Perspectives de l'emploi de l'OCDE 2022

Reconstruire des marchés du travail plus inclusifs

Rapport

Perspectives de l'emploi de l'OCDE

9 septembre 2022

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2. Soutenir l’emploi et les revenus : un point sur les mesures prises face à la crise du COVID‑19

Oliver Denk

Sebastian Königs

Abstract

La réponse des pays à la crise du COVID‑19 sur le marché du travail et dans le champ social a été prompte et décisive et a contribué à empêcher un effondrement de l’économie et de la société. Deux ans et demi après le déclenchement de la pandémie, le présent chapitre offre un inventaire des mesures encore en vigueur, l’accent étant mis sur les domaines dans lesquels les interventions ont été particulièrement importantes : les dispositifs de maintien dans l’emploi, les prestations de chômage, les congés de maladie rémunérés, les politiques actives du marché du travail et les mesures destinées plus spécifiquement aux femmes, aux jeunes, aux travailleurs de première ligne et aux minorités ethno-raciales. Il donne à voir, en outre, les enjeux et priorités d’action des pays dans les domaines des politiques sociales et des politiques du travail pour l’année 2022, y compris face aux retombées économiques de la guerre d’agression non provoquée que la Russie livre à l’Ukraine.

En bref

Les pays de l’OCDE ont pris des mesures sans équivalent pour contrer la crise du COVID‑19. Les politiques du marché du travail et les politiques sociales ont été les principaux instruments utilisés pour préserver les emplois, les revenus et les moyens de subsistance. Parce qu’elle a été le révélateur des faiblesses des marchés du travail et des lacunes des systèmes de protection sociale, la crise a aussi conduit certains pays à reconsidérer leurs priorités stratégiques à long terme. Deux ans et demi après le déclenchement de la pandémie, le présent chapitre offre un inventaire des mesures encore en vigueur ainsi que des enjeux et priorités des pays sur les marchés du travail et en matière sociale pour l’année 2022.

Il est étayé dans une large mesure par les réponses des pays à un questionnaire sur les politiques qui leur a été communiqué à l’automne 2021. L’accent est mis sur les modalités d’intervention que l’on a privilégiées : les dispositifs de maintien dans l’emploi, les prestations de chômage, les congés de maladie rémunérés, les politiques actives du marché du travail et les mesures destinées plus spécifiquement aux femmes, aux jeunes, aux travailleurs de première ligne et aux minorités ethno-raciales.

La riposte des pays sur le marché du travail et en matière sociale a, d’une manière générale, été proportionnée à l’extraordinaire gravité de la crise du COVID‑19. Les mesures adoptées dans l’urgence pour compléter les dispositifs classiques prévus par les politiques du marché du travail et les systèmes de protection sociale ont permis de protéger l’emploi et les revenus et de préparer les conditions d’une reprise vigoureuse. À la fin de l’année 2021, une bonne partie des dispositifs de lutte contre la crise avaient, dans une large mesure, été supprimés, à l’exception de ceux relevant des politiques actives du marché du travail.

Le caractère d’urgence des mesures adoptées était tel que, dans certains domaines, les aides n’étaient pas suffisamment ciblées, les dépenses étaient trop élevées et les incitations parfois problématiques. Dans le même temps, les inégalités sur les marchés du travail se sont sans doute aggravées du fait que des catégories d’actifs hors d’atteinte du système ordinaire n’ont pas été correctement protégées par les mesures d’urgence. Des réformes sont parfois nécessaires pour combler les lacunes des politiques du marché du travail et des politiques sociales et rendre les marchés du travail plus résilients ; ailleurs, la spécificité de la crise liée au COVID‑19 ne justifiera pas forcément de semblables réformes. Cette crise a aussi bousculé les habitudes de consommation, avec un report de la demande vers d’autres secteurs, d’autres entreprises et d’autres produits ; aussi sera-t-il particulièrement important d’accompagner les reconversions professionnelles vers des emplois très demandés.

Les principaux enseignements à retenir pour chaque domaine d’action sont les suivants :

Dispositifs de maintien dans l’emploi : Au plus fort de la crise, en 2020, 37 des 38 pays de l’OCDE avaient un régime de chômage partiel ou un système de subvention salariale connexe. La reprise aidant, le recours à ce genre de dispositifs a largement diminué, passant de 20 % des salariés à 0.9 % en avril 2022 (en moyenne, dans les pays disposant de données et ayant eu recours à cette solution à un moment ou un autre au cours de la crise). Treize pays avaient totalement abrogé leurs dispositifs en novembre 2021. D’autres ont commencé à en affiner le ciblage, que ce soit par un durcissement des conditions d’accès (par exemple, en réservant l’aide aux entreprises les plus durement affectées) ou par une moindre générosité (par exemple, en diminuant le taux de subvention).
Allocations de chômage : La plupart des pays de l’OCDE ont étendu l’indemnisation du chômage en facilitant l’accès à celle‑ci, notamment dans le cas des travailleurs n’ayant pas suffisamment cotisé, en allongeant sa durée maximale et en augmentant sa générosité compte tenu des grandes difficultés que présentait la recherche d’un emploi durant la crise. Pour autant, dans de nombreux pays dotés de dispositifs complets de maintien dans l’emploi, le nombre de bénéficiaires de telles prestations n’a que légèrement augmenté. En janvier 2022, seuls quelques-uns de ces assouplissements étaient encore en vigueur. La plupart des pays ont, par ailleurs, élargi, rapidement et avec pragmatisme, leur aide aux travailleurs indépendants, lesquels se trouvaient souvent exclus des dispositifs de maintien dans l’emploi et n’avaient qu’un accès restreint aux prestations de chômage. À la lumière de cette expérience, plusieurs pays envisagent aujourd’hui des solutions qui leur permettraient d’étendre à ces travailleurs les mécanismes de protection des revenus.
Congé de maladie rémunéré : Dans les premiers temps de la crise en particulier, le congé de maladie rémunéré a contribué de façon déterminante à contenir la propagation du virus et protéger la santé, l’emploi et le revenu des travailleurs. De nombreux pays, du reste, ont rapidement étendu le système pour assurer une meilleure couverture et réduire son coût pour l’employeur. L’attention s’est portée sur les travailleurs souffrant d’un « COVID long », afin de leur fournir une aide au revenu et à l’emploi appropriée.
Politiques actives du marché du travail (PAMT) : Les PAMT ont formé un élément essentiel de la riposte des pays face à la crise. Augmentés en 2020, leurs budgets ont été encore accrus en 2021, tant ceux dédiés aux services publics de l’emploi (dans quelque 80 % des pays) que ceux dédiés aux mesures actives du marché du travail, dont les incitations à la formation et à l’emploi (dans 60 % des pays). Pour être en phase avec les nouveaux enjeux, les pays ont pris des mesures d’envergure qui ont consisté, entre autres, à accélérer la transformation numérique, à développer la prestation de services à distance et à adapter la formulation des politiques. Les PAMT continuent de jouer un rôle important dans le contexte des pénuries et redéploiements de main-d’œuvre consécutifs à la crise du COVID‑19.
Politiques sociales et politiques du travail en faveur des femmes : Si les femmes ont été dans un premier temps plus nombreuses que les hommes à perdre leur emploi, leur taux d’emploi s’est amélioré par rapport à celui des seconds sur la durée de la crise. Or, à travers son caractère propre de crise de santé publique, la pandémie de COVID‑19 a soulevé différents problèmes spécifiques : les femmes sont en effet surreprésentées parmi le personnel soignant, quoiqu’elles n’aient pas occupé, en règle générale, les postes les plus exposés à la contagion ; leur charge de travail domestique non rémunéré s’est alourdie avec la fermeture des services de gardes d’enfants ; et celles qui étaient victimes de violences conjugales se sont retrouvées à huis clos avec leur bourreau durant les périodes de confinement. Nombreux sont les pays qui ont pris des mesures dans différents domaines (assouplissement des conditions de travail, congés, aide à la garde d’enfants et soutien au revenu) pour aider les parents, souvent les mères, à faire face à la charge de travail supplémentaire et pour lutter contre la violence à l’encontre des femmes et des filles.
Mesures spécifiques aux jeunes : Les jeunes, quoiqu’ayant moins à craindre du virus lui-même, ont particulièrement souffert de la crise du COVID‑19. À la différence de ce qui s’est passé au cours de crises antérieures, ils ont immédiatement bénéficié de l’attention des pouvoirs publics. Leur situation sur le marché du travail s’est améliorée rapidement avec la reprise économique, même si certains auront sans doute besoin que l’on se soucie encore d’eux et qu’on les aide davantage. C’est notamment le cas de ceux qui ont obtenu un diplôme pendant la crise ; des chômeurs ou des inactifs qui ne se sont pas manifestés auprès des services publics de l’emploi ou des services sociaux ; des étudiants aux moyens financiers insuffisants ; et des individus à la santé mentale fragile.
Mesures spécifiques aux travailleurs de première ligne : Les travailleurs de première ligne sont ceux qui ont continué d’exercer leur activité professionnelle à leur poste habituel et à proximité de tiers même au plus fort de la crise, ainsi les employés des services de santé, des établissements de soins de longue durée ou des commerces essentiels. Les pays ont pris diverses mesures afin de réduire les risques auxquels ces travailleurs étaient exposés sur le plan sanitaire et d’améliorer la qualité de leurs emplois, par exemple par l’introduction du dépistage ou de la vaccination obligatoires et par différents coups de pouce sur leur rémunération. Ils ne sont toutefois pas allés suffisamment loin pour valoriser ces professions de manière pérenne et attirer à elles la main-d’œuvre qui leur fait largement défaut.
Mesures spécifiques aux minorités ethno-raciales: La moitié des pays de l’OCDE disposaient, sur le marché du travail ou en matière sociale, de mesures spécialement destinées à ces minorités qui les ont aidées à surmonter la crise. Ces mesures étaient souvent antérieures au COVID‑19, mais elles se sont révélées particulièrement utiles en la circonstance et ont parfois été accompagnées de dispositifs complémentaires. Pour autant, les services publics de l’emploi ont eu toujours plus de mal à trouver des débouchés professionnels aux demandeurs d’emploi issus de minorités ethno-raciales. Des interventions plus diversifiées, sous la forme notamment d’initiatives visant à promouvoir la remise à niveau des compétences, lutter contre la discrimination et resserrer les liens avec le marché du travail, pourraient contribuer à rendre les emplois des personnes issues de ces groupes plus résilients face à la prochaine crise.
Enjeux et priorités de l’action publique en 2022 : Les pays doivent parvenir à trouver un difficile équilibre entre la résolution des problèmes mis au jour par la crise du COVID‑19 sur le marché du travail, la maîtrise des transformations structurelles en cours et la promotion d’une reprise vigoureuse et inclusive sur le marché du travail – tout en faisant face aux conséquences économiques et sociales de la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine. Interrogés, à l’automne 2021, au sujet des principaux enjeux sur le marché du travail, les pays ont cité les conséquences immédiates de la crise avant les défis structurels à long terme. Les principales priorités des plans de relance nationaux sont de renforcer les services offerts aux demandeurs d’emploi, d’améliorer le caractère inclusif du marché du travail et de maîtriser les changements induits par la transformation numérique et la transition verte. L’inflation et les retombées de l’invasion russe se sont imposées comme des priorités pour l’action publique : les pays ont adopté des mesures pour contenir les effets de la flambée des prix, notamment ceux de l’énergie, sur le coût de la vie et aider les réfugiés ukrainiens à s’intégrer.

Introduction

La pandémie de COVID‑19 a causé une contraction de l’économie comme les pays de l’OCDE n’en avaient pas connu depuis plus d’un demi-siècle. Les pouvoirs publics se sont attachés à en contenir les répercussions sur le marché du travail et sur le plan social, et ont ainsi évité à de nombreux individus et ménages de perdre emploi et revenu. Comme nous le verrons dans le présent chapitre, deux ans et demi après le début de la pandémie, l’heure n’est plus à la gestion de crise : rares sont les mesures prises dans l’urgence à être encore en vigueur, et quelques autres encore ont pris un caractère permanent pour pouvoir être réactivées dans l’éventualité d’un nouveau choc1.

Pour autant, certains des principaux enjeux actuels sur le marché du travail et dans le domaine social restent liés à la crise du COVID‑19, qu’il s’agisse des graves pénuries de main-d’œuvre, de la flambée des prix, ou des séquelles à long terme que l’on redoute chez certains groupes vulnérables comme les jeunes. Les priorités d’action des pays de l’OCDE sont aujourd’hui moins de lutter contre la crise que de gommer ces stigmates de la pandémie. La crise du COVID‑19 a d’autre part suscité un regain d’attention, de la part des décideurs, pour la transformation numérique et la transition verte, tandis que l’agression de l’Ukraine par la Russie soulève de nouveaux enjeux ou en accentue d’autres, à travers notamment le renchérissement du coût de la vie et l’exode de nombreux Ukrainiens, en particulier vers les pays européens limitrophes.

Le présent chapitre nous donne à voir où en sont les politiques du marché du travail et les politiques sociales et quel cap est le leur. La Section 2.1 offre une revue de détail des mesures prises par les pouvoirs publics face au COVID‑19 dans les domaines où leurs interventions ont été particulièrement importantes, à savoir : les dispositifs de maintien dans l’emploi, les prestations de chômage, les congés de maladie rémunérés, les politiques actives du marché du travail. La Section 2.2 mettra en vedette les mesures spécialement destinées aux groupes confrontés à des difficultés particulières durant la crise : les femmes, les jeunes, les travailleurs de première ligne et les minorités ethno-raciales. La Section 2.3 nous conduira à nous intéresser, au-delà de la crise du COVID‑19, aux enjeux et priorités des pays, sur les marchés du travail et en matière sociale, pour l’année 2022. La Section 2.4 servira de conclusion.

L’analyse développée dans le présent chapitre repose essentiellement sur les réponses reçues au Questionnaire d’enquête de l’OCDE sur les mesures prises dans le contexte de la crise du COVID‑19 qui a été communiqué à l’ensemble des pays membres à l’automne 2021. Trente‑six pays sur 38 ont rendu réponse, même si tous n’ont pas fourni une information exhaustive au sujet de chacun des domaines d’action. L’envoi du questionnaire étant antérieur à l’invasion de l’Ukraine par lar Russie, l’analyse des réponses reçues ne tient pas compte des derniers développements géopolitiques.

2.1. Le point sur les aides publiques aux travailleurs et aux ménages face à la crise du COVID‑19

La pandémie de COVID‑19 a provoqué une forte hausse de la dépense publique, et des dépenses sociales en particulier. En l’absence, pour le moment, de données comparables à l’échelle internationale sur les dépenses publiques de protection sociale engagées par les pays de l’OCDE durant la crise, les comptes nationaux peuvent fournir une première indication de l’évolution tendancielle de ces dépenses. Il en ressort ainsi que les dépenses sociales – dans une acception très large du terme – ont crû en moyenne de 12 % environ, en termes réels, entre 2019 et 2020, dans 28 pays de l’OCDE (Graphique 2.1). Cela englobe les transferts sociaux en nature (notamment en lien avec la santé et l’éducation, en progression de 4 %), les prestations sociales hors transferts en nature (versements aux ménages au titre des assurances sociales, retraites comprises, en progression de 11 %) et les subventions sur la production (en progression de 294 %, avec d’amples variations selon les pays). Ces subventions, qui sortent du strict domaine des transferts sociaux, recouvrent les aides publiques accordées aux employeurs afin qu’ils ne se séparent pas de leur personnel (dans le cadre de dispositifs de maintien dans l’emploi, par exemple) et les aides publiques aux travailleurs indépendants (ISWGNA, 2020[1]).

Graphique 2.1. Forte hausse des dépenses sociales publiques

L’augmentation des dépenses sociales en 2020 a été considérablement plus importante que durant la crise financière mondiale (+9 % entre 2007 et 2010). Elle représente 4.7 points de pourcentage, de 29.4 % à 34.1 % du PIB. En termes relatifs, elle suit globalement l’augmentation des dépenses publiques dans leur ensemble, qui sont passées de 42.7 % à 49.5 % du PIB (OCDE, 2021[2]).

L’augmentation des dépenses sociales tient principalement à celle des dépenses affectées aux dispositifs d’assistance aux chômeurs et aux dispositifs de maintien dans l’emploi. Dans 17 pays européens de l’OCDE pour lesquels on dispose d’estimations préliminaires ventilées par type de programme, celles-ci ont pratiquement doublé, en proportion du PIB, entre 2019 et 2020 (+94 % ; Eurostat (2022[3])). Leur progression est sans commune mesure avec les autres catégories de dépenses, notamment les dépenses de santé (+13 %) et les prestations familiales (+12 %). Si l’augmentation considérable, en termes relatifs, des dépenses d’indemnisation du chômage ne se répercute pas encore plus fortement sur le niveau global des dépenses sociales, c’est que, même en temps de crise, les premières ne représentent qu’une petite partie des secondes, environ 6 % en 2020. Près de 70 % des dépenses sociales cette même année ont été affectées aux pensions ainsi qu’aux soins de santé et aux prestations d’assurance‑maladie.

2.1.1. Dispositifs de maintien dans l’emploi

Lorsque la crise du COVID‑19 est survenue, au printemps 2020, pratiquement tous les pays de l’OCDE ont eu recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi pour assurer sans tarder un large soutien aux entreprises et aux travailleurs pâtissant des effets des mesures de distanciation sociale. La finalité de ces dispositifs était de préserver l’emploi et le revenu de ceux qui travaillaient pour les entreprises les plus durement touchées moyennant le versement, à ces dernières, de subventions destinées à alléger les coûts de main-d’œuvre face au repli de l’activité. Cela s’est fait soit par des systèmes de chômage partiel assurant la prise en charge des heures non travaillées, soit par des subventions salariales applicables aux heures travaillées, mais pouvant aussi être utilisées pour assurer un complément de revenu aux travailleurs en horaires réduits. Dans un cas comme dans l’autre, la relation de travail demeure tandis que l’activité de l’entreprise est au ralenti voire à l’arrêt. L’analyse des dispositifs de maintien dans l’emploi développée dans la présente section fait fond sur les travaux antérieurs réalisés pour les besoins des deux dernières éditions des Perspectives de l’emploi de l’OCDE (OCDE, 2021[4] ; 2020[5]) et de deux notes de synthèse (OCDE, 2022[6] ; 2020[7]).

Les dispositifs de maintien dans l’emploi ont évité des licenciements et réembauches, toujours coûteux, lors d’une suspension temporaire de l’activité économique. On peut aussi exclure qu’ils aient, dans un premier temps, porté préjudice à la croissance de la productivité dans la mesure où la crise du COVID‑19 a frappé indistinctement les entreprises très productives et celles qui l’étaient peu. Il s’ensuit que les secondes n’ont été ni les seules, ni même les principales bénéficiaires des subventions prévues, lesquelles n’ont pas non plus introduit de distorsions quant aux chances de survie des structures (Cros, Epaulard et Martin, 2021[8]). L’évolution de la situation sanitaire et économique a suscité des inquiétudes grandissantes au sujet des coûts économiques des dispositifs. Ces coûts sont principalement de deux ordres : d’une part, les aides publiques peuvent être versées pour des activités qui n’en ont pas besoin, d’autre part, elles peuvent être versées pour des activités qui ne reprendront pas, ou dans longtemps seulement (ainsi de certains segments du secteur des loisirs), ce qui a pour effet de ralentir la redistribution des emplois entre les entreprises. D’après ce que l’on a pu observer en Australie, en Nouvelle‑Zélande et au Royaume‑Uni, il semble que ces effets de distorsion se soient accentués au fur et à mesure que la reprise économique s’affirmait (Andrews, Charlton et Moore, 2021[9] ; Andrews, Hambur et Bahar, 2021[10]).

Plusieurs pays suppriment progressivement les aides au maintien dans l’emploi, d’autres n’y ont plus autant recours

Chacun des 38 pays de l’OCDE, à l’exception du Mexique, a appliqué un dispositif de maintien dans l’emploi pendant la première phase de la crise du COVID‑19. Un tel dispositif existait déjà dans 17 d’entre eux, tandis que les 20 autres, qui en étaient jusque‑là dépourvus, en ont mis un en place à l’occasion de la crise. Beaucoup de ceux qui appartenaient au premier groupe ont considérablement assoupli les conditions d’accès et accru la générosité des aides, quand ils n’ont pas introduit des dispositifs complémentaires (Canada, Danemark). En novembre 2021, date de référence du questionnaire,13 des 20 pays formant le second groupe avaient abrogé leur dispositif. Par conséquent, 24 pays de l’OCDE sur 38 appliquaient encore un dispositif universel de maintien dans l’emploi (Tableau 2.1). Plusieurs d’entre eux (Irlande, Pays-Bas, République slovaque et République tchèque) y ont mis fin par la suite.

