Le rapport Coopération pour le développement 2024 porte sur trois problématiques différentes mais corrélées : l’évolution des schémas de pauvreté et d’inégalités, l’effet d’exacerbation que le changement climatique exerce sur ces deux problèmes, et le potentiel qui est celui des transitions écologiques pour servir la mission fondamentale consistant à réduire la pauvreté et les inégalités. Cette synthèse donne à voir de nouvelles analyses de l’OCDE ainsi que divers travaux de recherche, données et éclairages émanant de personnalités politiques, d’experts, de spécialistes de terrains et de représentants de la société civile. Elle propose aux responsables publics des moyens concrets de tenir leurs engagements d’améliorer la vie de milliards de personnes tout en favorisant des transitions écologiques et justes dans le monde entier. Des pistes pour l’avenir de la coopération pour le développement sont suggérées, notamment relever le niveau d’ambition et s’attacher à lutter contre la pauvreté et les inégalités grandissantes grâce à des solutions reposant sur des données factuelles, veiller à ce que le financement à l’appui du développement et le financement de l’action climatique soient inclusifs, équitables, judicieux sur le plan environnemental et plus efficacement alignés sur les objectifs généraux de l’aide publique au développement, à savoir éliminer la pauvreté et réduire les inégalités.
Coopération pour le développement 2024
Abstract
Les crises et chocs récents ont mis à mal quelque 30 années de progrès sur la voie de l’élimination de la pauvreté (Yusuf et al., 2023[1]). Et ce sont les populations et les régions les plus pauvres du monde qui sont les premières victimes et subissent le coût le plus élevé des catastrophes climatiques, lesquelles font perdre moyens de subsistance et économies, voire contraignent des personnes à quitter leur foyer (Banque mondiale, 2023[2]).
Les effets de la crise climatique et de l’accentuation de la pauvreté et des inégalités se cumulent, interagissent et s’aggravent dans les territoires où ils convergent (Graphique 1) (Banque mondiale, 2022[3] ; GIEC, 2022[4] ; Guivarch, Taconet et Méjean, 2021[5] ; ONU DAES, 2020[6]). Les 46 pays les moins avancés (PMA) du monde, où habitent environ 1.1 milliard d’habitants, n’ont que très peu contribué aux émissions de CO21, mais au cours des 50 dernières années, 69 % des décès à travers le monde causés par des catastrophes liées au climat ont eu lieu dans les PMA (CNUCED, 2023[7]). À l’inverse, les 1 % les plus riches (en termes de revenu) ont produit 15 % des émissions mondiales en 2019 (Stockholm Environment Institute, 2024[8]).
Les effets du changement climatique installeront encore plus solidement la pauvreté et les inégalités et, selon les estimations, feront basculer 132 millions de personnes supplémentaires dans l’extrême pauvreté d’ici à 2030, à moins que des mesures appropriées ne soient prises (Jafino et al., 2020[9]). Compte tenu de la récente intensification des conflits et de la violence dans le monde, les perspectives sont plutôt pessimistes (Secrétaire général des Nations Unies, 2024[10]). En 2022, environ 40 % de l’extrême pauvreté monétaire dans le monde se concentrait dans des contextes fragiles ou touchés par un conflit, et ce chiffre pourrait bien passer à 60 % en 2030 (Yusuf et al., 2023[1]). La pauvreté et les inégalités sont les causes profondes de la fragilité et de l’instabilité, mais les conflits eux-mêmes entraînent une augmentation de la pauvreté et des inégalités, asphyxient la croissance économique, perturbent les échanges et provoquent l’exode des réfugiés (OCDE, 2022[11] ; Novta et Pugacheva, 2021[12]).
Note : La taille de chaque bulle est fonction de la valeur de chaque indicateur ; par exemple, une bulle jaune plus grande indique un taux de pauvreté plus élevé. Cependant, la taille n’est pas comparable d’un indicateur à l’autre. Les données de l’indice ND-GAIN, un indice composite de la vulnérabilité face au changement climatique et de la préparation au changement climatique, datent de 2021. Les pays où les inégalités de revenu sont les plus marquées sont ceux où le coefficient de Gini est le plus élevé ; les taux de pauvreté les plus élevés sont mesurés au seuil d’extrême pauvreté de 2.15 USD.
Source : Banque mondiale (2024[13]), Indicateurs du développement dans le monde (base de données), https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators ; ND-GAIN (2021[14]), ND-GAIN Notre Dame Global Adaptation Initiative: Country Index (base de données), https://gain.nd.edu/our-work/country-index ; Banque mondiale (2024[15]), Plateforme de la Banque mondiale sur la pauvreté et les inégalités (PIP), version 20240324, https://pip.worldbank.org.
Des perspectives pessimistes quant à la réalisation des Objectifs de développement durable 1 (pas de pauvreté) et 10 (inégalités réduites)
Les inégalités mondiales ont recommencé à se creuser en 2020 pour la première fois depuis une génération en raison de la pandémie de COVID-19 (Banque mondiale, 2022[3]), et les perspectives d’inversion de cette tendance sont fluctuantes. Si la diminution des inégalités entre les pays a atteint des niveaux inédits, c’est essentiellement à mettre au compte de la croissance rapide du revenu par habitant en République populaire de Chine (ci-après « Chine ») et dans d’autres pays à revenu intermédiaire (PRI) (Gradín, 2024[16] ; Kanbur, Ortiz-Juarez et Sumner, 2024[17]). Toutefois, on risque d’observer à nouveau une hausse de ces inégalités si la progression moyenne des revenus dans les économies à faible revenu (pays d’Afrique subsaharienne, par exemple) ne dépasse pas celle des économies à revenu intermédiaire (Chine et Inde, par exemple) (voir le chapitre 3). Parallèlement, les inégalités à l’intérieur des pays se creusent et pourraient à l’avenir devenir la principale composante des inégalités, l’Afrique subsaharienne étant la région où les inégalités de revenu sont les plus marquées (voir le chapitre 2) (UNU-WIDER, 2023[18]).
Selon les projections, d’ici à 2030, l’extrême pauvreté se concentrera en grande partie en Afrique subsaharienne, où l’on estime que plus de 450 millions de personnes vivront sous le seuil d’extrême pauvreté de 2.15 USD par jour et que près de 850 millions de personnes seront en situation de pauvreté absolue (moins de 3.65 USD) (Graphique 2). On anticipe qu’au moins 400 millions de personnes supplémentaires vivront dans la pauvreté absolue en Asie du Sud en 2030. En outre, l’Afrique subsaharienne compte le plus grand nombre de personnes exposées à un risque élevé de phénomènes météorologiques extrêmes, alors même que les pays africains sont les plus vulnérables aux chocs climatiques en raison de leurs faibles revenus, du manque de protection sociale et d’autres dimensions de la pauvreté (CUA/OCDE, 2023[19]). Après une décennie de stagnation, la croissance du revenu par habitant (Banque mondiale, 2024[20]) sera trop faible au cours de la prochaine décennie pour soutenir les efforts visant à mettre fin à l’extrême pauvreté monétaire d’ici à 2030 et préserver les avancées déjà réalisées, en particulier en Afrique subsaharienne.
Note : MENA = Moyen-Orient et Afrique du Nord ; le seuil de pauvreté à 2.15 USD correspond à l’extrême pauvreté ; le seuil de pauvreté à 3.65 USD correspond à la pauvreté absolue.
Source : Estimations non publiées du personnel de la Banque mondiale (2024) ; Banque mondiale (2024[15]), Plateforme de la Banque mondiale sur la pauvreté et les inégalités (PIP), version 20240324, https://pip.worldbank.org/.
Les transitions sont définies de diverses manières, avec quelques chevauchements et une certaine confusion entre ce que l’on appelle les transitions écologique, climatique, énergétique et vers la neutralité carbone. L’Organisation des Nations Unies (ONU) définit les transitions écologiques comme le passage global et systémique à des pratiques durables sur le plan de l’environnement et sûres au regard du changement climatique dans divers secteurs (Nations Unies, 2022[21]). Elles sont sous-tendues par la possibilité de tirer parti des crises climatique et du développement durable pour susciter des changements transformateurs des sociétés et des économies à plus long terme (voir le Point de vue d’Olivier De Schutter). Plus précisément, les politiques climatiques d’atténuation (réduction des émissions de gaz à effet de serre) et d’adaptation (adaptation aux effets du changement climatique qui vont s’intensifiant et renforcement systémique de la résilience climatique) sont au premier plan des objectifs de la transition écologique (OCDE, 2023[22]). On s’intéresse de plus en plus aux politiques publiques relatives à la perte de biodiversité, à la dégradation de l’environnement et à l’effondrement des services écosystémiques (OCDE, 2023[23]).
