Perspectives économiques de l'OCDE, Volume 2020 Numéro 2

Zone euro

Après une baisse du PIB de 7 ½ pour cent en 2020, une croissance de 3 ½ pour cent en 2021 puis de 3 ¼ pour cent en 2022 ne ramènera la production à son niveau antérieur à la pandémie que fin 2022. La persistance de vagues de contaminations au coronavirus, accompagnées de mesures d’endiguement, continuera d’entraver l’activité jusqu’à une vaccination massive de la population. La consommation et l’investissement privés seront les plus affectés par une incertitude généralisée et une confiance faible. Le chômage devrait augmenter jusqu’à la mi‑2021, pour s’approcher des 10 %, et ne refluer que progressivement par la suite. En raison des mesures de soutien budgétaire et de l’atonie de l’activité la dette publique, au sens de Maastricht, se maintiendra au‑dessus de 100 % du PIB. Si les pouvoirs publics ne favorisent pas un redéploiement des secteurs d’activité en déclin vers ceux qui sont susceptibles de se développer, les perspectives de croissance s’en trouveront durablement dégradées.

Dans la mesure où l’inflation devrait rester nettement inférieure à l’objectif de la BCE d’ici fin 2022, les autorités monétaires devraient veiller à ce que les coûts d’emprunt encourus par les secteurs public et privé restent durablement très bas tant que perdurera la crise induite par la pandémie. Pour éviter un resserrement prématuré qui pourrait mettre la reprise en péril, les autorités budgétaires nationales devraient également continuer à mener une politique expansionniste au cours des deux années à venir, en tirant parti des taux d’intérêt très bas et des financements considérables offerts dans le cadre du plan de relance de l’UE. Néanmoins, étant donné que la pandémie aura probablement un effet négatif durable sur certains secteurs, il faut revoir la composition des mesures budgétaires, en soutenant moins les revenus et en promouvant davantage un redéploiement des ressources en main‑d’œuvre et en capital. Au niveau de l’UE, il est également essentiel que soient adoptées des mesures destinées à réduire la fragmentation financière de la zone euro afin de renforcer sa résilience, notamment via un accroissement des crédits transnationaux. Une distribution efficace des vaccins et un nouveau renforcement des capacités de dépistage et de traçage sont indispensables pour réduire au minimum l’impact des futures vagues de contaminations.

On assiste à une forte résurgence de l’épidémie

Après une amélioration sensible de la situation épidémiologique de mai à juillet, toute l’Europe connaît une recrudescence des contaminations au COVID‑19, qui crée de fortes tensions dans les systèmes de santé. Les autorités ont généralement pris des mesures d’endiguement ciblées visant à réduire les interactions, telles que des couvre‑feux ou la fermeture des bars et des restaurants, en particulier dans les zones à risque élevé de contagion, et certains pays ont imposé un reconfinement national. Ces mesures ont toutefois été en général moins strictes qu’au printemps : les établissements scolaires sont souvent restés ouverts et un plus grand nombre de catégories d’entreprises ont été autorisées à poursuivre leur activité. Dans la mesure où diverses restrictions aux déplacements internationaux sont réapparues, l’Union européenne a adopté à l’intention de ses États membres une recommandation relative à une approche coordonnée de la restriction à la libre circulation, fondée sur des critères communs d’évaluation de la situation épidémiologique dans les pays ou régions d’origine ou de destination.

Zone euro : Reprise et impact de l'épidémie

Source: Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 108.

Zone euro : Demande, production et prix

Zone euro : Services et politique budgétaire

1. Entreprises privées du secteur des services.

2. En pourcentage du PIB potentiel.

Source: IHS Markit; et base de données des Perspectives économiques de l'OCDE n° 108.

