Ce chapitre est consacré au financement climatique public fourni par les fournisseurs bilatéraux et multilatéraux sur la base des trois grandes catégories d’instruments financiers que sont les prêts, les dons et les prises de participation. Ce chapitre présente des éclairages et des analyses ventilées par type de fournisseur, thème climatique, secteur et en fonction des caractéristiques et groupes de pays bénéficiaires.
Financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés en 2016-2020
Enseignements tirés d’une analyse désagrégée
Le financement climatique et l'objectif des 100 milliards de dollars
Financement climatique public fourni : analyse par instrument financier
Abstract
En 2020, le financement climatique public total fourni par les pays développés s’est élevé à 68.1 milliards USD, soit 82 % du financement climatique total de la même année (OCDE, 2022[5]). Sur ce total, 48.6 milliards USD (71 %) ont pris la forme de prêts, 17.9 milliards USD (26 %) celle de dons et 1.6 milliard USD (2 %) celle de prises de participation. En 2016, le financement public à l’appui du climat a représenté au total 46.4 milliards USD (soit 79 % du total de ces financements la même année), dont 33.3 milliards USD sous forme de prêts, 12.3 milliards USD sous forme de dons et 0.8 milliard USD sous forme de prises de participation (OCDE, 2022[5]).1 Entre 2016 et 2020, si les volumes de chaque instrument ont augmenté, leurs parts respectives dans le financement climatique public total fourni sont restées stables.
Les instruments de financement public (prises de participation, dons, prêts) analysés dans le présent chapitre sous-tendent les mécanismes financiers utilisés par les fournisseurs de financement public pour mobiliser des financements privés, ainsi qu’il est expliqué dans le chapitre suivant. Les seules exceptions sont les garanties et les assurances, qui ne sont pas prises en compte dans les chiffres et l’analyse du financement climatique public fourni, mais sont plutôt prises en compte dans le volet de l’analyse consacré au financement privé mobilisé (voir Annex A).
Répartition des instruments financiers entre financements publics bilatéraux et multilatéraux
Les prêts ont représenté la plus grande part de la répartition des instruments financiers dans le financement public bilatéral et multilatéral en 2016-2020, représentant 59 % du financement climatique public bilatéral total fourni et 84 % du financement public multilatéral total fourni (voir Graphique 6). Ces parts sont restées relativement stables parmi les fournisseurs bilatéraux et multilatéraux sur la période de cinq ans. Les prises de participation sont restées marginales dans les secteurs publics bilatéraux et multilatéraux, représentant 2 % dans chacun d’eux.
Graphique 6. Répartition par instrument du financement climatique public fourni par type de fournisseur sur la période 2016-2020 (%)
Note : Les garanties publiques ne sont pas prises en compte en tant que financement public, mais sont plutôt prises en compte dans l’analyse des financements privés mobilisés, qui est présentée dans d’autres graphiques et sections de ce rapport.
Source : Sur la base des rapports biennaux à la CCNUCC, des statistiques du CAD de l’OCDE, et des montants faisant l’objet d’une notification supplémentaire à l’OCDE.
Parmi les fournisseurs multilatéraux, la répartition des instruments varie considérablement entre les BMD et les fonds climatiques, principalement en raison de la diversité des mandats et des modèles de fonctionnement de ces deux types d’institutions multilatérales (voir page 32). La majeure partie (91 %) du financement climatique fourni par le biais des BMD a pris la forme de prêts. En revanche, la majorité des financements climatiques fournis par le biais des fonds climatiques l’ont été sous la forme de dons (56 %). Comme on le verra plus loin dans ce chapitre, une distinction similaire pourrait être établie au sein du financement climatique public bilatéral, entre les institutions de financement du développement et les organismes d’aide.
Il est important de noter que les prêts publics à l’appui du financement climatique peuvent être concessionnels ou non, en fonction du contexte national, ainsi que des caractéristiques des bénéficiaires et des projets. Encadré 2 souligne que la part des prêts concessionnels et non concessionnels varie considérablement entre les différentes composantes du financement climatique, tout en mettant en évidence les différences de définition entre fournisseurs bilatéraux et multilatéraux en ce qui concerne la concessionnalité.