Toutes les transitions sont, par nature, perturbatrices. La transition énergétique mondiale, par exemple, a des répercussions profondes : les pays dont l’économie repose sur l’extraction de combustibles fossiles sont confrontés à la perspective d’une baisse de la demande, et ceux qui produisent les ressources minérales nécessaires aux technologies propres risquent d’être les victimes d’un boom de l’extraction minière non réglementé (voir le chapitre 29). De fait, la baisse de la demande mondiale de pétrole et de gaz dans le cadre d’une transition énergétique au modéré pourrait amputer les recettes publiques de 8 000 milliards USD (Prince, 2023[24]). En l’absence de mesures de soutien social et économique, des pertes d’emplois généralisées pourraient survenir de façon brutale et non anticipée dans les secteurs à forte intensité de carbone ou polluants, entraînant la destruction, la relocalisation ou la redéfinition de quelque 78 millions d’emplois (OIT, 2023[25]). En outre, des études de l’OCDE font valoir que la destruction et la création d’emplois découlant des transitions énergétiques pourraient entraîner de nouvelles inégalités spatiales et entre les genres (OCDE, 2023[26]). Des perturbations localisées, telles que la fermeture d’industries liées aux combustibles fossiles, pourraient aggraver les inégalités territoriales et géographiques.
Des risques en matière d’économie politique entrent également en jeu : la captation par les élites des recettes générées par les transitions risque d’exacerber les inégalités (Ahmed et al., 2022[27] ; Oxfam, 2014[28] ; CEPALC, 2018[29]), et les groupes défendant des intérêts particuliers et les groupes politiques au sein des pays peuvent faire obstacle à l’action. Le Pérou, par exemple, a déjà été le théâtre de grèves prolongées, de manifestations et d’actions en justice concernant des activités d’extraction minière touchées par la transition (Jones Day, 2022[30] ; Surma, 2024[31]), de même que le Mexique (Bnamericas, 2024[32]), le Nigéria (Chinery et George-Ikoli, 2023[33] ; Dairo, 2023[34]), le Panama (Kahn, 2024[35]) et l’Afrique du Sud (Al Jazeera, 2023[36]).
L’impérieuse nécessité d’une transition écologique à l’échelle mondiale complique la lutte que mènent actuellement les pays en développement contre la pauvreté et les inégalités croissantes et pèse de plus en plus sur leurs ressources. Les pays en développement doivent poursuivre des objectifs d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ses effets, qui viennent s’ajouter aux objectifs sociaux et économiques, ainsi qu’à un contexte de croissance démographique et d’urbanisation rapides dans certaines régions comme l’Afrique. Selon une estimation, si, dans 40 ans, les émissions annuelles par habitant de l’ensemble de l’Afrique atteignent le niveau actuellement enregistré dans des pays comme l’Égypte (2.5 tonnes) ou le Botswana (3 tonnes), l’augmentation des émissions de CO2 sur le continent serait si importante qu’elle annulerait entièrement l’effet d’une baisse de 60 % par rapport aux niveaux actuels en Chine (Goldstone, 2021[37]). Dans les pays en développement, le coût de l’adaptation au changement climatique est substantiel et croissant : il représente de 10 à 18 fois les niveaux actuels de financement international de l’adaptation (PNUE, 2023[38]).
Dans le même temps, plus de la moitié des pays à revenu faible ou intermédiaire sont déjà soit « en situation de surendettement » soit « à risque élevé de surendettement » (voir les chapitres 2 et 3) (Banque mondiale, 2023[39] ; PNUD, 2024[40]). Non seulement les niveaux de service de la dette ont augmenté de manière spectaculaire, mais compte tenu de la réduction de la marge de manœuvre budgétaire et la diminution des budgets publics, il ne reste guère de financements pour les services publics ou les systèmes de sécurité sociale et de protection sociale (voir les chapitres 2 et 3). Selon les estimations des Nations Unies, en moyenne, les pays à faible revenu (PFR) et les PRI enregistrent des charges d’intérêts nettes représentant plus de 8 % des recettes publiques en 2024 (PNUD, 2024[40]). Bien que les banques multilatérales de développement se soient attachées à atténuer les difficultés de financement en accordant des prêts supplémentaires, les apports nets de ressources extérieures ont été négatifs en 2022. Les pays les plus pauvres ont besoin de nouveaux financements pour combler les déficits de financement à tous les niveaux, allant de la fourniture de services publics au financement des plans d’adaptation au changement climatique et de transition (voir le chapitre 25) (Diwan et Harnoys-Vannier, 2024[41]).
Les programmes d’action internationaux visant à créer un monde juste et équitable qui ne laisse personne de côté se caractérisent par des objectifs fondamentaux d’élimination de la pauvreté et de réduction des inégalités. Ces objectifs figurent en bonne place dans le mandat actuel du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE (OCDE, 2024[42]) comme dans le dernier communiqué de la Réunion à haut niveau du CAD, dans lequel les membres du CAD se sont engagés à aider les pays partenaires à gérer les éventuels arbitrages qu’implique la réduction de la pauvreté et des inégalités dans le processus de transitions vers le développement durable et vers la neutralité carbone (OCDE, 2023[43]). L’aide publique au développement (APD) est mise à contribution pour aider les pays partenaires à atteindre et concilier ces objectifs qui se recoupent. Bien qu’il ne s’agisse pas de la seule ressource disponible pour les PFR ou les PRI, et que les fournisseurs ne respectent pas toujours leurs engagements internationaux – par exemple l’objectif, fixé par les Nations Unies, de consacrer 0.7 % du revenu national brut à l’APD (voir le chapitre 14, le chapitre 8 de (OCDE, 2023[44]) et (OCDE, 2024[45])) –, l’APD est une source stable et prévisible de financement extérieur à l’appui du développement durable.
Les tendances récentes montrent que l’APD augmente et s’adapte aux crises (OCDE, 2024[45]) même si les budgets publics nationaux sont mis à rude épreuve par les chocs mondiaux, qu’ils aient trait à la santé, à l’économie ou à la sécurité, par des pressions politiques intérieures en faveur de mesures protectionnistes et de repli sur soi, et par diverses autres exigences étrangères et nationales, la plus récente visant l’augmentation des budgets de la défense (Pugnet, 2024[46]). L’un des principaux défis pour les organismes de développement consiste à rester concentrés sur les stratégies de développement à long terme et à s’aligner sur les priorités des pays partenaires, tout en orientant davantage de financements vers les programmes de lutte contre la pauvreté et les inégalités (voir les chapitres 14 et 12) (OCDE, 2023[44]). En plus de devoir gérer ces priorités urgentes figurant parmi les préoccupations des pouvoirs publics, les organismes de développement se heurtent à plusieurs difficultés pour traduire en programmes les engagements explicites pris à haut niveau en faveur de la réduction de la pauvreté et des inégalités (Graphique 3).
Note : P&I = pauvreté et inégalités. Le graphique porte sur un échantillon de 24 pays membres. Une liste de difficultés a été proposée aux membres, parmi lesquelles ils devaient choisir.
Source : Analyse de l’OCDE (2024) fondée sur une enquête menée auprès des membres du CAD sur les approches permettant de cibler la pauvreté et les inégalités dans la coopération pour le développement.
Le secteur de la coopération pour le développement dispose d’un riche référentiel d’expériences et d’enseignements concernant l’alignement des politiques publiques et la maximisation des synergies qu’il peut exploiter. Grâce à une meilleure mise en commun des connaissances, les fournisseurs de coopération pour le développement peuvent mettre à profit les enseignements tirés et les bonnes pratiques, tirer parti de l’apprentissage au contact des pairs grâce à la mise en commun d’analyses et de recherches, et maximiser la collaboration afin de renforcer l’impact sur la réduction de la pauvreté et des inégalités. Les bonnes pratiques des membres mettent en évidence les résultats obtenus concernant tout un éventail de priorités stratégiques de l’action publique, allant des opportunités d’emploi productif et décent à l’adaptation au changement climatique, en passant par la productivité des petits exploitants ou le soutien aux systèmes nationaux de protection sociale en santé. En outre, les membres luttent activement contre les inégalités fondées sur le genre en mettant en place des canaux de financement innovants pour les organisations de défense des droits des femmes, en développant l’éducation des filles marginalisées et en déployant des programmes agricoles climato-compatibles propres à améliorer la situation économique des femmes.
Toutefois, si les membres du CAD considèrent que la réduction de la pauvreté et des inégalités est un objectif explicite à prendre en compte lors de l’affectation de l’APD, rares sont ceux qui opèrent un suivi de la proportion de l’aide ciblant effectivement ces objectifs (voir le chapitre 12), et il n’existe pas de méthode commune ou globale permettant d’orienter et mesurer les dotations d’APD à la lutte contre la pauvreté et les inégalités (voir le chapitre 14). Au vu des mesures couramment utilisées, telles que la part et le volume relatifs de l’APD par région et par catégorie de pays en fonction du revenu, ou encore les dotations d’APD aux principaux secteurs qui importent pour réduire la pauvreté et les inégalités, tels que définis par l’indicateur 1.a.1 des Objectifs de développement durable (ODD)2, l’analyse de l’APD donne à penser que la coopération pour le développement pourrait mieux cibler les besoins découlant de la pauvreté et des inégalités et les secteurs concernés (Encadré 1).
En 2022, moins d’un dixième (plus précisément 9.5 %) de l’aide publique au développement bilatérale fournie par les membres du Comité d’aide au développement a été affecté à des dons destinés à des secteurs contribuant à la réduction de la pauvreté (indicateur 1.a.1 des Objectifs de développement durable [ODD], qui opère un suivi des ressources allouées à des programmes de réduction de la pauvreté), soit au total 19.6 milliards USD (voir le chapitre 14). Ce chiffre marque une baisse par rapport à 2021 : cette part s’établissait alors à 11.5 %. Depuis le début de la pandémie de COVID‑19, cette aide se concentre de plus en plus sur les services de santé de base. En 2022, les pays à faible revenu (PFR) ont reçu davantage d’aide ciblant la réduction de la pauvreté par personne en situation d’extrême pauvreté que les pays à revenu intermédiaire (PRI), et il y a matière à intensifier ces investissements ciblant plus spécifiquement les pauvres.
