Financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés en 2016-2020

Messages clés

Le rapport de l’OCDE intitulé « Tendances agrégées du financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés en 2013-2020 » (OCDE, 2022[5]), publié en juillet 2022, présente des chiffres globaux et des tendances jusqu’en 2020, année cible initiale de l’objectif de 100 milliards USD. La première section des Messages clés les récapitule.

Le présent rapport, complémentaire, qui porte sur la période 2016-2020, fournit une analyse désagrégée et des éclairages sur la répartition et la concentration du financement climatique fourni et mobilisé ventilés par thèmes, secteurs et instruments financiers, ainsi que sur la base de différentes caractéristiques et groupes de pays en développement (voir « Enseignements tirés des tendances observées », ci-après). Ces éclairages peuvent toutefois ne pas être représentatifs du large éventail de caractéristiques individuelles des portefeuilles des fournisseurs de financement climatique ou de la situation individuelle des pays en développement.

Le rapport examine également des questions relatives aux impacts et à l’efficacité du financement climatique, ainsi qu’à la pertinence des mesures d’atténuation et à la transparence de la mise en œuvre (voir « Éléments d’information sur l’efficacité, les impacts et la transparence », ci-après).

Récapitulatif des chiffres de 2020 et des tendances agrégées

• En 2020, les pays développés ont fourni et mobilisé 83.3 milliards USD pour l’action climatique dans les pays en développement. Bien qu’en hausse de 4 % par rapport à 2019, ce chiffre était inférieur de 16.7 milliards USD à l’objectif de 100 milliards USD par an initialement fixé pour 2020.

• En 2020, le financement climatique public (à la fois bilatéral et multilatéral attribuable aux pays développés) a augmenté et a continué de représenter la plus grosse part du total (68.3 milliards USD, soit 82 %). Le financement privé mobilisé par le financement climatique public (13.1 milliards USD) a légèrement diminué par rapport aux années précédentes, tandis que les crédits à l’exportation liés au climat sont restés modestes (1.9 milliard USD).

• Le financement de l’atténuation représentait encore la majorité (58 %) en 2020, malgré une baisse de 2.8 milliards USD par rapport à 2019. Le financement de l’adaptation a augmenté, en valeur absolue (8.3 milliards USD de plus qu’en 2019) comme en valeur relative (34 % en 2020 contre 25 % en 2019). Cette augmentation est, dans une large mesure, le résultat de quelques grands projets d’infrastructure. Les activités transversales sont restées une catégorie minoritaire (7 %) presque exclusivement utilisée par les fournisseurs publics bilatéraux.

• Le financement de l’atténuation a été principalement axé (à 46 %) sur des activités dans les secteurs de l’énergie et des transports. En revanche, le financement de l’adaptation a été réparti de manière plus égale entre un plus grand nombre de secteurs et axé sur des activités dans le secteur de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement, ainsi que l’agriculture, la foresterie et la pêche.

• Comme les années précédentes, les prêts ont représenté plus de 70 % du financement climatique public fourni (71 %, soit 48.6 milliards USD en 2020, prêts concessionnels et prêts non concessionnels compris). La part des dons est restée stable par rapport à 2019 (26 %, soit 17.9 milliards USD). Les prises de participations publiques sont restées très limitées.

• Au cours de la période 2016-2020, le financement climatique fourni et mobilisé a ciblé principalement l’Asie (42 %) et les pays à revenu intermédiaire (43 % et 27 % respectivement pour les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure et de la tranche supérieure). En outre, 50 % du total était concentré dans 20 pays d’Asie, d’Afrique et des Amériques, qui représentaient 74 % de la population de l’ensemble des pays en développement.

Infographie 1. Financement climatique fourni et mobilisé

Source : Sur la base des rapports biennaux à la CCNUCC, des statistiques du CAD de l’OCDE et du Groupe sur les crédits à l’exportation, et des montants faisant l’objet d’une notification supplémentaire à l’OCDE. Infographie supérieure corrigée de (OCDE, 2022[5]).

