Ana Carolina González-Espinosa
Natural Resource Governance Institute et Université Externado, Colombie
Juliana Peña-Niño
Natural Resource Governance Institute, Colombie
Coopération pour le développement 2024
Mettre la transition écologique au service de la lutte contre la pauvreté et les inégalités
Coopération pour le développement : Rapport
Abstract
La transition énergétique mondiale a des répercussions profondes : les pays dont l’économie repose sur l’extraction de combustibles fossiles sont confrontés à la perspective d’une baisse de la demande et les pays qui produisent les ressources minérales nécessaires aux technologies propres risquent d’être les victimes d’un boom de l’exploitation minière non réglementée. Ce chapitre fait fond sur le retour d’expérience de la transition en Colombie, au Ghana, au Nigéria, en Ouganda, au Pérou, en République démocratique du Congo et au Sénégal. Il défend l’idée que seule une transition équitable mise en action par les individus peut donner lieu à une transformation de l’ampleur dont nous avons besoin pour bâtir un avenir vert. Il propose un cadre opérationnel pour des transitions justes qui respectent les droits humains universels, qui aident à remédier aux impacts socio-environnementaux, qui permettent aux communautés et aux personnes touchées de participer de manière significative aux décisions, et qui favorisent la mise en place de systèmes de gouvernance solides et responsables. Il partage les enseignements tirés de certaines politiques adaptées à des contextes spécifiques, qui visent à assurer une répartition équitable des coûts et des avantages de l’action climatique en faveur de la préservation de la planète.
La transition énergétique, si elle n’est pas juste, pourrait laisser de côté une grande partie de la population des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. Ceux de ces pays dont les économies dépendent de la production de combustibles fossiles ou de l’extraction de ressources minérales sont particulièrement vulnérables.
Il n’existe aucune approche universelle unique qui permettrait de remédier aux problèmes d’inéquité dans les pays producteurs de combustibles fossiles et de ressources minérales. Les transitions justes reposent sur des principes, des politiques, des processus et des pratiques clairement définis qui répondent aux besoins de la population et des communautés les plus vulnérables dans ces pays.
Les transitions justes assurent des garanties qui protègent les droits ; des processus et instruments qui renforcent la gouvernance et la redevabilité ; des plans, politiques et programmes en faveur du développement et du bien-être de toutes et tous ; et des partenariats porteurs de transformations qui permettent de gérer les asymétries de pouvoir au niveau international.
Des transitions énergétiques mises en actions par les individus peuvent créer un scénario gagnant-gagnant pour les pays du Nord et du Sud, conduisant à des accords porteurs de transformation et propices à la justice et au bien-être.
Les partenaires au développement devraient fournir les financements adéquats ; veiller à ce que des mécanismes de redevabilité et de surveillance soient en place ; et encourager l’apprentissage, l’échange et l’adaptation aux niveaux transrégional et mondial.
Pour que la transition énergétique mondiale puisse advenir et réussir, les populations des pays du Sud doivent bénéficier d’un développement socioéconomique équitable et durable. C’est d’autant plus important dans les pays à revenu faible ou intermédiaire dont les économies dépendent de la production de combustibles fossiles et de l’extraction de ressources minérales. En effet, alors que beaucoup de ces pays sont de gros fournisseurs mondiaux de matières premières et de produits énergétiques, la majeure partie de leur propre population n’a pas pu tirer parti de cet avantage – ce que l’on appelle communément la malédiction des ressources. La transition énergétique mondiale aura des répercussions profondes dans ces pays : elle ajoutera de nouvelles charges et de nouveaux défis qui exigeront une obligation accrue de redevabilité et une meilleure gouvernance si l’on veut des transitions véritablement mises en action par les individus.
Les transitions ne peuvent être justes que si elles reposent sur des principes, des politiques et des pratiques clairement définis qui répondent aux besoins spécifiques de la population et des communautés les plus vulnérables dans les pays concernés. Pour que ces processus se déroulent dans l’intérêt des individus et de la planète, la communauté internationale doit faire en sorte que des financements adéquats soient disponibles, que des mécanismes de redevabilité et de surveillance soient en place, et que l’apprentissage, les échanges et l’adaptation soient encouragés à l’échelle mondiale et à différents niveaux transrégionaux.
Ce chapitre fait fond sur des recherches menées par le Natural Resource Governance Institute (NRGI) en 2023 et 2024. Il est aussi le fruit de discussions conduites avec des partenaires de différents pays1.
Les effets négatifs de la crise climatique se répercutent davantage sur les pays à revenu faible ou intermédiaire et les groupes défavorisés que sur les pays à revenu élevé. Selon une étude de 2022, les pays en développement ont enregistré 79 % des décès liés à des événements climatiques et météorologiques extrêmes depuis 1991 et 97 % du nombre total de personnes touchées par ces événements (Walsh et Ormond-Skeaping, 2022[1]). Une analyse antérieure de la Banque africaine de développement estime que l’Afrique occidentale et l’Afrique orientale pourraient perdre jusqu’à 15 % de leur produit intérieur brut par habitant d’ici 2050 si le problème du changement climatique n’est pas traité (Baarsch et Schaeffer, 2019[2]). Dans le même temps, la lutte contre la crise climatique, notamment au travers de la transition énergétique, pourrait alourdir le fardeau économique et social des pays à revenu faible ou intermédiaire et des groupes défavorisés. Dans les pays extracteurs de combustibles fossiles et de ressources minérales, les risques liés à la transition sont importants (OCDE, 2022[3]).