Jamais les pays n’avaient encore soutenu autant de travailleurs par l’intermédiaire des dispositifs de maintien dans l’emploi qu’au début de la crise du COVID‑19 : il y en a eu dix fois plus que lors de la crise financière mondiale. Le retrait des aides décidé par différents pays à la faveur d’une reprise économique vigoureuse a fait chuter le nombre de bénéficiaires : quand 20 % des salariés étaient concernés au plus fort de la crise, ils n’étaient plus que 0.9 % en mars-avril 2022 (en moyenne dans les pays de l’OCDE possédant des données pertinentes et ayant eu recours à cette solution à un moment donné). Ce recul marqué qui s’observe aussi dans les pays où un dispositif restait en vigueur en mars/avril 2022. L’Irlande et la Belgique étaient les deux pays qui comptaient le plus grand nombre de salariés toujours couverts par des mesures de protection de l’emploi (Graphique 2.2). La Belgique a continué d’assouplir l’accès à son dispositif de chômage partiel (chômage temporaire), en particulier pour les entreprises qui rencontrent des problèmes en raison de la guerre en Ukraine (par exemple, pour obtenir les ressources nécessaires à leur activité).

Pays de l’OCDE qui avaient un dispositif de maintien dans l’emploi dès avant la crise	Pays de l’OCDE qui avaient introduit un dispositif de maintien dans l’emploi durant la crise et le maintenaient en vigueur en novembre 2021	Pays de l’OCDE qui avaient introduit un dispositif de maintien dans l’emploi durant la crise et l’avaient déjà abrogé en novembre 2021	Pays de l’OCDE qui n’avaient pas de dispositif de maintien dans l’emploi durant la crise
Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Corée, Danemark, Espagne, États-Unis, Finlande, France, Italie, Japon, Luxembourg, Norvège, Portugal, Suède, Suisse	Chili, Colombie, Grèce, Irlande, Pays-Bas, République slovaque, République tchèque	Australie, Costa Rica, Estonie, Hongrie, Islande, Israël, Lettonie, Lituanie, Nouvelle‑Zélande, Pologne, Royaume‑Uni, Slovénie, Türkiye	Mexique

Note : le Canada et le Danemark avaient introduit d’autres dispositifs de maintien dans l’emploi durant la crise qu’ils avaient déjà abrogés en novembre 2021 La Grèce a introduit deux dispositifs de maintien dans l’emploi, dont un qu’elle avait déjà abrogé en novembre 2021. Le tableau présente un état des lieux à la date du 1^er novembre 2021 ; il est possible que certains pays aient par la suite abrogé ou réintroduit des dispositifs de maintien dans l’emploi.

Source : sources nationales et Questionnaire d’enquête de l’OCDE sur les mesures prises dans le contexte de la crise du COVID‑19.

Graphique 2.2. Le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi a pratiquement cessé dans la plupart des pays

Deux facteurs expliquent que le recours aux dispositifs de maintien dans l’emploi s’amenuise : un recul de la demande du côté des entreprises et des travailleurs et des aides moins largement accessibles et moins généreuses. La reprise s’installant, les entreprises ont resserré progressivement le ciblage des aides sur les entreprises et les travailleurs, et ce de deux manières : i) en réservant ces aides aux entreprises, aux secteurs d’activité et aux régions qui ont particulièrement souffert des mesures de distanciation physique ; ii) en les rendant moins généreuses. Nous verrons dans la suite de cette section quels moyens ont été pris par les pays qui n’avaient pas abrogé leur dispositif en novembre 2021 pour en restreindre l’accès et la générosité dans l’objet d’apporter une aide sélective et de moindre ampleur.

Un accès restreint : certains pays réservent l’aide au maintien dans l’emploi aux entreprises les plus durement touchées

Plusieurs des pays qui conservaient, en novembre 2021, un dispositif de maintien dans l’emploi, apportaient aux entreprises une aide différenciée en fonction de la taille, de la rentabilité, du secteur d’activité ou de la région (Tableau 2.2). Cette différenciation procède d’une volonté de privilégier les entreprises qui ont le plus souffert des exigences de distanciation physique, même si certains critères d’octroi peuvent correspondre à un fonctionnement qui ne supporte pas favorablement la comparaison avec celui d’entreprises concurrentes, ce qui réduit l’efficacité du ciblage. Le Portugal, par exemple, a adapté son dispositif à la mi‑2020 pour offrir des prestations plus généreuses aux entreprises dont le chiffre d’affaires avait le plus diminué. En Autriche, à partir du milieu de l’année 2021, seules les entreprises des secteurs directement affectés par les mesures de confinement ou dont les ventes avaient été réduites au moins de moitié entre l’automne 2019 et l’automne 2020 bénéficiaient d’une subvention à taux plein. La Corée, quant à elle, a fourni une aide spéciale aux entreprises de 14 secteurs durement touchés (dont les voyages et le tourisme) et de 7 régions confrontées à une crise de l’emploi. Le Japon a apporté un soutien complémentaire aux entreprises ayant dû réduire leur activité dans les régions où l’état d’urgence avait été décrété ou concernées par d’autres mesures analogues. Dans l’ensemble, la moitié des pays qui, au mois de novembre 2021, avaient encore recours à un dispositif de maintien dans l’emploi ne faisaient pas de distinction entre les entreprises selon la taille, la rentabilité, le secteur d’activité ou la région (Allemagne, Belgique, Chili, Danemark, États-Unis, Finlande, Grèce, Norvège, République slovaque, République tchèque, Suède et Suisse).

Différenciation de l’aide au maintien dans l’emploi
Selon la taille de l’entreprise	Selon la rentabilité des entreprises	Par secteur	Par région
Colombie, Corée, Espagne, Italie, Japon	Autriche, Corée, France, Irlande, Pays-Bas, Portugal	Autriche, Corée, France, Italie, Luxembourg	Corée, France, Japon

Note : les pays de l’OCDE ci‑après avaient un dispositif de maintien dans l’emploi en novembre 2021, mais ne modulaient pas l’aide apportée en fonction de la taille de l’entreprise, de sa rentabilité, du secteur d’activité ni de la région : Allemagne, Belgique, Chili, Danemark, États-Unis, Finlande, Grèce, Norvège, République slovaque, République tchèque, Suède et Suisse. Aucune information disponible au sujet du Canada.

Source : Questionnaire d’enquête de l’OCDE sur les mesures prises dans le contexte de la crise du COVID‑19.

Une générosité réduite : certains pays abaissent le taux de subvention au titre du maintien dans l’emploi

Sur les 24 pays de l’OCDE qui, en novembre 2021, appliquaient encore un dispositif universel de maintien dans l’emploi, 10 avaient réduit la générosité des aides au fil de la crise du COVID‑19, et ce de manière très nette dans le cas des États-Unis, de la Suède, de la République tchèque et de la France (Graphique 2.3). À l’exception des États-Unis, cette réduction a été opérée au moins en partie par un durcissement des exigences de cofinancement imposées aux entreprises. Ce cofinancement, c’est là son avantage, tend à mieux canaliser l’aide financière vers les entreprises et les emplois qui en ont besoin et rend moins intéressant, pour les salariés, de conserver un poste qui ne sera plus jamais viable. D’ailleurs, le recours aux mécanismes de maintien dans l’emploi était pratiquement trois fois plus important dans les pays ne demandant pas de cofinancement que dans ceux qui en demandaient un (au mois de novembre 2021), nonobstant les disparités au sein de chaque groupe de pays. Dans les quatre pays qui ont resserré le plus fortement les aides publiques (États-Unis, Suède, République tchèque et France), le resserrement a aussi été pris en charge par les travailleurs qui ont vu leurs revenus diminuer. Dans l’ensemble, et malgré une moindre générosité des aides, les subventions publiques couvraient toujours, en novembre 2021, 50 % en moyenne du coût des travailleurs bénéficiant d’un dispositif de maintien dans l’emploi dans les pays dotés d’un tel dispositif. Nous sommes encore bien au-delà des taux de subvention en vigueur avant la crise du COVID‑19, même dans les pays qui n’avaient pas attendu celle‑ci pour adopter un dispositif de maintien dans l’emploi.

Graphique 2.3. L’aide au maintien dans l’emploi est devenue moins généreuse

Il a été particulièrement complexe d’adapter les dispositifs de maintien dans l’emploi à l’évolution de la crise compte tenu des perspectives très incertaines et des effets variables des mesures de distanciation physique sur les différents groupes d’entreprises. Cette incertitude quant à l’évolution de la situation sanitaire fait qu’il a été difficile de planifier quoi que ce soit. Plusieurs pays qui avaient commencé à réduire les aides au maintien dans l’emploi ont dû les rétablir face à une nouvelle dégradation de la situation sanitaire. Une modification trop fréquente des critères d’octroi et de la générosité des aides pourrait nuire à la lisibilité et à l’efficacité du système. À l’inverse, maintenir des aides généreuses et éviter de multiples ajustements, c’est courir le risque d’alourdir inutilement les coûts financiers et économiques. Dans l’ensemble, la crise ne semble pas avoir augmenté le nombre de dispositifs de maintien dans l’emploi existant de manière permanente puisque la majorité des pays de l’OCDE qui se sont dotés d’un tel dispositif l’ont abrogé par la suite.

Il conviendrait désormais de s’attacher, à titre prioritaire, à tirer les leçons de la crise du COVID‑19 et à apprécier l’efficacité des dispositifs de maintien dans l’emploi pour ce qui est de protéger les emplois et soutenir la création d’emplois. L’un des critères essentiels de telles évaluations devrait être la protection assurée à différentes catégories de travailleurs. Les données sur l’aide au maintien dans l’emploi ventilées par groupes sociodémographiques sont souvent indisponibles, aussi est-il impossible de procéder à une étude plus formelle des effets redistributifs des dispositifs. Il serait utile que les pays collectent dorénavant ces statistiques.

À ce jour, l’OCDE a effectué une évaluation au sujet de la Suisse ; une autre évaluation est en cours, qui porte sur l’Espagne. Quelques pays (Australie, Autriche, France, Luxembourg, Pays-Bas, Suède) ont évalué leurs propres programmes ou prévoient de le faire entre 2022 et 2024, tandis que d’autres (Allemagne, Canada, Hongrie, République tchèque) n’ont rien prévu de tel. Dans l’étude qu’elle a consacrée à la Suisse, l’OCDE conclut que le chômage partiel a permis de préserver l’emploi et les revenus de différents groupes sociodémographiques, à commencer par les individus peu qualifiés, les travailleurs temporaires et les travailleurs nés à l’étranger (Hijzen et Salvatori, 2022[11]). Le Trésor australien a évalué le dispositif de subvention salariale à trois puis à six mois et observé qu’il contribuait de manière importante à la stabilisation socioéconomique, à la productivité et à la reprise de l’activité et qu’il permettait de maintenir le lien entre employeurs et salariés (The Australian Government the Treasury, 2021[12]). En France, la Cour des comptes se félicite du déploiement large et rapide du dispositif de chômage partie, tout en signalant comme un enjeu majeur le manque de maîtrise des coûts (Cour des comptes, 2021[13]).

2.1.2. Soutien du revenu des travailleurs ayant perdu leur emploi et leur salaire

Le soutien du revenu de ceux qui avaient perdu leur emploi a formé un deuxième volet de l’action engagée par les pouvoirs publics afin d’atténuer les effets de la crise du COVID‑19 sur les travailleurs et les ménages. En dépit de la mise en place ou de l’extension rapide des dispositifs de maintien dans l’emploi, cette crise a provoqué de nombreuses pertes d’emplois dans la zone OCDE, quoique celles-ci se concentrent dans un nombre restreint de pays. Fin 2020, on dénombrait dans les pays de l’OCDE 22 millions d’emplois de moins qu’en 2019 (OCDE, 2021[4]). Il était difficile, voire impossible, de trouver un nouvel emploi durant les périodes de confinement, y compris pour ceux qui en recherchaient déjà un avant la pandémie. Les allocations de chômage et autres prestations de soutien du revenu des personnes sans emploi ont alors contribué de manière décisive à préserver les moyens d’existence des travailleurs et de leurs familles.

À mesure que les restrictions pesant sur l’activité économique et la vie sociale ont été levées, le nombre de personnes sans emploi a rapidement décru, en particulier au Canada et aux États-Unis où des millions de travailleurs ont retrouvé le leur après un licenciement temporaire. L’emploi total dans la zone OCDE est revenu à son niveau d’avant la crise à la fin de l’année 2021 et a continué de progresser au cours des premiers mois de 2022 – voir Chapitre 1. Pour autant, bien des travailleurs, notamment ceux de secteurs où la reprise a été timide, n’ont pas réussi à retrouver une situation professionnelle et ont donc continué de dépendre des prestations hors emploi. Dans plusieurs pays, l’aide apportée durant la crise a dicté les programmes de réforme, par exemple du fait que la pandémie a mis au jour des défaillances dans les dispositifs de soutien préexistants, ou parce que les mesures adoptées dans l’urgence ont déformé la perception de ce qui constitue une protection du revenu adéquate.

La plupart des pays de l’OCDE ont prolongé temporairement la durée de versement des allocations de chômage aux travailleurs salariés

La majorité des pays de l’OCDE (32 pays sur 38) a étendu les droits aux allocations de chômage durant la crise du COVID‑19. Pratiquement tous ont pris des mesures lors de la première vague épidémique, au printemps 2020, pour élargir les droits à prestations au regard d’un ou de plusieurs des aspects suivants (Tableau 2.3)2 :

Accès : 19 pays ont abaissé la durée minimale de cotisation, sinon totalement supprimé cette condition d’octroi, ou ont élargi le bénéfice de ces prestations à des catégories de travailleurs qui n’y avaient pas droit jusque‑là (ainsi ceux dont le contrat a été dénoncé au cours de la période probatoire, ceux qui étaient en congé sans solde et ceux qui venaient de démissionner pour saisir une nouvelle offre d’emploi restée sans lendemain à cause de la crise). Plusieurs pays ont aussi mis en place de nouvelles prestations d’assistance chômage ou octroyé des versements exceptionnels aux demandeurs d’emploi qui n’avaient droit à aucune allocation chômage.
Durée de versement : 16 pays ont allongé la durée de versement des allocations ou accordé une prorogation automatique aux bénéficiaires arrivés en fin de droits au plus fort de la crise.
Montants versés : 12 pays ont accordé temporairement des versements forfaitaires en supplément des allocations chômage, relevé les taux de remplacement ou révisé à la hausse les planchers et plafonds de prestations. Plusieurs pays ont aussi suspendu la dégressivité des allocations versées aux chômeurs de longue durée.

Par l’allongement des droits à prestations et la générosité accrue de ces dernières, les pays tenaient compte du fait que les demandeurs d’emploi, à commencer par ceux qui étaient déjà sans situation professionnelle avant la crise, avaient peu de chance d’en retrouver un au moment même ou de vastes pans de l’économie étaient à l’arrêt. La nature et l’ampleur des largesses ainsi faites par les pays ont dépendu en partie de l’accessibilité et de la générosité des aides au revenu existant au début de la crise.

	Amélioration de l’accès aux allocations			Allongement de la durée de versement des allocations			Augmentation de la générosité des allocations
	Printemps 2020	Janvier 2021	Janvier 2022*	Printemps 2020	Janvier 2021	Janvier 2022*	Printemps 2020	Janvier 2021	Janvier 2022*
Allemagne				●
Australie**	●	●					●	●
Autriche							●
Belgique	●						●	●
Canada	●	●			●			●
Chili
Colombie	●						●
Corée		●	●
Costa Rica
Danemark				●	●
Espagne	●	●	●	●	●	●		●	●
Estonie**								●	●
États-Unis***	●			●	●		●
Finlande	●						●	●
France	●	●		●
Grèce				●	●
Hongrie
Irlande	●	●	●
Islande								●	●
Israël	●	●		●			●	●
Italie				●	●
Japon				●	●	●
Lettonie	●	●		●	●
Lituanie	●	●
Luxembourg				●
Mexique
Norvège	●	●	●	●	●	●	●	●	●
Nouvelle‑Zélande**	●						●
Pays-Bas
Pologne	●						●	●	●
Portugal**	●			●	●			●
République slovaque				●
République tchèque
Royaume‑Uni							●
Slovénie	●
Suède	●	●	●				●	●	●
Suisse				●
Türkiye	●	●		●	●
Total	19	12	5	16	11	3	12	12	6

Note : le tableau rend compte des modifications apportées aussi bien aux programmes d’assurance‑chômage dits du « premier pilier » qu’aux programmes d’assistance chômage dits du « deuxième pilier ». Un point noir dans la case correspondant au printemps 2020 signifie que les allocations chômage ont été élargies par rapport au mois de janvier précédent. Un point noir dans la case correspondant aux mois de janvier 2021/janvier 2022 signifie que certains de ces élargissements, ou d’autres ultérieurs, étaient (toujours) en place, là aussi par rapport à janvier 2020. Une cellule vide signifie qu’aucun élargissement n’est (plus) en vigueur par rapport à janvier 2020. * Les données de 2022 sont des données préliminaires ; les cellules grisées pour Israël indiquent que de telles données sont manquantes pour 2022. ** Certaines extensions des allocations chômage ne figurent pas dans le tableau car elles ne sont pas directement liées à la crise du COVID‑19 : L’Australie et la Nouvelle‑Zélande ont augmenté les seuils de rémunération et les niveaux de prestations après l’expiration de leurs mesures temporaires liées au COVID‑19 en 2021 et 2022 ; l’Estonie a permis aux demandeurs d’emploi de combiner travail temporaire et allocations chômage sous certaines conditions en septembre 2020 ; le Portugal a augmenté le montant de son aide sociale aux chômeurs pour les ménages avec enfants à partir de 2022. *** Les informations relatives aux États-Unis concernent l’échelon fédéral.

Source : OCDE (2020[5]), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2020, https://doi.org/10.1787/40fac915-fr, et modèle impôts-prestations de l’OCDE.

De nombreuses extensions des allocations chômage étaient encore en vigueur en janvier 2021, mais beaucoup ont été retirées par la suite

Les extensions de droits accordées au début de la crise avaient presque toujours un caractère temporaire explicite, avec souvent une échéance fixée à l’été 2020. Du fait de l’évolution de la pandémie, à l’automne 2020, de nombreux pays ont accordé une nouvelle prolongation ou rétabli des mesures du même genre, tandis que d’autres en prenaient de nouvelles. Citons par exemple l’extension des allocations chômage liées au revenu en Islande, l’introduction d’une prestation temporaire d’assistance chômage en Pologne (appelée allocation de solidarité) et des versements forfaitaires aux bénéficiaires des prestations d’assurance et d’assistance chômage en Autriche.

En janvier 2021, la moitié des pays de l’OCDE (22 pays sur 38) avaient toujours en vigueur une extension des allocations chômage par rapport à janvier 2020, avant le déclenchement de la crise. Il s’agissait principalement de mesures prises initialement durant la première vague de la pandémie puis reconduites jusqu’en 2021, pour certaines, avec des aménagements destinés à maintenir un accès et une couverture élargis de même qu’un versement prolongé des prestations (c’est le cas, par exemple, de la Pandemic Emergency Unemployment Compensation, aux États-Unis) ou à conserver à ces dernières un montant plus élevé que d’ordinaire (supplément coronavirus, en Australie, suspension de la dégressivité des allocations pour les chômeurs de longue durée, en Belgique, relèvement des planchers et plafonds des prestations, en Suède). Quelques pays ont remplacé les extensions accordées précédemment par d’autres mesures plus ciblées ou moins généreuses pour s’adapter à l’évolution de la situation sanitaire et sur le marché du travail. Le Canada, par exemple, a retiré progressivement la Prestation canadienne d’urgence pour la remplacer par des dispositions temporaires visant à simplifier l’accès à l’assurance‑chômage, accroître la durée des droits à prestations et augmenter la générosité de celles-ci. Quelques-uns encore ont pris des mesures totalement nouvelles, sans lien direct avec celles décidées au printemps 2020 ; c’est le cas de l’Estonie qui a choisi de relever le taux de remplacement au cours des 100 premiers jours, de même que le plancher et le plafond des prestations ; la France a abaissé la durée de cotisation minimale de six à quatre mois ; la Corée a mis en place un nouveau régime d’assistance chômage, le Programme national d’aide à l’emploi.