Enseignements tirés de l’analyse désagrégée des données

Répartition thématique entre l’atténuation et l’adaptation :

• En 2016-2020, le financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés a été principalement consacré à l’atténuation dans des pays avec des émissions relativement élevées. Cette tendance s’explique probablement par le fait que les projets de grande envergure et financièrement viables sont plus facilement accessibles pour l’atténuation que pour l’adaptation.

• La part relative du financement de l’adaptation varie considérablement au sein des groupes de pays et d’un pays à l’autre. Entre 2016 et 2020, près de la moitié du financement climatique total fourni et mobilisé en faveur des petits États insulaires en développement (PEID) et des pays les moins avancés (PMA) ciblait l’adaptation. Le financement de l’adaptation par habitant dans ces pays était supérieur à la moyenne des pays en développement dans leur ensemble.

• De nombreux pays en développement, y compris les PMA, ne disposent pas des capacités suffisantes pour élaborer et mettre en œuvre des projets de financement climatique, ni pour accéder aux financements internationaux et pour les gérer, ce qui les empêche d’obtenir des volumes plus importants de financements à l’appui de l’adaptation et de l’atténuation.

Instruments de financement public :

• Si les prêts ont représenté la majorité des financements climatiques publics multilatéraux et bilatéraux tout au long de la période 2016-2020, la répartition des instruments a été très variable selon les types de fournisseurs. Le mandat et le modèle de fonctionnement des fonds climatiques multilatéraux et des agences d’aide bilatérale reposent généralement sur des contributions et dotations budgétaires. Par conséquent, ces fonds et organismes sont en mesure d'engager davantage de fonds sous forme de subventions. En revanche, le mandat et le modèle économique de nombreuses banques multilatérales de développement (BMD) et institutions bilatérales de financement du développement s’appuient davantage sur des instruments financiers qui entraînent des remboursements et des intérêts (prêts) ou des perspectives de revente et de rendement (prises de participation).

• Entre 2016 et 2020, les subventions ont représenté une part beaucoup plus importante du financement des activités transversales et d’adaptation que des activités d’atténuation. Les subventions servent généralement à financer le renforcement des capacités, les études de faisabilité, les projets de démonstration, l’assistance technique et les activités dont le rendement financier direct est faible ou nul, mais le rendement social élevé. Les prêts publics de financement climatique sont souvent utilisés pour financer des technologies matures ou quasi matures ainsi que de grands projets d’infrastructure générateurs de revenus futurs, qui sont prédominants dans le financement de l’atténuation et dans les pays à revenu intermédiaire.

• Les dons ont représenté une part plus importante du financement climatique pour les PEID, les PMA et les états fragiles, par rapport à l’ensemble des pays en développement. Les pays appartenant à ces trois catégories présentent souvent des conditions économiques et sociopolitiques qui ne favorisent pas le financement par emprunt en raison de capacités d’absorption et de remboursement limitées. Les institutions et projets bénéficiaires dans les pays à revenu intermédiaire et élevé ont généralement une capacité relativement plus élevée à solliciter, absorber, déployer et rembourser des prêts.

Mobilisation de financements privés :

• Augmenter la mobilisation du financement climatique privé s’est révélé difficile. Après une hausse entre 2016 et 2017, elle a stagné entre 2017 et 2019 avant de reculer en 2020. La capacité des pays développés à mobiliser des financements privés pour l’action climatique dans les pays en développement dépend de nombreux facteurs. Ils incluent notamment la composition des portefeuilles des fournisseurs bilatéraux et multilatéraux (atténuation-adaptation, instruments et mécanismes, géographie et secteurs), les politiques publiques et conditions d’investissement de manière plus large dans les pays en développement, ainsi que les conditions macroéconomiques générales.

• L’adaptation a continué de représenter une faible part du financement climatique privé mobilisé. Contrairement à de nombreux projets d’atténuation, notamment dans le secteur de l’énergie, les projets d’adaptation manquent souvent des sources de recettes nécessaires pour obtenir des financements privés à grande échelle. Il est également difficile de mobiliser des financements privés pour des activités qui renforcent la résilience d’acteurs de plus petite taille, comme les petites entreprises ou les agriculteurs.

