Ce dernier chapitre examine les mécanismes de gouvernance qui sous-tendent les politiques urbaines du Maroc et propose des recommandations pour renforcer la coordination verticale et sectorielle au niveau national et local, promouvoir une approche stratégique du développement urbain, renforcer les capacités techniques et humaines au niveau infranational, et favoriser la participation des parties prenantes. Ce chapitre explore également des pistes pour mobiliser les financements adéquats afin de répondre aux besoins présents et futurs liés à l’urbanisation, notamment en matière de logement, infrastructures, transports et services publics dans les villes marocaines.
Revue de la politique urbaine nationale du Maroc
Abstract
Le Maroc fait face à des défis de gouvernance qui entravent un développement urbain compact, durable et résilient. Malgré les réformes récentes telles que la Constitution de 2011, la régionalisation avancée de 2015 et la charte de déconcentration de 2018, les collectivités territoriales marocaines sont confrontées à un manque de coordination entre les différents niveaux de planification urbaine, entre les politiques sectorielles qui sont souvent pensées en silos, ainsi qu’au niveau des territoires entre les différents plans dans une même zone urbaine fonctionnelle. Pour renforcer la coordination verticale et sectorielle au niveau national et local pour le développement urbain, la politique urbaine nationale rénovée du Maroc pourrait mettre en œuvre des incitations, des réglementations et des dispositifs de coordination pour gérer les arbitrages et mettre en cohérence les politiques. Une commission interministérielle sur le développement urbain présidée au niveau du chef de gouvernement, disposant d’un organe de coordination technique et d’un dispositif de coordination territoriale, pourrait également être mise en place pour assurer l’articulation sectorielle des politiques publiques qui ont un lien avec le développement urbain. Enfin, une gouvernance métropolitaine renforcée pourrait permettre de répondre aux enjeux spécifiques de certains territoires et aligner les priorités sectorielles, par exemple en transformant certains Établissements de Coopération Intercommunale (ECI) en autorités métropolitaines.
Un autre enjeu pour le développement urbain au Maroc est le financement de l’urbanisation, qui reste insuffisant et ne permet pas de répondre aux besoins de la croissance urbaine. Pour répondre aux besoins présents et futurs liés à l’urbanisation, tels qu’en matière de logement, infrastructures, transports et services publics, le Maroc pourrait puiser dans un large éventail d’outils de financement, comme les instruments de captation de la plus-value foncière, l’investissement privé, les financements verts et les émissions obligataires municipales.
L’adoption d’une approche stratégique et la définition d’une vision du développement urbain, intégrant une approche d’évaluation basée sur l’utilisation de données et d’indicateurs, permettraient d’améliorer la prise de décision, l’efficacité des politiques publiques mises en œuvre, et la capacité à répondre de manière adéquate aux besoins et défis urbains. Le renforcement des capacités stratégiques, techniques et humaines au niveau infranational est crucial pour mettre en œuvre la politique urbaine nationale du Maroc, notamment pour faire face à la complexité croissante des défis auxquels les villes sont confrontées et tirer parti des nouvelles méthodes et technologies innovantes. Enfin, la participation plus large et systématique des parties prenantes pourrait être davantage promue dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique urbaine au Maroc, notamment en mettant en place des mécanismes institutionnels de coordination et de concertation, en développant l’usage de plateformes numériques participatives, et en engageant les citoyens à des échelles plus granulaires comme les quartiers.
La réforme constitutionnelle de 2011, la régionalisation avancée de 2015 et la charte de déconcentration de 2018 ont tour à tour renforcé le rôle des collectivités territoriales dans le développement et la mise en œuvre des politiques publiques, notamment celles portant sur le développement urbain. Cependant, malgré ce changement de paradigme, les collectivités territoriales marocaines font face à des défis en matière de coordination verticale, sectorielle et horizontale, entravant une mise en œuvre efficace des politiques urbaines.
La réforme constitutionnelle de 2011 puis la régionalisation avancée de 2015 ont permis de réformer les prérogatives des collectivités territoriales (régions, préfectures, provinces et communes), en visant à leur accorder davantage d’autonomie. Ces réformes ont permis d’engager un processus de décentralisation, plaçant ainsi le Maroc dans la lignée de plusieurs pays de l’OCDE qui ont renforcé les pouvoirs des collectivités territoriales ces dernières décennies, comme l’Espagne, la France, le Portugal ou encore l’Italie. L’application du principe de subsidiarité est inscrite dans la Constitution de 2011 et définit les principes généraux sur les pouvoirs des trois niveaux de collectivités territoriales, assignant notamment les services locaux aux communes, le développement social aux préfectures et provinces, et le développement économique et durable aux régions. La Constitution de 2011 affirme également plusieurs autres principes, notamment (Portail National des Collectivités Territoriales, s.d.[1]) :
La prééminence de la région par rapport aux autres collectivités territoriales en matière de développement économique, et de conception ainsi que de mise en œuvre des schémas régionaux d'aménagement du territoire ;
La libre administration des affaires locales, ainsi que le contrôle et la reddition des comptes ;
La coopération, le partenariat et les groupements de communes pour la réalisation des projets, la mutualisation et la solidarité entre les communes
La fixation de trois types de compétences des collectivités territoriales, sur la base du principe de subsidiarité, à savoir des compétences propres, des compétences partagées avec l'État et des compétences qui leur sont transférables par ce dernier ; et
La consécration d'un système de ressources financières propres aux collectivités territoriales et de ressources financières affectées par l'État, pour leur permettre d'exercer leurs compétences.
Ces principes constitutionnels ont ensuite été consacrés par la réforme de régionalisation avancée de 2015, grâce aux nouvelles lois organiques 111.14, 112.14 et 113.14, relatives respectivement aux régions, aux provinces et préfectures, et aux communes (Portail National des Collectivités Territoriales, s.d.[2]). L’objectif principal de la régionalisation avancée de 2015 est de promouvoir un développement territorial équilibré à travers une appropriation locale des projets et des politiques publiques, et de renforcer la décentralisation et la participation citoyenne en transférant des compétences étatiques aux collectivités locales et en impliquant davantage les habitants dans les décisions qui les concernent. La régionalisation avancée constitue également un pilier central du Nouveau Modèle de Développement économique et social annoncé lors du discours royal du 13 octobre 2017.
Les lois organiques relatives à la régionalisation avancée de 2015 affirment le principe de libre administration des trois niveaux de collectivités territoriales et ont permis des transferts de pouvoirs et de ressources financières aux Présidents élus des conseils régionaux, provinciaux et préfectoraux qui revenaient jusque-là aux Walis1 et Gouverneurs – représentants de l’État au niveau régional et provincial (Tableau d’annexe 6.A.1). Ces lois définissent également les compétences propres, les compétences partagées avec l’État et les compétences transférées pour chaque échelon de collectivité territoriale (Annexe 6.1). Dans cette réforme, un rôle prééminent est donné aux régions dans le domaine du programme de développement régional et du schéma régional d’aménagement du territoire par rapport aux autres collectivités locales que sont les provinces et préfectures, et les communes. Les communes, quant à elles, sont chargées des missions de prestation des services de proximité aux citoyens sur leur territoire. Les communes mettent notamment en place un plan d’action communal, qui fixe pour six années les actions de développement à réaliser sur leur territoire. Elles sont également responsables des services et équipements publics nécessaires à l’offre des services de proximité, comme la distribution d’eau potable et d’électricité, le transport public urbain, l’éclairage public, le nettoyage des voies et places publiques et la collecte des déchets et leur traitement, la création et l’entretien des parcs naturels, etc., ainsi que de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire (Ministère de l’Intérieur, 2015[3]).
Enfin, en 2024, les efforts de décentralisation et de régionalisation ont mené à la promulgation du décret 7264 du 11 janvier 2024 fixant les attributions et l’organisation du Ministère de l’Aménagement du Territoire National, de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Politique de la Ville (MATNUHPV), codifiant ainsi son rôle dans l’articulation de cette régionalisation avancée (Journal Officiel du Maroc, 2024[4]).
Parallèlement, et en soutien au processus de régionalisation avancée, le Maroc a également mis en œuvre des mécanismes de déconcentration administrative, visant à organiser un transfert de compétences décisionnelles, humaines et matérielles depuis les services centraux vers les services déconcentrés en région, notamment via la Charte de déconcentration de 2018 (Portail National des Collectivités Territoriales, 2018[5]). La politique de l’État dans le domaine de la déconcentration administrative s’appuie principalement sur quatre axes :
Faire de la région l’échelon territorial privilégié : le Wali de la région est le représentant de l’autorité centrale au niveau de la région chargé d’animer l’action des services déconcentrés des départements ministériels, et de garantir la coordination, la complémentarité, le suivi et la mise en œuvre des projets publics programmés au niveau de la région ;
Promouvoir les services déconcentrés en tant qu’interlocuteur essentiel au niveau local, en conférant à leurs représentants dans la région les pouvoirs décisionnels nécessaires ;
Accompagner la régionalisation avancée avec une série de mesures visant notamment à soutenir les collectivités territoriales et renforcer leurs capacités, appuyer le partenariat et la contractualisation avec les différents acteurs régionaux, ainsi que le suivi de l’exécution des projets structurants au niveau régional ;
Consacrer les règles de la bonne gouvernance dans la conduite du processus de déconcentration administrative à travers la mise en place de plans de référence en matière de détermination des compétences et des moyens qui seront transférés aux services déconcentrés des départements ministériels et les obligations qui en découlent, ainsi que la mise en place de mécanismes de pilotage, de coordination, de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre de ce chantier structurant.
Source : OCDE (2018[6]), Dialogue Maroc-OCDE sur les politiques de développement territorial : Enjeux et Recommandations pour une action publique coordonnée, https://doi.org/10.1787/9789264302884-fr.
Au-delà de leurs compétences propres, les collectivités territoriales ont également des compétences partagées avec d’autres échelons de gouvernement. Les régions, les provinces et les préfectures, ainsi que les communes exercent en effet des attributions à titre de compétences partagées avec l’État de manière contractuelle, à l'initiative de l'État ou des collectivités territoriales. Ces compétences contractualisées traitent le plus souvent de dossiers de développement économique, social, culturel et rural, de la protection de l’environnement et de la promotion touristique en ce qui concerne la région, ou de développement de l’économie locale et de la promotion de l’emploi, et de la préservation des spécificités du patrimoine culturel local et son développement en ce qui concerne les communes. Les collectivités territoriales exercent également des compétences transférées par l’État (Annexe 6.1). Ces compétences partagées et transférées peuvent soulever un défi important de chevauchement de compétences s’il n’existe pas de mécanisme de coordination efficace.
De plus, comme vu précédemment, les collectivités territoriales font face à une multiplicité d’acteurs qui détiennent des prérogatives enchevêtrées. Par exemple, l’État et ses services déconcentrés aux niveaux régionaux et infrarégionaux sont chargés de la conception, mise en œuvre, suivi, contrôle et gestion des programmes et projets de développement urbain, prérogatives qui sont similaires à celles des conseils régionaux, provinciaux et préfectoraux, et municipaux, ou même de celles de l’agence régionale de l’exécution des projets (AREP) ou encore de l’agence de développement (AD) (Encadré 6.1). S’ajoute à cela le Conseil Supérieur de l’Aménagement du Territoire (CSAT), devenu depuis le Conseil Ministériel de l’Aménagement du Territoire (CMAT), qui propose les grandes orientations en matière d’aménagement du territoire et de développement durable et donne son avis sur les schémas et documents stratégiques nationaux et régionaux d’aménagement du territoire, veille à l’harmonisation des grands projets sectoriels et contribue à l’évaluation du bilan des actions menées. Les Centres Régionaux d’Investissement (CRI), quant à eux, ont pour rôle de soutenir l’attractivité des territoires, tandis que les agences urbaines, établissements publics dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière et qui relèvent du Ministère de l’Aménagement du Territoire National, de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Politique de la Ville, à l’exception de l’agence urbaine de Casablanca qui est sous la tutelle du Ministre de l’Intérieur, sont chargées notamment de réaliser les études nécessaires à l’établissement des Schémas Directeurs d’Aménagement Urbain (SDAU), de suivre l’exécution des orientations qui y sont définies, de programmer les projets d’aménagement inhérents à la réalisation des objectifs des schémas directeurs, et de préparer les projets de documents d’urbanisme réglementaires (Plans de Zonage, Plans d’Aménagement) (Fédération des agences urbaines du Maroc, s.d.[7]) (Agence Urbaine de Casablanca, s.d.[8]). Les sociétés de développement local (SDL), les sociétés de développement régional (SDR) et les sociétés de développement (SD) créées par les Préfectures et les Provinces jouent également un rôle clé dans la mise en œuvre des stratégies de développement urbain et économique. Les SDL sont souvent chargées de concevoir, financer et mettre en œuvre des projets de développement urbain, tels que la rénovation de quartiers, le développement d’infrastructures publiques, la création de zones vertes et de loisirs, ainsi que la promotion de l’habitat et du logement social. Certaines SDL au Maroc sont responsables de la gestion et de l’exploitation de services et d’équipements publics, comme la gestion des déchets, l’éclairage public, le transport urbain et les parkings, en visant une gestion plus efficiente et adaptée aux besoins locaux.
Ce chevauchement des compétences au Maroc entre les collectivités locales et l’État ainsi qu’avec les nombreux autres acteurs reflète les complexités du processus de décentralisation et de régionalisation avancée dans le pays et peut avoir de nombreuses implications délétères dans la mise en œuvre des politiques publiques, notamment de développement urbain. En effet, ce chevauchement de compétences peut conduire à une superposition et une confusion des rôles, conduisant à des inefficacités, des doublons dans l’administration des services publics, et des processus décisionnels plus lourds. La superposition des compétences peut également compliquer l’allocation et la gestion des ressources financières, ce qui peut affecter la qualité et l’efficacité des services offerts aux citoyens. L’enchevêtrement des compétences entre l’État et les collectivités territoriales peut également poser des défis en termes de responsabilité et de transparence, car il peut être difficile pour les citoyens de comprendre qui est responsable de quoi, entravant la capacité des électeurs à demander des comptes à leurs représentants.
Comme vu dans le Chapitre 4 dans le cadre de la planification urbaine, la multiplicité des acteurs conduit également à une multiplicité des stratégies et plans de développement urbain, qu’il est ensuite difficile de mettre en cohérence. Le cas de la région de Casablanca-Settat illustre bien les défis liés au chevauchement de compétences entre les collectivités territoriales et l’État central, ainsi que le manque de coordination et les conséquences sur la mise en œuvre des politiques urbaines. En effet, la redistribution des responsabilités entre les autorités déconcentrées et les autorités décentralisées nouvellement élues à la création de la nouvelle région en 2015 a peiné à se mettre en place, les autorités ayant chacune rédigé des plans de développement associés à d’importants programmes d’investissements pour le territoire de Casablanca. Ainsi, le Plan de Développement du Grand Casablanca (PDGC) et le Plan de Développement Régional (PDR), qui couvrent respectivement l’ancienne et la nouvelle région, sont tous les deux encore en place à ce jour (OCDE, 2018[6]). Cependant, si le Plan de Développement du Grand Casablanca dispose de ses propres instances de gouvernance avec le choix des projets largement concerté avec tous les partenaires, le Plan de Développement Régional est élaboré sur les base des informations mises à la disposition du conseil de la région par les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l’État, dans un souci de cohérence et de complémentarité entre les différents programmes de développement de la région dont le PDGC.