L’Agence internationale de l’énergie (AIE) prévoit que la demande mondiale de combustibles fossiles pourrait atteindre son pic au cours de cette décennie (AIE, 2023[4]). Cela pourrait avoir des incidences non négligeables sur les pays à revenu faible ou intermédiaire dont les recettes publiques et les exportations dépendent de la production de charbon, de pétrole et de gaz (Laan et Maino, 2022[5]). Selon les projections d’une récente étude portant sur 40 États pétroliers, la baisse de la demande de pétrole et de gaz dans le cadre d’une « transition énergétique au rythme modéré » pourrait amputer les recettes publiques de 8 000 milliards USD (Prince, 2023[6]). La transition pourrait aussi avoir des effets sociaux, économiques et environnementaux sur les collectivités locales, et impacter leurs recettes (Ukpong, 2023[7]). Par exemple, la fermeture de deux mines de charbon dans le département de Cesar, dans le nord de la Colombie, en 2021, a déclenché une crise sociale, environnementale et économique dans la ville de La Jagua de Ibirico, dont 80 % à 90 % de l’économie dépendait de ces mines : après l’arrêt de l’exploitation, on a vu monter en flèche le chômage, les fermetures d’entreprises locales et les menaces à l’encontre de responsables publics locaux (Vega Araújo et al., 2023[8]). À l’occasion d’une série d’ateliers sur la transition énergétique juste dans le delta du Niger (Nigéria), des femmes et des jeunes ont fait part de leurs inquiétudes concernant le fait de perdre leurs emplois formels et informels, le fait de ne pas être prêts à être embauchés dans le secteur des énergies propres, et les risques de dommages socio-environnementaux non résolus résultant de décennies d’extraction2.
Selon les projections d’une récente étude portant sur 40 États pétroliers, la baisse de la demande de pétrole et de gaz dans le cadre d’une « transition énergétique au rythme modéré » pourrait amputer les recettes publiques de 8 000 milliards USD (Prince, 2023[6]).
La transition énergétique a pour autre impact de faire augmenter la demande des minéraux essentiels à la transition, qui sont destinés à la production des technologies liées aux énergies propres (AIE, 2021[9]). De ce fait, les pays qui produisent ces ressources minérales doivent faire face à des difficultés associées aux risques accrus de corruption et de flux financiers illicites et au fait que les entreprises pourraient ne pas respecter les normes socio-environnementales (Diène et al., 2022[10]). Les communautés concernées par l’activité minière sont également confrontées à des risques plus importants d’actes de violence. Au moyen de son outil de suivi des minéraux de la transition, le Centre de ressources sur les entreprises et les droits de l’homme a recensé entre 2010 et 2022 un total de 510 allégations de violations des droits humains dans le contexte de l’extraction de minéraux critiques pour la transition. Dans plus d’un quart des cas (133), il s’agissait d’attaques présumées contre des défenseurs ou défenseuses des droits humains (Avan et al., 2023[11]). Lors d’un atelier organisé en novembre 2023 à Santiago, au Chili, des dirigeantes autochtones ont fait part de leurs préoccupations concernant l’impact que l’exploitation du lithium est susceptible d’avoir sur une région déjà en situation de stress hydrique comme l’Atacama3.
D’un autre côté, l’augmentation de la demande de minéraux critiques pour la transition offre aussi des possibilités dont il s’agirait de profiter au mieux. Par exemple, la République démocratique du Congo a lancé des programmes visant à accélérer les transformations au niveau local et à augmenter les bénéfices tirés de l’extraction du cobalt (CEA-ONU, 2024[12]). Dans le cadre de tels programmes, il est important de veiller à ce que les recettes soient bien gérées et à ce que les groupes vulnérables trouvent leur place dans ces nouvelles chaînes de valeur. Les personnes qui pratiquent l’exploitation minière artisanale et à petite échelle, généralement avec des outils rudimentaires qu’elles ont créés elles-mêmes, et qui profitent actuellement très peu de la chaîne d’approvisionnement mondiale, pourraient bénéficier d’une formalisation de leur activité et d’un soutien technique et financier.
Veiller à ce que tous les pays tirent parti des avantages socioéconomiques de la transition énergétique
La transition énergétique peut être mise à profit pour donner aux populations les plus vulnérables un meilleur accès aux nouvelles technologies propres et à une électricité abordable. Les administrations, tout comme les citoyens et citoyennes, souhaitent avoir l’assurance que les efforts mobilisés ne serviront pas à approvisionner en énergies propres les seuls pays à revenu élevé : l’essor des renouvelables pourrait réduire les disparités d’accès aux technologies de production d’électricité qu’on observe aux niveaux régional et mondial. Ce point est particulièrement préoccupant en Afrique subsaharienne, qui pourrait abriter 85 % des plus de 600 millions de personnes vivant sans électricité en 2030 (AIE, 2023[13]). La transition énergétique est également une occasion de répartir plus équitablement le budget carbone restant, de sorte qu’une part plus importante aille aux pays où l’accès à l’électricité pose le plus de problèmes. Les nouvelles technologies telles que le solaire et l’éolien pourraient aider les pays à faible revenu à mettre des services de fourniture d’électricité abordables et fiables à la disposition du plus grand nombre. Toutes et tous pourraient bénéficier des avantages socioéconomiques et sanitaires de l’électricité, en particulier les populations les plus vulnérables (Eberhard et Dyson, 2020[14] ; AIE et al., 2023[15]) – communautés rurales, femmes et filles, personnes déplacées de force et d’autres groupes qui peinent souvent à payer leur électricité d’origine fossile lorsque les prix des combustibles augmentent (Eberhard et Dyson, 2020[14] ; AIE et al., 2023[15]). Cependant, les occasions de ce genre risquent d’être manquées si les pays plus riches n’intensifient pas le financement de la transition ; s’ils investissent dans des projets renouvelables ayant soit des impacts locaux négatifs (Hudlet Vázquez et Hodgkins, 2021, p. 14[16]), soit des bénéfices limités4 ; ou s’ils invoquent la transition pour justifier de brûler davantage de combustibles fossiles sur leur territoire.