Prises ensemble, ces mesures ont considérablement favorisé l’accès de certains groupes aux allocations de chômage. En janvier 2021, un demandeur d’emploi de 24 ans n’ayant travaillé qu’un mois pouvait ainsi obtenir des prestations dans 11 pays de l’OCDE, contre six en janvier 2020 (Graphique 2.4, Partie A) L’Espagne, la Lituanie et la Türkiye ont complètement supprimé la durée minimum de cotisation, tandis qu’Israël a considérablement assoupli ses exigences en la matière ; ces décisions signifient beaucoup, en particulier pour les nouveaux arrivants sur le marché du travail. Au Canada et en Corée, les droits à prestations concernent les dispositifs d’assistance chômage introduits dernièrement.

Dans un petit nombre de pays, le niveau des allocations chômage était encore supérieur, en janvier 2021, à ce qu’il était avant la crise, ainsi qu’il ressort des simulations réalisées à l’aide du Modèle impôts-prestations de l’OCDE. Les calculs portent sur les taux de remplacement nets, à savoir la part de la rémunération nette antérieure couverte par les allocations chômage après deux mois de chômage pour un demandeur d’emploi de 24 ans, en prenant pour hypothèse que celui-ci a travaillé pendant six mois auparavant (Graphique 2.4, Partie B). Une augmentation significative du taux de remplacement net dans plusieurs pays est signe que le demandeur d’emploi en question n’aurait eu droit à aucune allocation chômage avant la crise. En effet, par rapport au niveau d’avant crise, c’est dans les pays qui ont sensiblement assoupli leurs exigences minimales en matière de cotisations (Espagne, Israël, Lituanie et Türkiye) que cette augmentation a été la plus forte. Le taux net de remplacement pour ce demandeur d’emploi est supérieur à son niveau d’avant-crise également en Irlande (du fait du maintien du Pandemic Unemployment Payment), en Australie (avec les Coronavirus Supplement Payments), de même qu’en Estonie et en Suède (pays qui ont augmenté le montant des allocations chômage).

En janvier 2022, soit un peu moins de deux ans après le début de la pandémie, les extensions des allocations chômage introduites pendant la crise étaient désormais caduques dans la plupart des pays pour lesquels ont disposait d’ores et déjà de données pour cette année. Font notamment exception les pays nordiques, qui ont maintenu l’assouplissement des exigences afférentes à la durée de cotisation (Norvège, Suède), l’allongement des durées maximales d’indemnisation (Norvège) ou la revalorisation des prestations (Islande, Norvège, Suède). Au Japon, l’allongement des durées d’indemnisation chômage introduit en juin 2020 était toujours en place. En Irlande, le dispositif d’assistance chômage Pandemic Unemployment Payment a été brièvement réactivé pour les nouveaux demandeurs lorsque le pays a introduit de nouvelles restrictions en matière de santé publique en décembre 2021. En Espagne, les généreuses extensions des droits à l’allocation chômage ont été suspendues en mars 2022. Dans trois pays, les extensions des allocations chômage introduites durant la crise ont pris un caractère permanent. Ainsi en Corée, où le nouveau programme d’assistance chômage mis en place en janvier 2021 demeure en vigueur. L’Estonie et la Pologne ont maintenu leurs niveaux plus élevés d’allocations chômage.

Graphique 2.4. Dans quelques pays, les prestations de chômage restaient plus accessibles et plus généreuses, pour les jeunes demandeurs d’emploi ayant peu cotisé, en janvier 2021 qu’elles ne l’étaient avant la crise

La crise du COVID‑19 a mis en évidence le besoin d’indemnisation du chômage pour les travailleurs indépendants

Généralement exclus des dispositifs de maintien dans l’emploi et moins couverts par les prestations d’assurance‑chômage que les travailleurs salariés, les indépendants ont été particulièrement fragilisés pendant la crise. Lorsque la pandémie s’est déclenchée, 11 seulement des 36 pays de l’OCDE disposant d’informations proposaient aux travailleurs indépendants la même protection de l’emploi qu’aux salariés ; sept autres leur accordaient un accès partiel aux prestations, c’est-à-dire des montants inférieurs et/ou des conditions d’éligibilité plus strictes. Dans cinq pays, les indépendants avaient la possibilité de cotiser à un régime d’assurance‑chômage, mais les taux d’adhésion étaient souvent faibles : moins de 1 % du contingent d’indépendants en Autriche et en Corée, 3 % en République slovaque et 10 à 15 % en Finlande (Commission européenne, 2022[14] ; Park, 2020[15]). Treize pays ne proposaient pas du tout de prestations de chômage pour les indépendants. Ce manque de protection a laissé une part importante de la population active exposée à la crise : en moyenne, dans la zone OCDE, un travailleur sur six est indépendant, le travail indépendant étant beaucoup plus fréquent au Mexique (un travailleur sur trois), en Italie et en Corée (un sur quatre, Graphique 2.5, partie A).

Au début de la crise du COVID‑19, les pays qui avaient déjà en place une forme de protection contre le chômage des indépendants ont pu la consolider en s’appuyant sur les structures existantes. Au Danemark, par exemple, les travailleurs indépendants affectés par les mesures d’endiguement de la pandémie ont pu adhérer rétrospectivement à un régime d’assurance‑chômage en payant une année de cotisations. L’Irlande, pour sa part, a suspendu la durée minimum de cotisation à son régime d’assurance‑chômage.

Les pays qui n’avaient aucun système en place pour évaluer les revenus d’activité antérieurs des travailleurs et leurs droits à prestations ont dû soit créer ce type de structure promptement, soit adapter leurs prestations de revenu minimum. L’Autriche, les États-Unis, la Norvège et la Suisse, entre autres, ont introduit de nouvelles indemnités d’urgence pour les travailleurs indépendants, calculées en fonction des revenus d’activité antérieurs ou des pertes liées à la crise. Le calcul des revenus antérieurs (plus particulièrement les revenus irréguliers des indépendants) demande du temps, d’autant plus en l’absence de procédures administratives établies. C’est pourquoi certains pays ont opté pour l’autocertification des pertes, notamment au début de la crise (Autriche), risquant ainsi un ciblage moins précis des prestations. D’autres ont contourné le problème de l’évaluation des revenus en mettant en place des indemnités forfaitaires (Canada, France et Italie). L’Allemagne, le Chili, les Pays-Bas et dans une moindre mesure le Mexique ont élargi leur dispositif de revenu minimum pour qu’il soit plus accessible aux travailleurs indépendants. Du fait qu’ils ne sont généralement pas conçus pour des pertes de revenus soudaines (bien que catastrophiques), mais pour aider les ménages modestes dans la durée, ces dispositifs imposent souvent des critères de ressources et de patrimoine. Par conséquent, leur élargissement a supposé l’assouplissement ou la suspension des critères de patrimoine (pour permettre aux travailleurs indépendants de bénéficier de prestations tout en conservant leur capital social et leur épargne) et des critères de ressources du conjoint (Graphique 2.5, partie B).

De nombreux pays s’étaient déjà penchés, avant la crise du COVID‑19, sur le renforcement de l’accès des indépendants et autres travailleurs atypiques aux prestations de chômage. La pandémie a accentué le besoin d’égalité d’accès à ces indemnités pour toutes les catégories de travailleurs : la mise en place hâtive de nouveaux dispositifs, sans pouvoir mûrement réfléchir à leur conception et à leur mise en œuvre, a débouché sur une protection d’urgence lacunaire et des trop-payés. Contrairement à l’assurance chômage, les mesures d’aide d’urgence ne sont pas non plus compensées par l’encaissement de cotisations, perpétuant ainsi les différences de coûts de main-d’œuvre entre les catégories d’emploi (OCDE, 2019[16]).

Forts de cette expérience, plusieurs pays envisagent d’élargir la protection du revenu des travailleurs indépendants. L’Italie a introduit, à titre expérimental de 2021 à 2023, une nouvelle prestation de chômage pour la catégorie jusqu’ici sans protection des professionnels para-subordonnés (des professionnels non agréés, par exemple les créateurs de sites web, qui ont le statut d’indépendants tout en étant économiquement dépendants d’un seul ou d’un très petit nombre de clients). La prestation ne couvre pas la perte totale, mais une réduction importante du revenu (au moins 50 % sur les trois dernières années) et en amortit la moitié. Elle est ainsi bien adaptée aux circonstances des indépendants qui dépendent d’un petit nombre de clients. L’Allemagne envisage elle aussi d’élargir l’accès à l’assurance‑chômage volontaire aux indépendants n’ayant jamais été assurés en tant que salariés. La France prévoit d’élargir les prestations de chômage à ceux dont l’activité n’est plus économiquement viable (à l’heure actuelle, seuls sont éligibles ceux dont la cessation d’activité est prononcée par un tribunal).

Graphique 2.5. Les travailleurs indépendants avaient peu accès aux prestations de chômage avant la pandémie

On peut opposer à l’idée de la protection des travailleurs indépendants contre le chômage l’argument selon lequel gérer une entreprise comporte des risques, comme il se doit, parce que les travailleurs indépendants sont maîtres de la réussite de leur activité contrairement aux salariés. Les assurer contre le chômage peut donc entraîner un aléa de moralité important : en l’absence d’un employeur pour confirmer une mise à pied, il est difficile d’établir si une perte de revenu est causée par un manque (antérieur) de travail ou des circonstances extérieures (OCDE, 2018[17]). Toute activité indépendante n’est néanmoins pas de caractère entrepreneurial, certains indépendants étant économiquement dépendants d’un ou de quelques clients. Qui plus est, l’aléa de moralité est également présent avec les salariés. Il peut être atténué par des politiques et des mesures complémentaires bien pensées, par exemple en conditionnant les prestations à la recherche active d’emploi et autres mesures d’activation, dont la formation (OCDE, 2019[16]). À l’heure où les pays cherchent à assurer une protection sociale efficace dans un monde du travail en mutation, un moyen pragmatique de contourner l’aléa de moralité consisterait à assurer les travailleurs indépendants uniquement contre les pertes de revenu causées par des bouleversements à l’échelle d’un secteur, voire de l’économie tout entière, par opposition à des chocs individuels (Franzini et Raitano, 2020[18]). Cela limiterait l’aléa de moralité (à condition d’accorder une attention particulière à la saisonnalité) et protégerait lors de crises futures, parallèlement à l’activation, à la formation et aux services d’aide à l’emploi. L’assurance partielle contre le seul risque de perte d’emploi peut elle aussi réduire les cotisations par rapport aux travailleurs typiques, ce qui présente un avantage pour les indépendants étant donné qu’ils doivent forcément payer les cotisations à la fois du salarié et de l’employeur.

Le montant d’indemnités de chômage perçues est resté faible dans de nombreux pays dotés de dispositifs complets de maintien dans l’emploi

En dépit des mesures prises par les pays pour améliorer l’accès aux prestations de chômage et leur couverture pendant la crise, y compris pour les travailleurs indépendants, le montant d’indemnités perçues est généralement resté faible3. Ce constat est illustré par le Graphique 2.6 qui décrit, pour certains pays disposant de données, les tendances du nombre mensuel de bénéficiaires des prestations de chômage et de l’aide au maintien dans l’emploi, entre 2019 et mi‑2021, par rapport à la population d’âge actif. Les pays dotés de dispositifs complets de maintien dans l’emploi ont enregistré un afflux massif de bénéficiaires de ces systèmes pendant la phase initiale de la crise, tandis que le montant de prestations perçues est resté en grande partie stable. C’est le cas de la Belgique et de la France (Partie A), deux pays qui avaient déjà des dispositifs de chômage partiel en place, où la courbe des indemnités de chômage perçues n’a pratiquement pas bougé. L’Australie et le Royaume‑Uni ont enregistré des afflux encore plus importants de bénéficiaires de leurs dispositifs de subventions salariales et le montant des prestations de chômage a augmenté de 4 à 5 points de pourcentage (Partie B). Au Danemark et en Suède, deux pays ayant moins réduit les heures de travail pendant la crise (OCDE, 2021[4]), les dispositifs de maintien dans l’emploi déjà en place activés (en Suède) ou élargis (au Danemark) en mars 2020 ont amorti la plus grande partie du choc subi par le marché du travail. Au plus fort de la crise, environ 7 % de la population d’âge actif ont reçu une aide au maintien dans l’emploi tandis que la part des bénéficiaires de prestations de chômage a augmenté de 1 point de pourcentage seulement (Partie C). Ces tendances contrastent avec les chiffres enregistrés aux États-Unis, où le dispositif de maintien dans l’emploi déjà en place – chômage partiel – est demeuré marginal tout au long de la crise. Le choc subi par le marché du travail a été presque entièrement amorti par le régime de prestations de chômage, généreusement étendu. Le nombre de bénéficiaires, y compris les travailleurs mis à pied à titre temporaire, a atteint près de 16 % de la population d’âge actif. En Corée, le choc subi par le marché du travail s’est en grande partie traduit par des réductions des heures travaillées tandis que le nombre de bénéficiaires d’aide au maintien dans l’emploi et de prestations de chômage est demeuré très faible comparé aux autres pays (Partie D)4. Une situation qui pourrait tenir en partie au fait que les chômeurs sont peu protégés en Corée (OCDE, 2021[4]).

Graphique 2.6. Interactions entre prestations de chômage et aide au maintien dans l’emploi dans divers pays

Ces tendances illustrent le rôle différent – et moindre – des prestations de chômage pendant la crise du COVID‑19 relativement aux précédents ralentissements de l’activité économique. Elles représentaient alors la « première ligne de défense » des systèmes de protection sociale et complétaient le revenu de travailleurs en situation de perte d’emploi, souvent pendant de longues périodes. Pendant la crise financière mondiale, par exemple, le nombre de bénéficiaires des prestations d’assurance‑chômage relativement à la population d’âge actif a augmenté de 90 % entre 2007 et 2009 dans toute la zone OCDE et n’a que peu diminué en 2010 (OCDE, 2014[19]). Durant la crise actuelle, ce sont les dispositifs de maintien dans l’emploi, généralement accessibles et généreux, qui ont assumé ce rôle de « première ligne de défense » dans la majorité des pays, en protégeant temporairement les emplois plutôt que les revenus seuls et en absorbant la plus grande part de la pression qui aurait autrement pesé sur les systèmes de prestations de chômage.

2.1.3. Les congés de maladie rémunérés

Pendant la pandémie de COVID‑19, les congés de maladie rémunérés5 ont joué un rôle crucial en maîtrisant la propagation du virus tout en protégeant la santé, l’emploi et les revenus des travailleurs (OCDE, 2020[20]). Premièrement, ils se sont ajoutés aux autres mesures de maîtrise de l’épidémie et en ont renforcé l’efficacité. L’introduction des congés de maladie rémunérés temporaires pour les maladies liées au COVID‑19 aux États-Unis, par exemple, a contribué à une diminution de 18 % de la présence à temps plein et à une hausse de 8 % des travailleurs restant au domicile, comme en attestent les données de téléphonie mobile (Andersen et al., 2020[21]). On estime qu’elle a abouti à un cas de COVID‑19 évité par jour par 1 300 travailleurs, ou une baisse de 56 % du nombre de cas (Pichler, Wen et Ziebarth, 2020[22]). Deuxièmement, les congés de maladie rémunérés ont contribué à protéger la santé des travailleurs en garantissant les revenus de ceux qui étaient (potentiellement) exposés au virus et donc en leur permettant de s’auto‑isoler. Les données d’enquête recueillies en Israël dans les tout premiers temps de la pandémie de COVID‑19 indiquaient que 97 % des adultes accepteraient d’observer une quarantaine à condition d’avoir droit à une indemnisation de salaire, contre 57 % sans indemnisation (Bodas et Peleg, 2020[23]). Troisièmement, les congés de maladie rémunérés ont aidé à préserver les emplois en réduisant la pression sur les systèmes de prestations de chômage et les dispositifs de maintien dans l’emploi. Aux États-Unis, entre le 8 mars et le 25 avril 2020, les 38 États sans politique de congés de maladie rémunérés enregistraient les plus lourdes pertes d’emploi mesurées par le nombre de demandes d’assurance‑chômage initiales (Chen et al., 2020[24]). Quatrièmement, les congés de maladie rémunérés ont évité l’interruption des revenus des travailleurs touchés par le virus ou devant s’auto‑isoler. Dans plusieurs pays, l’élargissement temporaire des congés de maladie rémunérés aux parents devant s’occuper de leurs enfants pendant les fermetures d’écoles en a également renforcé le rôle d’instrument pour assurer la sécurité des revenus (OCDE, 2020[20]).

De nombreux pays ont étendu les congés de maladie rémunérés pendant la première vague pandémique, mais seuls quelques-uns ont pris des mesures supplémentaires depuis

La majorité de pays de l’OCDE ont réagi à l’irruption de la pandémie de COVID‑19 en élargissant divers types de congés de maladie rémunérés, et en rendant le système à la fois plus accessible et plus généreux. Or, la plupart des mesures n’ont été que temporaires et sont restées limitées aux personnes touchées par le COVID‑19. Par exemple :

Accès facilité et couverture élargie : quelques pays ont facilité l’accès aux prestations en reportant ou en annulant la certification médicale, ou encore en autorisant les demandes en ligne. D’autres ont assoupli les conditions attachées aux congés de maladie rémunérés. Le Canada, par exemple, a, en un premier temps, réduit le nombre d’heures d’emploi assurables de 600 à 120 (puis l’a relevé à 420 en septembre 2021). Plus de 25 pays de l’OCDE ont facilité ou élargi l’accès aux prestations de maladie pour les travailleurs indépendants atteints du COVID‑19 ou en quarantaine (OCDE, 2020[20]). Avant la pandémie, les travailleurs indépendants avaient droit à des prestations de maladie dans de nombreux pays, mais l’accès au système de protection était souvent limité ou volontaire (OCDE, 2019[25]).
Accès aux congés de maladie rémunérés pendant la quarantaine : plus de la moitié de tous les pays de l’OCDE ont étendu les prestations aux travailleurs en quarantaine ou introduit de nouveaux paiements « de crise » pour les travailleurs atteints du COVID‑19 ou devant observer une quarantaine. L’Australie, par exemple, a introduit une prestation de chômage spéciale ouverte aux personnes atteintes du COVID‑19 dès l’épuisement de leurs droits à congés de maladie rémunérés à la charge de l’employeur (OCDE, 2020[20]).
Abolition des délais de carence : environ un pays de l’OCDE sur trois a temporairement aboli les délais de carence pour améliorer la sécurité de revenu des travailleurs et relever légèrement les taux de remplacement des revenus. La France, par exemple, a supprimé le délai de carence pour les indemnités de maladie à la charge de l’employeur et les prestations d’assurance‑maladie. L’Irlande a relevé le montant des prestations d’assurance‑maladie, allongé leur durée maximum et supprimé le délai de carence (OCDE, 2020[20]).
Exemptions des coûts à la charge de l’employeur : environ un pays de l’OCDE sur trois a également introduit des mesures pour alléger ou éliminer le coût des congés de maladie rémunérés à la charge de l’employeur (ESPN, 2021[26]). Au Luxembourg, par exemple, une modification temporaire de la loi a permis à la Caisse nationale de santé de prendre à sa charge les indemnités de maladie dès le premier jour au lieu d’attendre la fin du mois où est atteint le 77^e jour de maladie.
Ouverture de droits jusqu’alors inexistants : avant la pandémie, deux pays de l’OCDE se démarquaient par le fait qu’aucun règlement en matière de congés de maladie rémunérés n’était en place. Ces deux pays ont décidé de réagir. Les États-Unis, qui n’imposaient pas de congés de maladie rémunérés au niveau fédéral6 avant la pandémie ont introduit deux semaines de congés de maladie rémunérés obligatoires pour les travailleurs présentant des symptômes liés au COVID‑19 ou devant observer une quarantaine, à la charge de l’employeur en un premier temps, mais intégralement remboursés par les autorités fédérales (le programme a pris fin en 2021). La Corée a versé des indemnités de maladie exceptionnelles, au titre de la Loi de 2015 sur les épidémies, aux travailleurs hospitalisés à cause du COVID‑19 (OCDE, 2020[20]).

Peu de mesures supplémentaires ont été prises pour renforcer les systèmes de congés de maladie rémunérés d’une vague pandémique à l’autre, mais environ la moitié des extensions opérées pendant la première vague ou la première année étaient encore en place en décembre 2021 (Tableau 2.4). Un certain nombre de pays dotés de systèmes de congés de maladie encore très peu développés, ou sans système, envisagent des réformes structurelles. L’Irlande, en particulier, a publié une proposition de loi sur les congés de maladie avec indemnités obligatoires à la charge de l’employeur, en novembre 2021 (cette proposition n’a pas encore été approuvée par le Parlement à la date de rédaction). La Corée pilote un système de prestations d’assurance‑maladie publique à compter de juillet 2022 et la Nouvelle‑Zélande travaille à un régime d’assurance sociale publique qui couvrira à la fois le chômage et la maladie temporaire7.

