteurs à gérer les risques, notamment le risque de sécheresse. En s’appuyant sur les observations tirées de programmes désormais achevés (encadré 6.1, OCDE, 2015c), le risque de catastrophe a été défini plus précisément et le livre blanc du gouvernement australien sur la compétitivité agricole (Australian Government, 2016) préconise de prendre des mesures pour aider les agriculteurs à mieux se préparer pour faire face aux risques en plus de mettre en place des dispositifs de soutien dans le but de les aider à assumer les conséquences de ces risques, le tout en laissant les agriculteurs décider plus librement de la manière d’employer l’aide qui leur est octroyée. Un soutien direct est aussi assuré pour moderniser les infrastructures des exploitations et accroître l’efficience des systèmes d’irrigation, dans le but d’améliorer l’utilisation des ressources naturelles et la gestion de l’environnement4. Les allégements fiscaux font également partie des instruments utilisés par les pouvoirs publics pour aider les producteurs à gérer les risques de production et de marché en leur permettant de lisser leurs revenus et en créant de nouvelles incitations à investir afin de mieux anticiper les risques au niveau de l’exploitation (OCDE, 2015c). En Suède, les agriculteurs sont généralement couverts par des polices d’assurance classiques (OCDE, 2018e).
La politique agricole comporte deux grands types d’incitations économiques qui encouragent l’adoption de pratiques plus respectueuses de l’environnement : le mécanisme d’écoconditionnalité qui accompagne la plupart des paiements, et les paiements spécifiques reposant sur la participation volontaire à des programmes agroenvironnementaux. Comme l’illustre le Graphique 4.5, l’importance de ces mesures varie, mais elles représentent moins de 5 % des recettes agricoles brutes dans la plupart des pays étudiés.
Graphique 4.5. Soutien subordonné à l’adoption de certaines méthodes de production, 2015‑17
Source : OCDE (2018a), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Plus précisément, les instruments agroenvironnementaux et les mesures en faveur des ressources naturelles sont utilisés de manière très variée selon le type de problème à résoudre. Certains pays recourent très souvent aux incitations positives, tandis que d’autres s’appuient sur des contraintes réglementaires. Peu nombreux sont ceux qui utilisent les mécanismes fondés sur le marché. On peut citer à cet égard le programme brésilien pour une agriculture bas carbone (ABC), qui octroie des crédits afin de financer des pratiques de conservation ou la remise en état des pâturages. Au Canada, les programmes agroenvironnementaux favorisent l’évaluation environnementale des pratiques agricoles dans des exploitations données pouvant prétendre à une aide financière octroyée sous la forme d’un partage des coûts par le programme d’encouragement de l’intendance environnementale. La Suède a été l’un des premiers pays au monde à instaurer une taxe sur les pesticides. Conjuguée à d’autres mesures concernant l’enregistrement et l’application des pesticides, ainsi qu’à des mesures en faveur de la gestion intégrée des ravageurs, cette taxe a contribué à faire baisser de plus de 50 % les ventes de pesticides dans le pays, avec à la clé un fort recul des risques que font peser ces produits sur la santé humaine et l’environnement. La Suède a aussi rendu obligatoire la réalisation d’études d’impact sur l’environnement pour toute une série d’activités agricoles, en particulier pour l’élevage intensif, et ce aux frais des exploitants (OCDE, 2018e). Les Pays-Bas ont institué (en 2013) une redevance de stockage d’énergie durable (ODE) qui s’ajoute à la taxe énergétique ordinaire (EB). Un taux d’imposition minoré a été convenu pour les dispositifs de chauffage utilisés dans la production horticole, mais le secteur devra verser des pénalités s’il dépasse les objectifs d’émission de CO2 convenus avec le gouvernement. Il existe par ailleurs dans le pays un programme de réglementation efficace afin de lutter contre les ruissellements d’éléments nutritifs d’origine agricole (OCDE, 2015 d). Les États-Unis ont mis en œuvre un règlement fédéral sur la gestion des effluents dans les élevages de grande taille, qui s’est lui aussi révélé efficace (OCDE, 2016a).