Les problèmes d’inéquité qui entourent la transition énergétique sont en grande partie liés aux asymétries de pouvoir entre les pays du Nord et ceux du Sud. Or, il n’existe encore aucun cadre de sortie de la filière fossile qui reconnaisse les responsabilités des producteurs plus puissants et moins économiquement dépendants des combustibles fossiles. Des initiatives ont tenté d’intégrer des considérations d’équité aux calendriers prévus – par exemple, le rapport sur les trajectoires de sortie, du Tyndall Centre de l’Université de Manchester (Calverley et Anderson, 2022[17]), et l’appel à un cadre de référence pour un abandon des combustibles fossiles équitable à l’échelle mondiale, lancé par le Civil Society Equity Review (2023[18]). Cependant, le soutien politique qui permettrait de traduire ces propositions en actions concrètes n’est pas encore au rendez-vous. De même, trop peu de financements de la transition énergétique sont dirigés vers les pays à revenu faible ou intermédiaire, qui manquent également d’un accès au capital technologique et humain nécessaire. La capacité des pays à revenu faible ou intermédiaire producteurs de ressources minérales à mieux partager les bénéfices de la transition est également entravée par le poids des considérations géopolitiques dans les partenariats et les accords relatifs aux minéraux de la transition et par l’absence de normes socio-environnementales et de gouvernance opposables (Kaimal, Ikhuoria et Fitzgerald, 2023[19] ; Olan’g, 2023[20] ; Fitzgerald, Nxumalo et Scurfield, 2024[21]).
Assurer l’équité en invitant aussi bien les communautés que les décisionnaires de haut rang à participer à la planification nationale de la transition énergétique
En planifiant et en gérant la transition de manière inclusive, les responsables de l’action publique ont davantage la possibilité d’en anticiper les effets négatifs. Mais les efforts en faveur de la participation citoyenne à la planification de la transition énergétique restent rares ou insuffisants. Dans l’un de ses récents rapports, l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) observe que les parties prenantes locales sont rarement consultées ou informées quant aux plans de transition énergétique ou à l’impact qu’ils pourraient avoir sur leur vie. L’espace civique est restreint s’agissant de la participation de la société civile, des citoyens et citoyennes, et des groupes concernés tels que les femmes, les jeunes et les communautés rurales (Rojas et Sahla, 2023[22]). De plus, les politiques et les plans des pouvoirs publics en faveur de la transition énergétique sont souvent élaborés sans que soient pleinement pris en compte les éventuels impacts économiques, sociaux et environnementaux au niveau infranational.
Quand un pays lance un plan national, il est fréquent qu’il soit déjà critiqué pour ne pas avoir effectivement consulté la population et les collectivités les plus susceptibles d’être touchées. Par exemple, des organisations de la société civile se sont plaintes de ce que les communautés pétrolières, les femmes et les jeunes populations n’avaient pas été représentées lors de l’élaboration du nouveau Plan de transition énergétique du Nigeria (Chinery et George-Ikoli, 2023[23] ; Dairo, 2023[24]) et ont appelé à une plus grande participation des jeunes au projet global de transition énergétique du pays (Eyo, 2024[25]). Au Ghana, des spécialistes de l’énergie et des organisations de la jeunesse ont exhorté l’administration à élargir les consultations relatives à la transition énergétique et au plan d’investissement du pays afin d’éviter les effets négatifs sur les économies locales (Gyimaah Folley, 2023[26] ; Barfi, 2023[27]).
...certains pays ont mis en place des enceintes multipartites de discussion (par exemple, le Comité de la transition énergétique au Ghana) et organisé des dialogues (par exemple, au Chili et en Colombie).
La participation des parties prenantes à l’élaboration des plans de transition peut éviter les risques de polarisation, de conflit et d’augmentation des tensions entre les différents groupes et niveaux de l’administration. Entre autres évolutions positives, certains pays ont mis en place des enceintes multipartites de discussion (par exemple, le Comité de la transition énergétique au Ghana) et organisé des dialogues (par exemple, au Chili et en Colombie), même si un rapport consacré à la stratégie chilienne relative au lithium avertit que le succès final de cette stratégie nécessitera la participation pleine et entière des parties prenantes et des échanges avec elles (Cortés, 2023[28] ; Carrere, 2023[29]). Ces espaces contribuent à ouvrir la conversation de manière utile. Cependant, il faut davantage d’efforts pour donner suite aux conclusions de ces échanges, définir les paramètres exacts des actions de collaboration et, surtout, financer le tout.
Manquer l’occasion d’une transition énergétique mondiale équitable sera coûteux – non seulement pour les populations du Sud, mais aussi pour celles des pays à revenu élevé qui ont besoin de ressources minérales pour faire tourner leurs économies vertes. C’est pourquoi il est impératif que la communauté internationale favorise la mise en œuvre de transitions justes. Les pays à revenu faible ou intermédiaire d’Afrique et d’Amérique latine ne sont pas responsables de la plupart des émissions de gaz à effet de serre. Ils sont néanmoins des acteurs clés de la transition écologique. La plupart des réserves connues des minéraux de la transition essentiels aux technologies des énergies propres se trouvent dans les pays du Sud. Par exemple, la République démocratique du Congo détient près de la moitié des réserves mondiales de cobalt (Cobalt Institute, 2023[30]) ; le Chili possède plus de 20 % des réserves mondiales de cuivre (Gordon, 2023[31]) ; et l’Argentine, l’État plurinational de Bolivie et le Chili, qui forment le triangle du lithium, contrôlent à eux trois environ 60 % des réserves mondiales de lithium (Ellerbeck, 2023[32]). Cela signifie que les pays du Sud doivent être associés en tant qu’alliés stratégiques à la transition mondiale et bénéficier de partenariats transparents et équitables.
La plupart des réserves connues des minéraux de la transition essentiels aux technologies des énergies propres se trouvent dans les pays du Sud.