La part des financements affectés à des solutions éprouvées de réduction de la pauvreté et des inégalités non prises en compte dans l’indicateur 1.a.1 relatif aux ODD est relativement faible. Les financements ciblant des solutions éprouvées se répartissent comme suit : en moyenne, en 2021‑22, environ 1 % de l’aide publique au développement (APD) bilatérale a été consacrée à l’amélioration de la protection sociale, 2.5 % à la justice et moins de 1 % au soutien au système fiscal (y compris à la mobilisation des ressources intérieures) ; 43 % de l’APD bilatérale a ciblé des problématiques de genre, 0.11 % le droit du travail et 0.01 % le dialogue social. Les proportions d’aide allouée aux problématiques de genres, à la protection sociale et à la justice ont diminué depuis 2020 (voir le chapitre 14).
Le volume d’APD consacré par les membres du CAD à la sécurité alimentaire a atteint un niveau record de 15.1 milliards USD en 2022. Ce chiffre, qui ne représente que 7.3 % de l’APD totale, proportion qui n’a jamais été aussi faible depuis 2017 (voir le chapitre 14), fait écho à l’appel lancé par la Présidence brésilienne du G20 en faveur d’un leadership politique et d’une action collective contre la faim et la pauvreté, cadrant avec les politiques nationales en place, et à la création d’une Alliance mondiale, ayant vocation à générer une dynamique (G20 Brésil, 2024[47]). Toujours en 2022, les PFR ont reçu près de trois fois plus d’APD au titre de la sécurité alimentaire par personne en situation d’extrême pauvreté que les PRI, même si l’écart se réduit depuis 2012.
La fiscalité et la politique fiscale se situent au dernier rang des domaines d’action que les répondants à l’enquête du CAD jugent importants pour réduire la pauvreté ou les inégalités, alors même que les systèmes fiscaux jouent un rôle important pour favoriser l’égalité et lever des recettes indispensables aux programmes nationaux en faveur des pauvres. Seule une faible proportion des répondants considèrent ce domaine d’action comme une cible importante des efforts en faveur de la cohérence des politiques au service du développement durable (voir le chapitre 12).
Possibilités d’améliorer le ciblage de la pauvreté et des inégalités grâce au financement à l’appui du développement et aux financements climatiques
L’analyse des volumes d’APD affectés aux différents groupes de pays par revenu montre que les PMA ont généralement reçu davantage d’APD que les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (PRITI) et que les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (PRITS). Toutefois, on observe une tendance à la baisse de l’APD aux PMA depuis 2020, ce qui suggère que l’allocation a été moins axée sur des projets pro-pauvres ces dernières années (2020‑22) (Graphique 4).
Pour avoir une vision plus claire de la destination de l’aide, la mesure de l’aide par personne en situation d’extrême pauvreté peut s’avérer plus pertinente et peut, mieux que d’autres mesures ou variables de substitution classiques, permettre de comprendre si l’APD est axée sur les plus pauvres. L’analyse reposant sur cette mesure montre que les PRITS ont reçu davantage d’aide par personne en situation d’extrême pauvreté que les PMA depuis 2013, ce qui laisse à penser que l’APD est de moins en moins axée sur la pauvreté et les inégalités. Il ressort des recherches qu’en 2022, le ciblage de l’aide a sous-estimé les niveaux de pauvreté prévalant dans les PMA et a surestimé ceux des PRI (Graphique 4), alors que c’était le contraire en 2012.
Note : APD : aide publique au développement ; PMA : pays les moins avancés ; PRITI : pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure ; PRITS : pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure ; USD : dollars des États-Unis. Les agrégats par groupe de pays et territoires sont calculés grâce à la moyenne de l’aide par personne en situation d’extrême pauvreté pour l’ensemble des pays du groupe (pour lesquels des données sont disponibles), pondérée par le nombre de personnes en situation d’extrême pauvreté. On ne dispose pas de données sur l’extrême pauvreté pour Sainte-Hélène, Montserrat, Niue ou Wallis-et-Futuna (catégorie des PRITS) , qui figurent tous sur la dernière Liste des bénéficiaires de l’APD établie par le CAD. La composition des groupes de revenu utilisés par le CAD varie d’une année sur l’autre, en fonction des pays compris dans chaque groupe pour chaque année.
Source : OCDE (2024[48]), Versements d’aide (APD) aux pays et régions [DAC2A] (base de données), https://data-explorer.oecd.org/ ; Banque mondiale (2024[15]), Plateforme de la Banque mondiale sur la pauvreté et les inégalités (PIP), version 20240324,https://pip.worldbank.org/.
La réduction de la pauvreté et des inégalités est la principale priorité d’action de la coopération pour le développement, et elle bénéficie généralement du soutien de la population (voir le chapitre 15). Toutefois, l’intégration efficace de ces objectifs dans la programmation du développement est, dans la pratique, délicate et les organismes de développement signalent qu’il serait possible de disposer de nouveaux outils pour optimiser l’impact avec, par exemple, des orientations plus spécifiques, des définitions communes, des stratégies d’affectation des ressources, des données et un suivi. Une formulation claire des priorités thématiques et sectorielles – comme la lutte contre la pauvreté et les inégalités – favorise la complémentarité, réduit la fragmentation et clarifie l’avantage comparatif des apporteurs de développement, grâce à un alignement sur le programme d’action en faveur de l’efficacité de l’aide (OCDE, 2023[44]). Dans son Point de vue (voir le chapitre 13), Amitabh Behar, d’Oxfam International, recommande que chaque organisme de coopération pour le développement dispose d’une équipe d’experts qui apporte son soutien à ses collègues pour intégrer la réduction des inégalités dans la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des programmes. La promotion de l’égalité des genres est la priorité la plus importante par rapport à d’autres dimensions des inégalités, et l’on observe une tendance à négliger la réduction des inégalités de revenu : seulement 11 répondants sur 24 estiment que c’est une question hautement prioritaire (voir le chapitre 12). Cela a des implications substantielles pour les effets sur le développement : une croissance économique inclusive, durable et équitable est importante pour réduire la pauvreté, tandis que les inégalités de revenu atténuent l’effet de la croissance sur la réduction de la pauvreté, en particulier pour les plus pauvres (voir le chapitre 2).
Les fournisseurs de coopération pour le développement savent que, bien que ce soit difficile, ils doivent rester concentrés sur les programmes d’action qui se renforcent mutuellement, à savoir atteindre les ODD et soutenir les transitions écologiques. Mais investir dans l’aide pour faciliter la transition écologique et faire face à la crise climatique ne se traduira pas automatiquement par une réduction de la pauvreté et des inégalités. Les transitions doivent être gérées avec soin de sorte que les individus, les communautés, les secteurs et les pays les plus touchés ne soient pas laissés de côté (OCDE, 2024[49]). En intégrant des considérations relatives à la pauvreté et aux inégalités dans leur soutien aux transitions écologiques, les fournisseurs de coopération pour le développement peuvent faire en sorte de relever les défis aussi bien environnementaux que socio-économiques.
Toutefois, la relation entre l’action pour le développement durable et l’action climatique est tendue et inégale dans la coopération pour le développement et les partenariats, limitée par un manque de financements adéquats, par le cloisonnement des stratégies en matière de développement et d’action climatique et par un manque de clarté concernant les cas où l’action climatique est bénéfique pour les principaux objectifs de développement, tels que la réduction de la pauvreté et des inégalités, et, surtout, ceux où elle ne l’est pas (voir le chapitre 26). À l’heure actuelle, le financement international à l’appui du développement et de l’action climatique peine à s’aligner sur les programmes d’action interdépendants et qui se renforcent mutuellement concernant le climat, le développement, l’élimination de la pauvreté et la réduction des inégalités (voir le chapitre 26).
Le volume de financements à l’appui du développement liés au climat augmente, et certains aspects qualitatifs de l’aide au développement en lien avec le climat s’améliorent, comme en témoigne le soutien accru à l’adaptation. Il existe toutefois des décalages entre les tendances en matière de financement provenant des fonds climatiques et les secteurs prioritaires pour le pays, décrits dans les contributions déterminées au niveau national (CDN). Entre 2016 et 2021, les financements provenant de quatre grands fonds climatiques sont passés de 2.7 milliards USD à 3.9 milliards USD (voir le chapitre 26). Le soutien aux projets liés à l’énergie a diminué régulièrement, passant de 49 % de l’ensemble du portefeuille en 2016 à 19 % en 2021, mais cette évolution n’a pas entraîné d’augmentation pour les secteurs concernés par l’adaptation. De même, les fonds climatiques n’ont pas accru leurs activités dans le secteur de la santé, bien que les pays en développement considèrent ce secteur comme une priorité d’action. Il y a matière, pour les fonds climatiques, à se concentrer sur les secteurs pertinents pour l’adaptation, à la fois pour lutter contre la pauvreté et les inégalités et pour respecter plus étroitement les priorités des pays, et sur l’appropriation, condition fondamentale de l’efficacité.