Plusieurs acteurs régionaux et locaux se partagent différentes prérogatives au Maroc :
L’État : l’administration centrale marocaine remplit les missions d’orientation, conception, animation, accompagnement, assistance, évaluation et contrôle, avec délégation progressive des missions opérationnelles et de gestion aux services déconcentrés. L’administration régionale est, quant à elle, chargée des missions de coordination, de mise en cohérence des programmes et actions des services et des organismes publics, de contractualisation avec l’administration centrale et du suivi de la mise en œuvre des programmes. Enfin, l’administration préfectorale ou provinciale met en œuvre les actions et projets et assure leur gestion courante. Le Wali est le représentant de l’État au niveau régional, tandis que le Gouverneur est son représentant au niveau de la préfecture ou de la province. Ensemble, ils ont pour mission de veiller à l’application des lois, règlements et décisions du gouvernement, et ont des prérogatives de coordination des services étatiques déconcentrés. Ce sont des interlocuteurs entre les conseils territoriaux et l’administration centrale, en matière d’information, de planification et de réalisation de leurs projets d’assistance technique des services de l’État aux conseils élus.
Les conseils régionaux, élus au suffrage universel direct : chargés de l’élaboration de la stratégie régionale en matière de développement économique et social, des plans sectoriels régionaux, du schéma national de l’aménagement du territoire et du schéma de développement urbain et des stratégies nationales et régionales en matière de promotion des investissements et de l’emploi, de l’eau, de l’énergie, de l’environnement, de l’éducation, de la formation, de la culture et de la santé. Ils sont consultés pour tout projet d’envergure que l’État souhaite lancer dans une région donnée. Les conseils régionaux ont également comme prérogative les travaux d’infrastructures et d’équipements pour renforcer l’attractivité économique de la région, les travaux de promotion de l’habitat social, le développement économique des espaces ruraux et la lutte contre la pauvreté.
Les conseils préfectoraux et provinciaux, également élus au suffrage universel indirect : chargés de l’élaboration et de la mise en œuvre de programmes de développement humain en cohérence avec les plans de développement régional, de l’élaboration et de la mise en œuvre des programmes d’équipements et d’infrastructures, de coordination et de concertation entre les conseils régionaux et communaux, de la mise en œuvre des programmes et des plans de développement régionaux dans la préfecture ou la province dans un cadre de contractualisation, de la promotion et de la garantie du développement et de la pérennisation de l’intercommunalité afin de prendre en charge des projets communs et mutualiser les moyens.
Les conseils communaux, élus au suffrage universel direct : chargés de mettre en place, sous la supervision du président de conseil, un plan d’action de la commune et son suivi, son actualisation et son évaluation. Les communes créent et gèrent les services et équipements publics nécessaires à l’offre des services de proximité, comme la distribution de l’eau potable et de l’électricité, le transport public urbain, l’éclairage public, l’assainissement liquide et solide et les stations de traitement des eaux usées, la préservation de l’hygiène, le nettoyage des voies et places publiques, ainsi que la création et l’entretien des parcs naturels. Les communes sont également compétentes en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire.
Agences de développement (AD) : chargées de créer une dynamique de développement et de promotion territoriale dans les provinces. Elles jouent un rôle de liaison entre acteurs publics et privés, selon une démarche partenariale qui favorise l’approche participative et l’implication des départements ministériels, collectivités locales, investisseurs privés, organisations non gouvernementales et bailleurs de fonds étrangers.
Agences régionales de l’exécution des projets (AREP) : créées dans chaque région, elles ont pour rôle de faciliter l’exercice des missions du conseil régional (assistance juridique, ingénierie technico-financière lors de l’étude et de la préparation des programmes du développement et l’exécution des projets et programmes décidés par le conseil régional, qui peut confier à l’agence la gestion de certains projets pour le compte de la région).
Source : Ministère de l’Intérieur (2015[3]), Loi organique relative aux communes.
La coordination entre les différents niveaux de gouvernement en matière de politique urbaine au Maroc est un aspect crucial pour atteindre un développement urbain harmonieux et durable.
Si des organes de coordination existent à tous les échelons de gouvernement – Conseil ministériel d’aménagement du territoire, Comité régional de coordination et Comité provincial de coordination – leur rôle pourrait néanmoins être renforcé, en particulier celui du Comité Ministériel de l’Aménagement du Territoire (CMAT) en tant que coordinateur des compétences et responsable du dialogue à haut niveau (voir aussi section suivante sur le rôle du CMAT pour assurer la cohérence intersectorielle des politiques publiques). Le CMAT détient déjà plusieurs prérogatives : il peut donner un avis sur les orientations de la politique publique de l’aménagement du territoire au niveau national et sur le cadre d’orientation régional de l’aménagement du territoire. Enfin, il est prévu que le CMAT soit force de proposition en matière de mesures de convergence des politiques publiques sectorielles entre tous les échelons de gouvernement. Dans ce contexte, le CMAT pourrait voir ses prérogatives renforcées, par exemple en s’inspirant du modèle finlandais du Comité de Politique Urbaine (Encadré 6.2) pour conforter son rôle dans la coordination et la mise en œuvre des politiques d’aménagement du territoire et de développement urbain au Maroc. Par exemple, le CMAT pourrait être établi comme une plateforme interministérielle permanente avec la participation active des ministères clés pour le développement urbain, des autorités locales, des experts en aménagement du territoire et la société civile. Le CMAT pourrait également constituer des groupes de travail thématiques pour traiter de sujets spécifiques tels que la mobilité durable, le logement, les infrastructures vertes, ou encore la résilience face au changement climatique et aux catastrophes naturelles. Le CMAT pourrait de même promouvoir l’adoption de mécanismes de suivi et d’évaluation (voir dernière section de ce chapitre). Enfin, le CMAT pourrait mettre un accent particulier sur l’engagement des citoyens et des acteurs locaux dans le processus de planification et de décision, à travers des consultations publiques, des ateliers participatifs et l’utilisation de plateformes numériques (voir également la dernière section de ce chapitre pour plus de détails sur la participation des parties prenantes).
En 2020, la Finlande a nommé un Comité de politique urbaine qui coordonne et développe les activités de politique urbaine. Le comité a pour objectif de renforcer les partenariats entre les niveaux de gouvernement national et infranationaux, permettant ainsi de promouvoir la capacité des villes à améliorer leur compétitivité économique, leur inclusivité et leur aptitude à faire face aux défis liés au changement climatique. Le Comité est présidé par le Ministre des Affaires Économiques et comprend des représentants d’autres ministères, ainsi que de 22 villes et de l’Association des autorités locales et régionales finlandaises. Le Comité coordonne le développement de la Stratégie urbaine nationale 2020. Le rôle du Comité pour la Politique Urbaine consiste à :
Élaborer des politiques et des stratégies urbaines : Le comité peut être chargé de développer des politiques, des plans et des stratégies visant à promouvoir un développement urbain équilibré, durable et inclusif dans les villes et les régions urbaines de la Finlande.
Coordonner les activités de politique urbaine : il sert de plateforme de coordination entre les différentes parties prenantes impliquées dans la politique urbaine, y compris les ministères, les autorités locales, les organisations de la société civile et le secteur privé.
Faciliter la collaboration et le dialogue : il organise des réunions, des séminaires et des consultations pour encourager la collaboration et le dialogue entre les acteurs urbains et pour favoriser l’échange d’expériences et de bonnes pratiques.
Suivre et évaluer les politiques urbaines : il est chargé de surveiller et d’évaluer la mise en œuvre des politiques urbaines existantes, ainsi que de proposer des ajustements et des améliorations en fonction des besoins et des évolutions de la société et de l’environnement urbain.
En 2020, le gouvernement national finlandais a aussi nommé un Comité pour la gouvernance métropolitaine afin de cibler les problématiques liées au développement urbain dans la région métropolitaine d’Helsinki. Ce Comité vise spécifiquement à renforcer les partenariats entre le gouvernement national et la région métropolitaine d’Helsinki et de mieux coordonner le développement durable de la région-capitale.
Source : Ministry of the Environment of Finland (2021[9]), Finland’s Report on the Implementation of the New Urban Agenda, https://www.urbanagendaplatform.org/sites/default/files/2021-09/Finland%20National%20Report.pdf.
Comme abordé dans le Chapitre 4, les agences urbaines marocaines pourraient également voir leur rôle renforcé pour assurer la coordination aussi bien entre les différents niveaux de planification urbaine qu’entre les politiques sectorielles, et ceci à la bonne échelle territoriale, dépassant le cadre strictement communal. En effet, les agences urbaines peuvent jouer un rôle clé dans la promotion de la coordination grâce à leur expertise technique, leur ancrage local et leur position d’interface stratégique entre le gouvernement central, les collectivités territoriales (régionales et communales) et les autres acteurs du développement urbain. Les agences urbaines marocaines contribuent également à la planification et au développement urbain. Afin qu’elles puissent jouer pleinement ce rôle de coordination, il est primordial de revoir la fonction et le rôle des agences urbaines dans la structure territoriale. C’est d’ailleurs l’objet du projet de loi du Ministère de l’Aménagement du Territoire National, de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Politique de la Ville visant à regrouper la trentaine d’agences urbaines existantes en douze agences régionales autonomes d’urbanisme et d’habitat, qui relèveraient de la tutelle de ce Ministère, à l’exception de l’Agence urbaine de Casablanca, qui continuerait de relever du Ministère de l’Intérieur. Cette reconfiguration administrative vise à assurer la mise en place de décisions d’urbanisme plus coordonnées et efficaces à l’échelle régionale (Cabinet Royal, 2023[10]). Il s’agit de faire des agences urbaines un maillon d’appui technique et d’accompagnement des collectivités territoriales, non plus centré sur le niveau communal (planification urbaine), mais également sur la dimension prospective du développement territorial à l’échelle régionale (aménagement du territoire). Ce changement de paradigme pour les agences urbaines devrait suivre une approche centrée sur un projet territorial, construite autour d’une vision commune avec l’adhésion des élus et de toutes les parties prenantes (Fédération des agences urbaines du Maroc, 2022[11]). Ce repositionnement géographique des agences urbaines marocaines au niveau des régions devrait favoriser une cohérence accrue entre les différents niveaux de gouvernement et de planification (les Schémas Régionaux d’Aménagement du Territoire (SRAT), les Schémas Directeurs d’Aménagement Urbain (SDAU) et les Plans d’Aménagement (PA)). Les agences urbaines peuvent également jouer un rôle central dans l’opérationnalisation du Nouveau Programme pour les Villes d’ONU-Habitat.
Comme vu dans les Chapitres 4 et 5, les stratégies sectorielles telles que celles pour le développement économique, l’inclusion sociale, les logements, le transport, l’environnement et la résilience dans les villes, sont souvent pensées en silos. Ce manque de coordination entre politiques sectorielles a pu conduire à des situations d’inefficacité, de développement urbain déséquilibré, ou de manque d’infrastructures. Par exemple, les grands projets sectoriels d’intérêt national, régional ou métropolitain s’articulent souvent autour d’un nouveau développement – villes nouvelles, nouvelle université ou pôle d’innovation. Cependant, il arrive que ceux-ci n’intègrent pas suffisamment les dimensions territoriale, environnementale et sociale, se heurtant ainsi souvent à des insuffisances d’infrastructures de base, équipements et transports et limitant leur potentiel à nourrir le développement économique. On a ainsi pu voir émerger des villes nouvelles qui ont ensuite perdu de leur attrait. C’est le cas par exemple de la ville nouvelle de Tamesna, créée en 2007 pour désengorger Rabat, qui compte aujourd’hui seulement 40 000 habitants et manque d’espaces publics, commerces, et équipements collectifs, illustrant le manque de coordination entre les objectifs de logement avec ceux de mobilité, accessibilité et développement économique (voir Chapitre 4).
Pour favoriser une approche intégrée du développement urbain, la politique urbaine nationale rénovée du Maroc pourrait mettre en place des incitations, des réglementations et des dispositifs de coordination pour gérer les arbitrages (y compris en prenant en compte le coût budgétaire de chaque action si possible) et mettre en cohérence les politiques. Comme le montrent notamment les travaux de l’OCDE dans le cas des politiques de logement dans les villes, les arbitrages doivent être pris en compte et gérés avec attention, notamment ceux entre les objectifs de quantité, d’accessibilité financière, de qualité et de durabilité du logement (OECD, 2023[12]). Par exemple, les allocations de logement peuvent avoir comme effet secondaire d’entraîner une hausse des loyers et des prix des terrains, de même que l’amélioration de la qualité des logements au travers de nouvelles normes de qualité ou énergétiques peut en contrepartie contribuer à augmenter le coût du logement. De manière similaire, les travaux de l’OCDE suggèrent que si les politiques de villes compactes et la limitation de l’étalement urbain ont des effets positifs sur la compétitivité des villes, l’accès à l’emploi, et la lutte contre la pollution, le développement urbain compact risque aussi dans certains cas de conduire à une hausse du coût du logement liée à la plus forte densité de population et aux contraintes foncières (OCDE, 2019[13]) (Moreno Monroy et al., 2020[14]).
Pour assurer la coordination sectorielle des politiques publiques qui ont un lien avec le développement urbain, il existe de nombreuses commissions interministérielles instaurées et présidées par le Chef du gouvernement, comme le CMAT évoqué plus haut mais aussi la Commission Interministérielle Permanente de l’Aménagement du Territoire (CIPAT) et la Commission Interministérielle Permanente chargée de la Politique de la Ville (CIPPV). Cependant, plusieurs de ces commissions n’ont été que peu opérationnelles, ne se réunissant qu’un nombre limité de fois (Encadré 6.3). Devant la multiplicité des ces commissions interministérielles et pour renforcer la coordination sectorielle pour le développement urbain, le Maroc pourrait cependant envisager de mettre en place un unique comité ou instance interministérielle, sous forme de commission présidée par le Chef du gouvernement et regroupant des représentants de tous les ministères et agences impliqués dans le développement urbain. Un tel comité faciliterait l’alignement des politiques sectorielles et une meilleure coordination à un niveau stratégique. Cette instance pourrait disposer d’un organe de coordination technique, ainsi que d’un dispositif de coordination territoriale. Le Conseil ministériel d’aménagement du territoire (CMAT) déjà en place pourrait avoir cette portée interministérielle, en s’inspirant par exemple du Comité interministériel des villes mis en place en France en octobre 2023. Ce Comité interministériel français vise à améliorer les conditions de vie dans les quartiers prioritaires, en veillant à la cohérence des actions entreprises par différents ministères et collectivités locales. Il réunit pour cela plusieurs ministres et acteurs clé’ de l'administration afin de coordonner les actions gouvernementales dans ces quartiers et définir des orientations stratégiques (Encadré 6.4) (Agence nationale de la cohésion des territoires, 2023[15]).