	Extensions toujours en place	Extensions expirées
Réduction du délai de carence	Chili, Danemark, Espagne, Estonie, France, Portugal, Suède	Canada, Irlande, Lettonie
Hausse du montant des indemnités	Australie, Belgique, Chili, Corée, Espagne, Finlande, Grèce, Italie, Nouvelle‑Zélande, Pologne, Portugal	Canada, États-Unis, Irlande, République slovaque, République tchèque, Slovénie
Réduction des indemnités de maladie à la charge de l’employeur	Allemagne, Autriche, Corée, Danemark, Espagne, Estonie, Hongrie, Italie, Norvège, Suède	États-Unis, Lettonie, Luxembourg, République slovaque, Slovénie

Note : tous les changements sont limités au COVID‑19 à l’exception de la Belgique, la Norvège et la Suède, où les mesures incluent tous les types de maladies. Les changements renvoient aux mesures concernant les salariés bien que certaines incluent les travailleurs indépendants. Les pays ne disposant pas des données nécessaires sont exclus.

Source : Questionnaire d’enquête de l’OCDE sur les mesures prises dans le contexte de la crise du COVID‑19 ; OCDE (2020[20]), « Le congé de maladie payé pour protéger les revenus, la santé et les emplois pendant la crise du COVID‑19 », https://doi.org/10.1787/156ab874-fr ; ESPN (2021[26])), Social protection and inclusion policy responses to the COVID‑19 crisis, https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=10065&furtherNews=yes.

Le nombre de bénéficiaires des congés de maladie rémunérés témoigne de leur rôle pendant la pandémie

L’évolution des régimes de congés de maladie rémunérés pendant la pandémie ainsi que leur interaction avec d’autres interventions des pouvoirs publics transparaissent dans le nombre de bénéficiaires des prestations. Il ressort des données de quatre pays européens une hausse notable du nombre de bénéficiaires au début de la pandémie (printemps 2020) en Allemagne et en Finlande, et une augmentation plus modeste en Lettonie et peut-être en Autriche (Graphique 2.7). La hausse du nombre de bénéficiaires des congés de maladie rémunérés a par ailleurs été limitée par le passage rapide au télétravail dans de nombreuses professions et la mise en place ou l’élargissement de dispositifs de maintien dans l’emploi généreux. Les travailleurs sont devenus moins exposés au virus et ceux qui l’étaient ont continué à bénéficier de l’aide au maintien dans l’emploi au lieu d’être forcés d’avoir recours aux congés de maladie rémunérés. Le nombre de bénéficiaires a donc encore diminué. Pendant les phases ultérieures de la crise, l’évolution du nombre de bénéficiaires traduit celle de la pandémie et des mesures de santé publique prises par les sociétés. On observe des variations de taux de vaccination, d’incidence et d’hospitalisation dans le temps et entre les pays, l’abolition de l’extension des congés de maladie rémunérés et la reconnaissance du « COVID‑19 long » en maladie professionnelle (voir ci‑après). Les plus récentes données disponibles (fin 2021) font apparaître une hausse du nombre de bénéficiaires des congés de maladie rémunérés au moment de l’émergence du variant Omicron. Dans un contexte de taux élevés de vaccination et de risque d’hospitalisation fortement diminué, la hausse des taux d’infection au COVID‑19 n’a pas donné lieu à des confinements ou autres mesures d’endiguement coûteuses. En effet, un grand nombre de pays ont réagi à la hausse des taux d’incidence et aux craintes pour le maintien des services et infrastructures essentiels en assouplissant les règles de quarantaine au lieu de modifier à nouveau la réglementation des congés de maladie rémunérés ou d’introduire d’autres mesures de confinement. Globalement, le nombre de bénéficiaires des congés de maladie rémunérés dans les quatre pays n’a que très peu augmenté pendant la pandémie de COVID‑19 par rapport à 2019 et, dans de nombreux cas, la variation saisonnière a été plus forte que celle enregistrée pendant la pandémie.

Graphique 2.7. Le nombre de bénéficiaires des congés de maladie rémunérés a fortement varié pendant la pandémie

Les priorités d’action des pouvoirs publics évoluent au sortir de la pandémie et au-delà

Il est encore trop tôt pour tirer des enseignements clairs du fonctionnement des régimes de congés de maladie rémunérés et des extensions mises en place pendant la crise étant donné que l’on manque encore de données empiriques sur les nombres de bénéficiaires, les retombées sanitaires et l’impact sur l’emploi et la prévention de la pauvreté. Les adaptations et relèvements simultanés d’autres prestations, dont les dispositifs de maintien dans l’emploi, limitent les leçons spécifiques pouvant être tirées pour les seuls dispositifs de congés de maladie rémunérés.

On retient toutefois que la mise en place de mécanismes qui étendent automatiquement et temporairement les droits aux congés de maladie rémunérés et réduisent les coûts à la charge des employeurs en temps de crise, sont un bon moyen de se préparer pour les pandémies futures, voire pour de futures vagues de COVID‑198. Seuls quelques pays de l’OCDE ont réagi à la pandémie de COVID‑19 en introduisant ou en améliorant ce type de législation. D’autres pourraient envisager de leur emboîter le pas.

Au sortir de la phase aiguë de la pandémie, l’aide aux nombreuses personnes atteintes de COVID‑19 long doit devenir une priorité, d’autant plus que leur retour à la vie professionnelle paraît difficile (HSE, 2021[27]). De nombreux pays de l’OCDE vont de l’avant en reconnaissant le COVID‑19 en accident du travail ou en maladie professionnelle (BIT, 2020[28]), une mesure pouvant permettre aux travailleurs d’avoir accès à une indemnisation de plus longue durée (assurance accident du travail), une meilleure couverture des frais médicaux et un meilleur accompagnement du retour au travail.

Plus de la moitié des pays de l’OCDE considèrent désormais le COVID‑19 comme une maladie du travail, du moins pour des catégories précises de travailleurs (Graphique 2.8). Les principaux secteurs économiques classés à risque sont la santé, les soins de longue durée en établissement et les services à caractère social (Eurostat, 2021[29]), tous caractérisés par des effectifs majoritairement féminins. En Autriche, les secteurs couverts sont plus nombreux et incluent les établissements d’accueil de l’enfance, publics et privés (écoles, crèches et jardins d’enfants), les laboratoires d’analyses médicales et les prisons. Au Japon, les travailleurs malades ont droit à l’assurance‑accident du travail s’ils ont besoin de soins de convalescence et d’un congé de longue durée parce qu’ils présentent des symptômes de COVID‑19 long. En Slovénie et en Italie, l’infection au COVID‑19 au travail est considérée comme un accident du travail et donne droit à indemnisation. En Allemagne, les infections au COVID‑19 peuvent être reconnues en accident du travail pour toutes les catégories de travailleurs, en application d’une réglementation assez stricte, et en maladie professionnelle pour les travailleurs des services de santé, des services d’aide sociale et des laboratoires. Quelques autres pays opèrent une distinction semblable.

Graphique 2.8. Plus de la moitié des pays de l’OCDE reconnaissent le COVID‑19 en maladie professionnelle

Dans la pratique, l’accès à l’assurance‑accident du travail pourrait être facilité, et le nombre de cas reconnus plus élevé, dans les pays qui reconnaissent le COVID‑19 en maladie professionnelle uniquement pour les travailleurs de certains secteurs économiques ou métiers9. Les règles applicables pour prouver les risques d’infection pourraient dès lors être, et sont généralement, moins rigides parce que le risque est élevé et la voie d’infection souvent manifeste. En revanche, dans les pays qui couvrent tous les secteurs en principe, les règles peuvent être plus strictes.

2.1.4. Les politiques actives du marché du travail

Les politiques actives du marché du travail (PAMT) aident les demandeurs d’emploi et les personnes menacées de chômage à trouver ou à conserver un emploi de qualité. Elles aident aussi les employeurs à recruter des salariés dotés des compétences adéquates. Les PAMT englobent l’offre de services du marché du travail (services de l’emploi et administration des prestations) et les mesures actives du marché du travail (formation, incitations à l’embauche, emploi protégé et aidé, réinsertion, création directe d’emplois et incitations à la création d’entreprise)10. Elles ont joué un rôle crucial tout au long de la crise du COVID‑19 et de la reprise et continueront d’être importantes face aux nouveaux besoins du marché du travail.

Les services publics de l’emploi face à un environnement transformé

Avant la pandémie, la majorité des services publics de l’emploi (SPE)11 étaient déjà confrontés à de lourdes difficultés : pour un grand nombre de pays, le besoin constant d’investissement dans l’infrastructure informatique des SPE, les pénuries de personnel (qualifié) et les enjeux liés à une collaboration efficace avec d’autres organisations. Beaucoup peinaient également à fournir une aide appropriée aux demandeurs d’emploi confrontés à de graves obstacles à l’emploi (90 % des pays pour lesquels on dispose de données) et aux jeunes demandeurs d’emploi (83 % des pays).

Le COVID‑19 a non seulement donné naissance à de nouvelles difficultés, mais aussi exacerbé un grand nombre de celles qui se posaient déjà aux SPE ; voir le Graphique 2.9. En particulier, et pour un grand nombre de pays, la crise du COVID‑19 a contribué à l’émergence, ou à l’intensification, du besoin de repenser les PAMT pour veiller à une meilleure adéquation avec la situation du marché du travail (86 % des pays), d’investir dans l’infrastructure informatique (79 %), d’augmenter les effectifs (79 %) et d’accroître encore le budget des PAMT (79 %). La pandémie a aussi différé les projets de quelques SPE (réforme du fonctionnement interne ou grand chantier numérique) devenus moins prioritaires parmi les actions nécessaires face aux conséquences de la crise sanitaire (Commission européenne, 2021[30]).

Graphique 2.9. Le COVID‑19 a exacerbé les difficultés déjà rencontrées par les services publics de l’emploi et en a causé de nouvelles

Le besoin de repenser les PAMT transparaît également dans l’accentuation des difficultés rencontrées pendant la crise : les difficultés à trouver des emplois pour les demandeurs confrontés à des obstacles majeurs ou multiples et pour les jeunes demandeurs, et les difficultés à accompagner ces demandeurs (signalées par 79 % et 76 % des pays respectivement). Cela suppose souvent des PAMT individualisées et à forte intensité de ressources en coopération avec d’autres prestataires de services, dont les services de santé et les services sociaux (OCDE, 2021[31]). La crise du COVID‑19 a par ailleurs contribué aux problèmes de soutien des employeurs : plus de quatre pays sur cinq déclarent avoir eu de plus en plus de mal à pourvoir les postes vacants dans certaines professions de première ligne.

Les dépenses en politiques actives du marché du travail ont de nouveau augmenté en 2021, mais moins qu’en 2020

Au début de la pandémie de COVID‑19, en 2020, les pays ont réagi rapidement en revoyant à la hausse les budgets des SPE et autres PAMT (OCDE, 2021[32]). Malgré l’augmentation des besoins et des budgets, les dépenses effectives n’ont pas suivi la même trajectoire dans tous les pays et pour tous les types de PAMT, en raison des lourdes difficultés posées par l’application de règles plus strictes de confinement et de distanciation physique. On observe une hausse généralement plus forte des dépenses au regard des politiques passives du marché du travail (prestations de chômage, dispositifs de maintien dans l’emploi). Dans de nombreux pays, les dépenses effectives en PAMT et politiques passives du marché du travail ont plus augmenté que le nombre de chômeurs, constat qui tient au fait que les deux types de politique ont vocation à empêcher le chômage et les pertes de revenus avant qu’ils ne puissent se concrétiser et couvrent donc d’autres catégories que les chômeurs (inscrits).

La demande de PAMT demeurant forte en 2021 et de meilleurs moyens de fournir ces PAMT dans le contexte de la situation sanitaire difficile ayant été établis, les dépenses publiques en PAMT ont continué d’être plus élevées en 2021 pour de nombreux pays (Graphique 2.10). Les budgets consacrés aux services du marché du travail ont augmenté dans près de quatre pays sur cinq en 2021 par rapport à 2020. Cet effet a été quelque peu amorti pour les mesures actives du marché du travail, au titre desquelles les dépenses publiques ont augmenté dans 64 % des pays en 2021. Dans le panier de mesures actives du marché du travail, la formation et les incitations à l’embauche enregistrent la plus forte proportion de pays ayant augmenté leurs dépenses pour 2021. L’investissement dans des mesures de formation et des incitations à l’embauche adéquatement ciblées peut effectivement être particulièrement efficace pour soutenir l’emploi à la fois pendant une crise et pendant la reprise (Card, Kluve et Weber, 2018[33] ; OCDE, 2021[34] ; OCDE, 2021[4]).

Tous les pays n’ont cependant pas emprunté le même chemin et ils sont environ un sur cinq à avoir réduit leurs dépenses de services du marché du travail en 2021 par rapport à 2020 (Canada, Finlande, Luxembourg, Mexique, République tchèque). Cette tendance est plus marquée pour les dépenses publiques en mesures actives du marché du travail, réduites par un pays sur trois en 2021 par rapport à 2020. Cette diminution des dépenses dans certains pays tient probablement à une combinaison de facteurs, dont la forte pression exercée sur les finances publiques depuis le début de la pandémie et le fait que le pic de chômage avait été atteint en 2020 pour un grand nombre d’entre eux.

Des pays dont les décisions budgétaires pour 2022 étaient connues à la fin de 2021, deux sur trois prévoient d’accroître le budget des services du marché du travail, et un sur deux le budget des mesures actives du marché du travail. Globalement, cela signifie que les budgets des PAMT seront nettement plus importants en 2022 qu’en 2019, avant la pandémie de COVID‑19, même si l’emploi dans l’ensemble de l’OCDE a déjà retrouvé son niveau de 2019 à la fin de 2021 (voir le Chapitre 1). Ces tendances font ressortir une reconnaissance généralisée dans de nombreux pays du rôle que les PAMT continueront de jouer dans l’amélioration de la situation sur le marché du travail. Les pays devraient aussi être conscients des risques liés à une suppression trop rapide des budgets. Par exemple, un vrai engagement à la transformation numérique demandera des investissements considérables avant que les gains d’efficience et d’efficacité ne se matérialisent.

Graphique 2.10. La majorité des pays de l’OCDE ont augmenté leurs dépenses de politiques actives du marché du travail en 2021 et un grand nombre d’entre eux prévoient d’aller plus loin en 2022

On ne peut tenir pour acquis que la forte augmentation des ressources mises en place en raison de la pandémie a forcément amélioré l’efficacité et la couverture des PAMT. Il sera important d’assurer le suivi et l’évaluation continus des mesures pour veiller à ce que les ressources soient attribuées uniquement là où l’aide aux demandeurs d’emploi et aux employeurs a été efficace.

Réorientation des stratégies et des modèles de fonctionnement des services publics de l’emploi, y compris par une transformation numérique plus poussée

En réponse à la crise du COVID‑19, les SPE des pays de l’OCDE ont adapté leurs stratégies et leurs modèles de fonctionnement pour améliorer leurs prestations. Dans près de trois pays sur quatre, les SPE ont modifié, ou prévoient de modifier, leurs modes de travail avec les employeurs. Ce qui dépasse de loin l’ampleur des modifications dont il est fait état dans d’autres domaines. Par exemple, le SPE de la Lituanie prévoit d’établir une équipe distincte de services aux employeurs et d’engager une collaboration stratégique avec ces derniers à l’échelon national. La Slovénie cherche à développer plus avant son partenariat national officiel avec les associations patronales à l’échelon régional et local en vue de trouver de nouvelles solutions aux goulets d’étranglement du marché du travail. Pour de nombreux pays, ce type de transformation va de pair avec le renforcement de la transformation numérique des services et des procédures, y compris des efforts accrus de communication en ligne et la mise en œuvre de services d’appariement et de recrutement. L’Australie, par exemple, a créé un nouveau Job Hub. Il met en relation les demandeurs d’emploi et les employeurs et fournit des outils pour aider les premiers à trouver les emplois qui correspondent à leur profil de compétences.

Une forte proportion de pays ont aussi ajusté, ou prévoient d’ajuster, leur stratégie de gestion des dossiers des SPE, en termes de fréquence ou d’intensité de l’assistance à la recherche d’emploi (66 % des pays) et du nombre de tâches attribuées au personnel des SPE (57 %). Dans le cadre de ce travail, quelques pays (dont la France, l’Islande, le Japon, la Lituanie, le Mexique et la Slovénie) ont accru, ou prévoient d’accroître, l’intensité des aides offertes à certaines catégories de demandeurs d’emploi, dont les personnes exposées à un risque élevé de chômage de longue durée, les femmes, les jeunes et les émigrés. Plus de la moitié des pays ont par ailleurs adapté les conditions de recherche d’emploi pour les demandeurs. Dans certains cas, ils ont temporairement suspendu ou assoupli les obligations de recherche d’emploi pendant les périodes de confinement ; certains les ont toutefois à nouveau durcies récemment.

Dans presque tous les domaines dans lesquels les modèles de fonctionnement et stratégies des SPE ont fait, ou doivent faire, l’objet de réformes, les changements sont associés à des efforts plus poussés dans le sens du numérique. Il s’agit notamment de mieux communiquer avec les demandeurs d’emploi et les inactifs (par exemple, la création en Italie d’applications pour être en contact avec les jeunes chômeurs), d’améliorer le profilage des clients (par exemple, l’utilisation au Luxembourg de l’intelligence artificielle dans une nouvelle méthode de profilage des demandeurs d’emploi), et d’améliorer la procédure d’appariement (par exemple, la mise en place en Flandre de Talent API pour comparer l’offre et la demande de nouveaux postes vacants et les dossiers et CV des clients). Les États-Unis cherchent à réduire la charge administrative des organismes du secteur public (y compris les services de l’emploi) et leur demande de mettre au point et de fournir des services accessibles à tous, d’utiliser la technologie pour modifier et simplifier les procédures et de réfléchir aux moyens de réduire la « taxe temps », c’est-à-dire le délai d’accès aux services.

De nombreux pays ont également engagé des réformes à plus grande échelle des stratégies et des modèles de fonctionnement des SPE. Parmi eux, le nouveau Nordic labour market service model en Finlande, entré en vigueur en mai 2022, qui vise à favoriser l’emploi et le ré-emploi rapides en introduisant une aide aux demandeurs d’emploi plus intensive et dans des délais plus courts que précédemment. L’adoption de ce modèle précède une réforme encore plus ample, au titre de laquelle les services de l’emploi seront transférés aux communes en 2024. En Australie, la réforme Workforce Australia ambitionne de moderniser et perfectionner son offre de services dans le but de donner aux demandeurs d’emploi prêts les moyens de gérer eux-mêmes leur retour à la vie professionnelle en utilisant des services numériques. La plateforme numérique de services de l’emploi facilitera en outre la revalorisation des compétences, la participation active des employeurs et l’appariement demandeurs-offres d’emploi. La Suède est en train d’élargir la sous-traitance aux services de l’emploi privés, au terme d’une réforme minutieuse devant être mise en œuvre en 2022.

Adapter la conception et le mode d’exécution des politiques actives du marché du travail en faveur d’une reprise inclusive

Confrontés à des mesures d’endiguement limitant la fourniture de services en personne pendant la pandémie, les pays ont dû adapter le mode d’exécution des PAMT afin d’assurer la continuité des services. Ils ont le plus souvent choisi d’investir dans la transformation numérique des prestations et des procédures des SPE. Certains avaient déjà pris des mesures dans le sens d’une plus grande offre numérique depuis quelques années, mais la pandémie de COVID‑19 a indéniablement accéléré la progression d’un grand nombre de SPE dans le sens du numérique (OCDE, 2022[35]). De telles mesures sont particulièrement courantes dans le domaine de l’aide à la recherche d’emploi et de l’orientation professionnelle : trois pays sur quatre ont modifié le mode de prestation des services (principalement en ayant davantage recours aux services par téléphone et en ligne) en 2021 (Graphique 2.11). Citons par exemple l’outil e‑AMS introduit par le SPE autrichien (AMS) pour faciliter la prestation de services en ligne pour les demandeurs d’emploi, y compris les conseils en ligne, et l’introduction d’un Rapid Return to Work Service en Nouvelle‑Zélande, c’est-à-dire un service de l’emploi par téléphone, sur six semaines, pour aider les clients à se préparer à reprendre le travail, évaluer les compétences transférables et préparer aux entretiens d’embauche. La formation est un autre domaine dont les modes de prestation de services ont été fréquemment modifiés : 70 % des pays ont opté pour des modes de prestation numériques en 2021.