Le dernier Rapport sur l’écart de production (Production Gap Report) avertit que les pays du monde, en valeur cumulée, « prévoient toujours de produire d’ici 2030 plus du double de la quantité d’énergies fossiles compatible avec une limitation du réchauffement à 1.5 °C » (Stockholm Environment Institute et al., 2023[33]). Plusieurs pays à revenu élevé sont responsables de cet écart de production et devraient être les premiers à renoncer aux combustibles fossiles. Cependant, il est important de noter que les compagnies pétrolières nationales, dont beaucoup se trouvent dans des pays en développement, totalisent 50 % de la production mondiale et 42 % des dépenses d’investissement mondiales, et prévoient de consacrer 1 800 milliards USD à de nouveaux investissements en amont au cours de la prochaine décennie (Manley, Furnaro et Heller, 2023[34]).
De plus, le continent africain, même s’il consomme aujourd’hui le moins d’énergie par habitant, connaît une croissance démographique et une urbanisation rapides qui auront sans doute pour effet de multiplier sa consommation énergétique et, possiblement, ses émissions de gaz à effet de serre. Une estimation laisse entendre que, dans 40 ans, si le total des émissions annuelles par personne de l’Afrique atteint le niveau actuellement enregistré dans certains pays tels que l’Égypte (2.5 tonnes) et le Botswana (3 tonnes), l’augmentation des émissions de CO2 du continent sera si importante qu’elle contrebalancera entièrement une diminution, même de 60 %, des niveaux d’émissions de la République populaire de Chine (Goldstone, 2021[35]).
Depuis quelques années, en Afrique et en Amérique latine, on constate une résistance accrue du public aux projets de transition énergétique perçus comme injustes, mal réglementés ou préjudiciables.
Dans le même temps, on constate depuis quelques années, en Afrique et en Amérique latine, une résistance accrue du public aux projets de transition énergétique perçus comme injustes, mal réglementés ou préjudiciables. C’est un rappel que les transformations ne pourront pas avoir l’ampleur requise sans le soutien de la société civile et des populations concernées. Les communautés impactées ont montré qu’elles avaient la volonté de se mobiliser contre l’abandon progressif des combustibles fossiles et la montée en puissance des projets liés aux énergies propres (y compris les minéraux indispensables à la transition) quand elles ont le sentiment que leurs droits individuels et collectifs ne sont pas respectés. Des grèves prolongées, des contestations et des actions en justice ont été engagées contre des projets d’extraction de minéraux critiques pour la transition au Pérou, par exemple (Jones Day, 2022[36] ; Surma, 2024[37]) ainsi qu’au Panama (Kahn, 2024[38]), au Mexique (Bnamericas, 2024[39]) et en Afrique du Sud (Al Jazeera, 2023[40]). Quand les autorités colombiennes ont décidé de construire environ 40 parcs éoliens afin d’accroître la puissance installée du pays de plus de 40 % d’ici 2040, elles ont rencontré la résistance des communautés autochtones qui considèrent que le projet ne respecte pas leur droit à un consentement libre, préalable et informé et prévoit une répartition inégale des avantages et des impacts (Vega Araújo et al., 2023[41] ; Bocanegra, 2023[42] ; Reuters, 2023[43]). Des tensions et des contestations similaires pourraient émerger ailleurs dans le monde : une récente analyse de 5 097 projets d’extraction de métaux et d’autres minéraux critiques pour la transition énergétique a conclu que 69 % d’entre eux se rapportent à une zone qui chevauche ou jouxte des terres concernant lesquelles des communautés autochtones ou paysannes ont établi ou revendiqué des droits territoriaux (Owen et al., 2023[44]).
La communauté internationale n’a pas besoin de partir de zéro pour assurer des transitions énergétiques justes (Encadré 29.1). L’adhésion aux programmes de développement existants, notamment le Programme 2030, pourrait aider à relever les défis en matière d’équité et d’inclusivité et permettre la mise en place de partenariats efficaces avec les pays à revenu faible ou intermédiaire qui produisent une grande partie du pétrole, du gaz et des ressources minérales du monde. Les enseignements tirés de décennies de lutte contre la pauvreté et les inégalités et d’amélioration de la gouvernance des ressources peuvent fournir des orientations précieuses.
Le concept de transition juste, forgé par le télescopage entre les mouvements ouvriers et les mouvements environnementalistes de ces 50 dernières années, a commencé comme un appel à protéger les droits de la main d’œuvre des industries polluantes qui doivent se transformer ou cesser leurs activités (Wilgosh, Sorman et Barcena, 2022[45]). Une compréhension plus large de la notion de transition juste a émergé depuis, en particulier après son inclusion dans le préambule de l’Accord de Paris et les lignes directrices de l’Organisation internationale du Travail (OIT). La première table ronde ministérielle à haut niveau sur la transition juste s’est tenue pendant la Conférence des Parties (COP28), à Dubaï, à la fin de 2023. Plus de 90 responsables de premier plan y participaient, ce qui témoigne de la mesure dans quelle la justice et l’équité dans la transition énergétique sont des priorités nationales de développement et des moteurs de l’ambition en matière climatique et de l’action sur ce front (Nations Unies, 2023[46]).
Les mouvements en faveur de la justice climatique et les mouvements sociaux font désormais pression pour que soient prises en compte, dans les stratégies de transition juste, toute une série de préoccupations urgentes telles que l’égalité des genres, les droits des populations autochtones, la justice environnementale, l’accès à l’énergie et les moyens de subsistance des communautés.
Les références académiques dans ce domaine considèrent que la justice énergétique recouvre au moins trois composantes. La première de ces composantes est la justice distributive, qui s’intéresse à la distribution des avantages et des dommages ainsi qu’à la répartition des responsabilités, certaines études la distinguant de la justice réparatrice. La seconde est la justice en matière de procédures, qui propose des espaces et des processus permettant à tous les groupes d’accéder à l’information, de participer à la prise de décision et de peser sur les décisions prises. La troisième est la justice de la reconnaissance, qui appelle à la reconnaissance et à la protection efficace des droits de tous les individus et groupes, en particulier ceux qui sont les plus susceptibles d’être touchés par la transition énergétique, à savoir les femmes, les jeunes, les communautés autochtones et la main d’œuvre, entre autres (Kirsten et al., 2016[47] ; Darren et al., 2019[48]).