Au Maroc, il existe plusieurs commissions interministérielles instaurées et présidées par le Chef du gouvernement qui ont un lien avec l'urbain et le développement urbain. Voici quelques exemples de ces commissions, basés sur des sources officielles :
Le Conseil Supérieur de l'Aménagement du Territoire (CSAT), créé en 2001 par le décret 2-01-2331, présidé par le Premier ministre, ayant des missions essentiellement consultatives :
Élaborer la politique nationale de l'aménagement du territoire
Proposer au gouvernement les grandes orientations en la matière ;
Donner son avis sur les projets de textes législatifs ;
Veiller à l'harmonisation des différentes options et grands projets sectoriels ; et
Contribuer à l'évaluation du bilan des actions menées.
L'activité consultative au sein du CSAT est alimentée par les travaux de trois commissions spécialisées créées en son sein (commissions des affaires juridiques, commissions des interventions publiques, commissions de suivi des travaux des conseils supérieurs et nationaux). Le CSAT ne s’est réuni que deux fois (en 2004 pour prendre connaissance du SNAT) et en 2016 pour traiter de la convergence des politiques publiques.
La Commission Interministérielle Permanente de l'Aménagement du Territoire (CIPAT) : les Textes de la création de cette instance présidée par le Premier ministre est une résolution de la première session du CSAT. Concernant son fonctionnement, trois sessions ont été tenues à ce jour (2005, 2006, 2010) et une session préparatoire (2014). Les missions ont été arrêtées après le fonctionnement de cette commission.
La première session a été consacrée à la mise en œuvre des orientations du CSAT, la seconde session à l’examen et à l’approbation du Schéma d’Organisation Fonctionnelle et d’Aménagement (SOFA), la troisième et la quatrième à la mise en place de conventions pour une contractualisation État-régions sur la base des Programmes Régionaux Intégrés (PARI).
Les résultats de cette activité sont pour l'essentiel : l'élaboration d’un projet de loi d’aménagement du Territoire, l'examen et la validation de plusieurs SRAT, l'appui et l'examen de la démarche expérimentale conduite en matière de contractualisation sur la base des PARI.
Le Comité Ministériel chargée de l'Aménagement du Territoire National (CMAT) instauré par le décret N°2.20.741 du 06 janvier 2021, qui vient remplacer le CSAT et tiendra sa première réunion au dernier trimestre de l’année 2024, sous la présidence du chef de gouvernement. Ce comité ministériel qui constitue un cadre de co-construction et de concertation entre les différents départements ministériels autour des grands chantiers de développement et d’aménagement du territoire, permet d’assurer la cohérence et la convergence des politiques et programmes sectoriels à l’échelle territoriale par son rôle exécutif.
Cette instance constitue aussi une force procédurale à la valorisation de la complémentarité entre les différentes échelles territoriales et à l’appréhension de la dimension d’intégration et de convergence des politiques relatives à l’aménagement du territoire par rapport à leurs interactions avec les stratégies et politiques sectorielles et publiques.
De ce fait, cette instance contribue à l’ancrage d'une culture intersectorielle dans les mécanismes de gouvernance horizontale des politiques publiques étant urbaines ou sectorielles. Le CMAT est chargé, notamment des missions suivantes :
Donner son avis sur les Orientations de la Politique publique de l’aménagement du territoire au niveau national ;
Donner son avis sur les grandes orientations de développement ;
Apprécier le cadre d’orientation de la Politique publique de l’Aménagement du territoire au niveau régional et son évaluation ;
Proposer les mesures nécessaires au renforcement de la convergence des politiques publiques.
Le Conseil Supérieur de l’Eau et du Climat (CSEC), crée en 1981 et entériné par la loi 10-95 qui en détermine les missions et par un décret en 1996, en application de la loi, qui en fixe la composition et le fonctionnement. Le CSEC est présidé par le Premier Ministre (Chef du gouvernement) et est composé des représentants de l’État et des établissements publics concernés et des représentants des usagers, des élus et des associations professionnelles. Le décret prévoit la création d'un Comité Permanent du CSEC. Ses missions combinent les registres consultatif et décisionnel :
Formuler les orientations générales de la politique nationale en matière d’eau et de climat
Donner son avis sur :
la Stratégie nationale d’amélioration de la connaissance du climat ;
le Plan National de l’Eau (PNE) ;
les Plans Directeurs d’Aménagement Intégré des Ressources en Eau (PDAIRE).
La Commission Interministérielle de l’Eau (CIE), créée par circulaire du Premier Ministre du 3 août 2001, suite à la tenue de la 9ème session du CSEC en juin 2001. La CIE a pour mission :
L’étude et la définition des orientations principales du secteur et la coordination entre les différents ministères ;
L’animation du travail gouvernemental pour la préparation et la réalisation des programmes permettant de relever les défis auxquels fait face le Maroc en matière d’eau, notamment ceux relatifs à l’assainissement, à l’amélioration de l’efficience des réseaux d’eau potable et d’irrigation, à la tarification de l’eau et à la maintenance des équipements hydro-agricoles.
Elle est présidée par le Premier Ministre, elle comprend les responsables des ministères concernés par le secteur de l’eau (une douzaine) et elle est censée se réunir mensuellement. Un décret a été pris en 2014 pour confirmer son rôle.
Concernant le fonctionnement de la CIE, des réunions régulières ont été tenues jusqu’en septembre 2002, ensuite un gel des activités a été noté jusqu'en 2014. Elle a traité de divers thèmes tels que le programme d’assainissement, l’amélioration de l’efficience des réseaux de distribution d’eau potable et d’irrigation, la politique de mobilisation des eaux, la mise en œuvre de la loi sur l’eau, l’aménagement des bassins versants, la tarification de l’eau potable et de l’assainissement.
Sa dernière réunion date de 2014 où elle a approuvé le PNE sous réserve de certains aspects financiers soumis à l'examen d'une commission technique. Elle a émis plusieurs recommandations demeurées le plus souvent sans suite effective en raison principalement de l'absence d'arbitrages sur les aspects d budgétaires.
La Commission Interministérielle Permanente chargée de la Politique de la Ville (CIPPV), créée par le décret du Chef de gouvernement n° 2.13.172 publié dans le Bulletin Officiel n° 6180 du 22 août 2013, suite aux Assises de la Politique de la Ville tenues en juin 2012. Cette Commission est investie des missions suivantes :
Arrêter les orientations générales de la politique de la ville ;
Évaluer les politiques publiques urbaines et les projets contractualisés dans le cadre de la politique de la ville ;
Inciter les départements concernés à s’inscrire dans le cadre des partenariats établis dans le cadre des projets de villes et veiller au respect des engagements des signataires des contrats ;
Proposer des mesures assurant l’intégration et la convergence entre les différents projets issus de la politique de la ville.
Concernant le fonctionnement de cette commission, deux ans après sa création elle compte à son actif une seule réunion qui a eu lieu en juin 2015, sous la présidence du Chef du gouvernement.
La Commission Ministérielle permanente de la politique foncière, créée par décret n° 2-16-263 du 24 Mai 2016, présidée par le chef de gouvernement a les missions suivantes :
Proposer au gouvernement les orientations stratégiques de la politique de l'État dans le domaine foncier, et veiller sur le suivi de leur exécution et évaluation après leur soumission à l'approbation ;
Coordonner les interventions des secteurs publics concernés par la gestion du foncier aussi bien public que privé et prendre les mesures à même de garantir la convergence des politiques publiques dans ce domaine ;
Délibérer sur les mesures législatives, réglementaires et procédurales que le gouvernement projette de prendre en vue de réformer la politique publique dans le domaine foncier notamment les mesures à même de maîtriser le patrimoine foncier public, d'améliorer sa gouvernance, de faciliter les conditions de sa mobilisation en vue de réaliser des projets d'investissement, et de garantir son accès dans le respect des règles de transparence et d'égalité des chances ;
Faire une évaluation périodique de la politique de l'état dans le domaine de la gestion foncière afin de mesurer l'impact des réformes mises en œuvre dans ce domaine.
La Commission Interministérielle pour la Reconstruction Post-Séisme, créée le 11 septembre 2023, suite au tremblement de terre survenu dans la province d'Al Haouz. Présidée par le Chef du gouvernement, cette Commission interministérielle est chargée de déployer un programme d'urgence pour la réhabilitation et l'aide à la reconstruction des logements détruits. Cette commission a été mise en place pour répondre aux Hautes Instructions du Roi Mohammed VI, visant à reconstruire les zones sinistrées et à indemniser les citoyens affectés.
La 10ème réunion de la commission interministérielle chargée du programme de reconstruction et de réhabilitation générale des zones sinistrées par le séisme d’Al-Haouz a été tenue en juin 2024 pour examiner l’avancement de la mise en œuvre de ce programme conformément aux Hautes Directives du Roi Mohammed VI.
La Commission Nationale des Investissements : en juin 2024, la 5ème Commission Nationale des Investissements instituée par la nouvelle Charte de l'Investissement a été tenue sous la présidence du Chef du Gouvernement. Cette commission vise à dynamiser l'attractivité économique du Maroc.
Source : Direction de l’Urbanisme, MATNUHPV.
Le Comité interministériel des villes (CIV) est une instance gouvernementale en France qui se consacre à la mise en œuvre de politiques publiques visant à améliorer les conditions de vie dans les quartiers prioritaires, également appelés quartiers de la politique de la ville (QPV). Ce comité réunit plusieurs ministres et acteurs clés de l'administration, notamment le Ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, le Secrétaire d’État chargé de la Citoyenneté et de la Ville, et le Président de l’Agence nationale de la Cohésion des Territoires, pour coordonner les actions gouvernementales dans ces quartiers et définir des orientations stratégiques. Il se réunit régulièrement pour évaluer les politiques en cours et proposer de nouvelles mesures pour favoriser la cohésion sociale et territoriale, l'insertion professionnelle, l'éducation, la sécurité, le logement, la santé, et d'autres enjeux spécifiques aux quartiers prioritaires.
Il est chargé de définir des objectifs et des priorités pour ces quartiers, d'allouer des financements, de mettre en place des programmes spécifiques, et de veiller à la cohérence des actions entreprises par différents ministères et collectivités locales. Il joue un rôle essentiel dans la coordination des efforts visant à réduire les inégalités sociales et territoriales en France, en particulier dans les zones défavorisées, en affirmant quatre axes pour les quartiers prioritaires :
La transition écologique : Les quartiers prioritaires sont confrontés à des logements mal isolés et se situent le plus souvent dans des espaces minéraux, les rendant vulnérables aux conséquences du changement climatique. Pour répondre à ces défis, le gouvernement prévoit d'ajouter 24 nouveaux quartiers au programme « Quartiers Résilients » pour les accompagner dans leur transition écologique. Un projet de loi est également prévu pour réhabiliter les copropriétés dégradées. Enfin, le projet des futurs Services Express Régionaux Métropolitains (SERM) devrait permettre l’amélioration de la desserte des QPV.
La politique de la ville : De nouveaux contrats de ville seront élaborés pour la période 2024-2030, prenant en compte une géographie prioritaire actualisée. L'objectif est également de promouvoir la mixité sociale en ajustant les critères d’attribution de logements. Les contrats de ville seront simplifiés et axés sur des projets co-construits avec les résidents
Le plein emploi : Un programme baptisé « Entreprenariat Quartiers 2030 » sera lancé en partenariat avec Bpifrance, bénéficiant d'un financement de EUR 456 millions sur quatre ans. Un fonds de 300 millions EUR sera créé pour soutenir les associations et réintégrer les publics les plus éloignés de l'emploi, dont la moitié bénéficiera aux habitants des quartiers. Dès 2024, une politique de testing sera déployée pour lutter contre les pratiques discriminatoires dans l'accès aux stages, à l'emploi, au logement et aux prêts bancaires.
Les services publics : L'accessibilité aux services publics sera améliorée dans les quartiers prioritaires, avec les horaires des collèges prolongés de 8h à 18h à partir de la rentrée 2024, et les cités éducatives progressivement généralisées. Les bibliothèques dans 500 quartiers étendront également leurs horaires et 1 000 éducateurs socio-sportifs seront déployés pour renforcer les activités sportives dans ces quartiers.
Source : Agence nationale de la cohésion des territoires (2023[15]), Les mesures clés du Comité interministériel des villes 2023, https://agence-cohesion-territoires.gouv.fr/les-mesures-cles-du-comite-interministeriel-des-villes-2023-1257#scrollNav-3.
Au niveau local, il est crucial pour le Maroc d’adopter une approche plus coordonnée du développement urbain, grâce à une planification urbaine intégrée qui s’assure que les documents de planification comme les schémas directeurs d’aménagement urbain (SDAU) incluent différents objectifs de développement économique, d’inclusion, de logement, de mobilité et accessibilité, de durabilité et de résilience. Les SDAU permettent en effet de décliner les politiques sectorielles et sont donc essentiels pour encourager la cohérence des politiques publiques, à condition que les territoires se les approprient mieux. En termes d’acteurs, les Walis ont une mission de coordination et leur rôle ainsi que celui des préfectures/provinces pourrait être renforcé pour assurer la coordination intersectorielle. Les agences urbaines peuvent également jouer le rôle de garant de la cohérence entre les politiques publiques sur leur territoire. En effet, celles-ci sont des acteurs essentiels en matière de planification, de gestion urbaine et d’urbanisme opérationnel. Leur repositionnement prévu par la réforme des agences urbaines en 12 agences régionales vise à leur permettre de passer d’une logique de régulation à une logique d’anticipation et de prospective du développement urbain, et de fournir un nouvel outil de gouvernance à l’échelle régionale en tant qu’interlocuteur territorial d’accompagnement de la régionalisation et de la Charte d’investissement et en tant qu’acteur privilégié de la planification stratégique. Ces nouvelles Agences Régionales d’Urbanisme et d’Habitat auront ainsi pour objectifs de :
Impulser plus d’efficacité et de résultats concrets en matière de développement harmonieux des territoires ;
Élargir leur domaine d’action et de compétences pour une meilleure coordination entre les différents services déconcentrés du Ministère ;
Accompagner le projet de réorganisation du Ministère ;
Créer de véritables pôles de développement régional ;
Fournir un interlocuteur régional fort et dynamique pour accompagner la régionalisation avancée ;
Faciliter l’intégration des politiques publiques et stratégies régionales et nationales ;
Garantir la cohérence entre les différents niveaux de planification de l’échelle régionale à l’échelle spécifique ;
Impulser et promouvoir l’investissement ;
Renforcer le caractère opérationnel en matière d’habitat et de politique de la ville ;
Être force de coordination, d’impulsion, de solution et d’incitation ;
Encadrer les territoires (à différentes échelles aux niveaux urbain et rural) tenant compte des domaines transversaux à très forts enjeux socio-économiques ;
Promouvoir le secteur de l’habitat.