Les donneurs internationaux doivent remédier à la fragmentation et à la prolifération des financements à l’appui du développement en général, y compris des financements destinés à soutenir l’action climatique, qui exacerbent aujourd’hui les problèmes actuels d’un paysage du financement surchargé, fragmenté et pour l’essentiel dysfonctionnel, qui impose aux pays bénéficiaires des coûts de transaction élevés, comme l’indique le ministre Wellington Dias dans son Point de vue (voir le chapitre 26) (OCDE, 2023[44] ; Banque mondiale, 2022[50]). Les engagements de financements climatiques correspondent généralement à des projets spécifiques et sont destinés à un nombre croissant d’organismes d’exécution. Cela accroît le risque que les projets ne soient pas intégrés dans des processus publics plus larges, qu’ils ne soient donc pas durables, et ne parviennent pas non plus à créer des synergies. Le nombre de projets individuels soutenus par des financements climatiques dans les petits États insulaires en développement est passé de 670 en 2016 à 2 758 en 2021, soit une moyenne de 1 391 projets par an (OCDE, 2024[51]). L’alignement des ressources provenant de fonds climatiques sur les priorités, stratégies et plateformes de gestion des pays partenaires relatives au développement et au climat peut contribuer à fournir directement des ressources financières pour améliorer le rapport coût-efficacité et éviter les charges associées à une fragmentation accrue.
Les responsables de l’action publique et les acteurs de la coopération pour le développement font face à des dilemmes en matière de hiérarchisation des priorités : dans quelles politiques investir pour obtenir une efficacité et un impact optimaux ? Sur quels politiques et secteurs convient-il de miser pour mettre fin le plus efficacement à la pauvreté et réduire les inégalités ? Comment concevoir, adapter et mettre en œuvre des politiques de manière à faire face à la nécessité de plus en plus impérieuse de s’engager dans des transitions vertes tout en s’alignant sur les priorités des partenaires ?
La coopération pour le développement et l’action climatique sont intrinsèquement liées. Elles représentent à la fois une nécessité impérieuse que nous ne pouvons ignorer et une occasion exceptionnelle que nous devons impérativement saisir.
Simon Stiell, Secrétaire exécutif, Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, « Point de vue »
Les premiers enseignements tirés des travaux de recherche de l’OCDE sur les transitions climatiques donnent à penser que la réorientation de l’action publique dans les secteurs verts essentiels, comme l’énergie, l’environnement et l’économie, devrait s’accompagner de mesures de soutien efficaces pour réduire la pauvreté et les inégalités (voir le chapitre 18 et l’Infographie 1). Le rapport livre des éléments factuels et des éclairages sur les solutions relevant des politiques économiques, sociales et environnementales qui ont fait la preuve de leur efficacité dans l’élimination de la pauvreté et la réduction des inégalités, et que la coopération pour le développement peut renforcer et contribuer à étendre (voir par exemple les chapitres 2, 3, 4, 9 et 10). Bon nombre de ces solutions figurent déjà dans les CDN : environ 75 % des pays en développement indiquent que les secteurs liés à l’agriculture, à la biodiversité et aux écosystèmes, à la foresterie, à la santé et à l’eau sont des objectifs prioritaires de leur action d’adaptation au changement climatique (German Development Institute, 2022[52]).
Des solutions pour lutter contre la pauvreté et les inégalités et favoriser les transitions vertes
Le rythme, le contenu et les priorités des transitions vertes dépendent de chaque contexte, une caractéristique qui met en évidence la complexité de la gestion de ces transitions et la nécessité d’opter pour des approches nuancées et adaptées. La répartition exacte entre les volets environnementaux, économiques et sociaux de la transition de chaque pays sera fonction des caractéristiques, des ressources et des opportunités préexistantes (voir le chapitre 18). Une coordination efficace des politiques, des stratégies et des plans entre les différents échelons est essentielle pour atteindre les objectifs communs de l’action climatique, d’éradication de la pauvreté et de réduction des inégalités, ainsi que les priorités connexes telles que la sécurité alimentaire.
Les plateformes nationales qui s’articulent autour des plans de développement et de transition et de leur mise en œuvre, telles que les contributions déterminées au niveau national (CDN) et les partenariats pour une transition énergétique juste, respectent l’appropriation par les pays et définissent des trajectoires individuelles de transition juste (voir les chapitres 21, 29 et 30). En encourageant les synergies et en mettant à profit l’action climatique, les gouvernements nationaux jouent également un rôle central dans la coordination des investissements et des programmes soutenus par les partenaires au développement (voir le chapitre 21). La République démocratique populaire lao, dont la CDN est mise en œuvre conformément à un plan qui englobe les secteurs de l’agriculture, de l’énergie, de l’environnement, des ressources en eau et de la foresterie, en raison de leur contribution à l’adaptation au changement climatique et aux objectifs de neutralité carbone, offre un exemple de ce type d’intégration à l’échelon national (Gouvernement de la République démocratique populaire lao (RDP lao), 2021[53]). Des recherches menées par l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI) montrent que la transition vers des systèmes alimentaires plus équitables et responsables au niveau local passe par l’élaboration de stratégies propres à chaque pays, leur économie politique, leur cadre stratégique, leur structure de gouvernance et de redevabilité, ainsi que le renforcement des capacités au niveau local. L’Institut conseille aux partenaires au développement de recourir à des plateformes multipartites au niveau des pays afin de coordonner les engagements, les plans d’action et les investissements axés sur les questions liées au climat ; cela permettrait de garantir une mobilisation optimisée des ressources limitées mises au service de la coopération pour le développement, ainsi qu’une amélioration de différents résultats en matière de développement (voir le chapitre 21).
Solutions relevant de la de politique sociale
Dans les pays à faible revenu, la totalité des 40 % des personnes se situant au bas de la distribution sont souvent au chômage, sous-employés ou employés dans le secteur informel. D’après UNU-Wider, BRAC International et l’OIT, ce sont les transferts sociaux directs de l’État qui offrent le plus grand potentiel de réduction de la pauvreté et des inégalités (voir les chapitres 3, 4, 8 et 23). Les transferts monétaires sont très efficaces pour réduire la pauvreté, comme en témoignent les programmes multidimensionnels de BRAC et son modèle de progression, ainsi que les résultats positifs enregistrés en Amérique latine, en Asie et en Afrique (voir le chapitre 4). D’après l’expérience du Brésil, la protection sociale, à commencer par les transferts monétaires aux plus pauvres, est le moyen le plus efficace pour sortir les familles de la pauvreté ; elle peut être liée aux résultats en matière de santé et d’éducation et être adaptée aux situations d’urgence (voir le « Point de vue » du ministre Dias, chapitre 1). Étendre les transferts sociaux aux 40 % les plus pauvres et au-delà (en termes de bénéficiaires ou de montant des prestations) peut faire une énorme différence sans même s’attaquer aux inégalités de revenus et d’emploi du marché. Toutefois, dans les pays à faible revenu, seuls 21 % des personnes les plus pauvres perçoivent des transferts sociaux, contre 73 % dans les pays à revenu élevé (Parekh et Bandiera, 2020[54]). Le renforcement de la protection sociale peut également améliorer son rôle contracyclique, qui est essentiel pour mettre les progrès à l’abri des crises périodiques, en particulier dans les contextes les plus fragiles et les régions les plus vulnérables au changement climatique.
Les programmes multidimensionnels de BRAC servent de modèle aux interventions en matière de protection sociale au Brésil, en Éthiopie, en Inde, au Kenya et aux Philippines, et proposent une aide limitée dans le temps destinée à répondre aux besoins fondamentaux, un transfert d’actifs et un accompagnement au renforcement de la résilience, l’objectif global étant d’aider les bénéficiaires à s’extraire eux-mêmes de la pauvreté. Des recherches et des évaluations montrent également que cette approche aide les ménages en situation d’extrême pauvreté à résister aux effets du changement climatique (voir le chapitre 4). En Éthiopie, par exemple, les interventions conçues selon le modèle de progression ont permis de réduire ou d’éliminer les effets négatifs des épisodes de sécheresse sur la sécurité alimentaire, la nutrition, les élevages et les violences conjugales (Hirvonen et al., 2023[55]). Si la plupart des pays sont dotés de lois et de politiques en matière de protection sociale (voir le chapitre 23), celles-ci sont largement sous-financées et devraient être étendues pour favoriser la croissance des revenus et la résilience aux chocs qui font (re)chuter les personnes dans la pauvreté (voir le chapitre 3) (OCDE, 2023[56]).
D’après l’expérience du Brésil, la protection sociale, à commencer par les transferts monétaires aux plus pauvres, est le moyen le plus efficace pour sortir les familles de la pauvreté ; elle peut être liée aux résultats en matière de santé et d’éducation et être adaptée aux situations d’urgence.
Wellington Dias, ministre du Développement et de l’aide sociaux, de la Famille et de la Lutte contre la faim, Brésil, « Point de vue »
L’aide sociale et la protection juridique des droits des travailleurs peuvent apporter un soutien utile au grand nombre d’entre eux qui se retrouvent dans le piège de l’emploi informel de niveau inférieur (voir le chapitre 8 et (OCDE, 2024[57]). La régularisation du travail (OCDE, 2024[57]) et la préservation des droits de négociation collective jouent un rôle important dans la lutte contre la pauvreté au travail et la promotion de conditions de travail décentes (voir le chapitre 8). Le renforcement de la négociation collective contribue en outre fortement à la réduction des inégalités : en Argentine, au Brésil, au Mexique et en Uruguay, la baisse des inégalités au niveau des revenus du travail comptait à hauteur de plus de 60 % dans la réduction globale des inégalités, la plus grande partie concernant les salariés déclarés (c’est-à-dire ceux employés dans l’économie formelle) (Berg, 2015[58]).