Encadré 2. Prêts concessionnels et non concessionnels
Un prêt concessionnel est accordé à un emprunteur à des conditions plus favorables que celles qui sont offertes sur le marché. Ces conditions préférentielles peuvent inclure des taux d’intérêt inférieurs à ceux du marché, des délais de grâce prolongés, ou une combinaison des deux. La concessionnalité compte pour beaucoup dans le financement du développement. Cependant, les membres du CAD, d’une part, et les institutions multilatérales, d’autre part, définissent différemment le caractère concessionnel, sur lequel repose la notification des prêts concessionnels et des prêts non concessionnels.
Pour les membres du CAD, la concessionnalité est un critère essentiel d’éligibilité à l’APD ; seuls les prêts concessionnels sont actuellement inclus dans l’APD. Les éléments de libéralité sont calculés à partir de cinq éléments : le taux d’intérêt, le différé d’amortissement, l’échéance, le type de calendrier de remboursement et le taux d’actualisation, ce dernier étant différencié selon le groupe de revenu du CAD. Par conséquent, pour que les prêts souverains soient concessionnels, leur élément de libéralité2 doit être d’au moins 45 % pour les PMA et les autres PFR, de 15 % pour les PRITI et de 10 % pour les PRITS et les institutions multilatérales. Actuellement, les prêts au secteur privé doivent comporter un élément de libéralité d’au moins 25 % pour être concessionnels (en utilisant un taux d’actualisation de 10 %). En outre, les modalités et conditions des prêts d’APD doivent être conformes à la politique du FMI relative aux plafonds d’endettement ou à la politique de la Banque mondiale en matière d’emprunts non concessionnels. En 2016-20, les trois quarts des prêts consentis par les pays donneurs étaient concessionnels (Graphique 7).
Graphique 7. Prêts accordés au titre du financement climatique bilatéral, par niveau de concessionnalité, en 2016-2020 (%)
Source : Rapports biennaux établis à l’attention de la CCNUCC
Pour les prêts des BMD et des fonds climatiques multilatéraux, la concessionnalité se rapporte à leur capacité à accorder des crédits à des conditions financièrement viables, en fonction de leurs propres coûts de financement. Dans ce contexte, les institutions multilatérales ont besoin de dons extérieurs pour accorder des prêts concessionnels. D’un autre côté, les prêts non concessionnels sont financièrement viables du seul fait du faible coût de financement des organisations multilatérales et de leur statut de créancier privilégié. Des prêts multilatéraux non concessionnels peuvent donc être accordés à des conditions plus favorables que celles qui sont offertes aux conditions du marché. Le choix des BMD de recourir à des prêts concessionnels ou non concessionnels dépend du niveau de revenu du pays bénéficiaire ainsi que d’autres éléments pris en considération pour déterminer sa solvabilité et la viabilité de sa dette. En général, les PRI et les PRE ont accès à des prêts multilatéraux non concessionnels. En 2016-2020, 48 % et 23 % des prêts accordés respectivement par les fonds climatiques multilatéraux et les BMD étaient concessionnels (Graphique 8). En raison des différences de définition mentionnées ci-dessus, ces pourcentages ne sont pas comparables à ceux des fournisseurs bilatéraux.
Graphique 8. Prêts accordés au titre du financement climatique multilatéral par niveau de concessionnalité, en 2016-2017 (%)
Source : sur la base des statistiques du CAD de l’OCDE, et des montants faisant l’objet d’une notification supplémentaire à l’OCDE.
Thème climatique des instruments financiers du financement climatique public
Dans le contexte du financement climatique public, entre 2016 et 2020, la majorité des dons sont allés au financement de l’adaptation (42 % de l’ensemble des dons) et d’activités transversales (25 % de l’ensemble des dons). En revanche, plus des deux tiers des prêts (71 %) et des prises de participation (89 %) ont soutenu des activités d’atténuation. Au cours de cette période, le volume des financements octroyés sous forme de prêts publics à des activités d’adaptation est passé de 5.1 milliards USD en 2016 à 17.1 milliards USD en 2020 (+240 %).