La coopération intercommunale au Maroc est un élément central de la gouvernance locale et du développement territorial. La Constitution de 2011 préconise que lorsque le concours de plusieurs collectivités territoriales est nécessaire à la réalisation d’un projet, les collectivités concernées peuvent convenir des modalités de coopération. La coopération entre communes constitue ainsi un levier incontournable du développement territorial et économique du Maroc, car elle permet de mutualiser les ressources humaines, matérielles et financières, et de répondre ainsi avec davantage de moyens aux exigences associées à la mise en œuvre de projets urbains complexes.
La coopération intercommunale est encadrée par la législation marocaine, notamment la loi organique 113.14 relative aux communes, qui établit les bases juridiques définissant les instruments visant à renforcer la coopération, l’association et le partenariat entre collectivités territoriales. Ce texte vise à encourager les municipalités à travailler ensemble pour relever les défis communs et promouvoir le développement durable. Il existe deux types de coopération entre collectivités territoriales au Maroc (Conseil Économique, Social et Environnemental, 2023[16]). La première forme est la forme conventionnelle de coopération souple, qui établit les règles d’association ou de partenariat convenues entre les communes, avec l’État, ou avec d’autres partenaires économiques et sociaux de droit public ou privé afin de réaliser un projet d’intérêt commun. Ce type de coopération entre communes peut aussi prendre la forme de partenariats publics-privés (OCDE, 2018[17]). La deuxième forme de coopération est la coopération institutionnalisée sous la forme d’un établissement public administratif. Le dahir n° 1-15-85 portant promulgation de la loi organique 113-14 stipule que peuvent être constitués des établissements de coopération intercommunale (ECI), dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière, et créés en vertu de conventions approuvées par les conseils des communes concernées (Portail National des Collectivités Territoriales, 2015[18]). Entre 2018 et 2021, 42 groupements et ECI ont vu le jour (Conseil Économique, Social et Environnemental, 2023[16]).
La coopération entre communes au Maroc fait cependant face à plusieurs défis. Si la mutualisation pour l’investissement ou la provision des services publics permet en théorie de combler les déficits de capacité qui sont souvent présents dans les communes en mutualisant les ressources humaines, les ECI ne disposent souvent pas des ressources suffisantes pour recruter du personnel qualifié. De plus, les intercommunalités peuvent opérer à plusieurs échelons de gouvernement, ce qui pose des défis de clarification de compétences, d’autant plus que plusieurs formes d’intercommunalités peuvent être établies. Il est donc impératif de clarifier comment les ECI peuvent s’insérer de manière efficace et cohérente dans le paysage institutionnel marocain. Cet impératif est d’autant plus pertinent dans le cadre de la régionalisation avancée, car les compétences régionales et leur champ d’action peuvent se juxtaposer aux compétences des intercommunalités. Enfin, les prérogatives des ECI existants sont souvent relativement limitées. C’est le cas de l’ECI Al Baida, qui regroupe 18 communes de l’ancienne région du Grand Casablanca et qui n’est responsable que du transport urbain, même si d’autres prérogatives sont envisagées pour elle, comme l’assainissement, la gestion des déchets et la planification urbaine.
Afin d’étendre les champs d’action de certains ECI et de répondre aux enjeux spécifiques que rencontrent certains territoires les plus dynamiques économiquement et des larges pôles urbains, certains ECI pourraient être transformés en autorités métropolitaines. Ce processus pourrait renforcer la gouvernance et la planification urbaine à l’échelle métropolitaine, en apportant une réponse intégrée aux défis de plus en plus complexes du développement urbain et en comblant le fossé entre l’échelle régionale (trop grande pour traiter de défis socio-économiques de manière adéquate) et l’échelle municipale (trop petite quand il s’agit de larges pôles urbains qui englobent les centres-villes et leurs zones de navettage). La création d’autorités métropolitaines s’accompagnerait d’une redéfinition et d’un élargissement de leurs compétences, notamment en termes de développement économique de leur territoire ; d’aménagement de l’espace métropolitain, y compris l’organisation de la mobilité ; de politique de l’habitat ; de politique de la ville ; de gestion des services d’intérêt collectif ; et de protection et de mise en valeur de l’environnement. En s’inspirant de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM) de 2014 et la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) de 2015 en France (Encadré 6.5), le Maroc pourrait envisager d’élaborer une législation dédiée définissant les compétences, la gouvernance et le financement des autorités métropolitaines. Concernant les compétences des métropoles, le Maroc pourrait identifier les compétences clés à transférer aux autorités métropolitaines en fonction des besoins spécifiques des zones urbaines concernées. En ce qui concerne la gouvernance de ces métropoles, le Maroc pourrait mettre en place des conseils métropolitains, sur le modèle des conseils métropolitains français. Enfin, le Maroc pourrait envisager des mécanismes de financement dédiés pour les autorités métropolitaines, incluant des dotations de l'État, des ressources fiscales spécifiques, ainsi que la possibilité de contracter des emprunts.
Les métropoles sont des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. Elles valorisent les fonctions économiques métropolitaines, leurs réseaux de transport et ressources universitaires, de recherche et d'innovation, dans un esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d'un développement territorial équilibré.
Au 1er janvier 2015 ont été transformés par décret en une métropole les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine (au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)) de plus de 650 000 habitants.
Les métropoles exercent de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes :
En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel : Création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; actions de développement économique ainsi que participation au copilotage des pôles de compétitivité et au capital des sociétés d'accélération du transfert de technologie ; construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain ; promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ; programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche, en tenant compte du schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.
En matière d'aménagement de l'espace métropolitain : Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur, plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme, définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain, actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager, constitution de réserves foncières ; organisation de la mobilité, création, aménagement et entretien de voirie, signalisation, abris de voyageurs, parcs et aires de stationnement et plan de déplacements urbains ; création, aménagement et entretien des espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain ainsi qu'à leurs ouvrages accessoires ; participation à la gouvernance et à l'aménagement des gares situées sur le territoire métropolitain ; établissement, exploitation, acquisition et mise à disposition d'infrastructures et de réseaux de télécommunications.
En matière de politique locale de l'habitat : Programme local de l'habitat ; politique du logement, aides financières au logement social, actions en faveur du logement social, actions en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre ; aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.
En matière de politique de la ville : Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ; dispositifs locaux de prévention de la délinquance et d'accès au droit.
En matière de gestion des services d'intérêt collectif : Assainissement et eau ; création, gestion, extension et translation des cimetières et sites cinéraires d'intérêt métropolitain ainsi que création, gestion et extension des crématoriums ; abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ; services d'incendie et de secours ; service public de défense extérieure contre l'incendie.
En matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : Gestion des déchets ménagers et assimilés ; lutte contre la pollution de l'air ; lutte contre les nuisances sonores ; contribution à la transition énergétique ; soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ; élaboration et adoption du plan climat-énergie territorial, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d'efficacité énergétique et de production d'énergie renouvelable ; concession de la distribution publique d'électricité et de gaz ; création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ; création et entretien des infrastructures de recharge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides ; gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ; autorité concessionnaire de l'État pour les plages.
Il existe aujourd’hui en France vingt-et-une métropoles : Bordeaux Métropole, Brest Métropole, Clermont Auvergne Métropole, Dijon Métropole, Grenoble-Alpes Métropole, Métropole européenne de Lille, Eurométropole de Metz, Montpellier Méditerranée Métropole, Métropole du Grand Nancy, Nantes Métropole, Métropole Nice Côte d’Azur, Orléans Métropole, Rennes Métropole, Métropole Rouen Normandie, Saint-Étienne Métropole, Eurométropole de Strasbourg, Toulon-Provence-Méditerranée, Toulouse Métropole, Tours Métropole Val de Loire, et deux à statut particulier, Métropole d’Aix-Marseille-Provence et la Métropole du Grand Paris.
Source : Légifrance (s.d.[19]), Code général des collectivités locales, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006070633/LEGISCTA000023241649/.
Les métropoles, et plus largement les établissements de coopération intercommunale, doivent être instaurés à la bonne échelle géographique en tenant compte notamment des zones urbaines fonctionnelles, c’est-à-dire les municipalités très densément peuplées (centres urbains) auxquelles s'ajoutent les municipalités adjacentes qui présentent une intégration économique forte, mesurée par l'importance des trajets domicile-travail avec le centre urbain, selon la définition de l’OCDE et de la Commission européenne (OCDE, 2013[20]). Aux Pays-Bas, l’expérience de la création de la Région Métropolitaine de Rotterdam-La Haye (Metropoolregio Rotterdam Den Haag, MRDH) peut fournir un exemple inspirant pour instaurer des établissements de coopération intermunicipale à la bonne échelle, car cette approche a visé à adapter les politiques et les institutions à un contexte spécifique plutôt que d’adopter une solution uniforme pour des villes de toutes formes et tailles (Encadré 6.6).
La Région Métropolitaine de Rotterdam-La Haye (Metropoolregio Rotterdam Den Haag, MRDH) est née le 1er janvier 2015, à la suite de l'abolition de huit villes-régions qui existaient jusqu’alors aux Pays-Bas. De 1985 à 2015, les villes-régions étaient des associations de municipalités consacrées au domaine de la politique du transport, de l'aménagement du territoire, du logement et du développement économique, entre autres. Les municipalités de Rotterdam et de La Haye se situaient chacune au centre d'une ville-région distincte (Stadsregio Rotterdam et Stadsgewest Haaglanden, respectivement), qui comprenait en outre les municipalités environnantes de chaque ville. Les 23 municipalités qui formaient les 2 villes-régions constituent la MRDH d’aujourd’hui.
Les prérogatives de la MRDH se sont concentrées sur le transport et le développement économique. Le cadre juridique de coopération est « descendant » pour le transport et « ascendant » pour le développement économique. En effet, la MRDH a créé deux comités directeurs au sein de la réglementation commune de la MRDH, l'un dirigeant la responsabilité formellement transférée (du gouvernement national) pour les transports publics (cadre « descendant ») et l'autre dirigeant la coopération (volontaire) pour le développement économique (cadre « ascendant »). En termes de budget, les fonctions de transport de l'organisme MRDH ont reçu 480 millions EUR par an pour la période 2015-18, et les fonctions pour le développement économique environ 5,5 millions EUR par an. Plus de 96 % du budget de transport provient d'un transfert du gouvernement national. Les activités de développement économique de l'organisme MRDH sont quant à elles financées par une contribution de l’ordre de 2,45 EUR par habitant de chaque municipalité membre. L'organisme MRDH emploie 85 employés à temps plein dans son pilier transport et 15 dans son pilier de développement économique.
Source : OECD (2016[21]), OECD Territorial Reviews: The Metropolitan Region of Rotterdam-The Hague, Netherlands, OECD Territorial Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264249387-en.
La Banque Mondiale estime les besoins en investissements pour les infrastructures urbaines des villes marocaines (équipements et production de logements) à 320 milliards MAD sur la période 2017-27, soit en moyenne 32 milliards MAD par an, dont environ 22 milliards MAD relèvent des compétences des communes – un chiffre bien au-dessus des 4,5 milliards MAD par an dépensés par les communes sur la période 2009-15 (PPIAF, 2019[22]). Le financement de l’urbanisation au Maroc est donc insuffisant et ne permet pas de répondre aux besoins croissants de l’urbanisation, notamment les besoins en urbanisme de rattrapage et de restauration, c’est-à-dire pour mettre à niveau le bâti et les infrastructures existants, les besoins relatifs à la croissance urbaine et aux opérations d’entretien, et les besoins de développement futur des villes.
Selon l’article 141 de la Constitution, les collectivités territoriales marocaines sont financées par des ressources financières transférées par le gouvernement central et par leurs propres revenus. Le même article stipule que tout transfert de responsabilités de l’État aux autorités régionales et locales doit être accompagné d’un transfert des ressources correspondantes. Une importante réforme fiscale a été lancée en 2007 avec l’adoption de la loi 47-06 sur la fiscalité des collectivités territoriales, complétée par la loi 39-07, qui fait la distinction entre les taxes régionales, provinciales et préfectorales, et communales. Une nouvelle loi sur les finances locales a été adoptée en 2009 pour moderniser le système financier infranational et a été complété par des dispositions fiscales dans la loi organique 111-14 de 2015 sur les régions.
Les dépenses des collectivités territoriales du Maroc restent relativement faibles, représentant seulement 11,7 % des dépenses publiques et 3,6 % du PIB en 2020. Ce ratio n’a que très peu évolué, malgré le processus de décentralisation en cours. En effet, le pourcentage des dépenses publiques et le pourcentage du PIB étaient équivalents à 11,8 % et 3,4 % respectivement en 2016 (OECD/UCLG, 2022[23]). Le niveau de dépenses des collectivités territoriales du Maroc en pourcentage des dépenses publiques et du PIB est bien inférieur à celui de la quasi-totalité des pays de l’OCDE, mis à part l’Irlande, la Grèce et le Costa Rica qui ont des niveaux de dépenses par les collectivités territoriales encore inférieurs (Graphique 6.1).
Source : OECD/UCLG (2022[23]), 2022 Country Profiles of the World Observatory on Subnational Government Finance and Investment, https://www.sng-wofi.org/country-profiles/.
Les revenus des collectivités territoriales au Maroc représentaient 3,4 % du PIB et 15 % du total des revenus publics en 2020. Les revenus fiscaux représentaient 80,6 % des revenus des collectivités territoriales, tandis que les dotations et subventions comptaient pour 10,8 % (OECD/UCLG, 2022[23]).
Les recettes fiscales des collectivités territoriales se composent très majoritairement d’impôts partagés avec le gouvernement central (75 % des impôts des collectivités territoriales). En effet, la part des impôts locaux propres, dont les collectivités territoriales peuvent faire varier les taux ou les bases, restent limitée (25 %), représentant seulement 2,8 % du PIB et 14,6% du total des recettes fiscales. Trois impôts locaux propres sont perçus par l'Administration Générale des Impôts : la taxe d'habitation, également appelée « taxe urbaine », la taxe sur les services communaux et la taxe professionnelle. Les municipalités prélèvent et collectent directement deux autres taxes liées à la propriété : la taxe sur les terrains urbains non bâtis et la taxe sur la construction de bâtiments et les infrastructures connexes. Ces cinq taxes forment les taxes récurrentes sur les biens immobiliers. D'autres taxes gérées par les collectivités territoriales incluent les taxes municipales (par exemple, taxe sur les boissons, taxe touristique, taxe sur l'eau embouteillée, taxe sur les transports publics, taxe sur les activités d'extraction dans les carrières) ; les taxes préfectorales/provinciales (taxe sur le permis de conduire, taxe sur les contrôles techniques des véhicules, taxe sur la vente de produits forestiers) ; et les taxes régionales (taxe sur les permis de chasse, taxe minière, taxe sur les services portuaires).
En 2020, la loi 07.20 sur la fiscalité locale a été publiée, modifiant et complétant la loi 47.06 sur la fiscalité locale. Son objectif principal est d'augmenter les ressources propres des autorités locales, d'élargir l'assiette fiscale, d'améliorer la gouvernance du régime fiscal infranational, ainsi que d'atteindre la justice et l'équité fiscales. La taxe sur la construction de bâtiments et les infrastructures connexes et la taxe sur les terrains urbains non bâtis seront étendues aux projets de restauration de bâtiments, à la réhabilitation de bâtiments non conformes et aux démolitions nécessitant un permis de construire. De plus, la taxe touristique sera étendue aux résidences meublées louées en ligne via la plateforme Airbnb.