Bien que les travaux de recherche soient encore loin de dresser un tableau exhaustif de la situation, plusieurs études ont tenté d’évaluer l’efficacité des mesures agroenvironnementales et leurs impacts sur l’environnement. Une étude de l’OCDE s’est penchée sur ces travaux et a montré en particulier que les mesures agroenvironnementales tournées vers l’action (qui cherchent à agir sur les pratiques) sont souvent moins efficaces que les mesures axées sur les résultats (OCDE, 2019d). Ces dernières sont jugées capables d’agir au niveau des exploitations elles-mêmes en stimulant l’innovation ainsi que l’adaptation des pratiques de gestion environnementale à la situation locale. On dispose toutefois de peu d’observations sur la capacité des dispositifs axés sur les résultats à encourager l’innovation, essentiellement parce que le recours à ces mécanismes procède d’une dynamique émergente.
Les mesures de conservation appliquées aux États-Unis figurent parmi les plus étudiées, grâce aux considérables efforts de collecte de données qui sont déployés et à la rigueur des analyses réalisées. L’essor des mécanismes d’écoconditionnalité et des programmes de conservation volontaires aux États-Unis a contribué dans une certaine mesure à réduire l’érosion des sols et les impacts de l’agriculture depuis les années 1980 (voir l’encadré 4.4 sur le programme américain de mise en réserve des terres fragiles). Les chiffres montrent que ces mécanismes et programmes ont effectivement encouragé l’adoption de pratiques respectueuses de l’environnement, même s’il a été souligné que plusieurs autres facteurs entrent en jeu, comme la technologie, l’information et les marchés (OCDE, 2016a).
Malgré ces résultats encourageants, l’élaboration et la performance des programmes agroenvironnementaux américains continuent de faire face à de nombreux problèmes et défis. Premièrement, on observe que les performances en matière de durabilité pourraient être encore améliorées, en particulier dans les domaines de l’utilisation des ressources en eau et de la pollution, et que les mécanismes de marché, les dispositifs réglementaires et les mesures d’incitation utilisés pour promouvoir une utilisation durable des ressources n’ont pas permis de résoudre de graves problèmes qui se posent à l’échelle locale. Deuxièmement, l’effet multiplicateur des programmes de conservation peut être moindre avec certaines pratiques. Troisièmement, étant donné qu’ils accroissent la rentabilité des activités agricoles, les programmes de conservation peuvent avoir des effets indirects sur l’utilisation des terres et le recours aux intrants, ce qui peut nuire aux performances environnementales par le jeu de ce que l’on appelle « l’effet de dérapage ». Quatrièmement, les mécanismes permettant de cibler et d’adapter les actions, comme l’indice des avantages environnementaux, pourraient être encore améliorés et davantage utilisés. Cinquièmement, les études scientifiques tendent toujours à démontrer que les programmes d’assurance récolte et ceux qui visent certains produits de base encouragent la production céréalière sur des superficies certes faibles mais non négligeables qui ne seraient pas cultivées si ces programmes n’existaient pas (OCDE, 2016a).
Les travaux consacrés à l’impact des politiques agroenvironnementales sur la productivité sont moins nombreux. D’après les résultats livrés par un modèle de simulation à l’échelle de l’exploitation conçu pour étudier les effets synergiques et antagoniques de l’action publique dans les domaines de l’adaptation au changement climatique, de l’atténuation et de la productivité dans le secteur agricole, il semble que le contexte ait son importance. En effet, le même instrument peut améliorer ou dégrader la productivité selon qu’il est appliqué dans le Midwest américain ou en Finlande (Lankoski, Ignaciuk et Jésus, 2018). Selon OCDE (2019b), qui analyse les travaux publiés, les paiements agroenvironnementaux produisent des impacts variables, pouvant selon le cas stimuler la productivité ou l’entraver5.