En revanche, pour ce qui est de l’atténuation, la part des prêts et des dons dans le financement public bilatéral et multilatéral est restée relativement stable au cours des cinq années considérées, représentant en moyenne 82 % et 14 % du financement public de l’atténuation, respectivement (Graphique 9). Cependant, en valeur absolue, compte tenu de l’augmentation globale du financement public total de l’action climatique entre 2016 et 2020, les financements publics à l’appui de l’adaptation financés par des dons ont encore augmenté de 3.4 milliards USD.
Graphique 9. Thème climatique du financement climatique public fourni par instrument financier en 2016-2020 (%)
Note : Les garanties publiques ne sont pas prises en compte en tant que financement public, mais sont plutôt prises en compte dans l’analyse des financements privés mobilisés, qui est présentée dans d’autres graphiques et sections de ce rapport.
Source : Sur la base des rapports biennaux à la CCNUCC, des statistiques du CAD de l’OCDE, et des montants faisant l’objet d’une notification supplémentaire à l’OCDE.
La répartition sectorielle du financement public varie considérablement selon les instruments financiers. Plus de la moitié (52 %) des prêts ciblaient les secteurs de l’énergie, et des transports et du stockage. L’augmentation du financement public de l’adaptation en 2016-20 s’explique principalement par une augmentation des prêts en faveur de l’adaptation dans les secteurs de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement, ainsi que des transports et du stockage. En revanche, les trois principaux secteurs soutenus par des subventions, qui représentaient ensemble 46 % de l’ensemble des subventions, étaient (dans l’ordre) l’agriculture, la foresterie et la pêche, l’énergie et la protection de l’environnement en général. S’agissant des prises de participation, 62 % ont été destinées aux secteurs de l’énergie et des services bancaires et financiers.
Répartition des instruments financiers entre les différentes catégories de pays bénéficiaires
La répartition par instrument du financement climatique public varie également considérablement selon les régions (Graphique 10). Les prêts ont représenté plus des trois quarts du total des financements climatiques publics en Asie (88 %), aux Amériques (81 %) et en Europe (79 %). En Afrique, ils représentaient 61 % du total, et en Océanie seulement 17 %. En termes relatifs, les dons ont représenté une part plus importante dans les régions comptant un nombre relativement élevé de pays pauvres ou plus vulnérables (Afrique, Océanie) que dans celles comptant un plus grand nombre de pays à revenu intermédiaire (Europe, Amériques).
Au niveau agrégé, plus le groupe de revenu est faible, plus la part des dons est élevée. Dans les PFR, les dons ont représenté 61 % du financement climatique public total fourni. En revanche, le financement public total fourni par les PRITI et les PRITS reposait principalement sur des prêts, qui représentaient respectivement 86 % et 87 % du financement climatique total fourni dans chaque groupe.
Graphique 10. Répartition des instruments du financement climatique public fourni selon les groupes de revenu et les régions des pays en développement 2016-2020
Note : Les garanties publiques ne sont pas prises en compte en tant que financement public, mais sont plutôt prises en compte dans l’analyse des financements privés mobilisés, qui est présentée dans d’autres graphiques et sections de ce rapport. Ce graphique ne reflète pas pleinement les différences des pays en développement en termes de taille, de population et d’autres conditions socio-économiques. Les régions incluses ne couvrent que les pays en développement, tels que définis à l’annexe B. Ce graphique ne reflète pas pleinement les différences des pays en développement en termes de taille, de population et d’autres conditions socio-économiques.
Source : Sur la base des rapports biennaux à la CCNUCC, des statistiques du CAD de l’OCDE, et des montants faisant l’objet d’une notification supplémentaire à l’OCDE.