Les définitions de la justice et de l’équité et les approches suivies en la matière varient également selon les organismes et les groupes actifs dans les domaines du développement et de la transition énergétique, certains se concentrant sur la compensation des personnes qui sont perdantes dans la transition vers la neutralité carbone, tandis que d’autres visent davantage le partage des avantages. La plupart des approches s’accordent sur la nécessité d’élargir les consultations, mais ne sont pas d’accord quant au périmètre d’influence des différents acteurs sur les décisions ni quant aux groupes à inclure. Certaines envisagent des transformations radicales, tandis que d’autres sont plus proches des programmes de développement traditionnels. Il existe aussi des divergences s’agissant de la vitesse à laquelle doit se dérouler la transition.
Notes : Les autrices ont consulté les organisations suivantes et leurs définitions et approches en matière de transition juste et d’équité : OIT, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH, OCDE, Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA), Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE), Centre de ressources sur les entreprises et les droits de l’homme, Alliance pour la justice climatique, Agency for International Development des États-Unis, Agence internationale de l’énergie, Banque interaméricaine de développement, et Banque mondiale. Les documents consultés sont notamment l’African People’s Climate and Development Declaration (Déclaration du peuple africain sur le climat et le développement) et les Multilateral Development Banks Just Transition High-Level Principles (Principes communs régissant le soutien des banques multilatérales de développement à une transition juste).
Sources : Nations Unies (2023[46]), First annual high-level ministerial round table on just transition: Informal note by the president, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/JTWP_HLMRT_informal_note.pdf ; Wilgosh, Sorman et Barcena (2022[45]), When two movements collide: Learning from labour and environmental struggles for future just transitions, https://doi.org/10.1016/j.futures.2022.102903 ; Kirsten et al., (2016[47]) Energy justice: A conceptual review, https://doi.org/10.1016/j.erss.2015.10.004 ; Darren et al., (2019[48]) Energy justice in the transition to low carbon energy systems: Exploring key themes in interdisciplinary research, https://doi.org/10.1016/j.apenergy.2018.10.005.
Cependant, les réalités et les difficultés des pays à revenu faible ou intermédiaire qui produisent du pétrole, du gaz ou des ressources minérales sont largement absentes des discussions internationales sur la transition juste. Les recherches et les travaux menés par NRGI dans différents pays montrent que les principes et les lignes directrices décrits dans le Graphique 29.1 doivent mieux répondre aux contextes spécifiques de ces pays. Il faut pour cela comprendre les programmes complexes qui sont à l’œuvre, non seulement au niveau national, mais aussi au niveau infranational. Par exemple, au Pérou, pour garantir l’équité et la justice à mesure que l’extraction du cuivre s’intensifie dans le sud andin, il faut des mesures différentes de celles qui sont nécessaires pour gérer un éventuel arrêt de la production de pétrole dans le département de Loreto de la région amazonienne, comme cela a été clairement indiqué lors d’un récent atelier tenu au Pérou5. Étant donné le contexte local, ce dont l’Amazonie péruvienne a besoin pour une transition juste pourrait ressembler davantage à ce que les populations locales estiment nécessaire dans le delta du Niger, où les priorités absolues à prendre en compte dans le cadre d’un processus de transition sont, d’une part, la dépendance aux recettes pétrolières pour ce qui concerne les services sociaux et, d’autre part, les dommages socio-environnementaux locaux6.
...l’accès universel à l’énergie semble être la principale préoccupation exprimée lors des discussions sur la justice et l’inclusion...
Dans d’autres pays, l’accès universel à l’énergie semble être la principale préoccupation exprimée lors des discussions sur la justice et l’inclusion, comme en témoignent des ateliers organisés avec la société civile en 2024 au Sénégal, un nouveau producteur de combustibles fossiles7. Il n’existe aucune approche universelle unique qui permettrait de remédier aux problèmes d’inéquité dans les pays producteurs de combustibles fossiles et de ressources minérales. C’est pourquoi il semble plus pertinent d’utiliser la notion au pluriel de « transitions justes », qui recouvre le fait que les personnes sont en mesure de piloter le processus et d’en bénéficier. Cependant, pour que ces transitions justes soient véritablement mises en action par les individus, il peut être important de tenir compte de certains principes sous-jacents.
Dans le cadre des transitions énergétiques, tous les acteurs n’ont pas les mêmes responsabilités. Prendre en compte certains principes et soutiens spécifiques peut favoriser des transitions justes et mises en action par les individus : reconnaissance des droits, renforcement de la gouvernance et de la redevabilité à l’égard des citoyens et des communautés, distribution équitable des avantages et des compensations, et correction des asymétries de pouvoir au niveau international.
Principe 1 : Des transitions énergétiques justes reconnaissent les droits de toutes et tous et ne laissent personne de côté, en utilisant pour cela des garanties juridiques et institutionnelles.
Le principe de la reconnaissance des droits renvoie au fait de disposer d’un cadre juridique et institutionnel qui rende possible les processus et les résultats à même de conduire à une transition énergétique mise en action par les individus. Les pouvoirs publics doivent s’assurer que leurs cadres juridiques reconnaissent et protègent réellement les droits universels, en particulier ceux des groupes vulnérables sur qui pourrait peser l’essentiel de la charge de la sortie de la filière fossile et de la montée en puissance des minéraux de la transition et des énergies renouvelables. Cela recouvre les droits de la personne en général, ainsi que le droit à vivre dans un environnement sain et les droits économiques, sociaux et culturels. Il est important de protéger des groupes spécifiques tels que les personnes autochtones en leur reconnaissant le droit au consentement libre, préalable et informé et d’autres droits collectifs tels que le droit à la préservation de la culture, les droits territoriaux collectifs et l’autodétermination. Les droits reconnus par l’Accord d’Escazú en Amérique latine et dans les Caraïbes (accès à l’information, participation du public et accès à la justice et protection des personnes défenseuses des droits humains) et les modalités d’application de l’accord pourraient favoriser la participation citoyenne ainsi que l’accès à des voies de recours (Human Rights and Climate Change Working Group, 2024[49]). Exiger des études d’impact sur l’environnement ou des évaluations des effets induits selon le genre, menées à l’échelle régionale ou au niveau des projets, pourrait aider à comprendre qui sont les personnes dont les droits seront affectés par les projets liés à la transition énergétique.