Encadré 4.4. Le programme américain de mise en réserve des terres fragiles (CRP) : appels d’offres fondés sur un indice de performance environnementale
Le programme américain de mise en réserve des terres fragiles (CRP) permet, dans le cadre de contrats d’une durée de 10 à 15 ans, de mettre des terres hors production et d’y implanter un couvert herbacé ou forestier. Les participants au programme ont le choix entre diverses pratiques agricoles (implantation de prairies naturelles, plantation d’arbres, instauration de zones tampons rivulaires, mise en place de bandes filtrantes en bordure de parcelle, etc.) qui permettent de créer des prairies permanentes, de reboiser, de restaurer des zones humides et de créer des habitats naturels. Ils perçoivent un loyer pour leurs terres, ainsi que des sommes supplémentaires couvrant une partie des coûts engendrés par l’instauration de diverses pratiques de conservation sur leurs terres.
Bien que le programme repose sur une liste prédéfinie d’activités et de pratiques, c’est en proportion du résultat escompté sur l’environnement que ses financements sont calculés. Les financements octroyés au titre d’une parcelle ou d’une exploitation complète sont déterminés selon les avantages environnementaux escomptés ex ante. Une part croissante du budget du CRP est consacrée à des projets de grande valeur prévoyant la mise hors production d’une partie des parcelles.
La sélection des candidats au programme suit une logique concurrentielle. Le mécanisme le plus souvent employé est celui de l’appel d’offres. Dans la plupart des cas, les producteurs pouvant prétendre au dispositif déposent un dossier de candidature en indiquant les pratiques du CRP qu’ils souhaiteraient mettre en œuvre et sur quelles terres ils envisageraient de le faire, et en précisant dans certains cas le versement qu’ils seraient prêts à accepter. Une note est ensuite attribuée à chaque candidature en fonction des avantages qu’elle pourrait apporter à l’environnement, puis les dossiers sont classés sur la base d’une estimation ex ante de la valeur de ces avantages, rapportée au montant des versements que les producteurs sont prêts à accepter pour les concrétiser. Le principal outil employé pour établir le classement est l’indice des avantages environnementaux (EBI), qui permet d’attribuer des notes aux différents dossiers selon les pratiques envisagées et les paiements requis ; à partir de là, une note d’ensemble est calculée afin de classer toutes les candidatures sur une seule et même échelle. L’EBI aide donc à veiller à ce que les fonds du programme soient utilisés le plus efficacement possible.
Source : OCDE (2017a), « Evaluation of farm programmes in the 2014 US Farm Bill: a review of the literature », https://dx.doi.org/10.1787/ff39e390-en. USDA (2017), site internet du Conservation Reserve Program, www.fsa.usda.gov/programs-and-services/conservation-programs/conservation-reserve-program/index (consulté le 21 juin 2017).
L’action publique en matière de lutte contre le changement climatique est généralement pilotée par des instances ne relevant pas du secteur agricole. Pour autant, les pays examinés ont mis en place des programmes en faveur de l’adaptation au changement climatique ou de la réduction des émissions de GES du secteur. Selon une évaluation menée il y a peu, bien que tous les pays membres de l’OCDE aient mis au point des mesures en faveur de l’adaptation au changement climatique dans le secteur agricole, ils affichent des progrès très variables dans la formulation précise de stratégies nationales (et infranationales) d’adaptation, et la mise en œuvre demeure limitée (Ignaciuk, 2015). Parmi les programmes recensés dans les pays examinés, on compte le programme Delta aux Pays-Bas, qui a pour but de redéfinir la gestion des risques d’inondation, y compris sur les terres agricoles, ainsi que le programme de pôles régionaux pour le climat du ministère américain de l’Agriculture (Regional Climate Hub), qui fournit aux services de vulgarisation destinés à l’agriculture et à la foresterie des informations à la carte sur les risques liés au changement climatique anticipés dans différentes régions du pays (OCDE, 2017b).