Les pays ont également modifié le mode de ciblage des PAMT. C’est ce que l’on constate avant tout dans les domaines de l’incitation à l’embauche et de la formation, où 63 % et 30 % des pays ont modifié le ciblage de ces initiatives en se concentrant sur les groupes les plus touchés par la crise et ceux exposés au risque de chômage de longue durée. En Corée, la couverture de « l’Incitation spéciale de promotion de l’emploi » a été étendue aux demandeurs d’emploi déjà inscrits auprès du SPE dès leur premier mois. En Irlande, les critères d’éligibilité à la subvention de recrutement JobsPlus ont été modifiés afin que les personnes de moins de 30 ans puissent y avoir droit plus tôt.

Graphique 2.11. Les pays ont adapté les politiques actives du marché du travail en réponse à la crise

Les pays ont également modifié les PAMT pour faciliter le redéploiement sectoriel et professionnel. C’est ce que l’on observe principalement dans l’offre de formation, modifiée en 2021 par 35 % des pays. Ces actions ont avant tout cherché à centrer les efforts de formation sur les besoins de main-d’œuvre naissants et les secteurs en pénurie de compétences. À l’avenir, les mesures de valorisation des compétences et d’accompagnement des demandeurs d’emploi ayant peu de chances de trouver un poste dans leur secteur d’activité ou leur métier précédent seront de plus en plus importantes pour assurer à chacun un emploi (OCDE, 2021[34]).

Ces tendances d’adaptation des PAMT se poursuivront vraisemblablement en 2022. Les intentions de changement les plus citées concernent le mode de prestation des services d’accompagnement de la recherche d’emploi et de conseil (53 % des pays) – en rapport pour la plupart avec des initiatives de transformation numérique plus poussée – et les groupes cibles des mesures actives du marché du travail (39 %). En France, le nouveau Contrat d’engagement jeune, lancé en mars 2022, propose un accompagnement personnalisé et renforcé des jeunes entre 16 et 25 ans ayant des difficultés d’accès à l’emploi (y compris les jeunes en situation de handicap). En Espagne, la future loi sur l’emploi élargira la liste des groupes prioritaires dans les politiques de l’emploi (aux personnes de capacités intellectuelles limitées, immigrés, bénéficiaires de la protection internationale, femmes victimes de violences sexistes, personnes appartenant à des minorités ethniques et travailleurs des secteurs en restructuration).

De nombreux pays ont par ailleurs introduit de nouvelles PAMT pour satisfaire les besoins du marché du travail. Parmi les exemples particulièrement notables, un projet pilote portugais (Incubadoras Sociais de Emprego) a vocation à encourager une approche plus active et collaborative de la recherche d’emploi parmi les demandeurs d’emploi, une expérience finlandaise sur les subventions de recrutement pour les mono‑entrepreneurs et le projet suédois de programme visant à stimuler l’emploi des primo‑arrivants et des chômeurs de longue durée (etableringsjobb). Afin de mieux cibler les PAMT, certains pays identifient les catégories de demandeurs d’emploi ayant besoin d’un meilleur accompagnement (le Mexique, par exemple, a l’intention de davantage centrer ses efforts sur certaines catégories vulnérables, dont les jeunes, les femmes, les immigrés ou les réfugiés), tandis que d’autres (dont la Lettonie) envisagent d’étendre les aides au-delà des chômeurs inscrits en s’intéressant de plus près aux personnes menacées de chômage.

Les priorités des politiques actives du marché du travail et des services publics de l’emploi dans l’après-COVID‑19

À l’avenir, les pays ne devront pas perdre de vue le rôle constant des PAMT dans l’accompagnement des demandeurs d’emploi, des travailleurs victimes de suppressions d’emplois et des employeurs. Il leur faudra mobiliser les investissements réalisés pendant la pandémie au service d’un marché du travail plus résilient et plus inclusif. C’est-à-dire notamment s’engager à continuer d’investir dans les capacités numériques des SPE tout en veillant à ce que les personnes manquant de compétences numériques ou d’accès à des services dématérialisés ne soient pas exclues des services12. Les pays devraient par ailleurs poursuivre leur investissement dans des programmes d’accompagnement de la transition des demandeurs d’emploi, des personnes victimes de suppressions d’emplois et des personnes menacées de perte d’emploi vers de nouveaux secteurs d’activité ou métiers.

Compte tenu de la grande variété de programmes adaptés ou introduits pendant la pandémie, en plus de fortes augmentations des dépenses publiques pour permettre ces changements, il est important d’évaluer l’efficacité des mesures mises en œuvre. Les résultats de ces évaluations devraient ensuite donner lieu à des actions rapides pour supprimer ou améliorer les mesures inefficaces.

Alors qu’ils cherchent à intensifier la transformation numérique, les pays doivent insister sur un meilleur usage des technologies et des données. Elles sont en effet capables d’accroître l’efficacité des procédures administratives, d’améliorer le profilage des demandeurs d’emploi, de cibler l’accompagnement sur les besoins individuels, d’apparier l’offre et la demande d’emploi et d’intégrer un cadre de suivi et d’évaluation des PAMT dans le processus d’élaboration des politiques. À l’instar des mesures et services propres au marché du travail, il est par ailleurs d’une importance capitale d’assurer le suivi et l’évaluation de l’impact des outils numériques au-delà de leur adoption. Les pays pourront ainsi mieux comprendre leurs effets sur le marché du travail et sur l’offre de services, puis procéder aux ajustements nécessaires.

Depuis peu, l’agression de la Russie contre l’Ukraine pose de nouvelles difficultés aux SPE d’un grand nombre de pays – en particulier les pays voisins ou très proches de l’Ukraine – confrontés à un afflux massif de réfugiés. Le travail et l’accès au marché du travail jouant un rôle important dans l’intégration et l’inclusion sociale des réfugiés (voir le Chapitre 1 et OCDE (2016[36])), les SPE devront adapter leur offre à cette situation en évolution rapide. L’une des initiatives à envisager consiste à signaler les vacances pouvant convenir particulièrement à des réfugiés parce que les conditions de maîtrise de la langue du pays d’accueil sont moins strictes. Des informations en ukrainien (y compris sur les SPE qui embauchent directement des réfugiés ukrainiens et qui les forment pour accompagner d’autres réfugiés), des cours de langue, la reconnaissance rapide des qualifications et des compétences d’autres pays et la délivrance rapide de permis de travail sont également nécessaires. Nombre de pays ont déjà adapté leurs services dans ce sens.

2.2. Coups de projecteur sur les politiques visant spécifiquement les femmes, les jeunes, les travailleurs de première ligne et les minorités ethno-raciales

Les femmes, les jeunes, les travailleurs de première ligne et les minorités ethno-raciales sont autant de catégories de population particulièrement touchées par la crise du COVID‑19 (voir le Chapitre 1). Cette section braque les projecteurs sur les politiques mises en place dans les pays de l’OCDE spécifiquement pour leur venir en aide.

Coup de projecteur 1 : Politiques du marché du travail et politiques sociales en faveur des femmes pendant la crise du COVID‑19

La crise du COVID‑19, de par son caractère singulier de crise de santé publique, a eu des conséquences genrées sur le plan de l’emploi tout comme sur le plan social. Elle s’est aussi accompagnée de défis particuliers pour les femmes. Un plus grand nombre de femmes que d’hommes ont perdu leur emploi dans un premier temps, mais le taux d’emploi des femmes s’est aujourd’hui amélioré par rapport à celui des hommes pendant la période de crise. Par ailleurs, bien que les femmes soient surreprésentées dans le secteur des soins de santé – à l’échelle mondiale, elles constituent deux tiers de la main-d’œuvre du secteur (Boniol et al., 2019[37]) – une proportion légèrement plus faible de femmes que d’hommes exerçait des emplois très exposés au COVID‑19 (voir le Chapitre 1). Également surreprésentées dans les secteurs les plus durement touchés de l’économie informelle, les femmes ont été particulièrement vulnérables aux pertes d’emploi et ont bénéficié d’un accès plus limité à la protection sociale (OCDE, 2021[38]). Au foyer, elles ont continué à assumer la grande majorité des tâches non rémunérées et la fermeture ou la perturbation des services d’accueil n’a fait qu’alourdir leur charge de travail. Pendant les confinements, les victimes de violences domestiques se sont retrouvées prises au piège avec leur bourreau et exposées à un risque accru d’agression (OCDE, 2022[39] ; 2020[40]). Autant de pressions qui ont eu des effets psychologiques profonds sur les femmes, avec des risques particulièrement élevés de troubles de la santé mentale. En effet, les femmes ont été plus que les hommes en dang er de sombrer dans la dépression, et les mères de jeunes enfants sont plus particulièrement susceptibles de déclarer que la pandémie a nui à leur santé mentale (OCDE, 2022[39] ; 2021[41] ; 2021[42]).

Le travail non rémunéré a augmenté pendant la pandémie, surtout pour les femmes

La fermeture des lieux d’accueil formels a entraîné l’alourdissement correspondant des tâches familiales. En même temps, la suspension du secteur de la restauration et des services a augmenté la charge de tâches ménagères. Ce sont les femmes qui ont dû assumer une grande partie de ce travail supplémentaire non rémunéré, même si l’on observe d’importantes différences entre les pays. L’enquête « Des risques qui comptent », menée par l’OCDE en 2020 (OCDE, 2021[43]) révèle que les mères de jeunes enfants avaient près de trois fois plus tendance que les pères (62 % contre 22 %) à déclarer qu’elles assumaient la majorité ou l’intégralité du travail familial supplémentaire non rémunéré dû à la fermeture des écoles et des lieux d’accueil des enfants. Même dans les pays où les ménages se sont partagé le travail familial supplémentaire, celui-ci a pesé plus lourd sur les femmes en raison de la distribution déjà inégale des tâches ménagères avant la crise. Avant la pandémie, en moyenne dans l’ensemble de la zone OCDE, les femmes consacraient environ deux heures de plus par jour que les hommes au travail non rémunéré (Queisser, 2021[44]).

Pour aider les parents à surmonter les problèmes causés par la charge supplémentaire de travail non rémunéré, les pouvoirs publics ont pris des mesures dans les domaines de l’aménagement du travail, des congés, de la garde d’enfants et de l’aide aux revenus (OCDE, 2022[39]). Ils ont aidé les parents en mettant en place des congés d’urgence supplémentaires, rémunérés ou non, essentiels pour atténuer l’effet de la fermeture des lieux d’accueil des enfants et des établissements scolaires, mais les périodes de congé n’ont pas été assez longues dans de nombreux cas. Citons parmi les exemples l’ajustement et l’élargissement des congés parentaux et/ou l’offre de droits à congé et de prestations liés aux responsabilités familiales (Australie, Canada, Chili, Corée, Danemark, Irlande, Israël, Lettonie, Luxembourg, Norvège), également sous forme de congé parental supplémentaire à temps partiel (Belgique), ainsi que les allègements fiscaux pour les petites et moyennes entreprises ayant à charge les congés de maladie et les congés familiaux de leurs salariés (États-Unis). D’autres mesures ont favorisé la disponibilité et l’accessibilité de services d’accueil des jeunes enfants en accordant une aide financière aux prestataires pendant la pandémie (Ontario au Canada, République tchèque, Royaume‑Uni), en assurant la disponibilité de différents modes d’accueil des enfants (Hongrie) ou en relevant les allocations pour enfants à charge (Chili, Lettonie, Slovénie). Les aides d’urgence aux revenus des familles, par le biais d’allocations extraordinaires, de paiements exceptionnels ou de prolongation des allocations familiales (République tchèque) sont d’autres exemples de mesures prises.

Le travail à domicile peut être une arme à double tranchant pour les femmes

Si les femmes ne semblaient que très légèrement plus susceptibles de télétravailler que les hommes avant la pandémie de COVID‑19, elles ont basculé beaucoup plus rapidement que les hommes vers le télétravail pendant la première phase de la pandémie, en raison des fermetures d’écoles et autres lieux d’accueil des enfants. En mai 2020, la différence entre les parts de travailleurs de sexe masculin et féminin travaillant depuis leur domicile s’établissait à 18 points de pourcentage en Australie, et 9 en France (Ker, Montagnier et Spiezia, 2021[45]). On ignore encore dans quelle mesure ce taux supérieur de télétravail chez les femmes témoigne des différences professionnelles liées au genre et donc d’éventuelles différences de compatibilité avec le télétravail des emplois exercés par les hommes et par les femmes, ou s’il témoigne simplement de différences de comportement vis-à-vis du télétravail au sein des professions exercées par les hommes et par les femmes. Il reste en outre à établir si le passage au télétravail est temporaire ou si ce mode de travail s’installe et dans quelle mesure (Queisser, 2021[44]).

Le télétravail présente des avantages et des inconvénients pour l’égalité femmes-hommes. Il semble avoir aidé à protéger les femmes, surtout les mères de famille, contre une sortie totale de la vie active pendant la crise du COVID‑19 (OCDE, 2022[39]) et il ressort des données de l’OCDE que tant les mères que les pères de famille envisagent avec optimisme une amélioration de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée grâce à la technologie (OCDE, 2021[42]). Or, les mères de famille en télétravail pendant la pandémie n’en ont pas moins subi des conséquences négatives : perte de productivité (Alon et al., 2022[46]), interruptions pendant les heures de travail (Andrew et al., 2020[47]) et alourdissement des responsabilités de garde d’enfants (Boll et Schüller, 2021[48]). La prudence est de mise dans l’examen de l’évolution genrée des modes de travail sous l’effet du télétravail, car elle retentit sur les différences de résultats sur le marché du travail entre les femmes et les hommes, sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des femmes et des hommes, et sur l’égalité femmes-hommes plus généralement (Queisser, 2021[44]). Si la réduction des déplacements domicile‑travail et la plus grande flexibilité du travail autour des obligations familiales sont autant d’avantages incontestables, le brouillage des lignes de démarcation entre les temps et les espaces professionnels et privés peut nuire à l’équilibre vie professionnelle‑vie privée, surtout pour les femmes. Par ailleurs, les femmes qui ont besoin de cette flexibilité risquent d’être considérées comme moins productives et moins mobilisées au travail (Chung, 2018[49]). En fonction des pratiques professionnelles, le télétravail peut aussi réduire la visibilité, en particulier s’il est beaucoup plus courant chez les femmes que chez les hommes.

Les entrepreneuses sous tension

La crise du COVID‑19 a eu un effet disproportionné sur les entrepreneuses par rapport à leurs homologues masculins. Le taux de fermeture d’entreprises dirigées par des femmes s’est établi, dans le monde, à environ 7 points de pourcentage de plus que pour les entreprises dirigées par des hommes entre janvier et mai 2020, soit 27 % contre 20 % (OCDE/Commission européenne, 2021[50]). Bien que cet écart se soit ultérieurement résorbé, le taux de fermeture d’entreprises dirigées par des femmes était encore supérieur à celui des entreprises dirigées par des hommes en octobre 2020 (16 % contre 14 %). Même parmi les entreprises qui ont poursuivi leur activité, celles dirigées par des femmes ont eu plus tendance à souffrir des répercussions de la crise. En Allemagne par exemple, les travailleuses indépendantes ont été plus susceptibles que leurs homologues masculins de subir une perte de revenu supérieure à 35 % (Kritikos, Graeber et Seebauer, 2020[51]), alors qu’au Royaume‑Uni, elles ont aussi plus souvent subi une réduction du temps de travail et des revenus (Reuschke et al., 2021[52]).

Plusieurs facteurs interviennent dans ces constats. Les femmes sont surreprésentées dans un grand nombre des secteurs d’activité les plus touchés par la crise, dont les services de restauration et de consommation de boissons, les services d’hébergement, les services à la personne, les arts et spectacles, et la vente au détail. On observe, une fois de plus, d’importantes disparités femmes-hommes au regard du travail non rémunéré supplémentaire. Entre mai et octobre 2020, environ un quart de toutes les cheffes d’entreprise ont déclaré consacrer au moins six heures par jour aux responsabilités familiales, réparties notamment entre l’école à la maison et la garde des enfants, par rapport à 11 % de leurs homologues masculins (Facebook/OCDE/Banque mondiale, 2020[53]). Qui plus est, les femmes n’ont parfois pas été aussi bien aidées par les mesures d’urgence mises en place pour les entrepreneurs dans le contexte du COVID‑19, lesquelles étaient censées être sans distinction de sexe dans la majorité des pays. Cette situation tient en partie au fait que les entrepreneuses ont moins souvent recours aux emprunts bancaires (de nombreux programmes se sont appuyés sur les produits bancaires existants) et au fait que les entreprises dirigées par des femmes sont en moyenne plus petites que celles dirigées par des hommes (certaines aides étaient conditionnées à des seuils minimums de revenus du travail indépendant). Les entrepreneuses avaient aussi généralement moins accès aux ressources (finance externe) et aux réseaux, et les différences de connaissances financières sont probablement entrées en jeu (OCDE, 2022[39]). Quelques pays ont toutefois introduit des mesures destinées explicitement aux cheffes d’entreprise. Au Costa Rica, par exemple, le projet FOMUJERES est venu en aide aux entreprises dirigées par des femmes ou aux groupements de femmes actives dans l’agriculture, l’artisanat et les textiles.

Les victimes de violence domestique plus à la merci de leur bourreau

Le début de la pandémie s’est accompagné d’une hausse des chiffres officiels d’incidents de violence domestique signalés, d’appels aux lignes d’assistance téléphonique et de visites sur les sites proposant soutien et assistance (Leight, 2022[54] ; OCDE, 2021[38]). En Australie, par exemple, deux tiers des femmes victimes de violences physiques ou sexuelles de la part de leur conjoint ou d’un ex-conjoint depuis le début de la pandémie de COVID‑19 ont déclaré que les violences avaient commencé ou empiré à ce moment-là (Boxall et al., 2020[55]). Par conséquent, de nombreux pays ont adopté des mesures supplémentaires pendant la crise (OCDE, 2022[39]), allant des plans et fonds de reprise généraux et sans distinction de sexe dont l’un des objectifs était la lutte contre les violences faites aux femmes et aux filles (Australie, Canada, Islande, Italie et Suède), aux aides (d’urgence) spécifiques pour assurer la continuation et l’adaptation des services destinés aux survivantes de la violence : création ou renforcement de lignes d’assistance téléphonique, de sites et d’applications (Canada, Chili, Costa Rica, Grèce, Hongrie et Portugal) ; renforcement de l’assistance apportée par les centres de ressources, les unités d’intervention en situation de crise et les centres d’accueil sans rendez-vous et apport d’aide directe (Australie, Canada, Corée et Costa Rica) ; activités d’information, d’ouverture et de sensibilisation (Autriche, Grèce, Lettonie, Portugal et République tchèque) ; mais aussi renforcement des capacités du personnel, apport de conseils et soutien financier aux organisations actives dans ce domaine (Canada, Corée, Costa Rica, Grèce, Islande, Lettonie, Portugal et Suède). Certains pays ont également recueilli des données, créé des équipes spéciales et accru la coopération intergouvernementale (Canada, Grèce, Luxembourg, Suède et Suisse) ; d’autres ont renforcé l’aide judiciaire, notamment en infligeant des sanctions pénales plus sévères dans les cas de violences sexistes (Corée, Costa Rica et République tchèque).

Coup de projecteur 2 : Protéger les jeunes contre la stigmatisation et la détresse matérielle

Dans le droit fil des crises précédentes, les jeunes ont supporté une part disproportionnée du coût en emploi et du coût social de la crise du COVID‑19, tout en étant moins vulnérables au virus même. Conscients du besoin d’action rapide, la majorité des gouvernements de l’OCDE ont inclus dans leurs aides d’urgence des mesures destinées spécifiquement aux jeunes (OCDE, 2021[56]). Elles sont l’expression des enseignements tirés de la crise financière mondiale de 2008‑09, lors de laquelle les aides publiques destinées aux jeunes sans emploi et sortis du système éducatif ont souvent été insuffisantes et trop tardives. À mesure que les économies de l’OCDE se sont remises du choc initial infligé par le COVID‑19 et que les retombées sur le marché du travail se sont améliorées, les taux de chômage des jeunes ont eux aussi retrouvé leurs niveaux d’avant-crise dans un grand nombre – mais pas dans la totalité – des pays de l’OCDE. En attendant, le taux d’emploi des jeunes ne suit toujours pas celui des autres adultes (voir le Chapitre 1). Dans le contexte de ces évolutions, il est important de ne pas perdre de vue les jeunes les plus lourdement touchés par la crise et pour lesquels les aides n’ont pas toujours été adéquates. Cette catégorie comprend la cohorte entrée sur le marché du travail pendant la crise ; les jeunes NEET qui ne se sont pas manifestés auprès des services publics de l’emploi ou des services sociaux (ces « NEET qu’on ne voit pas ») ; les étudiants aux moyens financiers insuffisants ; et les individus à la santé mentale fragile. Comme le souligne le Plan d’action actualisé de l’OCDE pour les jeunes (OCDE, 2021[57]), ils auront besoin d’aides supplémentaires pour éviter des séquelles de longue durée sur leur devenir professionnel et personnel.