Solutions relevant de la politique économique
Une action publique résolue, garante d’une croissance inclusive, peut permettre de faire face au creusement des inégalités de revenu. L’instauration d’une croissance plus inclusive dans les pays d’Amérique latine démontre qu’il est possible de réduire ces inégalités : depuis 1985, les inégalités de revenu au sein des pays de la région, qui étaient élevées, ont diminué, tandis que la part de revenu des 40 % les plus pauvres a augmenté et celle des 10 % les plus riches a diminué, en grande partie sous l’effet de politiques ciblées de lutte contre la pauvreté et d’aide sociale (voir les chapitres 2 et 3). Le recul des inégalités et de la pauvreté observé en Indonésie est imputable aux politiques de développement rural, d’éducation et de dépenses en faveur des pauvres, qui ont coïncidé avec une transformation économique rapide (Alisjahbana et al., 2022[59]). En Chine, le succès de la lutte contre la pauvreté repose principalement sur trois piliers : 1) l’augmentation du revenu des ménages ruraux au moyen de mesures favorisant le développement des emplois non agricoles et de l’industrie ; 2) l’accroissement de la productivité agricole ; et 3) l’investissement dans les infrastructures rurales (voir le chapitre 10).
Parallèlement à la croissance inclusive, il est essentiel de mettre en œuvre des politiques publiques qui assurent une large répartition des bienfaits directs et indirects de la croissance. Ces politiques contribuent également grandement à remédier aux causes de la pauvreté extrême ou absolue — à savoir lorsqu’une personne ne dispose pas des actifs nécessaires pour générer un revenu raisonnable, lorsque ces actifs sont inégalement répartis à l’échelle de la société et lorsqu’une personne se trouve exposée, sans être assurée, à des facteurs de stress et à des chocs (y compris des conflits) et/ou une instabilité macroéconomique en raison d’une gouvernance défaillante. Les choix des pouvoirs publics doivent également être éclairés par une meilleure compréhension des liens étroits entre les inégalités et l’élimination de la pauvreté, ainsi que des facteurs à l’origine des différentes tendances dans ce contexte (voir les chapitres 2 et 3). Il est largement admis que la réduction de la pauvreté est souvent temporaire et que les ménages les plus pauvres risquent de retomber dans une situation de pauvreté (voir les chapitres 2, 3 et 4). La gestion de ces facteurs de complexité est une première étape nécessaire en direction du relèvement des niveaux d’ambition et de la réorientation de la coopération pour le développement.
En créant de nouveaux emplois, la transition verte pourrait offrir des perspectives en matière de réduction de la pauvreté. Selon l’Organisation internationale du travail (OIT, 2023[25]), la transition vers des économies circulaires et bas carbone pourrait entraîner la création de 100 millions d’emplois supplémentaires d’ici à 2030, dont 20 millions grâce aux « solutions fondées sur la nature ». Des données récentes donnent à penser que la croissance de l’emploi dans les secteurs de la connaissance et des services marchands comme le génie logiciel et la communication a été une source de travail décent dans les PRITI, alors que la transformation structurelle s’est davantage polarisée dans les pays à revenu élevé (voir le chapitre 3).
La réduction des inégalités entre les genres dans la population active pourrait se traduire par une hausse du produit intérieur brut (PIB) réel d’environ 23 % en moyenne dans les marchés émergents et les économies en développement (voir le chapitre 9). C’est la part des dépenses sociales publiques dans le PIB qui affiche la corrélation positive la plus significative et la plus robuste avec l’accès relatif des femmes à des emplois de qualité (Arora, Braunstein et Seguino, 2023[60]). Les responsables de l’action publique devront en prendre note pour veiller à ce que les personnes qui risquent de prendre du retard dans la transition – à savoir, les femmes, qui ont en moyenne un niveau d’instruction et de compétences inférieur et sont largement cantonnées aux emplois les moins bien rémunérés et au secteur informel – tirent profit de l’économie de la transition (voir le chapitre 23). Même dans les situations où l’égalité des chances existe entre les hommes et les femmes, les résultats des deux genres sont toujours influencés par les normes sociales relatives au travail et par le manque de facteurs favorables comme l’accès aux services de garde d’enfants (voir le chapitre 9 et le « Point de vue » d’Ahmed Hussen au chapitre 11). Pour atteindre cet objectif, il faut accroître les dépenses sociales en faveur des femmes, de manière à améliorer l’accès de ces dernières à des emplois plus formels et décents. Les femmes sont plus susceptibles que les hommes d’occuper un emploi vulnérable (Lo Bue et al., 2021[61]).
La formation du capital humain est particulièrement cruciale lorsque, sous l’effet des inégalités existantes, les femmes et les travailleurs informels sont moins à même de saisir les opportunités offertes par la transition verte dans de nouveaux secteurs en raison des compétences requises par ces derniers (voir les chapitres 3, 9 et 23) (Wu et al., 2024[62]). Au Viet Nam, la politique gouvernementale a contribué à remédier au facteur majeur d’écart entre les genres au niveau de la rémunération et des revenus perçus tout au long de la vie que représente la pénalité liée à la maternité, en allongeant la durée du congé de maternité, ce qui a entraîné une hausse des taux de régularisation des activités informelles en incitant les femmes à passer d’un travail domestique agricole à l’emploi formel privé (Vu et Glewwe, 2022[63]).
La conception et la mise en œuvre des systèmes fiscaux ont une incidence directe sur la pauvreté et les inégalités. Des analyses montrent qu’en 2019, en l’absence d’une augmentation significative de l’APD, un pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire moyen aurait été contraint de doubler ses recettes fiscales d’ici à 2030 pour progresser sensiblement dans les cinq principaux ODD. Les modalités de recouvrement de l’impôt sont tout aussi importantes pour la lutte contre la pauvreté et les inégalités que le montant des recettes fiscales à proprement parler. La gestion et la mise en œuvre de la fiscalité jouent un rôle capital pour garantir une hausse équitable et durable des recettes. La mobilisation de ressources intérieures via l’impôt prend toutefois du temps. Des réformes seront nécessaires, et devraient être soutenues, pour renforcer les capacités des administrations fiscales et améliorer le civisme fiscal, et ainsi poser les bases indispensables à l’augmentation de la mobilisation des recettes (voir le « Point de vue » de la ministre Anne Beathe Tvinnereim, chapitre 5). Dans de nombreux pays (voir le chapitre 3), ces mesures peuvent être mises en œuvre à un coût relativement faible et avec un rendement élevé. Les modèles de simulation fiscale, par exemple, peuvent être un outil puissant pour comprendre les répercussions des politiques proposées sur les groupes les plus pauvres (voir les chapitres 3, 5, 6 et 19).
Les réformes du système fiscal peuvent, pour accroître sensiblement la marge de manœuvre budgétaire, cibler les domaines d’action essentiels suivants : amélioration de l’application et du respect des obligations fiscales afin de réduire les pertes de recettes et de soutenir le renforcement des capacités publiques à l’échelon local ; abandon de l’accent mis à court terme sur les programmes d’enregistrement à grande échelle ciblant les travailleurs et les entreprises à faible revenu au profit de programmes ciblés sur les plus riches ; promotion de l’équité fiscale ; et amélioration du ciblage de l’APD sur les déficits de financement du secteur public. Une analyse plus approfondie des données fiscales en Ouganda a ainsi révélé que les entreprises multinationales s’acquittaient d’un taux d’imposition effectif estimé à 20 points de pourcentage de moins que celui auquel étaient soumises les grandes entreprises nationales et que les incitations fiscales en faveur des entreprises coûtaient au gouvernement ougandais l’équivalent d’un cinquième de l’impôt annuel sur les bénéfices des sociétés (Koivisto et al., 2021[64]). La mise en place d’un système simplifié de déclaration électronique a pratiquement doublé le nombre de contribuables présumés (voir chapitre 6).
Solutions relevant des politiques environnementales et climatiques
Les politiques d’adaptation au changement climatique et les investissements qui réduisent la vulnérabilité des ménages aux chocs climatiques sont essentiels pour faire progresser l’égalité et la lutte contre la pauvreté. Isolation inadéquate, étanchéité insuffisante et matériaux de construction de mauvaise qualité caractérisent souvent les logements habités par les ménages pauvres qui sont moins susceptibles de pouvoir compter sur l’épargne ou l’accès à un crédit ou une assurance pour gérer leurs pertes de revenu ou de biens. Dans son cadre pour le climat et l’équité, la Banque mondiale suggère de donner la priorité, lorsque cela est possible, aux politiques visant à réduire les risques et/ou la vulnérabilité tout en s’attachant à procurer des avantages non climatiques. Améliorer la qualité de l’éducation, renforcer les aménagements routiers pour faciliter l’accès des ménages aux marchés, améliorer l’urbanisme, adopter des systèmes d’alerte précoce et d’évacuation, et faciliter l’inclusion financière sont autant de mesures qui peuvent contribuer à réduire la vulnérabilité (voir le chapitre 19).