Les mesures de réduction des émissions de GES sont moins systématiques, car les stratégies en la matière sont toujours en cours d’élaboration dans les pays. L’Australie a créé un Fonds pour la réduction des émissions (ERF) qui attribue sur appel d’offres des financements destinés à l’abaissement des rejets de GES. Bien que ce fonds soit ouvert à d’autres secteurs, l’agriculture en est une cible privilégiée. Le gouvernement coréen a exclu l’agriculture de son mécanisme d’échange de droits d’émission, comme d’autres pays de l’OCDE jusqu’ici6. Il a toutefois pris d’autres mesures, comme le dispositif de partage des coûts applicable à l’investissement dans des installations de traitement des effluents d’élevage capables de transformer ces effluents en engrais utilisables (OCDE, 2018f). Le programme néerlandais intitulé Kas als Energiebron (Les serres, sources d’énergie) a été lancé en 2005 avec pour objectif d’assurer la neutralité climatique et la rentabilité économique de toutes les nouvelles serres d’ici 2020 (encadré 2.2, OCDE, 2015 d)7.
Les services d’intérêt général sont essentiels pour améliorer la performance à long terme du secteur de l’agriculture et de l’alimentation
On parvient plus efficacement à améliorer la compétitivité du secteur de l’agriculture et de l’alimentation sur le long terme en fournissant des services d’intérêt général au secteur qu’en dispensant des aides aux producteurs à titre individuel. L’ESSG englobe des mesures qui agissent directement sur l’innovation, et donc la productivité à long terme, comme les dépenses publiques dans la R-D agricole et les services de vulgarisation (Chapitre 4). Elle tient aussi compte des fonds publics consacrés aux inspections et aux infrastructures, qui sont considérés comme des éléments de l’action publique propices à l’innovation, à la productivité et à la durabilité dans le secteur agricole et alimentaire (Chapitre 5). D’autres services d’intérêt général, comme l’aide à la commercialisation et à la promotion ainsi que la constitution de stocks publics, ne sont pas considérés comme des facteurs favorables à la croissance de la productivité.
C’est au Brésil que la part des dépenses liées à l’innovation est la plus importante dans l’ESSG (Graphique 4.6). Cette position n’a rien de surprenant vu le rôle de tout premier plan que joue l’organisme public de recherche agricole, Embrapa, dans l’agriculture brésilienne et à l’échelon international, mais aussi vu le manque relatif d’infrastructures dans le pays. L’Union européenne (par le biais des dépenses nationales surtout), la Suisse, l’Australie et la Colombie — qui affichent toutes des niveaux de soutien aux producteurs très différents — consacrent près de 50 % de leurs dépenses de services d’intérêt général aux systèmes d’innovation agricole. À l’inverse, le Japon et la Turquie consacrent une part considérablement plus élevée de leur ESSG aux infrastructures liées à l’agriculture.
Graphique 4.6. Axes prioritaires du soutien aux services d’intérêt général, 2015‑17
Note : SIA : système d’innovation agricole, qui comprend la R-D, la formation agricole et les services de vulgarisation. La moyenne des pays de l’OCDE ne comprend pas les pays de l’Union européenne non membres de l’OCDE.
Source : OCDE (2018a), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Principaux déficits de connaissances
La base de données de l’OCDE sur le soutien à l’agriculture est riche de renseignements précieux sur les politiques agricoles qui permettent des comparaisons entre les pays. Aux fins des activités couvertes par la présente étude, il serait utile d’en élargir la portée à l’ensemble du système alimentaire, de la bioéconomie et de l’économie rurale, en particulier en ce qui concerne les services d’intérêt général.
Dans de nombreux pays, le soutien des revenus est un objectif central de la politique agricole. Les informations dont on dispose sur les revenus et le patrimoine des foyers agricoles sont toutefois souvent parcellaires et ne peuvent être comparées à celles des autres ménages à des fins fiscales. Il est dès lors difficile remédier aux problèmes de revenus des ménages agricoles de manière équitable en s’appuyant sur la politique sociale.
L’asymétrie de l’information entre les agriculteurs et les pouvoirs publics empêche en outre de déceler aisément les cas où le marché pourrait mal jouer son rôle de fournisseur de crédit, d’outils de gestion des risques ou de biens publics exigés par la société. Par conséquent, les pouvoirs publics manquent de renseignements pour élaborer des politiques efficaces.