Il existe deux catégories de transferts intergouvernementaux : une première catégorie composée de parts d'impôts nationaux, qui sont redistribuées aux collectivités territoriales, et l'autre catégorie, qui est composée de subventions. Toutes les collectivités territoriales reçoivent une part de la TVA : 1 % pour les régions et 30 % pour les préfectures/provinces et les municipalités.
La distribution annuelle aux collectivités territoriales individuelles est basée sur une formule qui vise à réduire les déséquilibres verticaux et horizontaux. Pour les municipalités, il existe trois critères quantitatifs : une part forfaitaire (transfert minimum à toutes les municipalités) ; une part basée sur la capacité de mobilisation fiscale (critères redistributifs) ; et une troisième part basée sur l'effort fiscal (critères incitatifs). La part de la TVA transférée aux préfectures et provinces est basée sur une série de critères, incluant le montant annuel des salaires et traitements du personnel et la taille de la population et de la superficie (OECD/UCLG, 2022[23]).
Le manque de relation entre la fiscalité locale et l’évolution de l’urbanisation, ou le manque de mise en cohérence avec les dispositifs des documents d’urbanisme, est un obstacle au développement urbain. En effet, les réformes de la fiscalité locale visent essentiellement l’amélioration du rendement et la fiscalité du foncier n’est pas considérée comme un levier potentiel pour infléchir la politique d’urbanisation. Si des taxes locales d’équipement et d’aménagement sont prélevées à l’occasion d'opérations de constructions immobilières, afin de financer les actions et opérations contribuant à la réalisation des objectifs d’aménagement comme la création ou l'extension d'équipements (routes, assainissement, écoles) induits par l'urbanisation, ce type de fiscalité reste toutefois marginal dans le dispositif fiscal. De plus, la plupart des dispositions fiscales telles que la taxe sur les terrains non bâtis, la taxe d’habitation, la taxe sur les services communaux, la redevance de contribution des riverains de la voie publique aux dépenses d’équipement et d’aménagement, la taxe sur les profits immobiliers (TPI, dont seulement une faible part est versée aux communes) n’ont pas leur produit directement affecté au financement de l’urbanisation. Les incitations fiscales ne permettent pas non plus d’atteindre les objectifs de développement urbain. Par exemple, la fiscalité existante sur les terrains non bâtis n’incite pas les propriétaires à les mettre en valeur à des fins d’aménagement urbain compact. Certains modes de financement du logement (offre foncière à bas prix, exonérations fiscales et prêts à taux zéro) encouragent au contraire l’acquisition de logements dans des secteurs périurbains (y compris dans des villes nouvelles) caractérisés par un faible rendement des investissements publics, et donc à l’étalement urbain.
Les documents d’urbanisme n’accordent que peu de place au rôle que pourrait jouer la fiscalité dans la conception de l’aménagement de l’espace urbain, à la fois dans sa configuration (étalement, densification) et dans la valorisation de son zonage. Il n’existe pas dans la loi sur l’urbanisme et sur les documents d’urbanisme de références à des dispositifs fiscaux en vue de promouvoir un usage économe des sols et de contribuer à la lutte contre l’étalement urbain ou d’inciter à la création de logements. Il n’existe pas non plus de mesures de financement conçues pour permettre aux collectivités territoriales d’adapter leur fiscalité à la taille, aux caractéristiques et aux politiques d’aménagement propres à chaque commune ou à des zones différentes à l’intérieur de leur territoire. Enfin, les modes de financement fiscaux ne tiennent pas compte des besoins liés à l’urbanisation accélérée en équipements, infrastructure et services.
Afin de répondre aux besoins en financement du développement urbain, le Maroc devrait favoriser un panier de ressources financières diversifié, équilibré et pérenne afin de financer le développement, les infrastructures et les services urbains. Il s’agit d’optimiser l’utilisation des instruments économiques tels que les taxes et les redevances pour catalyser les recettes nécessaires, notamment en renforçant les capacités fiscales des collectivités territoriales et leur donnant une marge de manœuvre nécessaire pour ajuster et gérer leurs recettes en fonction des besoins du développement urbain. Pour cela, il est nécessaire d’aider les communes à collecter les ressources fiscales dues pour éviter le manque à gagner dans certaines communes qui peinent à recouvrer les impôts des citoyens. Pour répondre aux besoins importants en investissements, le Maroc peut diversifier les sources de financement autres que la fiscalité, comme le recours à l’aide et au crédit international ou en facilitant l’accès aux bailleurs internationaux. Le Maroc pourrait aussi soutenir la création de nouvelles richesses économiques, par exemple en renforçant l’attractivité touristique de certains territoires ou en cherchant à mieux tirer parti de la préparation de grands événements tels que la Coupe d’Afrique des Nations ou la Coupe du Monde de football.
Enfin, le Maroc pourrait explorer divers mécanismes de financement innovants, tels que les instruments de captation de la plus-value foncière, l’investissement privé ainsi que les financements verts et émissions obligataires.
Les instruments de captation de la valeur foncière sont peu utilisés au Maroc, notamment à cause de capacités administratives insuffisantes au niveau des gouvernements locaux ou parfois à cause d’un manque de volonté des municipalités de mettre en œuvre les instruments prévus par le droit national. Le Maroc pourrait notamment exploiter davantage les obligations du promoteur (par lesquels les promoteurs doivent procéder à un paiement destiné à couvrir le coût des infrastructures et services publics nouveaux ou supplémentaires nécessaire à la réalisation d’un projet d'aménagement privé) et l’aménagement stratégique du territoire (c’est-à-dire la pratique des pouvoirs publics qui participent activement à l'achat, à l'aménagement, à la vente et à la location de terres pour répondre aux besoins du public et capter la plus-value générée par l'action publique), qui sont les deux instruments de captation de la plus-value foncière les plus utilisés par les 60 pays ayant participé au Recueil mondial de l’OCDE des pratiques de captation de la plus-value foncière (OECD/Lincoln Institute of Land Policy, PKU-Lincoln Institute Center, 2022[24]). Le Maroc pourrait également utiliser des prélèvements sur les infrastructures comme cela est fait en Colombie par exemple, où les propriétaires fonciers doivent payer la contribución de valorización lorsque des infrastructures telles que des routes, transports publics ou espaces verts sont construits. Les redevances pour droits de développement constituent un autre instrument utilisé par exemple au Brésil, où les promoteurs paient des redevances lors de changements de zonage (densité et usage). Pour favoriser l’utilisation de ces instruments, le Maroc doit mettre en place un environnement favorable, notamment recueillir le soutien de la population et particulièrement des propriétaires dont la résistance représente en général un obstacle majeur à leur mise en œuvre, établir des règles équitables et transparentes, et renforcer les capacités des collectivités territoriales.
Comme vu précédemment, la capacité d'investissement des villes marocaines grâce à leurs propres revenus, tels que les impôts, reste actuellement limitée, d’autant plus dans un environnement fiscal et monétaire serré, créant ainsi d'importants écarts de financement pour répondre aux besoins actuels et futurs en infrastructures. L'investissement du secteur privé pourrait dès lors jouer un rôle plus important pour répondre à ces besoins. Dans ce contexte, les instruments pour mobiliser l'investissement privé dans les zones urbaines peuvent être catégorisés en quatre groupes : i) les prélèvements sur les développements ; ii) la gestion stratégique des droits fonciers et immobiliers ; iii) les subventions et les incitations fiscales ; et iv) les modèles de partenariat entre les villes et le secteur privé (OECD, 2023[25]).
Les partenariats public-privé (PPP) offrent une option particulièrement prometteuse pour financer et gérer des projets d’urbanisation au Maroc. En associant les ressources et l'expertise du secteur public et privé, les PPP peuvent en effet faciliter la réalisation d'infrastructures urbaines majeures, telles que les réseaux de transport, les installations de traitement des eaux, et les espaces publics, comme le montrent plusieurs exemples dans les pays de l’OCDE. Au Chili, le modèle de PPP a été utilisé pour développer le réseau de métro de Santiago, ce qui a conduit à améliorer considérablement la mobilité urbaine. De même, la ville de Mannheim en Allemagne a lancé sa vision de Local Green Deal (LGD) en 2020 et a défini un certain nombre d'actions couvrant huit domaines thématiques (neutralité climatique, énergie, économie, mobilité, bâtiment, alimentation, biodiversité et environnement urbain). La coopération entre la ville et les acteurs locaux a constitué un principe fondamental du LGD de Mannheim. La ville a facilité des partenariats avec des entreprises, des organisations industrielles et des prestataires de services, ce qui mené à une action climatique commerciale appelée « iDEAL » et plus de 17 partenariats avec des entreprises privées. Par exemple, GBG (Mannheimer Wohnungsbaugesellschaft mbH), la plus grande association de logement municipal de l'État du Bade-Wurtemberg, s'est engagée à rénover 4 000 appartements et à introduire la réutilisation des eaux grises dans les bâtiments (OECD, 2023[25]).
Les financements verts et les obligations municipales émergent de plus en plus comme des solutions prometteuses de financement pour l'urbanisation. Les obligations vertes, émises par les villes ou les collectivités territoriales, permettent de lever des fonds pour des projets spécifiquement destinés à exercer un impact positif sur l'environnement, par exemple en améliorant l’efficacité énergétique des bâtiments ou en soutenant le développement de transports publics écologiques. En France, la ville de Paris a notamment émis des obligations vertes pour financer une large gamme de projets durables. De même, la ville de Mexico au Mexique a émis ses premières obligations vertes en 2016 dans le cadre de son Programme d’Action Climatique (Encadré 6.7).
Face au besoin de développement durable, la ville de Mexico a adopté un Programme d'Action Climatique en 2014 comme outil de planification face au changement climatique. Le programme tenait compte des risques environnementaux, sociaux et économiques posés par le changement climatique, et des impacts connexes sur les personnes. Conformément au programme, une série d'investissements durables pour la ville ont été identifiés. Cela incluait un projet de Corridor Vert le long de l'une des plus grandes artères routières de Mexico, qui comprenait des bus électriques, des voies de bus dédiées, des pistes cyclables et des trottoirs pour les piétons afin de réduire les émissions de carbone et d'améliorer la qualité de l'air.
Pour aider à financer les projets verts liés au Programme d'Action Climatique, la ville de Mexico a décidé d'émettre sa première obligation verte municipale en 2016. L'émission d'obligations de USD 50 millions, avec une maturité de 5 ans, était la première obligation verte émise par un gouvernement de ville en Amérique latine. Les fonds étaient destinés à financer le projet de Corridor Vert, un projet de conversion de l'éclairage de rue en LED et un projet d'approvisionnement en eau.
La ville avait précédemment émis environ USD 200 millions d'obligations municipales chaque année et avait une bonne notation de crédit (AAA de Fitch Ratings). La décision d'émettre une obligation verte a été prise au lieu d'une émission d'obligation municipale pour garantir que les fonds soient utilisés pour les projets verts définis, augmenter la certitude et la transparence pour les investisseurs (en raison des exigences de certification et de rapport) et répondre à la demande des investisseurs.
Malgré des conditions de marché difficiles, l'obligation a été sursouscrite deux fois et demi. La ville de Mexico a reçu le prix de l'Obligation Municipale de l'Année accordé par Environmental Finance et le Green Bond Pioneer Award du Climate Bond Institute en 2017.
Source : OECD (2023[25]), Financing Cities of Tomorrow : G20/OECD Report for the G20 Infrastructure Working Group under the Indian Presidency, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/51bd124a-en.
D’autres instruments innovants peuvent catalyser des sources de financement pour l’urbanisation au Maroc. Il s’agit notamment de :
la mise en place d’un fonds d’investissement urbain qui pourrait mobiliser des fonds publics et privés afin de financer des projets urbains prioritaires ;
la possibilité donnée aux propriétaires de vendre leurs droits de construction à des promoteurs immobiliers, ce qui permettrait de mobiliser des fonds privés pour financer la construction de logements tout en évitant l’étalement urbain ;
la fiscalité incitative pour encourager les comportements vertueux en matière d’urbanisation comme des exonérations fiscales accordées aux propriétaires qui rénovent leur logement et améliorent sa performance énergétique ;
les prêts participatifs accordés par des particuliers, entreprises et collectivités pour financer des projets urbains.
le crowdfunding qui fait appel à la générosité du public pour financer des projets urbains.
Enfin, pour optimiser l’utilisation des fonds publics pour le développement urbain, il est nécessaire d’améliorer la transparence des marchés publics en mettant en place des plateformes en ligne accessibles au public pour la publication des appels d'offres et des contrats, en établissant des mécanismes de surveillance indépendants, et en imposant des audits réguliers.
Définir une approche stratégique et une vision du développement urbain au Maroc est essentiel pour orienter la croissance des villes de manière durable et inclusive. Une vision stratégique claire permettrait de répondre efficacement aux défis urbains actuels et futurs, tels que la gestion de la croissance démographique, la réduction des inégalités socio-économiques, la protection de l'environnement, et l'amélioration de la qualité de vie des citadins. La récente loi organique relative aux communes a abouti à l’obligation faite aux communes ou intercommunalités de se doter d’un Plan d’Action de la Commune (PAC). Le PAC est un instrument de planification stratégique qui vise à définir les orientations et les priorités de développement d'une commune pour une période donnée, généralement sur six ans. Il est élaboré par les conseils communaux en collaboration avec les acteurs locaux et la participation de la société civile. Le PAC s'inscrit dans le cadre de la politique de décentralisation et de démocratisation de la gestion des affaires locales promue par le Maroc, en renforçant le rôle des communes dans la planification et la gestion du développement territorial. Cependant, d’après la dernière évaluation, seulement 35 % des communes marocaines s’étaient dotées d’un PAC (OCDE, 2017[26]).
L’utilisation de données et d’indicateurs dans la politique urbaine est cruciale pour améliorer la prise de décision, l’efficacité des politiques publiques mises en œuvre, et la capacité à répondre de manière adéquate aux besoins et défis urbains. Des indicateurs pertinents permettent en effet d'analyser différents aspects socio-économiques et environnementaux pour déterminer le bien-fondé d’une politique urbaine dans un contexte donné. Par exemple, sur le plan environnemental, les indicateurs liés à la qualité de l'air, de l'eau, à la biodiversité et à la gestion des déchets peuvent mettre en lumière les défis environnementaux auxquels une ville est confrontée, servant ainsi de fondement à des politiques de planification pour assurer la durabilité et la préservation des ressources naturelles. C’est ainsi qu’en 2023, les efforts de collecte de données urbaines ont abouti à la promulgation du décret 2.23.751 du 21 décembre 2023 fixant les attributions et l’organisation du Ministère de l’Aménagement du Territoire National, de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Politique de la Ville (Bulletin officiel du Maroc no. 7264 du 11 janvier 2024). Ce décret envisage au sein du MATNUHPV la mise en place d’une direction des Systèmes d’information et de suivi, chargée de collecter des informations et indicateurs afin d’informer et d’optimiser la gouvernance urbaine marocaine (Journal Officiel du Maroc, 2024[27]).