Un système alimentaire qui fonctionne bien et qui permet aux individus d’assurer leur subsistance est un rempart essentiel contre les répercussions du changement climatique. Les systèmes alimentaires et agricoles sont responsables de près de 30 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre, une réalité qui met en relief l’importance d’accroître le recours aux technologies et aux pratiques agroalimentaires innovantes et éprouvées pour lutter contre la pauvreté et les inégalités (voir le chapitre 21). L’agriculture et les systèmes alimentaires climato-compatibles sont directement pertinents pour les 80 % des personnes extrêmement pauvres vivant dans des zones rurales, dont les deux tiers travaillent dans l’agriculture (Castañeda et al., 2018[65]). Ils peuvent atténuer les effets du changement climatique et améliorer les rendements des cultures et les revenus des agriculteurs dans les régions vulnérables.
Le niveau de dépendance à l’égard de la production, du traitement et de l’exportation des combustibles fossiles déterminera la capacité des gouvernements nationaux à réorienter leurs stratégies économiques et à exploiter de nouveaux modèles économiques (IRENA, 2019[66]). Les décisions d’investissement des pays en développement dans la production et l’utilisation de l’énergie auront un impact déterminant sur les initiatives mondiales visant à réduire la hausse moyenne des températures à l’échelle mondiale. Bien que leur consommation d’énergie soit relativement faible, les pays en développement devraient être à l’origine de l’essentiel des émissions futures (AIE, 2021[67]). L’Afrique détient environ 60 % des meilleures ressources solaires du monde et 39 % du potentiel mondial en matière d’énergies renouvelables (Ramalope et al., 2022[68]). Or, le continent, ainsi que d’autres régions à faible revenu, n’a pas été en mesure d’optimiser le potentiel de ces ressources en raison d’obstacles structurels (voir le chapitre 22).
Dans le chapitre 22, le Centre africain pour la transformation économique montre comment la transition vers les énergies vertes peut accélérer et renforcer la transformation économique des pays africains. Cette transition leur permettra de diversifier leur production et d’améliorer la compétitivité de leurs exportations, de tirer parti de leurs abondantes ressources renouvelables en vue de stimuler la création d’emplois, et d’utiliser leurs stocks de carbone considérables pour participer aux marchés du carbone et accroître les flux de financement climatique. Mener à bien cette transformation signifie toutefois étendre le faible taux de couverture du réseau électrique du continent, qui s’élève à 42 %, en améliorant l’accès à une énergie renouvelable abordable et de qualité ; tirer parti des ressources renouvelables abondantes pour bâtir des industries vertes qui exportent des produits dans le monde entier ; et associer l’utilisation des stocks de carbone à des solutions fondées sur la nature.
Une autre solution consiste à supprimer progressivement les subventions aux combustibles fossiles, ce qui pourrait rapporter environ 3 000 milliards USD par an d’ici à 2030 — et à réorienter les fonds vers des mesures ciblées de protection sociale et de réduction de la pauvreté, ainsi que vers l’investissement dans les énergies renouvelables (voir le chapitre 24). Les taxes carbone, par exemple, ont un potentiel limité de mobilisation de recettes dans les PFR et les PRI (voir le chapitre 6), tandis que la réforme des subventions aux combustibles fossiles est à même de libérer des ressources qui peuvent être réorientées vers un soutien ciblé aux ménages les plus pauvres (voir le chapitre 24). Ainsi au Sri Lanka, le gouvernement a réduit les subventions aux carburants et à l’électricité, avant d’utiliser les fonds pour renforcer la protection sociale au moyen de transferts monétaires (Fonds monétaire international (FMI), 2023[69] ; Rajawasam, 2024[70]).
Cohérence des politiques au service du développement
Le point de départ et la capacité d’entamer une transition verte diffèrent d’un pays à l’autre (voir les chapitres 18, 26 et 29). Les pays en développement manquent généralement des capacités et des financements nécessaires pour lancer des programmes de grande envergure comme ceux mis en œuvre dans les pays de l’OCDE, tels que des trains de mesures à grande échelle en faveur d’une industrie verte, des infrastructures d’énergie renouvelable et des activités de recherche et d’innovation en faveur des technologies propres (OCDE, 2024[71]).
Il existe également un risque que les nouvelles politiques de lutte contre le changement climatique mises en œuvre dans les économies avancées aient des retombées négatives sur les pays en développement (voir le chapitre 18). Les répercussions que pourrait avoir le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, initiative phare de l’Union européenne pour lutter contre le changement climatique, sur les échanges et la croissance des salaires dans certains PFR et PRI, en particulier en Afrique, suscitent ainsi des inquiétudes (African Climate Foundation and LSE, 2023[72]). Lorsque les trajectoires de transition divergent et que certains pays risquent d’être laissés de côté, les transitions vertes peuvent être perçues comme servant les intérêts nationaux et stimulant la concurrence géopolitique, et non le développement durable à l’échelle mondiale (voir les chapitres 18 et 31). Cette perception alimente la méfiance à l’égard des engagements de réformer le système international et de répondre aux priorités et aux demandes des pays en développement (voir le « Point de vue » de l’ancien Président du Sénégal, Macky Sall, les chapitres 25 et 29) (OCDE, 2023[44]).
Dans le même ordre d’idées, la coopération internationale peut aussi intensifier les initiatives de prévention de la fraude et de l’évasion fiscales et du transfert de bénéfices par les entreprises les plus rentables et les individus les plus riches. À l’échelle mondiale, les entreprises transféraient moins de 2 % de leurs bénéfices annuels dans des paradis fiscaux dans les années 1970, une part qui était passée à 37 % en 2019, ce qui représente une perte de recettes à l’échelle mondiale équivalente à 250 milliards EUR, soit un dixième du total des recettes annuelles de l’impôt sur les sociétés au niveau mondial (voir le chapitre 3) (Wier et Zucman, 2022[73]). Dans son « Point de vue », la ministre Kristiansen Tvinnereim indique qu’il existe une demande au niveau mondial d’améliorer la réglementation et la transparence internationales grâce à une coopération multilatérale plus efficace et inclusive pour prévenir la fuite des capitaux, et appelle tous les acteurs à accomplir des progrès substantiels dans ce domaine lors de la quatrième Conférence internationale sur le financement du développement qui se tiendra en 2025 à Seville (voir le « Point de vue », chapitre 5). La société civile et les dirigeants politiques appellent également les gouvernements à appliquer des taux plus élevés d’impôt sur le revenu au sommet de la distribution, notamment en instaurant des impôts sur le patrimoine et sur les plus-values ou des droits de succession (voir les « Points de vue » de la ministre Svenja Schulze et d’Amitabh Begar, chapitres 7 et 13).
En s’appuyant sur un riche corpus de données concrètes et sur diverses contributions, ce rapport propose des pistes à suivre pour la communauté internationale du développement et pour l’élaboration des nouvelles orientations à venir du CAD sur l’action en faveur de la réduction de la pauvreté et des inégalités. Ces pistes à suivre peuvent être classées en trois grandes thématiques : 1) élever le niveau d’ambition de la coopération pour le développement en matière de réduction de la pauvreté et des inégalités et axer davantage les efforts sur cet objectif ; 2) accroître les budgets, les synergies ainsi que l’accessibilité et l’efficacité des financements à l’appui du développement et des transitions ; et 3) veiller au respect des droits humains et des normes et mesures de protection environnementales et sociales dans le cadre des transitions écologiques. Pour chacune de ces thématiques, une liste récapitulant les actions qui pourraient être menées est proposée.
1. Élever le niveau d’ambition en matière d’élimination de la pauvreté et de réduction des inégalités et mettre davantage l’accent sur cet objectif en orientant mieux l’aide, en adoptant des normes de bonnes pratiques et en actualisant les panoplies d’outils
Il est urgent de mettre fin à la pauvreté et de réduire les inégalités à l’échelle mondiale dans le sillage de la pandémie et face au changement climatique. L’accélération des progrès sur la voie de la réalisation de ces objectifs est cohérente à la fois avec les valeurs humaines fondamentales que sont les chances de réussite dans la vie, l’équité, la solidarité, et avec l’intérêt stratégique de la communauté mondiale à parvenir à un développement durable et à renforcer la résilience climatique (voir les chapitres 2 et 4).
Comme indiqué au début de cette synthèse, le changement climatique augmentera la fréquence et la gravité des facteurs de perturbation et des chocs et aura une incidence importante sur les caractéristiques et la répartition géographique de la pauvreté à l’avenir – en particulier en Afrique subsaharienne et dans les contextes fragiles ou touchés par un conflit. Dans ce contexte dynamique, les seuils de pauvreté monétaire ne constituent pas nécessairement le meilleur critère pour évaluer les besoins ou orienter les efforts de réduction de la pauvreté et de préservation des acquis dans ce domaine. Ils jouent néanmoins un rôle pour éclairer et orienter les priorités en matière de coopération pour le développement (voir le chapitre 12). Le seuil de 2.15 USD par jour – soit le seuil d’extrême pauvreté – est le critère sur lequel se fondent les ODD, et lorsqu’il est question de mettre fin à la pauvreté à l’échelle mondiale, c’est souvent l’extrême pauvreté telle que définie par ce seuil qui est visée3. Toutefois, la plupart des personnes en situation d’extrême pauvreté dans le monde ne vivent pas dans des PFR mais dans des PRITI, où le seuil de pauvreté national moyen est plus élevé et proche de celui de la pauvreté absolue pour cette dernière catégorie de pays (3.65 USD par jour). Des ambitions revues à la hausse signifient également la mise en place de politiques qui empêchent les gens de retomber dans la pauvreté absolue et qui renforcent la résilience des ménages vulnérables face aux risques et aux chocs liés au climat (voir les chapitres 2, 3 et 19).