Les éléments concrets sur l’impact de mesures de politique agricole données sur la productivité et la performance agricole du secteur restent limités.
Recommandations en matière de politique agricole
La présente section fait la synthèse des recommandations formulées en matière de politique agricole dans les examens par pays et reprises à l’annexe C.
Adopter une stratégie en faveur du système agricole et alimentaire
Recenser les déficiences dans la chaîne de valeur et élaborer des mécanismes d’incitation appropriés pour y remédier, notamment dans le cadre de la politique agricole.
Mettre au point de nouvelles solutions numériques pour collecter et gérer les données, réduire les coûts de contrôle et améliorer la traçabilité dans la chaîne alimentaire.
Dans la politique agricole, mettre l’accent sur les besoins de développement à long terme du secteur
Orienter l’action vers des mesures visant à améliorer la productivité et la durabilité du secteur à long terme, comme l’investissement dans des services d’intérêt général qui renforcent les infrastructures et les moyens humains, ainsi que les liens entre les agriculteurs et les marchés d’intrants et de produits. Ces services recouvrent notamment la fourniture de divers types d’infrastructures matérielles et immatérielles propres au secteur, des actions appropriées en faveur de la biodiversité ainsi que des systèmes d’innovation agricole répondant précisément aux besoins (voir à ce sujet le Chapitre 6).
Élaborer une vision à long terme conciliant gains de productivité et meilleure durabilité afin de lever les incertitudes suscitées par l’action publique et de supprimer ses signaux contradictoires.
Réduire l’importance relative du soutien public dans les revenus agricoles et accroître la part des recettes agricoles découlant du marché.
Renforcer la capacité à répondre aux défis et à saisir les opportunités qui se profilent
Veiller à prendre en compte les considérations environnementales et climatiques dans la formulation et l’évaluation des politiques susceptibles d’agir en faveur de la productivité et de la compétitivité.
Améliorer la préparation des agriculteurs et l’adaptation au changement climatique.
Passer en revue les mesures en vigueur afin de déterminer si elles permettent de répondre aux défis et de saisir les opportunités que réserve l’avenir (catastrophes naturelles de plus en plus fréquentes et existence d’outils de gestion des risques, nouveaux ravageurs et maladies, évolution des besoins en matière de gestion de l’eau, etc.).
Étudier les moyens de réduire les émissions de GES d’origine agricole, en particulier celles imputables aux animaux de pâturage, faciliter l’adaptation des exploitations agricoles et lancer des travaux de recherche utiles en ce sens.
Une meilleure information au service de meilleures politiques agricoles
Améliorer ou préserver un socle de données et des capacités d’analyse solides afin de suivre la mise en œuvre de l’action publique, évaluer les politiques et orienter les décisions des agriculteurs, en prêtant une attention particulière à l’adoption de solutions innovantes et aux pratiques environnementales.
Favoriser la mise au point d’indicateurs permettant des comparaisons internationales ainsi que le développement des données ouvertes, dans le but de faciliter le partage des connaissances et la réalisation d’analyses reposant sur des critères de référence.
Continuer à enrichir les données sur l’impact potentiel du changement climatique à l’échelon local en menant des études scientifiques et des analyses de scénarios dans le but de contribuer à adapter les systèmes agricoles.
Assortir la politique agricole d’objectifs plus clairs afin de faciliter l’évaluation des politiques et de réduire les incertitudes que l’action publique est susceptible de soulever.
Déceler les défaillances du marché et de l’action publique lorsqu’il existe des dispositifs de soutien aux producteurs
Étudier ou réexaminer l’ampleur et les causes des défaillances du marché et leur impact sur l’investissement et l’utilisation des ressources afin d’adapter l’action publique aux nouveaux enjeux.
Faire en sorte de disposer d’informations plus précises sur les montants et la variabilité des revenus dans l’agriculture, de sorte que les pouvoirs publics puissent élaborer des mesures mieux ciblées. Prendre des mesures pour inciter les exploitants à déclarer leurs revenus.