De plus, le secteur privé – entreprises, négociants, banques et investisseurs le long de la chaîne de valeur du pétrole, du gaz, de l’exploitation minière, de l’énergie et des technologies propres – devrait s’assurer que des cadres d’exercice du devoir de diligence raisonnable en matière de droits humains sont en place et renforcés par des mécanismes de réclamation appropriés. Cela pourrait inclure l’application des Principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme et des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales sur la conduite responsable des entreprises. La communauté internationale pourrait soutenir la reconnaissance et la protection des droits en adoptant des normes environnementales, sociales et de gouvernance (ESG) pour ce qui concerne les minéraux indispensables à la transition ou le désinvestissement dans les combustibles fossiles.
Principe 2 : Des transitions énergétiques justes prennent en compte les avis et l’agentivité des personnes et des communautés, en appliquant pour cela des processus et des instruments qui renforcent la gouvernance et la redevabilité.
En veillant à ce que les interventions soient durables et impulsées par les individus, on s’assure que la prise de décision respecte les procédures applicables et intègre la représentation et la participation constructive de la société civile, y compris les populations défavorisées et marginalisées. La première étape est de donner accès aux informations pertinentes concernant le projet et ses impacts possibles, et notamment à des données ventilées par genre et à des traductions dans les langues locales. L’ITIE peut servir de plateforme permettant au public de demander des informations relatives à la transition énergétique et d’y accéder. Les pouvoirs publics devraient envisager des processus de planification participatifs associant toutes les parties prenantes aux niveaux national et infranational. Ils devraient également faire en sorte que des fonds soient alloués à la création d’espaces permanents où citoyens et citoyennes et parties prenantes peuvent se rencontrer pour échanger et demander des comptes à l’administration, sans obstacle à la participation. La société civile, les collectivités et les groupes vulnérables spécifiques devraient être représentés lorsque des décisions clés sont prises ainsi que dans les commissions multipartites ou lors des processus de consultation, y compris par l’intermédiaire des groupes multipartites de l’ITIE lorsqu’ils existent. Le Comité de la transition énergétique du Ghana, inauguré en 2021, pourrait être une bonne initiative pilote pour tester la représentation de ces groupes dans un cadre multipartite (Enerdata, 2021[50]). La protection de l’espace civique est une condition préalable à tout engagement constructif (Nxumalo et Pitman, 2024[51]).
Principe 3 : Des transitions énergétiques justes assurent une répartition équitable des avantages et des compensations au moyen de plans, de politiques et de programmes en faveur du développement et du bien-être de toutes et tous.
Les pouvoirs publics, les entreprises et la communauté internationale doivent faire en sorte que les processus et les politiques en faveur de la transition énergétique offrent des possibilités concrètes qui soient durables et profitent à tous les citoyens et citoyennes, y compris les groupes les plus vulnérables, en termes de création d’emplois, d’accès à l’énergie, de transformation locale des minéraux, de progrès technologique et de diversification de l’économie. Les politiques et les plans doivent explicitement préciser les outils et les instruments mis en place pour obtenir ces résultats et les moyens mis en œuvre pour assurer le suivi des avancées. Le Chili et la République démocratique du Congo, maintenant qu’ils ont entrepris de promouvoir l’industrialisation liée, respectivement, au lithium et au cobalt et qu’ils élaborent des politiques en matière de contenu local pour l’extraction, ont besoin de plans pour s’assurer que leurs efforts bénéficieront à chacun et chacune et aux communautés les plus vulnérables, notamment les jeunes et les femmes. Les politiques en faveur de la transition énergétique qui sont axées sur la généralisation de l’accès à l’énergie devraient également garantir l’accessibilité financière et des avantages aux collectivités, notamment des mesures visant à aider les personnes des zones rurales à démarrer leur activité d’entrepreneuriat dans le secteur des énergies propres. Les projets de la communauté de l’énergie soutenus par l’administration colombienne en sont un exemple (Colombia Ministry of Mines and Energy, 2023[52]). Il peut aussi y avoir d’autres possibilités liées à : la formation et l’accès à la technologie pour les jeunes et les femmes ; de nouvelles configurations de propriété pour des projets miniers ou liés aux énergies renouvelables ; des approches plus équitables de la gestion des recettes tirées du pétrole et du charbon au service de la diversification de l’économie ; et la création d’emplois dans le secteur du réaménagement des sites d’extraction de pétrole ou de charbon.
Puisque la transition énergétique aura selon toute vraisemblance des effets négatifs, ses résultats en termes de développement devraient également inclure des programmes conçus pour indemniser les populations les plus vulnérables qui seront touchées. Cela pourrait comprendre des aides financières, des programmes de recyclage professionnel ou d’amélioration des compétences pour la main d’œuvre du secteur des combustibles fossiles, et des programmes à destination des femmes et des jeunes de l’économie informelle qui leur permettent d’envisager des carrières dans les énergies renouvelables ou d’autres secteurs de l’économie (GIZ, 2023[53]). Les pouvoirs publics devraient également établir et faire respecter des obligations en vertu desquelles les entreprises sont tenues d’identifier et de réparer les dommages socio-environnementaux liés à la fermeture et au démantèlement des mines, de sorte que les coûts correspondants ne soient pas transférés à l’État (Woodroffe, 2024[54]). Par exemple, les réglementations chilienne et péruvienne intègrent des obligations d’assurance financière pour couvrir ces coûts (IISD, 2021[55]). Les administrations locales et nationales ainsi que les entreprises et la communauté internationale devraient recenser les conséquences qui pèseront spécifiquement sur les communautés autochtones et paysannes, la main d’œuvre du secteur de la pêche à petite échelle, et les autres populations vulnérables. Œuvrer au service de la justice intergénérationnelle suppose de prendre en compte l’héritage historique de la filière fossile et les projets miniers antérieurs (Carley et Konisky, 2020[56]).