Par ailleurs, pour élever le niveau d’ambition en matière de réduction des inégalités, il faut agir sur plusieurs fronts et accroître la part de revenu revenant aux segments les plus pauvres de la population ; cibler les obstacles découlant de l’existence de systèmes complexes et croisés d’exclusion et d’inégalité fondés sur des dimensions telles que le genre, l’origine ethnique et la région infranationale notamment ; et s’attaquer aux inégalités de revenu à l’échelle mondiale – soit entre tous les habitants de la planète.
Compte tenu de son bilan historique positif et de la constance de son engagement et de son rôle à l’appui de l’élimination de la pauvreté et de la réduction des inégalités, la coopération pour le développement a une mission essentielle à jouer pour redynamiser l’action mondiale et maintenir son axe face à d’autres priorités de court terme, et pour atténuer les effets des risques climatiques. Pour réussir, elle devra placer la barre plus haut et viser des résultats meilleurs dans des secteurs clés et pays ainsi que là où la pauvreté et les inégalités sont les plus élevées. Il faudra pour cela un effort concerté et coordonné afin de clarifier les principes régissant l’affectation de l’APD et la façon dont elle contribue à la mission fondamentale qu’est la réduction de la pauvreté et des inégalités, et d’assurer l’adéquation entre les politiques publiques, la programmation et les financements afin de combler les lacunes en matière de mise en œuvre (voir les chapitres 12, 13 et 14). La coopération pour le développement doit également reconnaître que l’ampleur et la concentration des besoins s’accroissent et évoluent, ce qui appelle des méthodes de travail nouvelles et agiles.
Propositions d’actions à mener par les acteurs de la coopération pour le développement :
Renouveler les engagements visant à mettre fin à la pauvreté monétaire et multidimensionnelle et à réduire les inégalités en adoptant une vision plus globale et plus cohérente, adaptée aux réalités et aux défis actuels. Investir dans la compréhension du lien entre la pauvreté et les formes multiples d’inégalités, de leurs principaux déterminants et des solutions qui ont fait leurs preuves en matière d’action publique, notamment pour assurer la pérennité des efforts de réduction de la pauvreté et des inégalités.
Élaborer des panoplies d’outils pour intégrer des considérations relatives à la pauvreté et aux inégalités dans la coopération pour le développement au moyen de critères, de lignes directrices et de mesures explicites, de façon à atteindre les ménages et les régions les plus pauvres et les plus vulnérables. Ces panoplies d’outils devraient faciliter l’application systématique de théories du changement et de processus de suivi et d’évaluation ; appliquer des définitions et des cadres de mesure cohérents ; et s’appuyer sur des données et des modélisations innovantes afin de se préparer et de faire face à des défis complexes et interdépendants.
Mettre à jour les orientations relatives à l’alignement et à l’orientation de la coopération et des financements internationaux au regard des politiques qui ont prouvé leur efficacité pour mettre fin à la pauvreté et réduire les inégalités.
Recenser et étudier les retombées négatives potentielles des politiques étrangères et nationales sur la réduction de la pauvreté et des inégalités, et élaborer des mesures d’atténuation en la matière, et faire de même pour les politiques de transition écologique et leurs retombées sur les PRITI.
2. Accroître les budgets, les synergies, l’accessibilité et l’efficacité du financement du développement et du financement climatique
Des réformes essentielles de l’architecture financière internationale et une action internationale concertée s’imposent pour mobiliser de nouvelles ressources, combler les déficits de financement climatique et de financement du développement, atténuer les risques de chocs économiques d’ampleur mondiale et alléger le fardeau du surendettement pour les populations les plus pauvres et les plus vulnérables de la planète. La hausse du service de la dette et le resserrement budgétaire qui en résulte pèsent lourdement sur les systèmes publics qui mettent en œuvre les mesures de réduction de la pauvreté et des inégalités. De nouveaux financements seront nécessaires pour les pays les plus pauvres, et la communauté internationale du développement se trouve face à un dilemme difficile : soit elle joue son rôle d’acteur contracyclique, le risque étant que d’autres créanciers soient remboursés en premier et que très peu d’argent frais soit injecté dans les pays à court de liquidités, soit elle permet à des pays surendettés qui ne sont pas classés comme insolvables d’être en défaut de paiement (Diwan et Harnoys-Vannier, 2024[41]). Une affectation plus stratégique et plus ciblée de l’APD à l’échelle mondiale devrait permettre d’accroître le soutien aux solutions éprouvées en matière d’action publique qui reçoivent une faible part seulement de l’APD (voir l’Encadré 1).
La transition écologique représente plus de la moitié du déficit d’investissement en faveur des ODD ; elle nécessite des investissements substantiels dans la production d’énergie renouvelable, l’efficacité énergétique et d’autres technologies connexes (voir le chapitre 27). Aujourd’hui, la moitié des ressources des fonds verticaux à vocation écologique sont acheminées par l’intermédiaire d’institutions de financement du développement existantes avant d’atteindre les bénéficiaires dans les pays en développement – une occasion perdue de défendre les principes d’efficacité du développement que sont l’appropriation par les pays et le recours aux systèmes nationaux (voir le chapitre 26). Les organismes et les banques de développement s’adaptent à ces défis, comme l’explique le Président de la Banque asiatique de développement, Masatsugu Asakawa. Dans son « Point de vue » en effet (chapitre 28), il indique que la vision de son institution vise à réorienter les cadres économiques et sociaux pour favoriser une croissance bas carbone et résiliente face au changement climatique, qui renforce la prospérité et l’inclusion.
Les acteurs du secteur privé ont l’occasion de jouer un rôle central en accélérant la transition écologique et en aidant à réorienter les efforts mondiaux vers la lutte contre la pauvreté. Ce sont des partenaires indispensables dans les pays en développement où, d’une manière générale, le secteur privé contribue à hauteur de 60 % au PIB et de 80 % aux mouvements de capitaux, et représente 90 % des emplois en moyenne (USAID, 2021[74] ; OCDE, 2017[75]). La coopération pour le développement peut contribuer à exploiter l’effet de levier des investissements du secteur privé dans le cadre de la transition écologique et à l’appui de la création d’emplois dans les pays en développement en favorisant l’instauration d’un environnement favorable aux entreprises, en atténuant les risques qui pèsent sur les investisseurs privés dans les pays en développement et en encourageant une conduite responsable des entreprises (OCDE, 2023[76] ; 2024[77]) (voir le chapitre 27). Des forums tels que l’initiative de l’OCDE sur les chaînes mondiales de valeur, la transformation de la production et le développement peuvent aider les pays à mettre à profit les efforts de soutien à une participation inclusive aux marchés locaux, régionaux et mondiaux (OCDE, 2024[78]).
Les CDN servent de plans d’action climatique au niveau des pays (voir le chapitre 30) et pourraient être des instruments importants pour repérer les synergies et les contradictions entre les stratégies, mettre en place des processus inclusifs et combler les déficits de capacités4. Elles peuvent constituer des outils stratégiques pour faire progresser à la fois l’action climatique et les objectifs de développement, permettant ainsi une action efficace à l’appui de la réduction de la pauvreté et des inégalités. Les acteurs internationaux peuvent commencer par jeter des ponts entre les paysages parallèles et fragmentés du climat et du développement et aider les pays à mettre leurs CDN en adéquation avec les priorités de développement, notamment en s’employant à faire en sorte que le prochain cycle de CDN soit plus équitable et tienne davantage compte de la problématique du genre, en tirant parti de processus inclusifs.
Propositions d’actions à mener :
Mettre davantage l’accent sur la pauvreté et les inégalités dans l’ensemble des portefeuilles d’APD et accroître les budgets en honorant l’engagement international visant à consacrer 0.7 % du RNB à l’APD.
Concevoir et déployer des systèmes améliorés pour mesurer le financement du développement et le financement climatique axés sur la pauvreté et les inégalités, et envisager de définir des objectifs ou des marqueurs pour orienter les dotations et d’élaborer des méthodologies communes pour suivre plus efficacement la manière dont l’APD cible la pauvreté et les inégalités.
Accélérer les réformes visant à lever les obstacles auxquels les pays en développement sont confrontés pour accéder aux financements, tels que les exigences relatives au cofinancement, le manque de soutien lors de l’élaboration des notes conceptuelles, et les longs délais de traitement des demandes de financement ou les retards en la matière.
Pour renforcer utilement l’action climatique, les fonds pour le climat doivent améliorer la disponibilité, l’accessibilité et la mise en œuvre du soutien qu’ils apportent et évaluer le poids relatif des différents instruments, en particulier les dons, dans le financement global ; ils doivent aussi réduire la fragmentation et la prolifération des financements à l’appui du développement en général.
Envisager de réserver les financements sous forme de dons aux interventions menées par les communautés et en faveur des pauvres qui ont peu de chances de susciter l’intérêt du secteur privé et de l’inciter à investir dans des fonds climatiques et des partenariats pour une transition énergétique juste (JETP).