En moyenne, sur la période 2016-2020, la part du financement climatique fournie sous forme de dons était plus élevée dans les PEID et les PMA que dans l’ensemble des pays bénéficiaires. Dans les PEID, les dons représentaient 60 % et les prêts 40 % du financement climatique public total. Dans les PMA, les dons représentaient 62 % et les prêts 37 % (Graphique 11). Pour les PEID comme pour les PMA, la répartition des instruments est restée stable au cours des cinq années considérées. Les États fragiles 3 présentent un tableau similaire ; sur la période 2016-20, plus de la moitié (58 %) du total des financements publics fournis dans ces pays a pris la forme de dons. Les prêts représentaient 41 % et les prises de participation moins de 1 %. Dans chacun des trois groupes de pays, un quart (25 %) des prêts ciblaient le secteur de l’énergie, tandis qu’environ 20 % des dons ciblaient le secteur de l’agriculture, de la foresterie et de la pêche.
Graphique 11. Volume et part des dons fournis dans les PEID, les PMA et les États fragiles
Note : Ce graphique ne reflète pas pleinement les différences des pays en développement en termes de taille, de population et d’autres conditions socio-économiques.
Source : Sur la base des rapports biennaux à la CCNUCC, des statistiques du CAD de l’OCDE, et des montants faisant l’objet d’une notification supplémentaire à l’OCDE.
Enseignements tirés de l’analyse des données ventilées sur la répartition des instruments dans le financement climatique public
Les conclusions de l’analyse des données sur le financement climatique présentées dans les sections précédentes indiquent que le financement climatique public peut être fourni par le biais de divers instruments financiers, étant donné que différents instruments climatiques publics servent des objectifs différents dans différents contextes. Si, globalement, le financement climatique public prend principalement la forme de prêts, la part des dons est plus élevée dans les financements publics bilatéraux et les fonds climatiques multilatéraux. Les dons sont principalement utilisés pour financer des activités d’adaptation et transversales, en particulier dans les pays vulnérables et/ou à faible revenu, tandis que la part des prêts est nettement plus élevée dans les activités d’atténuation dans les pays à revenu intermédiaire. La présente section approfondit ces tendances observées.
La répartition des instruments varie considérablement selon les types de fournisseurs publics de financement climatique, dont les mandats et les modèles de fonctionnement diffèrent
La différence substantielle entre la part des prêts consentis par les BMD et celle des fonds climatiques dépend en grande partie des différences entre les mandats et les modèles de fonctionnement. De nombreux modèles d'affaires des BMD sont axés sur les prêts directs. Elles s’appuient davantage sur des instruments financiers qui impliquent un remboursement et des intérêts (prêts) ou une sortie et un rendement (prise de participation), même si la mesure dans laquelle cela est le cas varie selon le mandat de chaque BMD (OCDE, 2021[27]). En outre, les BMD financent souvent des projets d’infrastructure relativement importants, dans lesquels le financement par l’emprunt joue un rôle essentiel.
En revanche, les fonds climatiques multilatéraux fonctionnent généralement sur la base du versement de contributions versées ou de reconstitutions par les pays membres au cours d’une période donnée, plutôt que d’utiliser ces contributions comme capitaux propres pour capitaliser leur modèle de fonctionnement et leur effet de levier en faveur du financement renouvelable du développement. En conséquence, ces fonds multilatéraux pour le climat ont une plus grande capacité à accorder des subventions que les BMD, y compris à l’appui d’activités non génératrices de revenu.
Une distinction peut également être établie au sein de la composante bilatérale du financement climatique, entre les organismes d’aide d’une part et les institutions de financement du développement d’autre part. Les premiers reposent sur un modèle similaire à celui des fonds climatiques, et les secondes sur un modèle économique similaire à celui des BMD, même si cette qualification doit être nuancée au cas par cas. Toutefois, le niveau de granularité des données sur le financement climatique bilatéral communiquées par les pays donneurs à la CCNUCC ne se prête pas à une analyse plus approfondie de cette distinction, car elles ne contiennent pas d’informations sur les organismes qui financent le projet.