Évaluer l’accès des exploitants au crédit et, en cas d’insuffisance, déterminer si des situations personnelles particulières sont en cause ou si le problème vient d’un dysfonctionnement général dans le secteur ou sur le marché du crédit, afin de prévoir une action appropriée.
Améliorer le socle de données sur l’exposition aux risques, la perception du risque par les exploitants et l’utilisation des outils de gestion des risques, ainsi que sur l’impact de ces facteurs sur le consentement à investir.
Étudier l’impact des mesures prises par les pouvoirs publics sur l’innovation, le changement structurel, l’utilisation des ressources naturelles et le changement climatique.
Réduire les distorsions créées par la politique agricole
Réduire le niveau de soutien, limiter autant que possible les mesures de soutien qui créent des distorsions sur les marchés et dans les échanges de produits agricoles, et rapprocher les niveaux de soutien des différents produits de sorte que la réaffectation des ressources réponde davantage à la demande du marché. Il devrait ainsi être possible de tirer parti des débouchés offerts par la diversification et la croissance de la demande, notamment pour les produits à forte valeur. En particulier :
supprimer les dispositifs de soutien des prix intérieurs, comme les mesures de protection à la frontière et les mécanismes de soutien au titre de produits spécifiques, et envisager de mettre en place des paiements directs afin de faciliter la transition en cas de besoin ;
supprimer les mesures qui abaissent le coût de certains intrants variables sans imposer de contraintes environnementales ;
réserver les paiements couplés à des mesures temporaires et très ciblées ;
réduire les transferts de nature à fausser la concurrence qui sont versés aux entreprises commerciales d’État et coopératives agricoles.
Supprimer les obstacles à l’innovation, au changement structurel et à l’utilisation durable des ressources
Abandonner progressivement les mesures et prescriptions qui découragent l’innovation.
Supprimer les mécanismes des marchés foncier et de l’emploi qui peuvent entraver ou décourager l’ajustement structurel et les économies d’échelle.
Réduire autant que possible les incitations à utiliser les ressources de manière non durable que peuvent produire des mesures poursuivant d’autres objectifs.
Mettre à profit les mesures de politique agricole pour cibler plus précisément les déterminants de la productivité et de la durabilité
Mettre l’accent, dans la politique agricole, sur le soutien à l’innovation, au changement structurel, à l’utilisation durable des ressources et à l’adaptation au changement climatique dans les domaines où les marchés ne parviennent pas à envoyer aux exploitants le signal qu’ils doivent s’adapter.
Mieux cibler les mesures élaborées à ces fins.
Créer des incitations plus spécifiques à l’innovation et à l’ajustement
Cibler directement l’innovation en instaurant des mécanismes d’incitation spécifiques au sein du dispositif de soutien à l’investissement, en fournissant des services ou en opérant des paiements au titre de l’adoption de nouvelles pratiques de production et de commercialisation.
Apporter une aide à l’investissement dans la modernisation et la restructuration des exploitations et entreprises agroalimentaires ainsi que dans l’adoption de nouvelles technologies, notamment les solutions faisant appel au numérique.
Favoriser la diversification des activités.
Utiliser la politique agricole pour soutenir les activités en collaboration et la participation des agriculteurs ou de leurs représentants aux réseaux du savoir.
Renforcer les incitations en faveur de l’utilisation durable des ressources naturelles
Renforcer la capacité de la politique agricole à faire progresser la performance environnementale de l’agriculture en améliorant la conception des programmes agroenvironnementaux de sorte qu’ils soient mieux ciblés et adaptés aux besoins réels, en mettant à profit les meilleures données scientifiques et économiques disponibles.
Mettre en place un cadre d’action agroenvironnemental précisant les niveaux de qualité environnementale de référence ainsi que les objectifs environnementaux.
Encourager l’évaluation des politiques à l’aune de leurs résultats et mettre en place des indicateurs de résultats mesurables. Étudier les possibilités d’employer les technologies numériques pour suivre les résultats, éventuellement à l’aide de programmes pilotes.