Par ailleurs, le Maroc et l’OCDE ont conjointement développé un système d’indicateurs territoriaux pour contribuer à renforcer la politique territoriale au sein du pays. Ce système comporte 28 indicateurs et 6 indices composites qui permettent de mesurer les progrès des régions marocaines dans cinq thématiques politiques prioritaires : bien-être territorial ; cohésion et équité territoriale ; prospérité territoriale ; inclusion numérique et innovation territoriale ; et développement durable et résilience territoriale (OCDE, 2024[28]). Afin de généraliser et de promouvoir l’utilisation de données dans la prise de décision de politiques publiques, le Maroc pourrait :
Développer davantage d’indicateurs pour combler les manques de données en séries temporelles et dans les principales thématiques prioritaires ;
Promouvoir les outils innovants de collecte et d’utilisation des données pour l’élaboration et l’évaluation des politiques urbaines, notamment l’intelligence artificielle ou les jumeaux numériques comme la maquette 3D numérique initiée par l’Agence urbaine de Rabat-Salé ;
Investir dans la modernisation des processus statistiques afin de rendre la production d’indicateurs efficace et rentable ;
Intégrer les registres administratifs dans la production des indicateurs et continuer d’explorer l’utilisation de sources de données non-conventionnelles, comme les données géospatiales (Encadré 6.8), pour la production d’indicateurs ;
Améliorer la coordination entre ministères et niveaux de gouvernement pour exploiter au mieux les synergies dans la production d’indicateurs territoriaux ;
Promouvoir la mise en libre accès des données (open data), par exemple via une plateforme numérique évolutive et partagée relative à la collecte et la consolidation de données urbaines, et continuer d’investir dans la production d’indicateurs territoriaux facilement accessibles par le public, par le biais de portails en ligne mais également à travers la dissémination des ressources via des ateliers au sein du gouvernement, avec le monde académique et la société civile en général ;
Associer des indicateurs multidimensionnels aux différentes politiques publiques ou programmes du gouvernement pour renforcer le suivi des résultats et pour mieux analyser les synergies et les arbitrages liés aux décisions de politique publique ;
Utiliser des unités géographiques comparables comme les « zones urbaines fonctionnelles » ;
Mettre en place une gouvernance des données appropriée avec un cadre réglementaire adéquat. Certaines stratégies nationales, comme celles adoptées au Japon ou au Royaume-Uni, guident le développement de villes intelligentes, notamment pour garantir que les données des organisations publiques soient mises à la disposition de tous dans un cadre ouvert et transparent, comme dans le cas de la stratégie nationale suédoise des données géospatiales. Plusieurs pays ont également élaboré des cadres réglementaires pour garantir la confidentialité et la sécurité des données, renforçant ainsi la confiance des citoyens, comme au Japon avec la loi sur la protection des informations personnelles (OECD, 2023[29]).
L’utilisation de données géospatiales a plusieurs avantages, comme la possibilité de visualiser et d’analyser les dynamiques spatiales des villes de manière précise, à travers des données sur l’occupation des sols, les infrastructures existantes, les mouvements de population et autres phénomènes urbains. De plus, les technologies géospatiales, telles que la télédétection et les systèmes GPS, fournissent des données précises et peuvent être mises à jour en temps réel, offrant aux décideurs des informations à jour pour une prise de décision rapide et informée.
Ces données permettent alors une planification et gestion du territoire plus efficace, ainsi qu’un suivi de l’environnement urbain, y compris de la qualité de l’air, de l’utilisation de l’eau et de la couverture végétale. Elles permettent également de cartographier les zones à risque, contribuant à mettre en place des politiques de prévention et des réponses d’urgence adaptées pour renforcer la résilience des villes.
À Singapour, le programme de “ smart nation ” initié en 2014 est un modèle d’utilisation avancée de la technologie et des données géospatiales pour la planification urbaine, la gestion des transports, et le monitoring environnemental. Singapour utilise en effet des données géospatiales pour cartographier et analyser les tendances démographiques, les modèles de déplacement et l'utilisation des terres. Les nouvelles technologies sont donc au service de la numérisation des services publics de la cité-État et de l’accompagnement des citadins dans leur vie quotidienne.
Parce que Singapour opère dans un territoire physiquement contraint, de seulement 700 km² pour 6 millions d’habitants, ces données géospatiales sont essentielles pour planifier efficacement le développement urbain, identifier les besoins en infrastructures et prévoir la croissance future de la ville. Singapour est également reconnue pour son système de transports en commun efficace et bien organisé. Les données géospatiales sont utilisées pour surveiller et gérer le trafic, optimiser les itinéraires des transports en commun, et planifier l'expansion des réseaux de transport. Singapour accorde une grande importance à la qualité de l'environnement urbain. Les données géospatiales sont utilisées pour surveiller la qualité de l'air, de l'eau et du sol, identifier les zones à risque de pollution, et prendre des mesures pour préserver les ressources naturelles et protéger la santé publique. Enfin, Singapour intègre les données géospatiales dans ses efforts pour promouvoir le développement urbain durable. Il s’agit notamment de la conception de bâtiments éco-énergétiques, la création d'espaces verts et de parcs urbains, et la gestion efficace des déchets et des ressources.
Source : Languillon (2020[30]), Singapour, vers un modèle plus humain de smart city ?, La Fabrique de la Cité, https://www.lafabriquedelacite.com/publications/singapour-vers-un-modele-plus-humain-de-smart-city/.
Il est également nécessaire d’intégrer une approche d’évaluation des politiques urbaines mises en œuvre pour améliorer la transparence, renforcer la responsabilité des gouvernements, favoriser l’apprentissage organisationnel et l’amélioration continue, et renforcer la démocratie participative. Les villes marocaines devraient systématiser l’évaluation des politiques mises en place afin d’en mesurer les résultats et les impacts réels et de permettre aux décideurs d'avoir une vision claire des succès et des échecs, ainsi que d'en tirer des leçons pour les futures initiatives de planification urbaine. En définissant au préalable un cadre homogène et partagé de méthodologies d'évaluation, les villes marocaines peuvent s'assurer que les évaluations sont cohérentes, comparables et fiables. Des systèmes de tableaux de bord et d’indicateurs de performance pourraient également être mis en place, pour permettre non seulement le suivi de la mise en œuvre des politiques urbaines, mais également de leur impact social et économique à moyen et long terme (y compris pour minimiser les externalités négatives de l’urbanisation comme l’étalement urbain ou la pollution). Si un certain nombre de normes existent déjà au Maroc (par exemple la « NM ISO/TR 37178 Infrastructures urbaines intelligentes » ou la « NM ISO 37109 Villes et communautés territoriales durables »), une approche systématique d’évaluation fondée sur des normes et indicateurs doit être renforcée. En ce sens, l’exemple du système d’indicateurs et de normes de développement urbain mis en place au Chili, par exemple, peut aider le Maroc à orienter la structuration d’un système d’évaluation de politiques urbaines (Encadré 6.9). Des évaluations à mi-parcours peuvent également être utiles afin de garantir une politique agile et sensible aux changements de contexte. Recourir à l’audit interne et externe, ainsi qu’aux acteurs pertinents tels que la cour des comptes, les inspections générales, les organismes de régulation, ou encore les instituts de recherche ou parties tierces, permettrait de promouvoir l’évaluation de la politique urbaine, de ses résultats et impacts. Un dispositif systématique de communication des résultats des exercices d’évaluation des politiques urbaines doit être mise en place pour permettre leur vulgarisation auprès de la population, dans un souci de transparence et de redevabilité des pouvoirs publics, afin de prévenir les risques de corruption, notamment dans les marchés publics des villes. Des systèmes de suivi et d’évaluation rigoureux à différents niveaux de gouvernement peuvent contribuer à s’assurer que les fonds publics soient utilisés de manière efficace et transparente.
Au Chili, le système d'indicateurs et de normes de développement urbain comprend un ensemble d'outils et de mécanismes utilisés pour évaluer, planifier et réglementer le développement urbain dans les différentes villes et régions du pays.
Élaboration d'indicateurs : Le système commence par l'identification et la définition d'indicateurs pertinents pour mesurer différents aspects du développement urbain, tels que la densité de population, l'accès aux services publics, la qualité de l'environnement, la mobilité, le logement, etc. Ces indicateurs sont généralement définis en concertation avec les autorités locales, les experts en urbanisme et les parties prenantes concernées.
Collecte de données : Une fois les indicateurs définis, le système prévoit la collecte régulière de données et d'informations pertinentes pour évaluer la situation actuelle et suivre l'évolution du développement urbain dans les différentes villes et régions du Chili. Ces données peuvent provenir de sources diverses, telles que les recensements, les enquêtes, les bases de données administratives, etc.
Analyse et évaluation : Les données collectées sont ensuite analysées et évaluées pour identifier les tendances, les défis et les opportunités en matière de développement urbain. Cette analyse permet d'identifier les domaines nécessitant une attention particulière et de formuler des recommandations pour orienter les politiques et les actions futures.
Établissement de normes et de réglementations : Sur la base des indicateurs et des analyses réalisées, le système d'indicateurs et de normes de développement urbain au Chili peut également prévoir l'établissement de normes et de réglementations visant à guider le développement urbain dans une direction souhaitée. Ces normes peuvent concerner différents aspects du développement urbain, tels que l'utilisation des sols, la construction, la qualité de l'environnement, la mobilité, etc.
Suivi et évaluation des politiques : Enfin, le système d'indicateurs et de normes de développement urbain comprend généralement des mécanismes de suivi et d'évaluation des politiques et des actions mises en œuvre pour promouvoir le développement urbain. Cela permet de mesurer l'efficacité des interventions et d'apporter les ajustements nécessaires pour atteindre les objectifs fixés.
Cet outil important de la politique urbaine nationale du Chili permet d’évaluer, planifier et réglementer le développement urbain dans le pays, en veillant à ce qu'il soit durable et équitable, et qu’il réponde aux besoins des populations urbaines. Un élément central de cette politique consiste en l’élaboration de standards et indicateurs de développement urbain en matière de : politique foncière et intégration sociale, planification urbaine intégrée, identité et patrimoine culturel, équilibre environnemental et développement économique urbain. Dans le cadre du projet, en partenariat avec l’Institut National des Statistiques (Instituto Nacional de Estadística), le Système d'Indicateurs et de Normes de Qualité de Vie et de Développement Urbain (Sistema de Indicadores y Estándares de calidad de vida y Desarrollo Urbano) a été développé avec pour objectif d'identifier les inégalités territoriales en matière de qualité de vie urbaine au sein et entre les villes chiliennes et en mesurant les attributs urbains liés à la qualité de vie urbaine. Le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) a apporté une contribution substantielle à travers des conseils techniques spécifiques, sa participation à des groupes de travail, l'élaboration de documents, ainsi que le soutien administratif pour le recrutement de personnel, ainsi que l'acquisition de biens et de services.
Le développement et l’application d’indicateurs de durabilité urbaine ont gagné en importance ces dernières années, notamment depuis la génération d'indicateurs urbains spécifiques pour l'Agenda 2030. Dans la mesure où la durabilité urbaine est un concept large impliquant de nombreuses dimensions, il est particulièrement important mais compliqué de développer une liste à la fois courte et complète d'indicateurs. Le Chili a choisi de développer 29 indicateurs (dits « CEDEUS »), conçus pour caractériser la durabilité urbaine, une liste d’indicateurs qui pourraient également être une référence intéressante à tenir en compte pour les villes marocaines.
Source : Instituto Nacional de Estadísticas de Chile (2014[31]), Sistema de Indicadores y Estándares de Desarrollo Urbano, https://www.ine.gob.cl/herramientas/portal-de-mapas/siedu; PNUD (2014[32]) Chile, Implementación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano, https://www.undp.org/es/chile/proyectos/implementacion-de-la-politica-nacional-de-desarrollo-urbano; Steiniger et al. (2020[33]) Localising urban sustainability indicators: The CEDEUS indicator set, and lessons from an expert-driven process, https://doi.org/10.1016/j.cities.2020.102683.
Comme vu précédemment, la régionalisation avancée a pour objectif de transférer davantage de pouvoirs et de compétences aux collectivités territoriales, y compris aux communes. Cela nécessite donc un renforcement des capacités locales pour gérer de manière efficace ces nouvelles compétences et permettre une meilleure planification et gestion des villes, y compris au niveau des agences urbaines. Cependant, les compétences administratives et techniques nécessaires sont souvent insuffisantes, et ce alors même que l’utilisation et l’analyse de données pourrait contribuer à établir et évaluer les politiques urbaines.
Pour répondre à ces défis, plusieurs initiatives ont été mises en place pour renforcer les capacités des collectivités territoriales, parfois avec le soutien de partenaires internationaux. Par exemple, la Charte des services publics adoptée en 2021 a pour objectif principal de renforcer l’efficience des services publics dans la gestion de leurs ressources et d’améliorer la qualité des prestations publiques, notamment grâce au développement des ressources humaines et l'adoption de nouveaux modes de leur gestion et le renforcement de la conduite professionnelle (Ministère de la Transition Numérique, 2021[34]). La Charte prévoit également la mise en place d’un Observatoire national des services publics, dont la mission est de mesurer leur niveau de performance, de réaliser des études portant sur leur gouvernance et sur la qualité des prestations et de proposer des mesures susceptibles d’améliorer leur fonctionnement. Cette Charte des services publics n'ayant pas entièrement porté ses fruits en termes de renforcement des capacités des collectivités territoriales, les efforts de formation et de professionnalisation de la fonction publique ont été accélérés avec la promulgation du décret 7264 relatif aux systèmes et employés des services généraux en janvier 2024 (Journal Officiel du Maroc, 2024[27]). En outre, une direction de l’Innovation, de la Formation et de l’Enseignement au sein du MATNUHPV a été établie en janvier 2024, avec pour mission d’élaborer des stratégies d’éducation et de recherche dans les domaines de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et de l’habitat, afin d’optimiser la formation et la professionnalisation de ces métiers dans le service public (MATNUHPV, 2023[35]).
Le Programme d’appui à l’amélioration de la performance des communes au Maroc (PAPC), cofinancé par la Banque Mondiale et l’Agence Française de Développement (AFD), cible une centaine de municipalités urbaines qui comptent au total 18 millions d’habitants, soit plus de 80 % de la population urbaine du pays et pratiquement 50 % de la population totale du Maroc. Piloté par la direction générale des collectivités territoriales (DGCT) du ministère de l’Intérieur, ce programme entend transformer radicalement les rapports entre les municipalités et le gouvernement central, pour passer d’une logique de tutelle à une logique d’’accompagnement. Il s’agit notamment d’instaurer un cadre basé sur les performances pour permettre aux communes de structurer leurs systèmes de financement et de gestion, de renforcer la qualité des services publics et d’exploiter des synergies intercommunales grâce à des mécanismes d’apprentissage entre pairs et de partage de bonnes expériences. Le programme soutient également la mise en œuvre d’un plan ambitieux de renforcement des capacités. La numérisation des services administratifs, tels que le registre d’état civil et la délivrance de permis de construire, la satisfaction des citoyens et les mécanismes de remontée d’information sont également centraux dans ce programme (Banque Mondiale, 2020[36]). La réforme engagée par le PAPC pourrait être déployée à l’échelon supérieur des Établissements de Coopération Intercommunale (ECI).