Aider les jeunes entrants sur le marché du travail

Depuis le début de la crise du COVID‑19, de nombreux pays ont pris des mesures pour aider les jeunes entrants sur le marché du travail à trouver et à conserver un emploi. Environ un tiers d’entre eux ont introduit de nouvelles aides à l’embauche pour les employeurs ayant recruté des jeunes, ou étendu les dispositifs existants pendant la pandémie ; un tiers encore avaient déjà ce type d’aides en place avant la crise (OCDE, 2021[56]). En Italie, par exemple, les employeurs peuvent désormais bénéficier d’une exonération, parfois totale, de cotisations de sécurité sociale pendant une période de trois ans (à hauteur de 6 000 EUR par an) lorsqu’ils embauchent sous contrat à durée indéterminée une personne âgée de 15 à 35 ans sans emploi et sortie du système éducatif. Dans plus de la moitié (54 %) des 24 pays de l’OCDE qui pratiquent les aides à l’embauche ou les subventions salariales, le nombre de jeunes travailleurs (15 à 29 ans) bénéficiaires de ces aides a augmenté entre octobre 2019 et octobre 2021.

Si les études publiées constatent des résultats nuancés des aides à l’embauche et des subventions salariales pour les jeunes, les programmes destinés aux jeunes défavorisés ont tendance à être plus efficaces par rapport à leur coût que ceux destinés aux jeunes de manière plus générale (Bördős et al., 2017[58] ; Kluve et al., 2019[59]). La conjugaison des aides à l’embauche avec d’autres mesures de soutien, comme la formation en cours d’emploi, peuvent encore en améliorer les effets bénéfiques pour les travailleurs subventionnés. Cependant, les conditions strictes attachées à la formation devraient être compensées par des subventions suffisamment généreuses pour couvrir le coût d’opportunité des employeurs et améliorer leur participation (Caliendo, Künn et Schmidl, 2011[60] ; Roger et Zamora, 2011[61]). Seuls quelques pays de l’OCDE attachent des aides ou des conditions à leurs dispositifs d’incitations fiscales : des 21 pays pour lesquels on dispose de données, huit mentionnent les conditions de formation en cours d’emploi ; sept demandent le mentorat en cours d’emploi ; quatre obligent les employeurs à garder le salarié subventionné pendant une certaine période après expiration du contrat ; un seul (l’Autriche) propose d’aider les salariés subventionnés à trouver un nouvel emploi à l’expiration de la subvention. Il faudra évaluer soigneusement les mesures récemment introduites ou élargies pour éviter que les subventions disponibles soient accordées à des jeunes qui auraient eu toutes les chances de trouver un emploi en leur absence (effets d’aubaine). Au besoin, il conviendra d’ajuster et de cibler les programmes généraux sur les catégories qui en tireront le meilleur avantage, par exemple les jeunes peu qualifiés chômeurs de longue durée.

De nombreux pays ont utilisé ce type d’incitations fiscales pour favoriser l’apprentissage professionnel pendant la crise. Les petits employeurs, en particulier, ont hésité à engager des apprentis pendant la crise à cause de l’incertitude économique, de difficultés financières et de craintes quant aux moyens d’organiser une formation sur le tas tout en respectant les mesures de distanciation physique. De ce fait, les jeunes ont souvent eu des difficultés à trouver des place en apprentissage ou des stages en entreprise. Afin d’encourager et d’aider les entreprises qui ont continué à former des jeunes tout au long de la crise, huit pays (Allemagne, Australie, Autriche, France, Irlande, Nouvelle‑Zélande, Royaume‑Uni et Suisse) ont introduit de nouveaux dispositifs d’incitation au recrutement et à l’embauche d’apprentis et huit autres ont développé les dispositifs déjà en place (Belgique, Corée, États-Unis, Grèce, Italie, Luxembourg, Norvège et Pays-Bas) (OCDE, 2021[56]). Certains éléments semblent indiquer que ces dispositifs ont effectivement contribué à l’offre d’apprentissage : au moins huit pays de l’OCDE ont même enregistré une hausse du nombre d’apprentis entre les années scolaires 2019‑20 et 2021‑22. En France, où la relance de l’apprentissage est une priorité nationale depuis la crise du COVID‑19, le nombre de contrats a augmenté de 42 % en 2020 par rapport à 2019, et de 37 % de plus en 2021. L’Allemagne, en revanche, enregistre une chute importante du nombre de contrats d’apprentissage signés en 2020 et 2021, laissant entendre qu’un nombre exceptionnellement élevé de jeunes pourraient être sortis du système scolaire sans qualifications durant la crise (OCDE, 2021[62]). Étant donné que les incitations financières offertes aux employeurs pour engager des apprentis s’accompagneront probablement d’effets d’aubaine – des apprentissages subventionnés qui auraient été proposés même en l’absence de subvention – leur utilisation pendant la période de reprise et au-delà devrait être soigneusement évaluée dans le but d’ orienter les subventions vers les secteurs ou les entreprises qui en ont besoin (Kuczera, 2017[63]).

Aller au-devant des jeunes sans emploi et sortis du système éducatif « disparus des écrans radar »

En plus d’aider les jeunes entrants sur le marché du travail, les SPE ont vite adapté leurs services depuis le début de la crise de manière à fournir aux travailleurs confrontés à une perte d’emploi ou à une réduction des heures de travail une aide rapide face à une situation du marché du travail très complexe (voir la Section 2.1.4). Or, tous les jeunes chômeurs ou inactifs ne se manifestent pas auprès des SPE, pour diverses raisons : ils n’ont peut-être pas droit à l’aide au revenu ; ils ignorent que des aides sont disponibles ; ou ils manquent de confiance dans les autorités publiques. Les données d’avant-crise (2019‑21) indiquent que 40 % des chômeurs âgés de 15 à 29 ans se sont manifestés auprès des SPE ou ont répondu à leurs offres d’emploi, en moyenne dans 29 pays de l’OCDE. Les proportions varient de moins de 15 % au Canada, au Chili, au Mexique et aux Pays-Bas, à plus de 70 % en Grèce, en Lituanie, en République slovaque et en République tchèque. À comparer avec un taux moyen de recours aux SPE pour trouver du travail de 53 % chez les chômeurs de 30 à 64 ans tous pays confondus. L’expérience de la crise financière mondiale a montré qu’il devient de plus en plus difficile de mobiliser les jeunes pour réintégrer le système éducatif ou entrer sur le marché du travail après de longues périodes d’inactivité (Carcillo et al., 2015[64] ; OCDE, 2016[65]).

Pendant la crise du COVID‑19, les pays ont conjugué divers outils de communication pour nouer, et maintenir, le contact avec les jeunes ayant besoin d’aide à l’emploi, dont les jeunes sans emploi et sortis du système éducatif non inscrits auprès des services publics de l’emploi ou des services sociaux (ou « disparus des écrans radar »). Dans 28 pays de l’OCDE pour lesquels ont dispose d’informations, le choix d’outils s’est surtout porté vers les partenariats entre les SPE et des parties prenantes locales (établissements scolaires, ONG, etc.). Des partenariats de ce type sont en place dans 24 pays de l’OCDE (Graphique 2.12). Quelques pays suivent tous les décrochages scolaires et publient des orientations officielles pour les activités d’ouverture à destination de toutes les parties prenantes concernées, mais en beaucoup moins grande proportion (39 % des pays en 2021 dans les deux cas). Seule une minorité de pays, dont la Suède avec son programme « Young Marketers », pratique l’ouverture de jeune à jeune (OCDE, 2016[65]). Un certain nombre de pays ont fait de l’ouverture vers les jeunes une priorité des services de l’emploi pendant la crise, dont la Corée et l’Espagne qui ont confié à leurs SPE la mission d’aller au-devant des jeunes sans emploi et sortis du système éducatifs non inscrits auprès d’eux. En Australie, la mesure Faster Connections and Greater Support for Young People Budget (Budget pour un contact plus rapide et un meilleur accompagnement des jeunes), annoncée en octobre 2020, consacre 21.9 millions AUD (14.2 millions EUR) à l’accélération du contact entre les jeunes et les services de l’emploi pour encourager une intervention plus rapide et mieux accompagner les jeunes dans les services de l’emploi en ligne. Aux Pays-Bas, 35 « équipes de crise pour la mobilité régionale » travaillent en contact étroit avec les services de l’emploi, les organisations patronales et les syndicats de salariés pour fournir des aides supplémentaires aux demandeurs d’emploi et aux travailleurs menacés de chômage, les jeunes faisant partie des catégories ciblées par ce dispositif.

Graphique 2.12. Les partenariats locaux sont l’outil le plus répandu pour aller au-devant des jeunes

Pour un grand nombre de jeunes en recherche d’emploi, des conseils et un accompagnement de base suffiront, d’autant plus que l’activité économique a récemment redémarré. Cependant, les jeunes confrontés à des obstacles majeurs ou multiples à l’emploi pourraient avoir besoin de mesures plus exhaustives et adaptées à leurs besoins pour pouvoir intégrer le marché du travail. Sur les 35 pays pour lesquels on dispose de données, 21 ont cité des difficultés à trouver des offres d’emploi ou à fournir un accompagnement personnalisé aux demandeurs d’emploi. Pour 19 d’entre eux, ces difficultés se sont intensifiées pendant la crise du COVID‑19. Une utilisation efficiente de ressources limitées peut être assurée grâce aux outils (numériques) de profilage qui permettent de repérer les jeunes menacés de chômage de longue durée et de les traiter en priorité. La sous-traitance des services de l’emploi à des prestataires externes ou la collaboration avec des acteurs locaux sont également à envisager pour accroître les capacités d’accompagnement personnalisé (OCDE, 2021[32]). À la fin de 2021, trois quarts de tous les pays de l’OCDE ont mentionné qu’ils assuraient un accompagnement personnalisé des jeunes sans emploi et sortis du systèmes éducatif non inscrits mis en contact avec les SPE.

Fournir une aide au revenu aux étudiants en perte d’emploi

Les étudiants employés font partie des catégories les plus durement touchées par la crise du COVID‑1913. Un grand nombre d’entre eux travaillent dans des secteurs très affectés, comme l’hôtellerie‑restauration et le tourisme, se sont trouvés privés de solution à court terme. Souvent employés à temps partiel, sous contrat temporaire et sans grande expérience professionnelle, ces jeunes sont aussi moins protégés, qu’il s’agisse de protection de l’emploi ou d’accès à la protection sociale. Ils sont en outre moins susceptibles d’avoir droit à certaines des mesures d’aide d’urgence introduites ou élargies pendant la crise, notamment les dispositifs de maintien dans l’emploi, inaccessibles aux travailleurs à temps partiel, les prestations de chômage conditionnées à une durée minimum de cotisation ou les garanties de revenu minimum avec seuil d’âge. Pour ces jeunes, la perte d’un emploi à temps partiel peut signifier une baisse de revenu considérable et causer de lourdes difficultés économiques, d’autant plus qu’ils disposent rarement d’une épargne suffisante pour amortir le choc.

Au moins 11 pays de l’OCDE ont donc mis en place des mesures d’aide au revenu d’urgence destinées spécifiquement aux étudiants de l’enseignement postsecondaire et des universités au début de la pandémie (OCDE, 2021[56]). Elles se sont généralement adressées aux étudiants ayant perdu un emploi à temps partiel, dans l’incapacité de trouver un travail ou en difficultés financières (Allemagne, Autriche, Canada, Danemark, États-Unis, France, Irlande, Japon, Norvège et Pays-Bas). Parmi ces mesures, l’introduction de nouvelles allocations, l’élargissement aux étudiants des critères d’éligibilité des mesures déjà en place, et l’ajustement des frais d’inscription et des remboursements de prêts.

Les difficultés financières rencontrées par les étudiants ont soulevé la question plus générale des mesures d’aide au revenu mises en place par les pays pour cette catégorie de population. À la fin de 2021, les étudiants du postsecondaire à temps plein avaient droit à une forme d’aide au revenu dans 20 des 30 pays de l’OCDE pour lesquels des informations sont disponibles. Or, les prestations de chômage et les programmes d’aide imposent généralement des conditions de durée minimum de cotisation et de disponibilité pour travailler, que les étudiants à temps plein ne remplissent pas. Dans six pays de l’OCDE seulement, un étudiant du postsecondaire à temps plein âgé de 20 ans et justifiant de trois mois d’emploi cumulés aurait droit à des prestations de chômage ou à une aide après une perte d’emploi à condition d’être en recherche active de travail. Dans sept pays seulement, ce jeune remplirait les conditions pour bénéficier d’aides sociales. Le droit aux prestations d’aide sociale dépend généralement des revenus du ménage, et souvent également des revenus des parents dans le cas des jeunes. Même les jeunes de condition modeste vivant hors du domicile familial n’ont généralement pas droit aux prestations d’aide sociale au-dessous d’un certain âge (24 ans en Lituanie ou 26 ans en France). Les mesures d’aide au revenu plus courantes sont les bourses d’études, les prêts à faible taux d’intérêt ou les mesures temporaires d’aide aux revenus dans les situations d’urgence, disponibles dans 12 des pays de l’OCDE étudiés. Ces aides sont assez importantes dans certains pays. Au Danemark, par exemple, les étudiants du postsecondaire peuvent recevoir une bourse d’études de 6 397 DKK (860 EUR) par mois. Dans d’autres pays, comme la France, l’aide a consisté en une aide exceptionnelle d’urgence à hauteur de 500 EUR pour les étudiants plongés dans des difficultés financières en raison de la crise (OCDE, 2021[56]). Le caractère lacunaire des aides au revenu offertes aux étudiants, révélé par la crise, a déclenché une réflexion dans plusieurs pays sur leur extension, y compris en Nouvelle‑Zélande où les prestations sociales destinées aux jeunes ont déjà été relevées.

Assurer un accompagnement intégré des jeunes atteints de troubles de la santé mentale

La crise du COVID‑19 continue de fragiliser la santé mentale d’un grand nombre de jeunes, lesquels font état d’une bien plus forte prévalence de symptômes d’anxiété et de dépression que les autres groupes d’âge tout au long de la pandémie (OCDE, 2021[66] ; 2021[41]). Les données de quelques pays de l’OCDE révèlent que, en mars 2021, les jeunes étaient 30 % à 80 % plus susceptibles de faire état de symptômes de dépression ou d’anxiété que les adultes (OCDE, 2021[67]), une tendance confirmée depuis. En France, par exemple, 42 % des jeunes de 18 à 24 ans ont signalé des symptômes d’anxiété en février 2022, contre 23 % de la population générale (Santé publique France, 2022[68]). Aux États-Unis, presque la moitié des 18‑29 ans ont fait état de symptômes d’anxiété ou de dépression, en février 2022 également (National Center for Health Statistics, 2022[69]). Les perturbations de la scolarité, de l’éducation et du travail ont non seulement affaibli les facteurs de protection de la santé mentale des jeunes, comme les routines quotidiennes ou le contact avec les autres, mais aussi bouleversé l’accès aux services et à l’accompagnement de la santé mentale (OCDE, 2021[70]). Reconnaissant les défis posés par la pandémie pour la santé mentale des jeunes, au moins la moitié des pays de l’OCDE ont renforcé les aides à la santé mentale qui leur sont destinées (OCDE, 2021[56]). Ces mesures n’ont toutefois pas été d’ampleur suffisante, dans de nombreux cas, pour satisfaire les besoins d’aide des jeunes, problème qui est venu s’ajouter aux niveaux élevés de besoins insatisfaits en soins de santé mentale déjà enregistrés avant la pandémie (OCDE, 2021[70]).

Comme le soulignait la Recommandation de l’OCDE sur une politique intégrée de la santé mentale, des compétences et de l’emploi, les déterminants de la santé mentale sont divers et demandent une approche intégrée des politiques de la santé mentale, qui comprenne des mesures de promotion d’une meilleure santé mentale chez les jeunes dans les systèmes d’éducation, d’emploi et de protection sociale en plus des mesures prévues dans les systèmes de santé. Même avant la pandémie, dans tous les pays de l’OCDE, les étudiants en détresse psychologique étaient 35 % plus susceptibles d’avoir redoublé une année, tandis que les adultes atteints de troubles de la santé mentale étaient 20 % moins susceptibles d’avoir un emploi (OCDE, 2021[66]). Des mesures ciblées sont nécessaires pour promouvoir une meilleure santé mentale parmi les jeunes exposés au risque d’être longtemps exclus de la société et du marché du travail, y compris les inactifs, les chômeurs et ceux qui quittent prématurément le système scolaire, étant donné que les personnes atteintes de troubles de la santé mentale sont surreprésentées dans ces catégories.

Les actions mises en œuvre par les pays de l’OCDE pour renforcer les aides aux jeunes atteints de troubles de la santé mentale en dehors du système de santé pendant la pandémie ont en grande partie cherché à étendre l’accompagnement de la santé mentale et à mieux informer sur le sujet dans le système éducatif. En France, le dispositif « Chèque psy étudiant », lancé en février 2021, donne droit à jusqu’à trois séances gratuites avec un psychologue pour tous les étudiants des universités. Plus de 180 000 étudiants en ont bénéficié en 2021. Aux États-Unis, le budget discrétionnaire du Président pour 2022 a plus que doublé le financement de l’aide à la santé mentale en augmentant les subventions reçues par les établissements scolaires pour mettre les jeunes en relation avec les services, former leur personnel afin qu’ils sachent reconnaître les signes de troubles de la santé mentale, et sensibiliser les élèves au problème. Le Mental Health Recovery Plan du Royaume‑Uni finance l’aide à la santé mentale, notamment pour les jeunes et les enfants, et a distribué aux établissements scolaires des fonds supplémentaires destinés à former des « responsables santé mentale », en février 2022.

Les pays de l’OCDE qui mènent des actions en faveur de la santé mentale des jeunes au travail et des jeunes demandeurs d’emploi ont lancé moins d’initiatives. Les mesures liées à la santé mentale au travail ne ciblent généralement pas les jeunes en particulier, à l’exception des politiques en matière de congés de maladie et de retour au travail (voir la Section 2.1.3), il s’est agi de disséminer des outils et des orientations à destination à la fois des salariés et des employeurs sur les moyens de prendre soin de la santé mentale dans le contexte de la pandémie. Il est particulièrement important, dans ce contexte, que les jeunes demandeurs d’emploi atteints de troubles de la santé mentale soient aidés en même temps à trouver un emploi et à entretenir leur santé mentale. Selon les données disponibles, ce type d’accompagnement intégré – souvent par le biais de services sur le modèle « placement et soutien individuel » (Individual Placement and Support – IPS) – est plus efficace que les aides isolées pour l’emploi ou la santé mentale (Killackey et al., 2018[71] ; OCDE, 2021[66]). Quelques pays ont élargi l’offre de ce type d’accompagnement intégré destiné aux jeunes demandeurs d’emploi, mais ces actions sont souvent menées en application d’engagements antérieurs à la pandémie. L’Australie a continué d’élargir les essais d’IPS ciblés sur les jeunes et, depuis 2021, ces services sont disponibles dans 50 des centres headspace offrant aux jeunes un accès aisé à un accompagnement en santé mentale. En Norvège, les pouvoirs publics passent de la phase d’essai à celle de l’expansion de l’accompagnement de l’emploi pour les personnes atteintes de troubles, notamment au moyen de mesures destinées aux jeunes en danger de décrochage scolaire.