Réexaminer le dosage entre mesures réglementaires et incitations économiques dans le but de stimuler une innovation respectueuse de l’environnement.
Étendre le champ d’application du principe du pollueur-payeur afin de rendre les exploitants responsables des préjudices causés à l’environnement par la pollution due à l’élevage et aux cultures, tout en levant des fonds pour poursuivre des objectifs agroenvironnementaux plus ambitieux, s’il y a lieu.
Envisager des approches fondées sur les mécanismes du marché pour réduire plus avant les pressions sur l’environnement, ainsi que le développement de marchés des services environnementaux, avec par exemple des marchés des crédits de qualité de l’eau et des compensations carbone.
Adopter une approche pluridimensionnelle en matière de gestion des effluents d’élevage, associant mesures réglementaires, incitations à investir dans de nouvelles technologies, renforcement des capacités des producteurs et constitution de partenariats entre les parties prenantes.
Accentuer les efforts en proposant aux exploitants des conseils ciblés et spécialement adaptés au sujet des technologies et pratiques durables.
Améliorer globalement l’efficacité d’utilisation des ressources en eau par l’agriculture à l’échelle du bassin hydrographique en associant un régime d’allocation de l’eau à la fois souple et solide, des investissements ciblés et efficaces au regard de leur coût dans des infrastructures d’irrigation et de stockage de l’eau, et des mécanismes d’autofinancement destinés à garantir la viabilité des systèmes d’irrigation.
Intégrer la lutte contre le changement climatique et l’adaptation à ses effets dans l’ensemble des mesures agricoles et agroenvironnementales.
Dans les pays dans lesquels ce sont les autorités locales qui définissent la politique agroenvironnementale, renforcer le rôle que jouent les autorités fédérales afin de coordonner et de faciliter la mise en œuvre de stratégies efficaces pour remédier aux problèmes agroenvironnementaux qui se posent aux échelons local ou de l’État. Fournir des orientations et des mécanismes de partage des expériences et, le cas échéant, compléter les financements en versant un abondement.
Promouvoir la préparation des exploitants et la gestion des risques pour faciliter les investissements à l’avenir
Réexaminer et améliorer les outils de gestion des risques (s’il le faut), en concentrant les interventions des pouvoirs publics sur la préparation, la fourniture d’informations et le risque de catastrophe.
Envisager d’évaluer les programmes de subvention des assurances agricoles en vigueur, sous l’angle de leur solidité financière et actuarielle à long terme et dans l’optique des risques liés au changement climatique.
Évaluer les instruments de gestion des risques afin de s’assurer qu’ils ne reportent pas sur le contribuable des risques relevant de la responsabilité des exploitants, et pour s’assurer qu’ils permettent effectivement de mieux cibler les risques.
Évoluer vers une prise en compte de toutes les recettes de l’exploitation sans exception pour tirer parti des différences de prix et de la variabilité des rendements entre les produits, ce qui permet de réduire les coûts supportés par la sphère publique pour un objectif donné et met un terme aux distorsions entre les différents secteurs de production.
Faire en sorte que le soutien à l’investissement soit mieux adapté aux besoins
Évaluer les besoins en investissement et améliorer l’efficacité du soutien public à l’investissement, en se concentrant sur les domaines dans lesquels les marchés de capitaux ne financent pas la production de biens publics, et donner une place plus importante aux services de conseil et aux synergies avec la recherche et l’innovation.
Rationaliser les programmes et simplifier les procédures d’accès en cas de besoin.
Si nécessaire, renforcer le rôle des institutions de crédit rural dans le financement des investissements en équipements agricoles.
Continuer de promouvoir le développement d’instruments financiers non bancaires privés destinés à l’agriculture et aux industries agroalimentaires, sous réserve de l’examen des instruments existants.
Améliorer les critères d’octroi de prêts pour qu’ils permettent mieux d’écarter les emprunteurs qui auraient investi sans soutien.