Les dons financent principalement des activités d’adaptation, de démonstration et de renforcement des capacités, tandis que les prêts sont davantage axés sur des projets d’atténuation et financièrement viables.
Les dons, les prêts et les prises de participation peuvent tous contribuer au développement économique des pays en développement et à l’action climatique. L’utilisation des différents instruments évolue généralement avec le stade de développement socio-économique des pays bénéficiaires (voir la section finale du chapitre suivant), et varie selon les types de projets et d’activités. Tableau 2 présente une sélection d’exemples d’activités soutenues par des prêts, des dons et des prises de participation dans les secteurs de l’énergie et des transports.
Tableau 2. Exemples de prêts, de subventions et de prises de participation dans les secteurs de l’énergie et des transports
Note : Les garanties publiques ne sont pas prises en compte en tant que financement public, mais sont plutôt prises en compte dans l’analyse des financements privés mobilisés, qui est présentée dans d’autres graphiques et sections de ce rapport. Les exemples présentés dans le présent tableau ont été choisis de manière à donner une vue d’ensemble des activités communes financées par des dons, des prêts et des prises de participation et soutenues par le financement climatique. Cette sélection n’est pas exhaustive et ne rend pas pleinement compte de l’ampleur et de la diversité des activités soutenues par le financement climatique fourni au moyen de différents instruments. Ce tableau doit être lu dans le contexte plus large du chapitre. Les descriptions des activités ont été modifiées afin de supprimer toute référence explicite au pays ou à l’entité bénéficiaire.
Source : Sur la base des rapports biennaux à la CCNUCC, des statistiques du CAD de l’OCDE et du Groupe sur les crédits à l’exportation, et des montants faisant l’objet d’une notification supplémentaire à l’OCDE.
Les activités dont le rendement financier direct est faible ou nul, mais dont le rendement économique ou social escompté est élevé, bénéficient souvent de subventions. C’est notamment le cas pour l’assistance technique ou le renforcement des capacités, qui sont généralement plus fréquents pour l’adaptation que pour l’atténuation, ainsi que pour les activités d’adaptation en général (PNUE, 2021[28]). Les subventions peuvent aussi être particulièrement efficaces pour soutenir des études de faisabilité ou des démonstrations non commercialement intéressantes d’innovations technologiques propres en phase de démarrage, ou pour améliorer l’accès aux technologies et à l’innovation dans les pays pauvres et les communautés isolées. En revanche, les prêts publics servent souvent à financer des technologies matures ou presque matures financièrement viables, ainsi que des projets d’infrastructure de grande envergure censés générer des revenus, que l’on trouve plus souvent dans le contexte d’activités d’atténuation, comme les centrales électriques à énergie renouvelable. Les activités d’adaptation financées par des prêts, moins nombreuses, concernent aussi principalement des projets d’infrastructure tels que la construction de stations d’épuration ou de réseaux d’assainissement.
Enfin, les investissements sous forme de prises de participation peuvent prendre la forme d’investissements directs dans des entreprises et des structures ad hoc4 créées à des fins de financement de projets, ou d’investissements par le biais de fonds et d’organismes de placement collectif. Les financements climatiques publics fournis sous forme de prises de participation sont presque exclusivement axés sur des activités d’atténuation dans les secteurs de l’énergie et des transports. Ces investissements publics sous forme de prises de participation contribuent généralement à améliorer la viabilité financière des grands projets pour les investisseurs privés, qui pourraient autrement considérer les investissements dans les pays en développement comme trop risqués (OCDE, 2014[29]). C’est pourquoi les prises de participation sont principalement utilisées par les institutions de financement du développement chargées de promouvoir l’investissement dans le secteur privé et de mobiliser des financements privés.