Afin de renforcer davantage les capacités dans les collectivités territoriales, y compris les agences urbaines, la politique urbaine nationale du Maroc pourrait par ailleurs encourager plusieurs stratégies complémentaires, en s’appuyant sur le Principe 10 des Principes de l’OCDE sur la Politique Urbaine et la Recommandation de l’OCDE sur le Leadership et les Capacités du Service Public, qui s’articule autour de trois grands piliers : i) instaurer au sein de la fonction publique une culture et un leadership guidés par des valeurs ; ii) investir dans les capacités de la fonction publique ; et iii) mettre au point des dispositifs d’emploi public favorisant une fonction publique réactive et adaptable (OCDE, 2019[37]). Ces stratégies complémentaires pourraient notamment :
Encourager les municipalités à définir une vision claire de leurs capacités actuelles, afin d’identifier les lacunes et compétences nécessaires.
Promouvoir la formation continue des employés des collectivités territoriales, en particulier des communes, notamment dans la conception et l’utilisation d’indicateurs dans les politiques publiques : pour cela, le Maroc pourrait instituer une école des métiers de la ville, en s’appuyant sur le réseau existant d’établissements de formation dans le domaine de l’administration publique, de l’aménagement urbain et de l’architecture. À ce jour, 19 établissements universitaires proposent des formations en génie civil, en aménagement urbain et en construction. Ceux-ci peuvent octroyer des diplômes en licence professionnelle, en DUT ou en masters spécialisés, ou des diplômes d’ingénieurs d’état, en Génie civil, Bâtiments et travaux publics, construction et énergétique des bâtiments, et Géo-environnement (Commission spéciale sur le Modèle de développement, 2021[38]). En outre, en partenariat avec les ministères concernés, 7 établissements de formation des cadres forment des ingénieurs d’état et des architectes dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’architecture (Architecture, Aménagement et Urbanisme, Gestion des risques et Développement Territorial, Ingénierie de la ville et de l’Environnement). Le Maroc pourrait également s’inspirer de l’exemple de l’Institut Palladio des Hautes Études sur l’Immobilier et la Cité créé en 2011 en France, qui vise à former les acteurs de l’immobilier et de la ville à répondre aux défis actuels et à venir, qu’ils soient économiques, environnementaux, sociaux ou sociétaux (Fondation Palladio, s.d.[39]). Le gouvernement marocain pourrait aussi favoriser l’organisation de formations régulières pour les élus locaux et le personnel administratif sur des sujets clés tels que la gestion financière, la planification urbaine, le développement durable, et la gouvernance participative, et mettre en place des programmes de mentorat et d'échange avec des experts et des institutions ayant une expertise avérée dans la gestion des affaires publiques. Un accent particulier doit être mis sur la formation du personnel à l’utilisation des outils informatiques et des systèmes de gestion des données pour une meilleure prise de décision basée sur des preuves.
Favoriser la coopération intercommunale pour permettre aux communes de mutualiser leurs ressources et leurs compétences, ainsi que l’échange d’expérience et l’apprentissage entre pairs, y compris internationaux, pour partager les bonnes pratiques et apprendre des réussites et échecs des autres.
Professionnaliser la fonction publique en intégrant mieux le mérite aux processus de recrutement et de promotion, comme cela est déjà fait par exemple par l’agence urbaine de Rabat qui a introduit en 2022 un système pilote d’indicateurs clés de performance (key performance indicators, KPI), pour contribuer à l’amélioration de la gestion de la performance organisationnelle des employés de l’agence.
Encourager la continuité de l’action publique et l’indépendance par rapport aux cycles électoraux.
Les villes marocaines ont déjà engagé des efforts afin de promouvoir la participation d'un large éventail de parties prenantes dans la conception et la mise en œuvre de la politique urbaine (secteur privé, académiques, résidents urbains y compris les femmes et les plus vulnérables) (Iraki et Houdret, 2021[40]), dans la lignée des priorités du Nouveau Modèle de Développement (NMD) qui a lui-même opéré un tournant concernant la participation des parties prenantes. En effet, citoyens, partis politiques, acteurs institutionnels, opérateurs économiques, partenaires sociaux, représentants de la société civile et grands corps organisés ont été invités à s’exprimer librement sur leurs appréciations des contraintes au développement, et à partager leurs attentes et recommandations pour le Nouveau Modèle de Développement, insufflant ainsi un nouveau paradigme de participation renforcée des parties prenantes dans toutes les politiques marocaines et notamment la politique urbaine.
Si la planification urbaine du Maroc s’inscrit dans un nouveau paradigme de fabrique urbaine qui se veut pluri-niveaux et inclusif, la plupart des projets poursuivent une tradition cultivée depuis plusieurs décennies d’une politique de Grands Travaux, qui ne consulte pas assez les habitants-usagers. Cette logique de gestion des projets urbains correspond à une manière plutôt descendante (top-down) qu’ascendante (bottom-up) de « fabriquer » la ville. C’est notamment le cas de la construction des villes nouvelles ou de la résorption du tissu d’habitat insalubre. La même logique a longtemps primé en matière de politique des transports, dessinée par l’État puis mise en pratique par les différentes régions du pays (OCDE, 2018[6]).
D’autre part, la réforme de régionalisation a parmi ses objectifs de rapprocher les institutions des habitants. Comme vu précédemment, il est attendu que les collectivités territoriales soient des partenaires incontournables du pouvoir central, du secteur privé et des citoyens en matière d’élaboration et d’exécution de programmes urbains. Malgré le tournant de la régionalisation, les acteurs locaux de la planification urbaine peinent encore à mobiliser l’intelligence collective citoyenne, qui reste peu déployée dans la conception et la mise en œuvre de projets urbains ou dans les orientations d’aménagement adoptées dans les villes du Maroc (Commission spéciale sur le Modèle de développement, 2021[38]). C’est seulement à l’occasion de l’élaboration de documents d’urbanisme tels que le Schéma Directeur d’Aménagement Urbain (SDAU) ou le Plan d’Aménagement des Communes (PAC) que la population est invitée, en vertu de la loi 12-90 codifiant les principes de l’enquête publique, à donner son avis sur les projets d’urbanisme. Ces contributions n’infléchissent cependant pas de façon significative la mouture du projet de plan d’aménagement, puisque seuls les propriétaires impactés par les servitudes d’urbanisme peuvent véritablement s’opposer à ces propositions (OCDE, 2022[41]).
Néanmoins, plusieurs collectifs citoyens opèrent déjà dans le paysage urbain marocain et ces initiatives méritent d’être renforcées. Certains naissent d’une initiative de quartier, d’autres sont lancés par des acteurs plus institutionnels, au profit des habitants d’une ville. Un exemple de ce deuxième cas de figure concerne la démarche participative WeCasablanca. Ce processus consultatif a ainsi accompagné la mise en pratique du Plan de Développement du Grand Casablanca 2015-2020. En effet, la Société de Développement Local Casablanca Events & Animation a souhaité renforcer l’attractivité de la ville en rassemblant tous les acteurs concernés autour d’un processus consultatif, sur le modèle de l’Atelier International du Grand Paris en France.2 La phase de construction de l’identité urbaine du Grand Casablanca s’est appuyée sur un processus de diagnostic approfondi des atouts de la métropole, de ses caractéristiques et de son identité. Une démarche participative a été déployée afin d’associer tous les acteurs concernés, y compris les élus, habitants des différents quartiers, chercheurs, entrepreneurs et acteurs du tourisme. Plus de 600 personnes ont participé aux réunions des 9 groupes de travail, 150 ateliers, 5 commissions thématiques, un workshop international, et plus de 100 réunions institutionnelles organisés dans ce cadre. Ce même procédé consultatif a été déployé pour le Plan de développement régional (PDR) de la région Casablanca-Settat (OCDE, 2018[6]). Environ 200 personnes avaient ainsi pu être mobilisées lors d’entretiens sectoriels organisés avec les parties prenantes nationales, régionales et locales. En outre, 300 personnes avaient participé à une dizaine de workshops thématiques. La région Casablanca-Settat avait en effet lancé un concours pour la création de son logo en mai et juin 2017. Après une première sélection de propositions retenues par le jury constitué de représentants du milieu universitaire, de l’ordre des architectes, des médias et du secteur de la communication, les habitants avaient été invités à voter en ligne pour leur proposition préférée. Le logo choisi a depuis été décliné dans le cadre d’une nouvelle identité visuelle globale pour l’aire urbaine de Casablanca-Settat.
Le projet d’Appui à la Participation Citoyenne financé par l’Union Européenne, en partenariat avec le ministère délégué chargé des relations avec le parlement, la Direction générale des collectivités territoriales, le Centre marocain pour l’Innovation et l’entrepreneuriat social, et l’agence belge de développement Enabel (Le Matin, 2022) est un autre programme de promotion de la démocratie participative qui intègre des engagements en matière de renforcement du tissu associatif, la promotion de la participation des habitants dans l’élaboration et le suivi de politiques urbaines, et l’aide au lancement d’initiatives citoyennes portées par la société civile marocaine. Ce programme de trois ans permettra d’injecter 7 millions EUR dans la promotion d’une plus grande participation des parties prenantes.
De même, certains outils promouvant la participation des jeunes dans les processus de planification et dans la gestion des affaires urbaines ont également été renforcés au Maroc depuis 2011 (OCDE, 2021[42]). En effet, l’article 139 de la Constitution de 2011 du Maroc stipulait déjà que « des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation (seraient) mis en place par les conseils des régions et les conseils des autres collectivités territoriales pour favoriser l’implication des citoyennes et des citoyens et des associations, dans l’élaboration et le suivi des programmes » (Dahir no 1-11-91 du 30 juillet 2011). Cette réforme constitutionnelle avait ainsi permis de codifier la participation des jeunes dans la gestion des affaires urbaines, notamment à travers des associations de quartiers ou des conseils de jeunes (El Mnasfi, 2021[43]). Cette dernière instance encourageait en particulier le renforcement du dialogue entre les jeunes et les acteurs étatiques au niveau local et national. Les conseils de jeunes mobilisent ainsi des jeunes âgés de 15 à 35 ans, adhérents d’au moins une association locale. Ils se constituent au niveau de la préfecture ou province, et leur mandat ne doit pas dépasser 4 ans. Ils peuvent engager des dialogues et faire remonter des contributions d’habitants et d’usagers auprès des représentants des pouvoirs publics locaux ou des services extérieurs de l’État. Le bilan des dix ans de ces conseils de jeunes reste néanmoins encore mitigé. Le cas de Ouarzazate montre que ces conseils ont à la fois renforcé chez les jeunes participants le sentiment d’être mieux informés quant au déroulement des affaires publiques locales, sans qu’ils ne permettent à ces mêmes jeunes de témoigner d’une plus grande influence sur les affaires urbaines locales, et sur les décisions prises à terme par les autorités publiques (El Mnasfi, 2021[43]). Une plus grande participation des jeunes repose également sur le renforcement d’efforts en matière d’éducation, afin de lutter contre l’analphabétisme et l’abandon scolaire dans l’enseignement primaire, secondaire et universitaire. Ce sont les conditions préalables à une plus grande participation dans la fabrique urbaine des jeunes âgés de 15 à 34 ans, dont plus de 4,5 millions sont inactifs, dans la mesure où ils ne sont ni à l’école, ni en formation, ni en emploi (NEET) (Haut Commissariat au Plan, 2019[44]).
De plus, si plusieurs outils de participation, comme les plateformes numériques, les appels à projets, les initiatives de mobilisation ponctuelle municipales ou associatives, et les enquêtes publiques, sont d’ores et déjà en place et renforcés depuis 2011, ils ne sont pas répliqués à plus grande échelle et ne bénéficient pas des ressources nécessaires pour être mieux institutionnalisés.3
Le même constat peut être dressé en matière de coopération entre acteurs publics et privés. Un défi pour encourager la participation des parties prenantes dans la conception et la mise en œuvre de la politique urbaine du Maroc relève de la formalisation et de l’approfondissement des prérogatives et des modalités de partenariats public-privé, en essor constant depuis les années 2000. De nombreux acteurs sont engagés dans ces partenariats, comme les Sociétés de Développement Local (SDL) qui sont responsables de la mise en œuvre des projets urbains locaux. La municipalité détient 51 % des actions de ces sociétés, ce qui garantit que les entreprises soient tenues responsables en cas de retard et de non-respect des normes de qualité. Al Omrane est également un promoteur privé incontournable au Maroc et intervient sur plusieurs projets d’aménagement en tant que maître d’ouvrage, notamment dans des projets innovants en matière d’urbanisme durable.
Si le rôle du secteur privé n’est pas nouveau et est déjà important dans le développement urbain du Maroc, le principe du partenariat public-privé mériterait d’être mieux défini afin d’éviter les écueils enregistrés lors de la création de plusieurs villes nouvelles depuis 2004, tels que leur fonctionnement en quartiers dortoirs monofonctionnels, et la logique d’étalement urbain peu durable et très consommatrice de foncier (de Miras et Paquette Vassili, 2021[45]). Ces défis ont en effet prouvé qu’un opérateur privé ne pouvait pas porter seul la maîtrise d’ouvrage d’un projet urbain, au risque de ne pas anticiper les besoins en matière d’équipements, de services, et de mixité de fonctions.
La coopération avec des institutions universitaires et de recherche mérite elle aussi d’être renforcée, même si des efforts sont déjà engagés dans ce sens. On peut citer le Joint Program for Youth Entrepreneurship lancé en janvier 2021 dans le cadre d’un partenariat entre l’université Mohammed VI de Rabat et le MIT (Alouazen, 2021[46]). Ce programme entend faire participer les jeunes étudiants via des projets de recherche scientifique visant à produire des innovations pour les villes marocaines. L’objectif est d’encourager les jeunes innovateurs qui souhaitent avoir un impact sur le paysage urbain et économique marocain, et de soutenir l’impact social de ces innovations technologiques. En fournissant à un certain nombre d’entrepreneurs un financement allant jusqu’à 250 000 MAD (soit 28 320 USD), l’objectif est d’amplifier l’impact social de chaque start-up bénéficiant du programme. Si des initiatives de partenariats dits de « town-gown » (universités/centres de recherche/collectivités), locales ou internationales, sont en cours au Maroc, elles méritent d’être renforcées, et les projets portés doivent pouvoir passer de manière plus systématique du stade d’incubateur à celui de dispositif adopté à plus grande échelle dans les villes marocaines.