Recentrer les prêts bonifiés à l’investissement sur des projets qui font explicitement appel à des innovations technologiques, ainsi qu’à des pratiques environnementales et de gestion de l’exploitation évoluées.
Adapter le taux de soutien au crédit en fonction des besoins, en se gardant d’encourager les exploitants à investir de manière non durable dans des équipements.
Mieux tenir compte de la diversité des populations agricoles
Adapter les programmes aux besoins des différentes populations agricoles, des petites exploitations de subsistance aux grandes exploitations commerciales.
Examiner la situation des petits exploitants pratiquant une agriculture de semi-subsistance et répondre à leurs besoins particuliers en recourant à un éventail de mesures plus large.
Poursuivre des objectifs plus généraux à l’aide de mesures non sectorielles
Pallier les défaillances de l’action publique et des marchés qui ne relèvent pas spécifiquement de l’agriculture au niveau où elles se produisent, sans recourir à la politique agricole. Celle-ci n’est par exemple pas le moyen le plus indiqué pour compenser une défaillance générale du marché du crédit ou remédier à des problèmes généraux de développement rural ou social.
Dans le cas du développement rural, adopter une approche plus ascendante pour promouvoir des investissements intégrés et des services publics qui satisfont des besoins locaux, afin d’inciter des entreprises non agricoles à s’installer dans les zones rurales.
Regrouper les activités de diversification rurale des divers organes publics et programmes et leur donner une nouvelle dimension ; envisager de créer un cadre national coordonné pour la diversification rurale axé sur le développement des industries rurales ; donner une place plus importante à la diversification rurale dans les investissements en faveur du développement rural et régional.
Faire en sorte que le système général de protection sociale joue davantage un rôle de filet de protection pour les ménages agricoles, en ajustant les critères d’admissibilité et en instaurant des incitations supplémentaires en faveur du départ à la retraite anticipé et du transfert des ressources à de jeunes exploitants commerciaux.
Références
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Notes
← 1. L’Estonie, la Lettonie, les Pays-Bas et la Suède sont tous inclus dans les chiffres de l’UE à 28 dans le Graphique 4.1.
← 2. Selon OCDE (2013), les types de soutien les plus susceptibles de porter atteinte à l’environnement sont le soutien des prix du marché, les paiements au titre de la production qui n’imposent pas d’obligation environnementale dans les pratiques agricoles, ainsi que les paiements accordés au titre de l’utilisation d’intrants variables qui n’imposent pas d’obligation environnementale dans les pratiques agricoles. Dans ses travaux, l’OCDE a analysé les impacts environnementaux de ces mécanismes de soutien à l’aide de simulations ex ante au niveau de l’exploitation et au niveau du marché (Henderson and Lankoski, 2019).
← 3. À titre d’exemple, Annan et Schlenker (2015) ont montré que les agriculteurs américains assurés se tournent vers des cultures plus sensibles à la chaleur et ne sont pas incités à prendre des mesures d’adaptation.
← 4. On s’interroge toutefois sur les économies que permettent réellement de réaliser les investissements en faveur de l’efficience des systèmes d’irrigation (Grafton et al., 2018).
← 5. L’examen des publications révèle également que les mesures agroenvironnementales ralentissent généralement l’ajustement structurel en rentabilisant (davantage) pour les agriculteurs la mise hors production, la mise en jachère et l’utilisation de terres peu exigeantes du point de vue de la gestion.
← 6. À l’échelon infranational, la province canadienne de l’Alberta autorise les industries et organisations soumises à des obligations de réduction des rejets de GES à acheter des crédits de réduction d’émissions auprès des producteurs agricoles (OCDE 2019c). L’État américain de Californie autorise lui aussi l’achat de crédits de compensation dans le cadre de la réduction des émissions de méthane dans l’élevage et la riziculture (voir www.arb.ca.gov/cc/capandtrade/offsets/offsets.htm).
← 7. Voir www.kasalsenergiebron.nl/over-ons/kas-als-energiebron/ pour de plus d’informations sur le programme Kas als Energiebron.