Coup de projecteur 3 : Améliorer la qualité de l’emploi des travailleurs de première ligne

Les travailleurs de première ligne sont ceux qui ont continué à travailler en présence et à proximité d’autres personnes, même au plus fort de la pandémie de COVID‑19 (voir le Chapitre 1). Si les soignants en sont l’exemple le plus emblématique, les agents des services sociaux, les professionnels des soins de longue durée, la police, les pompiers et les employés des commerces essentiels et de certains modes de transport sont à ranger dans la même catégorie. Les enseignants et les professionnels de l’éducation et de l’accueil des jeunes enfants ont, eux aussi, souvent été en première ligne, même si un grand nombre de pays ont fermé les écoles et les établissements d’accueil de la petite enfance au moins pendant la phase initiale de la crise. Les employés de restaurants, d’hôtels et d’activités touristiques sont également en contact étroit avec les clients, mais beaucoup d’entreprises ont été obligées de fermer lorsque les risques sanitaires étaient élevés.

La crise du COVID‑19 a incontestablement mis en évidence l’importance des emplois et des travailleurs de première ligne pour le fonctionnement de l’économie, en cas de pandémie mais aussi plus généralement. C’est grâce à cette mobilisation des travailleurs de première ligne dans les hôpitaux, les établissements pour personnes âgées, les supermarchés et ailleurs qu’une catastrophe humaine et sociale encore plus grave a été évitée. Les travailleurs de première ligne sont néanmoins généralement moins rémunérés que les autres, en raison notamment de leur niveau d’études inférieur et du pouvoir de marché des employeurs ; voir les Chapitres 1 et 3 et OCDE (2022[72]). Certains d’entre eux appartiennent à des catégories de population vulnérables, dont les jeunes, les immigrés et les minorités ethno-raciales. La charge de travail excessive et la rémunération insuffisante de ces travailleurs de première ligne constituent dès lors une préoccupation de politique publique.

Dispositions spéciales pour les travailleurs de première ligne : réduire les risques sanitaires et améliorer la qualité de l’emploi

La menace qu’a fait peser le COVID‑19 sur les travailleurs de première ligne dans les secteurs de la santé, de la prise en charge sociale et de longue durée, des commerces essentiels, etc. n’était pas celle de la perte d’emploi ; bien au contraire, ces travailleurs ont été plus demandés que jamais. Leur forte exposition au virus au travail (parfois également pendant les trajets entre le domicile et le lieu de travail) et leurs longues heures de travail étaient beaucoup plus préoccupantes. Les mesures visant à accroître l’accessibilité et la générosité des dispositifs de maintien dans l’emploi, des prestations de chômage et des politiques actives du marché du travail – dont il est question plus haut dans ce chapitre – les concernaient moins puisqu’ils conservaient leur emploi. Pour les travailleurs de première ligne, les mesures les plus importantes ont été celles visant à réduire le risque d’infection et à améliorer d’autres aspects touchant à la qualité de leur emploi, notamment les horaires longs et la rémunération.

Pour réduire les risques d’infection au travail, de nombreux pays de l’OCDE ont renforcé les obligations relatives à la sécurité et à l’hygiène au travail applicables à différentes catégories de travailleurs de première ligne. En raison de leur exposition particulière au virus, ces travailleurs ont également bénéficié de restrictions générales imposées par les pays sur la vie économique et sociale des citoyens à différents stades de la crise pour limiter le nombre d’infections : fermeture des établissements scolaires, des lieux de travail et des transports en commun, annulation des manifestations, obligation de rester chez soi, restrictions sur les rassemblements publics et la circulation à l’intérieur du territoire, et contrôles des voyageurs internationaux (Ritchie et al., 2020[73]).

Quelques pays de l’OCDE ont imposé une obligation de vaccination contre le COVID‑19 aux travailleurs du secteur des soins de longue durée (Australie, Costa Rica, Hongrie et Italie). Le Costa Rica, la Hongrie et l’Italie ont également rendu la vaccination obligatoire pour les agents de police, le Costa Rica et la Hongrie pour les enseignants des écoles et les personnels des établissements d’éducation et accueil des jeunes enfants. En novembre 2021, la moitié des pays de l’OCDE exigeaient des certificats de vaccination ou de vaccination/guérison/test pour les travailleurs de la santé et des soins de longue durée (Graphique 2.13). Un tiers l’exigeaient pour les pompiers ou les agents de police. Grâce à ces obligations, les hôpitaux et les établissements de séjour de longue durée sont devenus des lieux plus sûrs, pour les patients mais aussi pour les travailleurs de première ligne. Certains travailleurs se sont toutefois opposés à l’imposition de ce type de règles par les pouvoirs publics.

Graphique 2.13. Travailleurs de la santé et des soins de longue durée en première ligne

Les primes de crise exceptionnelles sont l’un des moyens utilisés par les pays pour indemniser les travailleurs de première ligne du risque sanitaire accru sur le lieu de travail pendant la crise du COVID‑19 et pour le caractère exceptionnel des horaires de travail et de la mobilisation. Ces primes ont été particulièrement courantes pour les travailleurs de la santé (76 % des pays de l’OCDE interrogés) et les travailleurs en soins de longue durée (53 %). Les travailleurs de première ligne des entreprises privées, comme les commerces, n’ont pour la plupart pas reçu de primes financées sur fonds publics. La valeur de ces primes n’est peut-être pas tant dans leur montant monétaire que dans leur reconnaissance de l’importance des emplois des travailleurs de première ligne. La Belgique fait partie des pays de l’OCDE qui ont le plus recouru aux primes de crise financées par l’État, y compris pour les travailleurs de première ligne : les travailleurs de la santé et des soins de longue durée ont reçu des primes exceptionnelles, les premiers ont également bénéficié d’une augmentation de salaire et les second d’un « jour de congé corona ». Les entreprises du secteur hôtelier ont pu remettre à leurs salariés des chèques consommation exonérés d’impôts.

Le relèvement permanent des rémunérations, au lieu de primes de crise exceptionnelles, serait un moyen encore plus puissant d’augmenter les salaires et de reconnaître la valeur des emplois de première ligne. Seules quelques initiatives des pouvoirs publics de ce type sont enregistrées, surtout en dehors des secteurs de la santé et des soins de longue durée, probablement parce que les salaires des professions de première ligne dans le secteur privé ne sont pas fixés par l’État. La Belgique, le Chili et la Slovénie signalent des initiatives en faveur d’une meilleure rémunération dans les secteurs des soins de santé et des soins de longue durée ; la Hongrie, la Lettonie et la Suisse dans le premier ; et la République tchèque dans le second. Il faudra approfondir la réflexion sur les raisons du faible niveau de rémunération dans un grand nombre d’emplois de première ligne, mais aussi sur les moyens de revaloriser des salaires inefficacement bas. De telles actions permettraient de réduire les pénuries de main-d’œuvre pour les emplois concernés (voir également le Chapitre 1). Inversement, la situation actuelle au regard des pénuries de main-d’œuvre est favorable à l’augmentation des salaires dans ces professions.

COVID‑19 et pénuries croissantes de travailleurs de première ligne : quelles réactions des pays ?

Des pénuries de main-d’œuvre se sont déclarées dans un grand nombre de segments du marché du travail (voir le Chapitre 1). Le fait que les professions de première ligne ont été particulièrement touchées par les pénuries est l’un des facteurs qui ont contribué à l’allongement des horaires de travail ; voir par exemple OCDE (2020[74]). Environ 80 % des pays de l’OCDE font état d’une aggravation des pénuries de main-d’œuvre en soins de santé et soins de longue durée depuis la crise du COVID‑19 ; c’est le cas pour 60 % des pays dans le secteur de l’hôtellerie et du tourisme (Graphique 2.14, Partie A). Les pénuries semblent moindres dans d’autres professions demandant un contact étroit entre les personnes (la police, les pompiers, les établissements scolaires et préscolaires, les commerces essentiels, les transports). Les secteurs des soins de santé et de longue durée d’une part, et de l’hôtellerie et du tourisme de l’autre, ont ceci en commun que les travailleurs sont moins désireux de les intégrer en raison de l’augmentation des risques sanitaires. On constate néanmoins des différences importantes. La demande de travailleurs a probablement augmenté dans le secteur des soins de santé parce que les besoins se sont accrus. En revanche, dans le secteur de l’hôtellerie et du tourisme, les travailleurs – et plus particulièrement les travailleurs sous contrat de courte durée – ont pu se réorienter vers des secteurs moins affectés par les fermetures imposées par les pouvoirs publics.

Graphique 2.14. Pénuries de travailleurs de première ligne

Autre signe de pénuries de main-d’œuvre pour les emplois de première ligne, les SPE ont eu de plus en plus de difficultés à pourvoir les postes vacants. Dans près de 60 % des pays de l’OCDE, ces difficultés existaient déjà avant le COVID‑19, et plus de 80 % font état de leur aggravation dans le contexte de la crise (Graphique 2.14, Partie B). Dans le but de résorber ces pénuries, les pouvoirs publics ont pris diverses mesures, dont certaines visant à accroître l’attrait de leur emploi aux yeux des travailleurs déjà en poste (les primes de crise ou les initiatives de relèvement des salaires dont il est question plus haut). Certaines sont propres à des secteurs particuliers ; voir par exemple l’exposé détaillé sur les mesures prises pour les travailleurs en soins de longue durée dans Rocard, Sillitti et Llena-Nozal (2021[75]) et dans OCDE (2021[76]). Par ailleurs, plusieurs pays ont intensifié les campagnes de recrutement, assoupli les règles d’immigration et fait appel aux retraités pour pourvoir des postes de première ligne précis, en santé et soins de longue durée plus particulièrement. Afin de remédier aux déséquilibres de l’offre de travailleurs de première ligne dans tous les pays, l’Union européenne a publié, au début de la pandémie, des orientations pour faciliter la libre circulation des travailleurs entre les frontières intérieures de l’Union dans les secteurs essentiels (Samek Lodovici et al., 2022[77]). Globalement, ces mesures ne vont toutefois pas suffisamment loin pour valoriser ces professions de manière pérenne et attirer à elles la main-d’œuvre qui leur fait largement défaut.

Coup de projecteur 4 : Soutenir les minorités ethno-raciales tout au long de la crise du COVID‑19

Les minorités ethno-raciales ont fait l’objet de mesures de politique publique particulières dans plusieurs pays de l’OCDE, avant et après la crise du COVID‑19. Leur plus grande fragilité pendant la crise provient du fait que ces personnes travaillent plus fréquemment sous contrat temporaire ou exercent des emplois à haut risque d’exposition au COVID‑19 ; voir le Chapitre 1 et OCDE (2022[72]). Cette section met en exergue les différences entre les minorités ethno-raciales des pays de l’OCDE, au regard de leurs caractéristiques et de leur expérience du marché du travail pendant la crise du COVID‑19 et la reprise, et les mesures prises par les pouvoirs publics pour leur venir en aide.

Les minorités ethno-raciales des pays de l’OCDE et leur expérience du marché du travail pendant la crise et la reprise

À l’opposé des immigrés et des ressortissants étrangers, les minorités ethno-raciales sont des citoyens et citoyennes de longue date de leur pays ou qui ont au moins leurs racines dans ce pays. Il n’existe pas de définition simple des minorités ethno-raciales qui s’applique à tous les pays de l’OCDE. Elles sont généralement caractérisées par une culture ou d’autres facteurs communs, dont la langue ou la religion, ainsi que par leur apparence physique (leur couleur de peau, par exemple) ou le pays d’origine de leurs ascendants (Balestra et Fleischer, 2018[78]).

Un grand nombre des minorités ethno-raciales dont les pays signalent la présence sur leur territoire sont les populations indigènes (Australie, Canada, Japon, Nouvelle‑Zélande) et les gens du voyage, dont font partie les Roms (Autriche, Espagne, Grèce, Hongrie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Portugal, République tchèque, Slovénie et Suisse). Sont également des minorités ethno-raciales importantes les communautés noires, asiatiques et hispaniques/latino‑américaines, les peuples du Pacifique (Nouvelle‑Zélande) et les populations parlant la langue d’un pays étranger et s’identifiant à sa culture (Estonie, Italie, Lettonie, Slovénie). Les différences entre ces catégories ethno-raciales font ressortir les différences de problèmes rencontrés par chacune dans le pays concerné.

Peu de pays de l’OCDE recueillent des données ou des informations sur le comportement des minorités ethno-raciales sur le marché du travail ; certains d’entre eux cherchent ainsi à éviter, pour des raisons historiques, de classer les individus en fonction de leur race ou de leur appartenance ethnique. Dans les pays disposant de données, les différences observées entre les minorités ethno-raciales au regard de l’expérience sur le marché du travail pendant la crise du COVID‑19 et la reprise dans les pays de l’OCDE sont notables ; voir le Chapitre 1 et OCDE (2022[72]). Les minorités ethno-raciales en Estonie, aux États‑Unis, en Lettonie et au Royaume‑Uni ont été lésées par rapport aux autres catégories de population depuis le début de la crise. Au Canada et au Danemark, elles ont commencé par être plus durement touchées, mais se sont vite rétablies. En Nouvelle‑Zélande, elles se sont mieux comportées que d’autres catégories tout au long de la crise.

La moitié des pays de l’OCDE pour lesquels on dispose de données ont mis en place, sur le marché du travail ou en matière sociale, des mesures spécialement destinées à ces minorités qui les ont aidées à surmonter la crise

La moitié des pays de l’OCDE pour lesquels on dispose de données – 14 sur 27 – ont mis en place des politiques du marché du travail ou des politiques sociales pour tendre la main aux minorités ethno-raciales et les aider à subvenir à leurs besoins particuliers (Graphique 2.15, Partie A). Quelques pays ont adopté de nouvelles mesures depuis le début de la pandémie de COVID‑19 (Australie, Canada, Espagne, Grèce, Irlande, Portugal, Slovénie, Suisse). Elles n’ont pas toujours été motivées par le COVID‑19 et la crise n’a été le seul déclencheur du soutien apporté aux minorités ethno-raciales dans aucun de ces pays. Celui-ci est en grande majorité antérieur à la crise, même s’il est avéré particulièrement précieux ; il a été complété par des dispositifs supplémentaires dans certains cas. Le Tableau 2.5 répertorie plus en détail les politiques du marché du travail et les politiques sociales mises en place en faveur des minorités ethno‑raciales dans les pays de l’OCDE.

Graphique 2.15. Minorités ethno-raciales : mesures de politique publique prises pendant la crise du COVID‑19

On observe une tendance préoccupante au regard de l’efficacité des mesures de politique publique en faveur des minorités ethno-raciales, à savoir que les SPE ont de plus en plus de difficultés à trouver des emplois à pourvoir ou à apporter un soutien personnalisé aux demandeurs d’emploi de minorités ethno‑raciales depuis le début de la crise. Dans 17 des 25 pays de l’OCDE pour lesquels ont dispose de données, les SPE se heurtaient déjà à ce type de difficultés dans la recherche d’emplois pour des personnes de minorités ethno-raciales avant le COVID‑19, mais elles se sont aggravées sous l’effet de la crise pour 12 d’entre eux (Graphique 2.15, Partie B)14. Un large éventail de programmes, dont des initiatives pour encourager la valorisation des compétences, réduire les discriminations et améliorer l’attachement au marché du travail, à l’exemple de quelques pays (voir le Tableau 2.5), renforceraient la résilience des emplois des personnes de minorités ethno-raciales à la prochaine crise.

Pays	Minorités ethno-raciales ciblées	Politiques du marché du travail et politiques sociales spécifiques
Australie	Aborigènes et peuples insulaires du Détroit de Torres	Large éventail de programmes : formation professionnelle, politiques actives du marché du travail spécifiques, apprentissage, accompagnement de l’emploi dans les grandes sociétés, mesures propres à certaines régions, panier de mesures COVID‑19 destinées aux peuples indigènes.
Autriche	Roms	Programme de préparation des Roms pour le marché du travail, avec accompagnement de la recherche d’emploi, motivation à suivre des formations, aide à la rédaction de lettres de candidature.
Canada	Premières Nations, Inuits, Métis et peuples autochtones urbains ou non affiliés	Programme de formation pour les compétences et l’emploi destiné aux Autochtones pour 2021‑22 pour aider les peuples autochtones, y compris les jeunes et les personnes en situation de handicap, visant à améliorer leurs compétences et à trouver un emploi.
Espagne	Gitans	« Stratégie nationale pour l’égalité, l’inclusion et la participation des gitans 2021‑30 », laquelle comporte des mesures en faveur de la sécurité de l’emploi et du recrutement de gitans.
Grèce	Roms	Nouvelle « Stratégie nationale et plan d’action en faveur de l’insertion sociale des Roms 2021‑30 » déclinée en un grand nombre de programmes, notamment pour le logement, la scolarisation et la vaccination contre le COVID‑19.
Hongrie	Roms	La « Stratégie nationale hongroise intégrée en faveur de l’insertion sociale » prévoit des mesures spéciales pour l’intégration des Roms.
Irlande	Roms et autres gens du voyage	« Stratégie nationale pour l’insertion des Roms et gens du voyage 2017‑21 », suivie de mesures pour 2021‑25 et accompagnée d’un large éventail de services publics de l’emploi spéciaux.
Japon	Peuple Ainu à Hokkaido	Initiatives en faveur de la sécurité de l’emploi et de l’emploi des peuples autochtones du district ainu, en place depuis 1975.
Lituanie	Roms	Dispositifs en faveur de l’insertion des Roms sur le marché du travail (programme « Travailler avec les Roms » et « Insertion sociale de la communauté rom de Vilnius »).
Nouvelle‑Zélande	Māori et peuples du Pacifique	Stratégie pour l’emploi à partir de 2019, avec plans d’action en faveur de l’emploi pour les catégories de population enregistrant invariablement des résultats insatisfaisants sur le plan de l’emploi, dont les Māori et les peuples du Pacifique.
Portugal	Roms	« Plan national de lutte contre le racisme et la xénophobie 2021‑25 », dans lequel sont incluses des mesures spécifiques en faveur de l’insertion des Roms sur le marché du travail.
République tchèque	Roms (en tant que minorité ethnique principale)	Plusieurs types de services sociaux axés non exclusivement sur les minorités ethniques, en place et actifs avant et pendant la crise du COVID‑19.
Slovénie	Roms	Plusieurs programmes de politique sociale en faveur de l’insertion professionnelle et sociale des femmes et des jeunes roms.
Suisse	Yéniches, Sinti et Roms	Plan d’action « Yéniches, Sinti et Roms », complété, pendant la crise du COVID‑19, par des mesures d’aide aux travailleurs indépendants menant une vie nomade.

Note : les autres pays de l’OCDE n’ont pas signalé de politiques du marché du travail ou de politiques sociales axées spécifiquement sur les minorités ethno-raciales, mais il est possible que ce type de programmes soit en place dans certains d’entre eux.

Source : Questionnaire d’enquête de l’OCDE sur les mesures prises dans le contexte de la crise du COVID‑19.

2.3. Au sortir du COVID‑19 : Défis et priorités pour les politiques du marché du travail et les politiques sociales en 2022

De nombreux marchés du travail de l’OCDE se sont rapidement remis du choc de la crise du COVID‑19, mais la reprise demeure fragile et inégale. Le taux de chômage a retrouvé ses niveaux d’avant-crise dans un grand nombre de cas, mais l’emploi est encore morose dans certains secteurs (voir le Chapitre 1). Nombre de secteurs d’activité sont en même temps confrontés à des pénuries de main‑d’œuvre, lesquelles témoignent d’une hausse de la demande de travailleurs possédant certaines compétences pendant la crise ou d’une diminution de l’offre de main-d’œuvre causée par la transition de travailleurs vers d’autres secteurs ou leur départ du marché du travail (par exemple, dans les secteurs des transports ou de l’hôtellerie). Par ailleurs, la crise du COVID‑19 a peut-être accéléré la mutation structurelle du marché du travail sous l’effet de la transformation numérique et de l’automatisation. Des changements profonds seront également nécessaires dans les prochaines années avec la décarbonation rapide de l’économie des pays de l’OCDE.

L’agression de la Russie contre l’Ukraine – une tragédie avant tout humaine – a exacerbé l’incertitude et posé de nouveaux défis pour les politiques du marché du travail et les politiques sociales. Elle a contribué à la plus forte inflation des dernières décennies, notamment par la flambée des prix de l’énergie et de certaines denrées de base. Ces augmentations de prix ont plus particulièrement touché les ménages modestes qui consacrent une grande partie de leurs budgets limités à l’énergie et à l’alimentation, sans vraies possibilités de réduire leur consommation ou d’effectuer des substitutions. La guerre a également causé la plus forte migration humanitaire connue en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale, surtout dans les pays d’Europe centrale et de la Baltique voisins de l’Ukraine qui ont fait preuve d’une détermination et d’une générosité à toute épreuve en accueillant ces réfugiés.