D’autres outils promouvant plus spécifiquement la participation des femmes dans les processus de planification et dans la gestion des affaires urbaines au Maroc ont également été renforcés (ONU Femmes Maroc, 2020[47]). Le rapport général sur le Nouveau Modèle de Développement compte parmi les priorités en matière de participation, la participation des femmes à travers des projets citoyens, culturels et sportifs (Commission spéciale sur le Modèle de développement, 2021[38]). Ce même rapport souligne qu’une plus grande implication des femmes dans la sphère publique permettrait de réduire les inégalités femmes-hommes, notamment en matière d’accès à l’emploi, ce qui pourrait générer une croissance annuelle supplémentaire de 0,2 % à 1,95 % (Policy Center for the New South, 2017[48]). Une meilleure insertion des femmes dans la fabrique urbaine passerait par un renforcement de la protection sociale pour les femmes actives, le développement de services et d’infrastructures permettant de faciliter leur accès au marché de l’emploi (ou leur maintien), par exemple à travers une offre de crèches et de structures préscolaires et périscolaires, un aménagement du temps de travail, une meilleure offre en transports en commun et la garantie d’une plus grande sécurité dans les transports en commun. Une participation plus large des femmes repose également sur le renforcement d’efforts en matière d’éducation contre l’analphabétisme et l’abandon scolaire dans l’enseignement primaire, secondaire et universitaire (Naciri, 2014[49]). Par ailleurs, la participation des femmes peut être promue grâce à un renforcement des canaux de formation et d’information offerts aux habitantes des villes concernées. Enfin, une plus grande participation peut passer par un soutien à l’entrepreneuriat féminin, en permettant un meilleur accès aux financements et aides publiques à destination de micro-entreprises et de coopératives de femmes.
De même, plusieurs politiques et programmes urbains incluent en théorie une dimension participative liée au genre. Celle-ci reste cependant théorique et n’est pas forcément mise en pratique. Par exemple, la Politique de la Ville dispose d’un guide pratique spécifique pour intégrer le genre dans tous ses programmes, notamment en ce qui concerne l’accès aux espaces publics, la sécurité ou l’éclairage public. Ce guide mentionne plusieurs objectifs, dont celui de l’intégration des besoins de groupes spécifiques (femmes, enfants en bas âge, adolescents, personnes souffrant d’un handicap, seniors). Un des principes d’action de cette politique consiste à favoriser la « participation des différents acteurs (habitants, usagers, acteurs socio-économiques, citoyens) s’appuyant sur le partage des connaissances et la reconnaissance des compétences en vue de s’assurer de l’adhésion de chacun ». Néanmoins, plusieurs contraintes demeurent associées à la Politique de la Ville au Maroc, dont un faible niveau de production de données genrées, l’absence de structures d’études et d’analyses dédiées aux droits fonciers des femmes, ainsi qu’une faible participation des femmes dans les instances de gouvernance du foncier. Il apparaît donc nécessaire de renforcer les capacités sur les droits fonciers des femmes, et de mener des actions de vulgarisation et de sensibilisation en la matière.
L’urbanisme participatif doit mieux intégrer les groupes d’habitants les plus vulnérables afin d’assurer l’équité et la justice sociale, améliorer la pertinence et les impacts des politiques publiques mises en œuvre, et renforcer la cohésion sociale. C’est aussi un des piliers de l’Agenda de l’ONU pour un développement durable à l’horizon 2030, puisqu’il s’inscrit dans les Objectifs de Développement Durable numéro 10 et 11, centrés autour de l’autonomisation de tous les habitants, sans distinction d’âge, de genre, de handicap, d’origine, de religion ou de statut socio-économique (ODD 10), la construction d’espaces urbains durables et inclusifs (ODD 11), et le renforcement des partenariats pour la réalisation des objectifs (ODD 17).
Plusieurs pays et villes de l’OCDE constatent déjà les avantages d’une plus grande inclusion des habitants et usagers les plus vulnérables aux affaires urbaines. Par exemple, les villes de Nouvelle-Zélande sont un modèle pionnier d’intégration des communautés autochtones à toutes les instances de décision en urbanisme favorable à la santé environnementale.
Afin d’augmenter l’acceptabilité des politiques urbaines, l’éducation et la sensibilisation des populations concernées sont nécessaires à la conduite du changement. En particulier, le renforcement des capacités pour mieux appréhender les risques est central au renforcement de la résilience des villes, par exemple à travers des exercices de simulation, une meilleure communication ou des systèmes d’alarmes. De plus, il est nécessaire de sensibiliser l’opinion quant à la valeur de leur participation, afin d’éviter un phénomène de « fatigue de la consultation ».
L’intégration et la formalisation de la participation du secteur privé dans l’élaboration des politiques urbaines sont cruciales pour renforcer la qualité, l’efficacité et la durabilité du développement urbain au Maroc. La participation du secteur privé comporte en effet de nombreux avantages. Le secteur privé apporte une expertise technique et des innovations qui peuvent améliorer la planification urbaine et la prestation de services, en contribuant un savoir-faire propice à identifier des solutions novatrices aux défis urbains complexes. De plus, comme vu précédemment, intégrer le secteur privé dans l'élaboration des politiques urbaines peut ouvrir des voies pour de nouveaux modèles de financement et d'investissement dans les infrastructures urbaines, les technologies vertes et le logement. L'implication du secteur privé dans les politiques urbaines peut enfin stimuler le développement économique local en soutenant l'entrepreneuriat, en attirant des investissements et en créant des emplois.
Pour renforcer la participation des parties prenantes, le rôle des agences urbaines comme garantes de la concertation entre les acteurs doit être consolidé. Étant donné leur ancrage local et leur positionnement unique au cœur du dialogue territorial pluri-niveaux, en lien avec la réforme de régionalisation avancée, les agences urbaines peuvent contribuer de manière significative à impliquer les citoyens dans les processus de planification urbaine. Elles sont chargées, entre autres, de réaliser toutes les études nécessaires à l’établissement des SDAU, de préparer les projets des documents d’urbanisme réglementaire, et de promouvoir et de réaliser des opérations de réhabilitation urbaine, de rénovation immobilière et de restructuration de quartiers.
Pour consolider le rôle de ces agences urbaines comme garantes de la participation des parties prenantes, plusieurs stratégies peuvent être envisagées. Leurs prérogatives, en tant qu’échelon institutionnel le plus proche des revendications locales formulées par les habitants et usagers, ainsi que des réalités contextuelles du terrain, devraient s’accompagner d’un pouvoir discrétionnaire plus important, leur permettant d’ajuster les dispositifs de participation édictés par l’État, afin de mieux correspondre aux réalités locales.
Développer l’usage de plateformes numériques participatives peut contribuer à améliorer la participation citoyenne en la rendant plus accessible à un large éventail de citoyens, si en parallèle des mesures sont prises pour s’assurer que tous les citoyens ont bien accès à ces plateformes et ont les compétences nécessaires pour les utiliser. Les plateformes numériques peuvent également contribuer à renforcer la transparence, faciliter la collecte d’idées et accélérer les processus de consultation.
Engager les citoyens à l’échelle des quartiers est essentiel pour renforcer la cohésion sociale et promouvoir une démocratie participative. En effet, à cette échelle, les habitants sont plus susceptibles de s’impliquer activement car ils peuvent voir directement l’impact de leurs contributions sur leur vie quotidienne. Des initiatives telles que les assemblées de quartier permettent en effet aux citoyens de collaborer, de partager des idées, de prendre des décisions collectives, et d’adapter les solutions aux besoins spécifiques, contribuant ainsi à une gouvernance plus inclusive et réactive.
Les technologies urbaines numériques ont un grand potentiel pour soutenir l’urbanisme participatif. Par exemple, le Building Information Modeling (BIM) et les maquettes numériques ouvrent de nouvelles possibilités de coopération entre parties prenantes. Il devient en effet possible d’articuler les données de différents corps de métiers sur une même interface et de mettre en relation des acteurs qui communiquaient peu jusqu’ici, pour une meilleure prise en compte du contexte environnemental local par exemple. La démarche BIM peut aussi associer les habitants à la fabrique de leurs espaces urbains. Grâce à la démarche BIM, il est possible de suivre les évolutions des bâtiments et des infrastructures en temps réel et d’évaluer les usages qui en sont faits, ce qui permet aux habitants d’accompagner les processus d’évolution des bâtiments ou des quartiers, et d’en débattre collectivement. Plusieurs maquettes numériques des villes marocaines (par exemple des jumeaux numériques), permettant l’agrégation et la visualisation de différents types de données, et intégrant les commentaires des habitants, pourraient ainsi devenir un support de délibération collective.
À cet égard, le MIT a développé des outils technologiques que plusieurs villes ont employés afin d’utiliser la participation des citoyens pour planifier leurs espaces urbains. Conduire cette participation citoyenne en amont des démarches de planification permet de construire des projets qui répondent au plus près aux aspirations de la population et à leurs pratiques quotidiennes. C’est pourquoi le MIT SENSEable City Lab (Cambridge, Etats-Unis) développe des projets expérimentaux qui utilisent des nouveaux outils technologiques pour étudier les comportements des usagers, au service d’une planification urbaine plus participative et innovante. Parmi ces projets et leur application dans diverses villes, on peut notamment citer :
Favelas 4D (Brésil) : Sur les 4 milliards de personnes qui vivent dans les villes du monde, près de 1 milliard résident dans des quartiers informels. Bien que souvent massifs, ces quartiers informels sont largement imperméables aux technologies cartographiques traditionnelles, ce qui les rend invisibles et dépourvus de droits urbains. Favelas 4D utilise la technologie de numérisation laser 3D pour analyser la morphologie de Rocinha, la plus grande favela de Rio de Janeiro, rendant visible l’informel et permettant de créer une plateforme d’urbanisme collaboratif.
Slow Zones (France) : Au cours des 10 dernières années, Paris a mis en place des zones piétonnes dans plus de la moitié de ses rues pour rendre aux piétons une partie de l’espace réservé auparavant à la voiture. Le MIT a comparé les rues à l’intérieur et à l’extérieur des limites des zones piétonnes, avant et après la mise en place de ces périmètres. L’utilisation des données des réseaux sociaux comme indicateur de l’activité sociale dans les rues a permis d’identifier l’effet causal de ces périmètres sur l’activité des habitants et usagers de ces périmètres. L’analyse de ces données a ainsi prouvé que la réduction des limites de vitesse aide à activer la vie dans la rue et à favoriser l’activité sociale, créant ainsi des rues plus dynamiques et plus vivables.
Desirable Streets (États-Unis) : En moyenne, les piétons choisissent de marcher environ 10 % plus longtemps que leur chemin le plus court. En analysant les écarts des trajets piétons par rapport au chemin le plus court sur plus de 120 000 trajets, le MIT a analysé les rues les plus désirables et pratiquées par les piétons de la ville de Boston. Différentes caractéristiques de l’environnement bâti permettent de comprendre ce que les segments de rue les plus désirables et pratiqués par les piétons ont en commun (rues calmes, présences de commerces, espaces verts). Comprendre ces caractéristiques et les choix opérés par les habitants peut ainsi aider les autorités locales à améliorer l’environnement bâti de Boston.
Ces quelques exemples illustrent le potentiel des nouvelles méthodes d’observation et d’analyse des besoins de la population en matière de formulation de stratégies de planification urbaine. En partant des usages de la population, il est possible d’imaginer des solutions innovantes et efficaces, contribuant à une transformation positive de la ville, au service de ses usagers.
Références
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[43] El Mnasfi, M. (2021), Jeunes et dispositifs participatifs au Maroc: Usages du conseil des jeunes de la ville de Ouarzazate.
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[4] Journal Officiel du Maroc (2024), 7264-28 Joumada-al-Akhirah 1445.
[27] Journal Officiel du Maroc (2024), « Numéro 7264-28 Joumada-al-Akhirah ».
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[19] Légifrance (s.d.), Code général des collectivités locales, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006070633/LEGISCTA000023241649/.
[35] MATNUHPV (2023), Le Conseil de gouvernement adopte un projet de décret fixant les attributions et l’organisation du ministère de l’Aménagement du territoire national.
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[5] Portail National des Collectivités Territoriales (2018), Décret no2-17-618 du 18 rabii II 1440 (26 décembre 2018) portant charte nationale de la déconcentration administrative, https://www.collectivites-territoriales.gov.ma/sites/default/files/inline-files/Decret_Charte_Deconcentration_Fr.pdf.
[18] Portail National des Collectivités Territoriales (2015), Dahir no 1-15-85 du 20 ramadan 1436 (7 juillet 2015) portant promulgation de la loi organique no 113-14 relative aux communes, https://collectivites-territoriales.gov.ma/sites/default/files/inline-files/Dahir%20portant%20promulgation%20de%20la%20loi%20organique%20%20relative%20aux%20communes.pdf.
[2] Portail National des Collectivités Territoriales (s.d.), 2015: Vers une régionalisation avancée, https://www.collectivites-territoriales.gov.ma/fr/2015-vers-une-regionalisation-avancee.
[1] Portail National des Collectivités Territoriales (s.d.), 29 juillet 2011: vers une nouvelle étape de développement de la décentralisation et de la régionalisation au Maroc, https://www.collectivites-territoriales.gov.ma/fr/29-juillet-2011-vers-une-nouvelle-etape-de-developpement-de-la-decentralisation-et-de-la.
[22] PPIAF (2019), Étude sur le financement du développement urbain.
[33] Steiniger, S. et al. (2020), « Localising urban sustainability indicators: The CEDEUS indicator set, and lessons from an expert-driven process », Cities, vol. 101, p. 102683, https://doi.org/10.1016/j.cities.2020.102683.
← 1. Autorité déconcentrée du ministère de l’Intérieur, le Wali est un haut-fonctionnaire qui représente le Roi et le gouvernement dans les régions. Les Walis de régions ont vu leurs compétences définies lors de la réforme de 2015. Le roi nomme les Walis de régions, sur proposition du chef de gouvernement, et à l’initiative du ministre de l’Intérieur. Les Walis coordonnent les actions des services décentralisés des ministères. Ils accompagnent également les collectivités territoriales dans la réalisation de leurs programmes et projets de développement. Ils sont en outre en charge du Comité régional de coordination (CRC), réunissant gouverneurs de provinces et préfectures relevant de la région, chefs des services déconcentrés de l’État, responsables des Centres régionaux d’investissement (CRI) et responsables régionaux d’établissements publics.
← 2. L’Atelier International du Grand Paris (AIGP) était un groupement d’intérêt public lancé de 2010 à 2017, chargé de mener une réflexion sur le Grand Paris. Il avait pour mission de mettre en œuvre des actions de recherche, de développement, de valorisation et d’animation liées aux enjeux du Grand Paris. Il s’est appuyé pour cela sur des enquêtes publiques, ainsi qu’un conseil scientifique formé de dix équipes pluridisciplinaires issues de consultations internationales
← 3. C’est ainsi le cas de chikaya.com, Casa Bayia pour faire de l'éducation environnementale, Jeudis verts pour l’organisation de séances de sensibilisation dans les quartiers, Moucharaka Mouwatina et projets financés par ce programme d’appui à la société civile du Maroc, Consultations communales via l’Instance Equité Egalité de genre, organisées en trois instances consultatives (genre, jeunes, affaires économiques) consultées pour le PDR et pour le SRAT, l’Association Taaga pour l'élaboration du PDR, des enquêtes publiques ou de la participation citoyenne associée au dialogue pour la réforme actuelle au niveau national, au niveau des régions, et via une plateforme de participation numérique.