Les dons ont représenté une part plus importante dans les pays les plus vulnérables et/ou les plus pauvres
Les PEID, les PMA et les PFR ont bénéficié en moyenne d’une part plus importante de dons que l’ensemble des bénéficiaires. D’une part, cela tient au fait qu’ils sont principalement bénéficiaires de financements climatiques destinés à des activités d’adaptation, qui sont souvent financés par des dons. D’autre part, ces pays présentent souvent des conditions économiques et sociopolitiques qui ne favorisent pas les investissements fondés sur des prêts et limitent plus généralement la capacité d’absorption du financement par l’emprunt (OCDE, 2021[27]). En particulier, le niveau élevé de la dette publique, qui caractérise souvent ces pays, peut limiter leur capacité d’emprunt et rendre tout nouvel emprunt plus coûteux en termes de taux d’intérêt élevés (OCDE, 2020[30]). À l’inverse, le développement limité du secteur privé et du secteur financier restreint l’utilisation des prêts pour financer les activités d’acteurs non étatiques.
Dans l’ensemble, les contraintes de capacités liées aux compétences, aux institutions et à la gestion, ainsi que d’autres contraintes de mise en œuvre, peuvent alourdir le coût de l’investissement (Drabo, 2021) ; (Gurara, Kpodar, Presbitero et Tessema, 2021). Dans ce contexte, les projets d’infrastructure, en particulier, peuvent pâtir d’un manque de portefeuilles de projets transparents et susceptibles d’être financés, qui pourraient attirer des prêts et des investissements sous forme de prises de participation (Bielenberg, Kerlin, Oppenheim, & Roberts, 2016) ; (OCDE, 2018). En raison de contraintes de capacités, de nombreux pays en développement ne sont pas à ce jour en mesure de planifier et de développer des projets d’infrastructure à faibles émissions et résilients au changement climatique, par exemple, qui sont essentiels pour les objectifs climatiques et de développement (OCDE, 2018). Ces contraintes de capacités sont généralement étroitement corrélées à l’état de développement et aux niveaux de revenu. Elles sont en fait une caractéristique essentielle des faibles niveaux de développement, notamment dans les pays à faible revenu, les États fragiles et les petits pays éloignés des marchés et des courants d’échanges.
En revanche, la part des prêts dans le total des financements climatiques reçus est nettement plus élevée dans les PRI et les PRE que dans les PFR, car les économies à revenu élevé peuvent plus facilement absorber et déployer des ressources financières à grande échelle. Les PRI et les PRE ont généralement une capacité de remboursement relativement plus élevée, ainsi qu’un secteur privé et des marchés financiers locaux plus développés et, par conséquent, attirent une part plus importante des prêts. En outre, ces groupes de pays offrent généralement des conditions plus propices à de grands projets d’infrastructure mieux adaptés aux prêts et aux prises de participation.
Notes
← 1. Note : Les chiffres étant arrondis, les totaux ne correspondent pas nécessairement à la somme de leurs composantes.
← 2. Il est donné par la différence entre la valeur nominale du prêt et la valeur actualisée des règlements à la charge de l’emprunteur prévus pendant la durée du prêt au titre du service de la dette, exprimée en pourcentage de la valeur nominale du prêt.
← 3. Les États fragiles sont généralement définis comme ayant de faibles capacités à exercer des fonctions de gouvernance de base et n’ayant pas la capacité de développer des relations mutuellement constructives avec la société. Les régions ou États fragiles sont également plus vulnérables aux chocs internes ou externes, tels que les crises économiques ou les catastrophes naturelles (OCDE, 2020[72]). Le Cadre multidimensionnel de l'OCDE sur la fragilité mesure la fragilité selon un spectre d'intensité dans cinq dimensions : économique, environnementale, politique, sécuritaire et sociétale. Les résultats du cadre 2020 recensent 57 États fragiles. Treize d’entre eux sont considérés comme extrêmement fragiles (OCDE, 2020[72]).
← 4. Les structures ad hoc sont des entités juridiques créées à des fins spécifiques. Dans le contexte du financement de projets, elles sont souvent créées pour structurer les ressources provenant d’un groupe d’investisseurs, généralement des BMD, des IFD bilatérales et des investisseurs privés, afin de trouver une répartition optimale des risques entre les investisseurs.