• Les fournisseurs de financement public ont utilisé différents mécanismes pour mobiliser du financement privé dans différents contextes nationaux, sectoriels et de risques. L’analyse des données présentée dans ce rapport et une enquête qualitative de l’OCDE sur les portefeuilles des fournisseurs ont confirmé le rôle clé du financement de projet, des garanties et des prêts syndiqués dans la mobilisation de financements privés à grande échelle pour de grands projets. Les mécanismes de cofinancement simple et les lignes de crédit se sont, eux, révélés bien adaptés pour cibler la mobilisation d’acteurs relativement plus petits.

• L’essentiel du financement climatique privé a été mobilisé pour des projets dans des pays à revenu intermédiaire dotés d’un environnement relativement favorable et présentant un profil de risque relativement faible. Il existe toutefois des différences entre les différents types de fournisseurs. Dans l’ensemble, les BMD ont mobilisé une plus grande proportion de financement privé pour les pays en développement présentant un profil de risque relativement plus élevé que les fournisseurs bilatéraux et, plus encore que les fonds climatiques multilatéraux.

• Les fournisseurs comme les bénéficiaires ont la possibilité d’accroître la mobilisation de financements privés. Cela implique notamment de renforcer les réglementations nationales des pays en développement d’instaurer des conditions d’investissement plus propices, ainsi que de développer des pipelines de projets et des opportunités d’investissement à grande échelle. Du côté des fournisseurs, l’enquête de l’OCDE suggère qu’il est possible de mettre au point des mécanismes financiers plus innovants et de mieux combiner les ressources et instruments publics et privés dans différents contextes nationaux, sectoriels et à risque.

Éclairages sur l’efficacité, les impacts et la transparence

• L’analyse présentée dans ce rapport repose sur les données officielles sur le financement climatique communiquées par les fournisseurs bilatéraux et multilatéraux. Les méthodologies de suivi du financement de l’adaptation, de l’atténuation et des activités transversales diffèrent selon les fournisseurs et peuvent varier dans le temps, ce qui peut avoir une incidence sur les volumes et la répartition thématique du financement climatique. Les investissements dans de grands projets d’infrastructure contribuent également de manière significative aux variations annuelles des chiffres des financements publics et privés mobilisés. Afin de répondre aux besoins analytiques fondamentaux et de renforcer la confiance, il est essentiel que les différents fournisseurs publics de financement climatique redoublent d’efforts pour communiquer des données détaillées au niveau des activités ainsi que d’éventuels changements méthodologiques,.

• Le financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés est un moyen au service d’un objectif. Évaluer son efficacité est important mais complexe. Outre l’analyse d’impact détaillée au niveau des activités, il faut pour cela une évaluation globale du changement, qui se heurte à des limitations en terme de données et à des difficultés pour déterminer les délais appropriés pour l’évaluation et attribuer la causalité. En outre, l’efficacité peut être appréhendée différemment par différentes communautés.

• La poursuite des efforts des fournisseurs et des bénéficiaires pour mieux mesurer les impacts pourrait contribuer à améliorer les évaluations de l’efficacité. Cela implique de relever les défis ci-après :

  • L’agrégation des informations disponibles sur les résultats en matière d’atténuation et d’adaptation du financement climatique fourni et mobilisé demeure difficile car ces informations sont communiquées au moyen de méthodologies, d’approches et d’indicateurs différents.

  • Les pays développés se sont engagés à atteindre l’objectif de 100 milliards USD par an dans le cadre de « mesures d’atténuation significatives et de transparence sur la mise en œuvre ». Très peu d’informations est disponible sur l’utilisation et les impacts du financement climatique reçu par les pays en développement et sur les mesures mises en œuvre. Cela tient en partie à la nature non obligatoire des exigences de notification par les pays en développement au titre de la CCNUCC sur ces questions, et à la capacité limitée de ces pays à rassembler ces informations.

• Il est de plus en plus admis que l’action internationale doit aller au-delà des résultats directs liés au climat, et viser à soutenir, à faciliter et à accélérer de manière plus générale la transition vers un développement à faibles émissions de gaz à effet de serre et résilient au changement climatique. Dans ce contexte, l’intégration par les pays en développement des politiques et des objectifs climatiques (tels que définis dans les Contributions déterminées au niveau national, par exemple) dans les plans et processus nationaux de développement est un facteur important d’une action climatique efficace et propre à chaque pays.