Principe 4 : Des transitions énergétiques justes remédient aux asymétries de pouvoir internationales en prévoyant des accords et des partenariats équitables et porteurs de transformation.
Les modes de production et de consommation non durables – épuisement des ressources, inefficacités, émissions de carbone, perte de biodiversité et production de déchets, entre autres – nécessitent une remise à plat à l’échelle mondiale. Repenser l’ensemble de ces conditions exige de déployer des efforts de coopération internationale et des partenariats porteurs de transformations à des niveaux sans précédent. Dans le sillage de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, la communauté internationale a convenu qu’il existe des degrés de responsabilité différents dans le processus de transition. Ce principe doit être concrètement appliqué. Les pays du Nord demeurent le principal moteur du programme en faveur de la transition énergétique mondiale, mais les pays à revenu faible ou intermédiaire devraient avoir leur mot à dire et une place à la table des négociations. Ces derniers sont touchés de manière disproportionnée par les effets négatifs du changement climatique et de la transition, en particulier ceux dont l’économie et le développement dépendent fortement des combustibles fossiles ou de l’exploitation minière. Il convient de prendre acte des difficultés spécifiques auxquelles ils sont confrontés. En pratique, il pourrait s’agir de convenir de délais différents pour l’abandon progressif des combustibles fossiles, fixés selon les niveaux de dépendance et de capacité. Un rapport du Tyndall Center de l’Université de Manchester paru en 2022 laisse entendre que les pays les plus riches qui produisent plus d’un tiers du pétrole et du gaz du monde doivent réduire leur production de 74 % d’ici 2030, tandis que les pays les plus pauvres auraient jusqu’à 2050 pour mettre fin à leur production (Calverley et Anderson, 2022[17]). Les critères en fonction desquels déterminer le calendrier de sortie d’un pays pourraient inclure l’efficience économique, la richesse, la dépendance, le développement, la responsabilité historique et la justice en matière de procédures, même s’il est important de reconnaître les besoins et les droits des communautés marginalisées dans ces calendriers (Sanchez et Linde, 2023[57]). En 2023, le Civil Society Equity Review a proposé un cadre de sortie équitable de la filière fossile, qui fixerait les échéances de sortie en fonction de la capacité, de la responsabilité et de la dépendance, et produit des estimations quantitatives de la vitesse à laquelle chaque pays devrait cesser ses activités et du niveau de soutien international prévu à ce titre (Civil Society Equity Review, 2023[18]).
Un autre moyen essentiel de remédier aux asymétries internationales est de mettre à la disposition des pays à revenu faible ou intermédiaire un soutien technique et un financement de la transition énergétique suffisants. L’AIE estime que le secteur privé devra fournir environ 60 % du financement des énergies propres dans les économies de marché émergentes et en développement (à l’exclusion de la Chine), soit entre 900 millions et 1 100 milliards USD par an d’ici au début des années 2030 (AIE, 2023[58]).
Les financements liés à des objectifs de développement durable, assortis de critères ESG et mixtes public-privé ont substantiellement augmenté dans certains pays. Cependant, les financements privés continuent d’être motivés par la volonté de maximiser les rendements financiers, plutôt que par des considérations de développement et d’équité, ce qui risque d’accentuer encore les disparités économiques au niveau mondial. C’est pourquoi les bailleurs de fonds internationaux et les banques multilatérales de développement contribuent de manière essentielle à atténuer les risques associés aux investissements, notamment en rassurant les marchés et en proposant des incitations économiques aux pays à revenu faible ou intermédiaire qui décident d’accélérer leur sortie de la filière fossile ou qui encouragent les énergies propres mais qui ne sont pas les plus gros émetteurs de gaz à effet de serre. À l’heure actuelle, les financements publics disponibles pour étoffer le réseau électrique – déploiement de centrales utilisant les renouvelables, de lignes de transport, de capacités de stockage, etc. – sont dirigés uniquement vers un petit groupe de pays à revenu intermédiaire, dont la plupart sont déjà perçus comme des destinations d’investissement éprouvées et à plus faible risque (AIE, 2023[59]). Il est tout aussi important d’aider ces pays à diversifier leurs économies et leurs systèmes énergétiques de façon durable et inclusive, à relever les défis budgétaires que pose le remplacement des rentes tirées de produits de base tels que le pétrole et le charbon, et à proposer un soutien technique et financier au service de la gouvernance minière et des transformations locales liées aux minéraux critiques pour la transition. Il pourrait aussi être utile d’élargir les partenariats en faveur d’une transition énergétique juste, mais ces efforts nécessitent davantage de transparence et de redevabilité (NRGI, 2022[60]).