Après un net rebond, l’activité régresse de nouveau, freinée par la résurgence de la pandémie

Après la fin des mesures de confinement, l’activité a vigoureusement rebondi jusqu’au milieu de l’été, même si les résultats enregistrés ont néanmoins été très variables suivant les secteurs. Les ventes au détail ont retrouvé, voire dépassé, leurs niveaux d’avant la pandémie, en partie grâce au rattrapage d’une demande non satisfaite. En revanche, la production industrielle ne s’est pas encore complètement redressée, en particulier dans le secteur des biens d’équipement, compte tenu de la faiblesse considérable de l’investissement. Le rebond des services fondés sur les déplacements ou les contacts directs entre personnes a été plus modéré, ainsi que l’a illustré une saison touristique très morose, en particulier dans des lieux dépendant principalement des voyages internationaux. Les différences de spécialisation sectorielle, et en particulier le poids économique du tourisme international, constituent un déterminant essentiel des effets asymétriques du COVID‑19 dans la zone euro, les pays du sud étant généralement les plus touchés et, parmi eux, l’Espagne plus que l’Italie. La variation de la rigueur et de la durée des mesures d’endiguement selon les pays ainsi que de leur niveau de soutien budgétaire discrétionnaire contribue également à expliquer cette asymétrie.

Du fait de la résurgence de la pandémie à l’automne et des nouvelles mesures restreignant les activités, une inversion du mouvement de reprise est probable au dernier trimestre 2020. Les indicateurs à haute fréquence fondés sur les recherches effectuées sur internet font souvent ressortir une régression de l’activité, tandis que les enquêtes de conjoncture mettent en évidence un recul de la confiance dans les services. L’ampleur du recul de la production est toutefois bien moindre qu’au deuxième trimestre.

L’ampleur du soutien de l’UE a accru les marges de manœuvre budgétaires disponibles au niveau national

Les mesures décisives prises par l’UE ont créé des conditions de financement très favorables pour les emprunteurs souverains. À la suite d’une série d’annonces faites entre mars et juin, la BCE a continué de procéder à d’abondantes injections de liquidités et à des achats massifs d’actifs, tout en indiquant qu’elle était prête à renforcer son soutien si nécessaire. Compte tenu de la récente baisse de l’inflation et des perspectives d’inflation modérée, on pose l’hypothèse que les taux directeurs de la BCE resteront inchangés au cours des deux prochaines années. L’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE), un programme de prêts de l’UE destiné à soutenir les régimes nationaux de chômage partiel, est devenu opérationnel et a suscité une forte demande, puisque les prêts approuvés, consentis à 17 États de l’UE, ont quasiment épuisé l’enveloppe de 100 milliards EUR correspondant à ce programme. En outre, en juillet, le Conseil européen a trouvé un accord sur le plan de relance « Next Generation EU », qui prévoit l’octroi de 750 milliards EUR de financements (soit 5.5 % du PIB de 2019 de l’UE‑27), essentiellement sous la forme de prêts (360 milliards EUR) et de subventions (près de 380 milliards EUR) octroyés aux États membres. Une partie importante de ces subventions sera accordée aux États membres les plus durement touchés par la pandémie, ce qui accroîtra leurs marges de manœuvre budgétaires. En conséquence de ces différentes interventions, les écarts de rendement entre obligations souveraines se sont nettement réduits dans la zone euro.

Les politiques budgétaires nationales ont apporté un soutien considérable à l’activité, étayé par la suspension temporaire des contraintes résultant du Pacte de stabilité et de croissance jusqu’à fin 2021, ce qui est une bonne chose. Une succession de mesures a été annoncée tout au long de l’année 2020, représentant un effort de relance discrétionnaire proche de 3 points de PIB de la zone euro, même si une incertitude considérable entoure cette estimation. Les politiques budgétaires devraient se caractériser par une orientation globalement neutre en 2021, suivie d’un assainissement budgétaire modéré en 2022. Au cours de ces deux années, les budgets nationaux bénéficieront des subventions accordées dans le cadre de « Next Generation EU », qui financeront les investissements et les réformes présentés dans les plans nationaux pour la reprise et la résilience. Ces plans, évalués et approuvés au niveau de l’UE, ont également pour objet de contribuer à la mise en œuvre des priorités plus générales que constituent la transformation numérique et l’atténuation du changement climatique.