Contribuer à développer à plus grande échelle les énergies renouvelables en octroyant plus largement des garanties de prêt pour les projets d’énergie propre, en encourageant la collaboration régionale et en apportant une assistance technique afin de renforcer les capacités et les compétences en matière de gestion de projets, de développement d’entreprise et de gestion de projets d’énergie renouvelable de grande envergure.
Faire progresser l’action collective à l’échelle mondiale afin de remédier aux facteurs d’inégalité liés à la dette et à la fiscalité ; mettre au point des mécanismes de financement innovants ; et favoriser la mobilisation des ressources intérieures sur le long terme en renforçant les capacités locales de manière à permettre l’analyse des moyens les plus efficaces d’améliorer les systèmes fiscaux, de soutenir le développement économique et de réduire les inégalités et la pauvreté.
3. Promouvoir des approches et des normes inclusives et fondées sur les droits aux fins de transitions écologiques justes
Des processus de transition équitables, transparents et inclusifs qui respectent la diversité de valeurs, d’expériences, d’identités culturelles et de patrimoines de différentes communautés favorisent l’acceptation par le public des transitions écologiques et renforcent la viabilité et la résilience de ces dernières (OCDE, 2024[79]). Pour garantir une transition juste à l’échelle planétaire, les économies avancées doivent déterminer et gérer les répercussions de leurs politiques climatiques sur les pays en développement (voir les chapitres 29, 30 et 33).
Bien qu'une transition juste soit conceptuellement large et dépendante du contexte, elle touche à de multiples dimensions de la justice, notamment distributive (c'est-à-dire la mesure dans laquelle les avantages ou les inconvénients des transitions reviennent à des groupes sociaux, des zones géographiques, des secteurs économiques particuliers, etc.) ; procédurale (c'est-à-dire que le processus par lequel les transitions se déroulent est équitable, transparent et inclusif) ; et de reconnaissance (c'est-à-dire que les diverses valeurs, expériences, identités culturelles et patrimoines des différentes communautés sont respectés (OCDE, 2024[79]). En pratique, transitions écologiques justes englobent la nécessité de gérer les impacts distributifs de la transition, de veiller à ce que les avantages soient partagés équitablement, que les coûts soient atténués et que les personnes affectées négativement à l'intérieur d'un pays et entre les pays soient indemnisées.
Des normes, cadres et principes établis, convenus d’un commun accord par les membres des Nations Unies et par les pays de l’OCDE, peuvent contribuer à protéger les droits dans le cadre des transitions écologique et énergétique. Ainsi, l’adhésion au principe de consentement préalable, libre et éclairé, l’association effective des communautés concernées et l’atténuation des éventuels effets préjudiciables peuvent orienter les transitions vertes de telle sorte que les droits des populations autochtones soient respectés et que les avantages soient dûment partagés. Les droits des peuples autochtones sont consacrés par la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (2007) (Nations Unies, 2007[81]), entre autres engagements internationaux. Les Principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme (HCDH, 2011[82]) et les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales sur la conduite responsable des entreprises (OCDE, 2023[83]) invitent également les entreprises à respecter les droits fondamentaux des personnes appartenant à des groupes ou des populations spécifiques qui sont exposés à un risque accru de marginalisation et de vulnérabilité, notamment les peuples autochtones. Selon les estimations, 36 % des forêts intactes qui subsistent encore dans le monde (Fa et al., 2020[84]) et au moins 24 % du carbone aérien dans les forêts tropicales sont situés sur des terres gérées collectivement par des peuples autochtones et des communautés locales ; jusqu’à 80 % de la biodiversité encore présente sur la planète se trouvent sur des terres appartenant à des peuples autochtones (Veit et Reytar, 2017[85]) (voir le Point de vue d’Helena Gualinga).
Il existe divers modèles de collaboration et exemples de partenariats productifs avec les communautés locales, les peuples autochtones et les enfants qui peuvent livrer des enseignements et servir de source d’inspiration (voir le chapitre 31 et le Point de vue d’Inger Ashing). Le succès de ces initiatives s’explique par l’existence de cadres d’action favorables au développement des énergies renouvelables, fondés sur des dispositifs équitables de partage des avantages qui respectent les droits des peuples autochtones concernant leurs terres, territoires et ressources et leur participation directe à la prise de décision.
Propositions d’actions à mener par les acteurs de la coopération pour le développement :
Mettre en œuvre le principe de développement piloté au niveau local en soutenant des partenariats, programmes et projets de transition plus inclusifs, notamment via des financements accessibles, sous forme de dons, et un renforcement des capacités des communautés et organisations locales.
Définir les CDN et tous les projets de transition énergétique en intégrant des études d’impact environnemental et des analyses de la problématique du genre, ainsi que des indicateurs et des données,, et assurer un suivi en la matière.
Veiller au respect des lois, normes et recommandations internationales telles que les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales sur la conduite responsable des entreprises dans les partenariats et fonds pour la transition écologique, climatique ou énergétique, afin de contribuer à protéger les droits dans le cadre des transitions écologique et énergétique.
Intégrer des considérations relatives à la justice climatique mondiale dans les stratégies et les mécanismes nationaux de cohérence des politiques au service du développement et gérer les répercussions transnationales négatives des politiques de lutte contre le changement climatique.
Les défis interdépendants que sont la hausse de la pauvreté et des inégalités et le changement climatique, qui s’accentuent l’un l’autre, offrent aux acteurs du développement international une occasion de placer l’humain au centre de la transition écologique et de faire progresser simultanément les mesures de lutte contre la pauvreté et en faveur de l’égalité et l’action climatique, en créant des synergies lorsque cela est possible. La communauté internationale se réunira en 2024 et 2025 pour donner un coup d’accélérateur aux progrès en direction de l’Agenda 2030 – du Sommet de l’avenir 2024 au Sommet social mondial de 2025, en passant par la quatrième Conférence internationale sur le financement du développement, également en 2025 – et convenir d’un nouvel objectif mondial de financement climatique lors de la COP29 (United Nations Climate Change, 2024[86]). Il est essentiel que les acteurs de la coopération pour le développement prennent de nouveaux engagements audacieux et solides, apportent des idées innovantes à l’appui de l’action collective et affichent une volonté de réforme qui permette de donner un nouveau souffle aux engagements fondamentaux visant à mettre fin à la pauvreté et à réduire les inégalités, de redonner confiance aux partenaires quant à la concrétisation des engagements pris et de redynamiser les programmes d’action internationaux en faveur du développement au moyen d’investissements dans la transformation sociale et économique, au service d’un avenir plus juste et plus écologique.
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[85] Veit, P. et K. Reytar (2017), By the numbers: Indigenous and community land rights, Institut des ressources mondiales (WRI), Washington, DC, https://www.wri.org/insights/numbers-indigenous-and-community-land-rights (consulté le 2 juillet 2024).
[63] Vu, K. et P. Glewwe (2022), « Maternity benefits mandate and women’s choice of work in Vietnam », World Development, vol. 158(C), p. 105964, https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2022.105964.
[73] Wier, L. et G. Zucman (2022), Global profit shifting, 1975-2019, Institut mondial de recherche sur les aspects économiques du développement de l’Université des Nations Unies, Helsinki, https://doi.org/10.35188/UNU-WIDER/2022/254-6.
[62] Wu, H. et al. (2024), The growth elasticity of poverty: Is Africa any different ?, Banque mondiale, Washington, D.C., https://doi.org/10.1596/unu-wider/1813/9450-10690.
[1] Yusuf, A. et al. (2023), Will economic growth be sufficient to end global poverty? New projections of the UN Sustainable Development Goals, Institut mondial de recherche sur les aspects économiques du développement de l’Université des Nations Unies (UNU-WIDER), Helsinki, https://doi.org/10.35188/UNU-WIDER/2023/431-1.
← 1. En 2019, les PMA représentaient moins de 4 % du total des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Voir https://unctad.org/system/files/official-document/ldc2023_fr.pdf.
← 2. Cet indicateur correspond aux dons d’APD aux services sociaux de base (santé et éducation de base, approvisionnement en eau et assainissement, et aide multisectorielle aux services sociaux de base) et à l’assistance alimentaire à visée de développement. Pour de plus amples détails, voir https://unstats.un.org/sdgs/metadata/files/Metadata-01-0a-01.pdf.
← 3. La question de savoir si, par élimination de l’extrême pauvreté, on entend l’élimination totale du phénomène fait également débat, la cible d’ODD 1.1 appelant à éliminer complètement l’extrême pauvreté dans le monde entier d’ici à 2030, tandis que l’objectif de la Banque mondiale vise à ramener le niveau d’extrême pauvreté à moins de 3 % de la population mondiale à ce même horizon.
← 4. Pour honorer les engagements internationaux et/ou les demandes des donneurs, les pays sont censés produire une multitude de stratégies et de plans de développement et de transition en plus des CDN, notamment des plans nationaux de développement, des stratégies à long terme à faibles émissions, des plans nationaux d’adaptation, des stratégies nationales pour la biodiversité, des plans de développement sectoriels, des accords de partenariat pour une transition énergétique juste (JETP) et des plans de mise en œuvre connexes (le cas échéant), des objectifs nationaux en matière d’inclusion (par exemple, objectifs et stratégies en matière d’égalité des genres) et des examens nationaux volontaires.