Par ailleurs, la redevabilité des différents acteurs qui financent et mettent en œuvre les mesures de transition est de plus en plus nécessaire. La coopération internationale pourrait jouer un rôle important à cet égard. Il existe des indicateurs utiles de suivi des efforts des entreprises en matière de transition juste (World Benchmarking Alliance, 2021[61]). Cependant, on manque d’indicateurs permettant d’évaluer la part des efforts déployés par les pays en faveur de la transition juste qui va au-delà des aspects centrés sur les émissions. De tels indicateurs pourraient aider à suivre et à comparer les progrès accomplis au regard des risques financiers et socio-environnementaux liés à la transition et des stratégies dans le domaine. Ils permettraient aussi d’évaluer les avancées dans la réalisation des objectifs concernant, entre autres, l’accès universel à l’énergie, l’assurance d’une transition juste pour la main d’œuvre, les subventions aux combustibles fossiles, et l’élaboration de stratégies inclusives de transition juste aux échelle nationale et locale. Effectuer à intervalles réguliers des comparaisons internationales des efforts déployés en faveur de la transition juste pourrait inciter les pays et les organisations multilatérales à dialoguer ensemble aux fins d’évaluer les considérations d’équité. Cela pourrait aussi favoriser, dans chaque pays, des échanges entre les pouvoirs publics et la société civile destinés à dégager les tendances et suivre les progrès accomplis. En plus d’encourager ces améliorations à l’échelle nationale, les indicateurs pourraient aussi stimuler la concurrence entre pays pairs évalués et l’apprentissage à partir des pratiques et des programmes nationaux ou locaux. De tels outils pourraient servir de base à un dialogue constructif mené entre les producteurs et les consommateurs d’énergie au sujet des moyens de réaliser une transition juste au niveau mondial, notamment en renforçant la cohérence des politiques à l’échelle internationale.
Œuvrer au service d’un développement durable et équitable dans les pays à revenu faible ou intermédiaire qui produisent des combustibles fossiles et des ressources minérales va de pair avec la réalisation d’une transition énergétique juste à l’échelle mondiale. La communauté internationale peut jouer un rôle central en répondant aux besoins spécifiques de chaque pays et en fournissant les financements et les incitations nécessaires, tout en évitant d’imposer des charges supplémentaires aux pays qui n’ont pas les moyens de progresser sur la voie de la transition à la vitesse requise pour affronter la crise climatique aussi vite que les pays à revenu élevé. Les transitions énergétiques mises en action par les individus peuvent créer un scénario gagnant-gagnant pour les pays du Nord comme pour les pays du Sud, en conduisant à la conclusion d’accords porteurs de transformation qui favorisent la justice et le bien-être au travers de la reconnaissance des droits, du respect de la voix et de l’influence des communautés, d’une répartition équitable des avantages et des compensations, et de mesures en faveur de l’équité internationale.
Références
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← 1. Ces recherches ont été conduites par Ana Carolina González-Espinosa et Juliana Peña-Niño, de NRGI, et par Danilo Borja, docteur de l’Université de Calgary et assistant de recherche externe. Elles ont consisté en une revue de la littérature, une analyse des principaux rapports de diverses organisations et enceintes internationales et régionales, et une évaluation de projets pilotes de NRGI et de ses partenaires sur les transitions justes dans les pays riches en ressources d’Afrique, d’Amérique latine et du Moyen-Orient. Elles ont également bénéficié des éclairages du personnel de NRGI et de personnes représentantes d’organisations partenaires, recueillis lors d’un atelier sur la stratégie et l’apprentissage organisé au Ghana en janvier 2024. Les pays participants étaient la Colombie, le Ghana, le Liban, le Mexique, le Nigeria, l’Ouganda, le Sénégal et la Tunisie, représentés par : Charles G. Ofori, de l’ACEP ; Liliana Avila, d’AIDA Americas ; Myriam Sfeir, de l’Arab Institute for women (AiW) ; Juliet Alohan Ukanwosu, d’Extractive360 ; Memory Kachambwa, du Réseau de développement et de communication des femmes africaines (FEMNET) ; Georgette B. Sakyi-Addo, de Georgette Barnes Ltd. ; Winfred Ngabiirwe, de Global Rights Alert ; Elimane Kane, de LEGS-Africa ; Ahmad Abdulsamad, Paul Bagabo, Maria Fernanda Ballesteros, Emma Dahmani, Aida Diop, Ana Carolina González-Espinosa, Denis Gyeyir, Nafi Chinery, Gabriela Flores, Alexandra Malmqvist, Silas Olang, Juliana Peña-Niño, Angela Puplampu, Nicola Woodroffe et Abir Yahyaoui, de NRGI ; et Ida Mc Donnell, de l’OCDE.
← 2. Ces ateliers étaient organisés par la Fondation Budgit et NRGI. Ils ont été l’occasion d’examiner les impacts positifs et négatifs de la sortie de la filière fossile dans la région du delta d Niger, et d’appeler les pouvoirs publics à inclure les femmes à toutes les étapes des processus décisionnels.
← 3. Atelier sur les femmes et les minéraux critiques : œuvrer pour une transition énergétique juste, organisé à Santiago, Chili, les 8 et 9 novembre 2023, par l’organisation non gouvernementale chilienne FIMA et la Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights (GI-ESCR).
← 4. Des études menées dans des pays à faible revenu donnent à penser que l’expansion de l’accès à l’énergie ne s’accompagne pas toujours d’avantages pour l’économie du territoire où les centrales sont construites et, parfois, ne permet même pas aux collectivités hôtes de disposer d’une électricité moins chère et plus fiable. Voir, par exemple, Abou-Zeid, https://au.int/fr/speeches/20221109/opening-remarks-her-excellency-commissioner-infrastructure-and-energy-dr-amani ; FAO, https://www.fao.org/3/cb7433en/cb7433en.pdf ; OCDE, https://doi.org/10.1787/9789264180444-en.
← 5. En collaboration avec CooperAcción, Derecho, Ambiente y Recursos Naturales et Oxfam, et avec le soutien de la Fondation Moore, NRGI a organisé un atelier en mars 2024 sur ce qu’une transition énergétique juste signifie pour le Pérou.
← 6. Au Nigéria, NRGI a organisé une série d’ateliers sur la transition énergétique juste en collaboration avec la Fondation Budgit.
← 7. Un atelier sur la transition énergétique juste a été organisé avec des organisations de la société civile au Sénégal, du 29 janvier au 1er février 2024 par NRGI, Oxfam, la Fondation africaine pour le climat, Natural Justice, Heinrich-Boll Stiftung et la Fondation Meliore. (Atelier de formation de la société civile et lancement d’une plateforme multipartite sur la transition juste et le Partenariat pour une transition énergétique juste (JETP).)