Une reprise modérée accompagnée de risques importants

La croissance du PIB ne devrait être que modérée au cours des deux années à venir, entravée par la nécessité récurrente de prendre des mesures d’endiguement pour les six à neuf prochains mois, ainsi que par la forte incertitude et la dégradation de la confiance qui en découleront jusqu’au déploiement d’une campagne de vaccination massive. L’investissement demeurera très en deçà de son niveau d’avant la pandémie, mais le redressement de la consommation privée devrait également manquer de dynamisme, sous l’effet d’un chômage élevé, d’une progression modeste des salaires et d’une accumulation de l’épargne de précaution. Quoiqu’un peu plus dynamique, la croissance des exportations sera limitée par la faiblesse du redressement des échanges internationaux. Après avoir diminué en 2020, l’inflation reviendra aux alentours de 1 %. Comme en 2020, les effets de la pandémie devraient rester asymétriques dans la zone euro, ce qui pourrait creuser les écarts de prospérité entre pays.

Si les vagues de contamination s’avèrent plus virulentes que prévu ou que la mise en œuvre d’une campagne efficace de vaccination prend du retard, menaçant de submerger les systèmes de santé, les gouvernements pourraient se voir contraints d’imposer des mesures de confinement plus strictes ou plus longues, entraînant des pertes de production plus importantes. Si les dissensions actuelles au sujet des textes législatifs nécessaires à la mise en œuvre de « Next Generation EU » n’étaient pas rapidement surmontées, cette situation pourrait retarder des investissements publics et faire réapparaître des tensions sur les marchés. Un Brexit sans accord fin 2020 affaiblirait encore les échanges et la confiance. L’augmentation attendue des prêts non performants, en particulier dans les secteurs les plus durement touchés par la pandémie, pourrait menacer la stabilité financière de certains pays. En outre, un processus prolongé de cession des prêts non performants entraverait le redéploiement du crédit bancaire et, partant, affaiblirait encore l’investissement. De même, l’absence de mesures prises pour renforcer les politiques actives du marché du travail et stimuler l’investissement, de manière à favoriser un redéploiement de la main‑d’œuvre, aggraverait les séquelles de la pandémie. À l’inverse, la production et la distribution rapides de vaccins, conjuguées à des stratégies plus efficaces de dépistage, de traçage et d’isolement, atténueraient au maximum les futurs épisodes viraux, ce qui stimulerait l’activité et restaurerait la confiance. Une concrétisation prompte et efficace du plan de relance de l’UE pourrait renforcer la mise en œuvre de réformes structurelles et aider la zone euro à obtenir des gains de productivité plus importants.

L’action publique doit favoriser le redéploiement des ressources

Les autorités budgétaires nationales doivent continuer à soutenir la demande agrégée et se garder de tout assainissement prématuré des finances publiques. Dans ce contexte, les gouvernements devraient commencer à mettre en œuvre rapidement les plans pour la reprise et la résilience, indépendamment des retards de procédure qui pourraient ralentir la réception des subventions accordées dans le cadre de « Next Generation EU ». L’investissement public et les réformes devraient favoriser un redéploiement des ressources des activités qui risquent d’être confrontées à une atonie prolongée de la demande vers celles qui vont probablement se développer. On peut citer à titre d’exemple la rénovation des logements visant à améliorer leur efficacité énergétique, essentielle à la réalisation des objectifs de décarbonation. Les véhicules électriques, qui constituent un autre vecteur de relance verte, représentent un énorme potentiel pour l’innovation et l’investissement. Afin de favoriser le redéploiement des ressources en main‑d’œuvre et en capital, il faut améliorer les possibilités de formation ainsi qu’accélérer et harmoniser encore plus les régimes d’insolvabilité. Au niveau de l’UE, une réduction de la fragmentation financière se traduirait également par une meilleure résilience et une répartition plus efficiente des ressources. Au nombre des initiatives à encourager pourraient figurer la mise en place d’un système commun d’assurance des dépôts, la création d’une structure de défaisance européenne pour faciliter les cessions de prêts non performants, et l’assouplissement de la liberté de circulation internationale des capitaux et des liquidités au sein des groupes bancaires.