Dans ce contexte, les pays de l’OCDE se heurtent à la difficulté de trouver un juste milieu entre s’attaquer aux problèmes du marché laissés par la crise du COVID‑19 et qui n’ont pas encore été résolus, maîtriser la mutation structurelle en cours et future, et soutenir un marché du travail solide et inclusif, le tout en faisant face aux conséquences économiques et sociales de la guerre en Ukraine.

Interrogés à l’automne 2021, c’est-à-dire bien avant l’agression de la Russie contre l’Ukraine, sur les principaux défis anticipés pour le marché du travail en 2022, la plupart des pays de l’OCDE se sont déclarés préoccupés avant tout par les conséquences immédiates de la crise (Graphique 2.16). Trois pays sur quatre (25 sur 34) ont cité les pénuries de main‑d’œuvre et le redéploiement des travailleurs causé par la crise parmi les trois plus grands défis pour 2022. Environ un pays sur trois s’est dit préoccupé par les possibles risques de stigmatisation des jeunes (14 sur 34) et le nombre élevé de chômeurs (11 sur 34). De plus, environ un pays sur trois (14 sur 34) a cité la mutation du marché du travail causée par la transformation numérique et l’intelligence artificielle comme défi numéro un. Le changement climatique et la transition écologique ne figuraient pas encore parmi les principaux enjeux du marché du travail pour 2022 dans la majorité des pays (6 sur 34).

Graphique 2.16. Parmi les principaux enjeux du marché du travail pour 2022, les conséquences directes de la crise l’emportent sur les problèmes structurels à long terme

Les priorités des pays, dans le contexte des plans nationaux de reprise pour 2022 – réexprimés en automne 2021 – témoignent du besoin de s’attaquer aux conséquences de la crise et d’avancer vers une reprise inclusive tout en préparant les marchés du travail pour la mutation qui se dessine. Plusieurs priorités se dégagent :

Moderniser les services publics de l’emploi et renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Mieux accompagner les chômeurs est l’une des grandes priorités des pays au sortir de la crise du COVID‑19, notamment dans les pays d’Europe du Sud, les pays nordiques et les pays baltes. Les mesures envisagées se déclinent en modification des méthodes de profilage des demandeurs d’emploi et de ciblage des services (Espagne, Lettonie), dématérialisation plus poussée de l’offre de services (Espagne, Finlande, Irlande, Lettonie, Lituanie, Pologne, Suisse), augmentation des effectifs (Finlande, Irlande), décentralisation de l’offre de services (Finlande) et amélioration de la collaboration avec les services de l’emploi privés (Espagne, Suède). En Italie, un programme national de renforcement de l’accompagnement des demandeurs d’emploi et des travailleurs dans les sociétés en restructuration (Garanzia di Occupabilità dei Lavoratori) envisage en outre une réforme exhaustive de l’aide publique à l’emploi dans le but de réduire les disparités géographiques d’offre de services et d’améliorer l’intégration régionale, de renforcer la coopération avec les prestataires privés, de mieux adapter et cibler, et d’améliorer le suivi et l’évaluation.
Favoriser le redéploiement des travailleurs et la valorisation des compétences de la main-d’œuvre. La mutation du marché du travail et le vieillissement démographique ont causé des pénuries de main-d’œuvre dans certains secteurs dans nombre de pays ; une tendance exacerbée par la crise du COVID‑19. Les politiques visant à aider les travailleurs de tous niveaux d’études à valoriser leurs compétences et à évoluer vers des secteurs très demandeurs de ces compétences sont donc une priorité des plans de reprise d’un grand nombre de pays. Elles cherchent avant tout à renforcer et moderniser l’enseignement professionnel (Allemagne, Hongrie, Pologne, Portugal) et l’enseignement pour adultes (Portugal, Slovénie) ; la Belgique et la République tchèque prévoient d’introduire des comptes individuels de formation ; la France a de nouveau relevé le budget de son Plan d’investissement dans les compétences à 15 milliards EUR sur cinq ans pour favoriser la formation ou la reconversion des jeunes, des demandeurs d’emploi et des travailleurs exerçant des emplois affectés par la transformation structurelle. Les pays réagissent également aux pénuries de main-d’œuvre par des initiatives visant à attirer et conserver des travailleurs qualifiés étrangers (Allemagne, Australie, Danemark, Nouvelle‑Zélande, République slovaque, Suisse).
Améliorer l’inclusivité du marché du travail. Face à la persistance des inégalités sur le marché du travail, aux retombées inégales de la crise, et aux pénuries de main-d’œuvre et de compétences qui se manifestent, de nombreux pays de l’OCDE prévoient d’élargir l’aide apportée à certaines catégories défavorisées sur le marché du travail afin d’améliorer leurs chances d’emploi et leur devenir professionnel. La lutte contre les effets stigmatisants pour les jeunes est l’une des grandes priorités, notamment en intensifiant les activités d’ouverture (Autriche), en élargissant les mesures actives du marché du travail ou l’offre de formations (Australie, Corée, Irlande, Mexique, Norvège), et en proposant des incitations financières à l’embauche ou à la formation de jeunes (Allemagne, Australie, France, Slovénie). Quelques pays (Corée, Islande, Lettonie, Norvège, Nouvelle‑Zélande, République tchèque) ont mis en place des initiatives en faveur d’une meilleure insertion sur le marché du travail plus généralement, en favorisant l’emploi des femmes et des parents de jeunes enfants, des travailleurs d’âge plus avancé, des personnes en situation de handicap, et des immigrés ou des personnes appartenant à une minorité ethno-raciale.
Orienter la mutation structurelle du marché du travail. Les mégatendances que sont la transformation numérique et la transition écologique métamorphoseront les marchés du travail des pays de l’OCDE. Dans quelques pays, le suivi, les prévisions et la gestion de ce processus occupent une place de première importance à l’ordre du jour de l’action publique pour 2022. Plus particulièrement, en raison de la décision prise par le Danemark d’accélérer radicalement sa progression vers une économie bas carbone par le biais d’une cible contraignante de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 70 % à l’horizon 2030, les politiques climatiques sont une grande priorité dans tous les domaines d’action publique, y compris dans les politiques du marché du travail et les politiques sociales. Selon l’évaluation effectuée par le gouvernement lui-même, pour que cet objectif ambitieux soit réalisable, toutes les grandes décisions politiques dans ce sens devront être prises d’ici à 2025 au plus tard. En Corée, les initiatives concernant à la fois la transformation numérique et la transition écologique font partie des priorités d’action pour 2022. Le pays prévoit notamment de créer des centres de services de conseil et de mentorat pour accompagner les transitions du marché du travail dans le cadre de la transition écologique, mais aussi des initiatives de développement des activités orientées vers le futur dans les domaines des données, des réseaux et de l’intelligence artificielle. Il envisage d’autre part de renforcer l’enseignement professionnel chez les grands employeurs des industries numériques.

Compte tenu des événements géopolitiques, et de la hausse de l’inflation, les principaux enjeux prioritaires perçus auront certainement évolué depuis la fin de l’année dernière et y figureront l’impact de la hausse des prix sur le marché du travail et ses retombées sociales ou encore l’intégration de millions de réfugiés ukrainiens. Les pays de l’OCDE ont pris de multiples mesures pour amortir l’impact de la hausse des prix de l’énergie, lesquelles visent à augmenter le revenu disponible des ménages via des transferts ou réductions d’impôts sur le revenu, ou à réduire les prix de l’énergie. Ces deux types d’interventions peuvent être conçus de manière à cibler les ménages modestes ou certaines catégories de consommateurs ; dans la pratique, la majorité des mesures visant les revenus ont été ciblées tandis que les mesures portant sur les prix, qui constituent la forme d’aide la plus répandue jusqu’à présent, n’ont pour la plupart pas été ciblées (Graphique 2.17). L’aide ciblée est peut-être plus coûteuse en temps, mais elle pèse moins lourd sur le budget et élargit moins la demande en période d’inflation grimpante. Elle est aussi moins incompatible avec l’ambition de transition vers la neutralité carbone (OCDE, 2022[79]).

Graphique 2.17. La majorité des pays de l’OCDE ont pris des mesures pour amortir la hausse des prix de l’énergie

2.4. Conclusions

Deux ans et demi après le début de la pandémie de COVID‑19, même si la situation au regard de la santé publique s’est nettement améliorée et si la majorité des mesures de crise ont expiré, l’environnement économique et politique demeure difficile dans de nombreux pays de l’OCDE. La pandémie reste une cause d’incertitude, notamment en raison de ses effets sur les échanges avec la Chine, et pourrait de nouveau se réveiller dans la seconde moitié de 2022.

Et alors que les économies et les marchés du travail de l’OCDE se rétablissent remarquablement vite et que d’importantes pénuries de main-d’œuvre se font sentir, la guerre d’agression sans provocation de la Russie contre l’Ukraine pose d’énormes nouveaux défis. Cette tragédie avant tout humaine a causé un nombre colossal de migrants humanitaires, notamment en Europe centrale ; contribué à la plus forte inflation des dernières décennies touchant plus particulièrement les ménages modestes ; et perturbe les chaînes d’approvisionnement dans de nombreux secteurs.

Les politiques du marché du travail et les politiques sociales sont une fois de plus les premières armes pour faire face à ces défis. Une riposte judicieuse, par la négociation collective, le salaire minimum, les impôts et les transferts, peut amortir les effets sur le coût de la vie des bas salaires tout en limitant les risques de spirale inflationniste des prix et des salaires. Les budgets destinés aux politiques actives du marché du travail, qui devraient être maintenus au même niveau que pendant la crise du COVID‑19 en 2022 malgré la situation tendue du marché du travail, témoignent de la reconnaissance par les décideurs de l’importance du soutien nécessaire au redéploiement et à la valorisation des compétences de la main‑d’œuvre.

Parallèlement, les leçons retenues de la pandémie de COVID‑19, qui a révélé les faiblesses des marchés du travail et les insuffisances de la protection sociale, mettent au jour un « programme d’action inachevé »en faveur de la résilience et de l’inclusivité des marchés du travail. La crise a mis en évidence la piètre qualité de l’emploi dans de nombreuses professions de première ligne et d’importantes pénuries de main-d’œuvre pour pourvoir ces emplois. Les aides aux travailleurs indépendants, aux jeunes et aux travailleurs ayant peu cotisé ont souvent été insuffisantes et, dans certains cas, attachées à des mesures d’urgence dont la majorité n’existent plus. Les politiques globales de soutien rapidement mises en place pendant la crise dans divers domaines des politiques sociales et du marché du travail permettent de tirer des enseignements pour la prochaine crise, mais il sera important d’évaluer l’efficacité de ces politiques et leur impact distributif. Comme le montre ce chapitre, les décideurs de plusieurs pays examinent de près ces questions pour tirer les leçons de la crise et évaluer les réformes nécessaires pour réduire les faiblesses et les insuffisances révélées par la crise du COVID‑19. Leurs homologues d’autres pays pourraient penser à suivre leur exemple.

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[24] Chen, S. et al. (2020), « Tracking the Economic Impact of COVID-19 and Mitigation Policies in Europe and the United States », Série spéciale du FMI sur la COVID-19, https://www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/covid19-special-notes.

[49] Chung, H. (2018), « Gender, Flexibility Stigma and the Perceived Negative Consequences of Flexible Working in the UK », Social Indicators Research, vol. 151/2, pp. 521-545, https://doi.org/10.1007/s11205-018-2036-7.

[82] Colorado State Legislature (2020), Projet de loi n° 205 présenté par le Sénat du Colorado – Congé de maladie pour les salariés, 2020,, https://legiscan.com/CO/bill/SB205/2020.

[14] Commission européenne (2022), Access to social protection for workers and the self-employed. (Partial) Update of the monitoring framework - 2021, https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=8358&furtherPubs=yes.

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[53] Facebook/OCDE/Banque mondiale (2020), The Future of Business Survey, https://dataforgood.fb.com/global-state-of-smb.

[18] Franzini, M. et M. Raitano (2020), Quando svanisce il reddito da lavoro. Ipotesi di riforma degli ammortizzatori sociali, https://www.eticaeconomia.it/quando-svanisce-il-reddito-da-lavoro-ipotesi-di-riforma-degli-ammortizzatori-sociali/.

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[27] HSE (2021), Return to work after long COVID: Evidence at 8th March 2021, https://www.hse.gov.uk/coronavirus/assets/docs/return-to-work-after-long-covid.pdf.

[1] ISWGNA (2020), Recording of government support to employers, self-employed and households to cope with the impact of the COVID-19 Pandemic, Note préparée par le Groupe de travail intersecrétariats sur la comptabilité nationale (ISWGNA) en collaboration avec le Groupe consultatif d’experts sur la comptabilité nationale (AEG), les experts en statistiques de finances publiques et l’Organisation internationale du travail (OIT)., https://statswiki.unece.org/download/attachments/278038679/Recording%20of%20government%20support%20to%20employers%20and%20self-employed.pdf?version=2&modificationDate=1587380197615&api=v2.

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[69] National Center for Health Statistics (2022), Anxiety and Depression - Household Pulse Survey, https://www.cdc.gov/nchs/covid19/pulse/mental-health.htm.

[81] New Mexico Office of the Governor (2021), Gov. Lujan Grisham signs Healthy Workplaces Act, authorizing paid sick leave for New Mexico workers, Communiqué de presse, https://www.governor.state.nm.us/2021/04/08/gov-lujan-grisham-signs-healthy-workplaces-act-authorizing-paid-sick-leave-for-new-mexico-workers/.

[80] New York State (2021), New York Paid Sick Leave, https://www.ny.gov/programs/new-york-paid-sick-leave.

[35] OCDE (2022), « Harnessing digitalisation in Public Employment Services to connect people with jobs », Policy Brief on Activation Policies, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/els/emp/Harnessing_digitalisation_in_Public_Employment_Services_to_connect_people_with_jobs.pdf.

[79] OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE, Volume 2022 Numéro 1, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/62d0ca31-en.

[39] OCDE (2022), Rapport de l’OCDE sur la mise en œuvre des Recommandations sur l’égalité hommes-femmes, Réunion du Conseil au niveau des Ministres, 9-10 juin 2022, https://www.oecd.org/mcm/Implementation-OECD-Gender-Recommendations.pdf.

[6] OCDE (2022), « Riding the waves: Adjusting job retention schemes through the COVID-19 crisis », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ae8f892f-en.

[72] OCDE (2022), « The unequal impact of COVID-19: A spotlight on frontline workers, migrants and racial/ethnic minorities », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f36e931e-en.

[70] OCDE (2021), A New Benchmark for Mental Health Systems: Tackling the Social and Economic Costs of Mental Ill-Health, Études de l’OCDE sur les politiques de santé, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/4ed890f6-en.

[31] OCDE (2021), « Building inclusive labour markets: Active labour market policies for the most vulnerable groups », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/607662d9-en.

[41] OCDE (2021), COVID-19 and Well-being: Life in the Pandemic, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/1e1ecb53-en.

[34] OCDE (2021), « Designing active labour market policies for the recovery », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/79c833cf-en.

[66] OCDE (2021), Fitter Minds, Fitter Jobs: From Awareness to Change in Integrated Mental Health, Skills and Work Policies, Santé mentale et emploi, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a0815d0f-en.

[62] OCDE (2021), Is the German Middle Class Crumbling? Risks and Opportunities, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/845208d7-en.

[42] OCDE (2021), « Les responsabilités familiales et domestiques en temps de crise : Inégalités femmes-hommes en matière de travail rémunéré et non rémunéré pendant la pandémie de COVID-19 », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/3555d164-en.

[43] OCDE (2021), Main Findings from the 2020 Risks that Matter Survey, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b9e85cf5-en.

[4] OCDE (2021), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2021 : Affronter la crise du COVID-19 et préparer la reprise, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/40fac915-fr.

[2] OCDE (2021), Perspectives économiques n° 111 - Juin 2022 (base de données), https://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=EO# (consulté le 21 mars 2022).

[57] OCDE (2021), « Plan d’action actualisé de l’OCDE pour les jeunes - Domaines d’action prioritaires », OCDE, Paris, https://www.oecd.org/fr/emploi/emploidesjeunes/The-Updated-OECD-Youth-Action-Plan-FR.pdf.

[67] OCDE (2021), « Préserver la santé mentale des jeunes pendant la crise du COVID-19 », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/dbcb04f5-fr.

[56] OCDE (2021), « Quelles mesures ont été adoptées par les pays pour aider les jeunes face à la crise du COVID-19 ? », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/c1d692cb-fr.

[76] OCDE (2021), « Rising from the COVID 19 crisis: Policy responses in the long-term care sector », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/34d9e049-en.

[32] OCDE (2021), « Scaling up policies that connect people with jobs in the recovery from COVID-19 », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/a91d2087-en.

[38] OCDE (2021), « Towards gender-inclusive recovery », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ab597807-en.

[20] OCDE (2020), « Le congé de maladie payé pour protéger les revenus, la santé et les emplois pendant la crise du COVID-19 », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/156ab874-fr.

[7] OCDE (2020), « Les dispositifs de maintien dans l’emploi pendant la période de confinement de la crise du COVID-19 et au-delà », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/d315c5f1-fr.

[5] OCDE (2020), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2020 : Crise du COVID-19 et protection des travailleurs, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b1547de3-fr.

[74] OCDE (2020), Who Cares? Attracting and Retaining Care Workers for the Elderly, Études de l’OCDE sur les politiques de santé, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/92c0ef68-en.

[40] OCDE (2020), « Women at the core of the fight against COVID-19 crisis », Les réponses de l’OCDE face au coronavirus (COVID-19), Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/553a8269-en.

[16] OCDE (2019), « Ne laisser personne de côté : la protection sociale face à l’évolution constante du marché du travail », dans Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2019 : L’avenir du travail, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/cdfbc09d-fr.

[25] OCDE (2019), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2019 : L’avenir du travail, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b7e9e205-fr.

[17] OCDE (2018), The Future of Social Protection: What works for non-standard workers?, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264306943-en.

[36] OCDE (2016), Les clés de l’intégration : Les réfugiés et autres groupes nécessitant une protection, Making Integration Work, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264258365-fr.

[65] OCDE (2016), Panorama de la société 2016 : Les indicateurs sociaux de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/soc_glance-2016-fr.

[19] OCDE (2014), « La crise et ses retombées : les sociétés et les politiques sociales mises à l’épreuve », dans Panorama de la société 2014 : Les indicateurs sociaux de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/soc_glance-2014-5-fr.

[50] OCDE/Commission européenne (2021), The Missing Entrepreneurs 2021: Policies for Inclusive Entrepreneurship and Self-Employment, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/71b7a9bb-en.

[15] Park, C. (2020), 저소득 소상공인 사회안전망 강화 방안 [Mesures visant à renforcer la protection sociale des dirigeants de petites entreprises aux revenus modestes], https://www.nars.go.kr/report/view.do?cmsCode=CM0018&brdSeq=27480.

[22] Pichler, S., K. Wen et N. Ziebarth (2020), « COVID-19 Emergency Sick Leave Has Helped Flatten The Curve In The United States », Health Affairs, vol. 39/12, pp. 2197-2204, https://www.healthaffairs.org/doi/pdf/10.1377/hlthaff.2020.00863.

[44] Queisser, M. (2021), « COVID-19 and OECD Labour Markets: What Impact on Gender Gaps? », Intereconomics, vol. 56/5, pp. 249-253, https://doi.org/10.1007/s10272-021-0993-6.

[52] Reuschke, D. et al. (2021), « Testing the Differential Impact of COVID-19 on Self-Employed Women and Men in the United Kingdom », IZA Discussion Papers, n° 14216, IZA, https://www.iza.org/publications/dp/14216/testing-the-differential-impact-of-covid-19-on-self-employed-women-and-men-in-the-united-kingdom.

[73] Ritchie, H. et al. (2020), Coronavirus Pandemic (COVID-19), https://ourworldindata.org/coronavirus.

[75] Rocard, E., P. Sillitti et A. Llena-Nozal (2021), « COVID-19 in long-term care: Impact, policy responses and challenges », Documents de travail de l’OCDE sur la santé, n° 131, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b966f837-en.

[61] Roger, M. et P. Zamora (2011), « Hiring young, unskilled workers on subsidized open-ended contracts: a good integration programme? », Oxford Review of Economic Policy, vol. 27/2, pp. 380-396, https://doi.org/10.1093/oxrep/grr016.

[77] Samek Lodovici, M. et al. (2022), Revaluation of Working Conditions and Wages for Essential Workers, Study requested by the European Parliament’s committee on Employment and Social Affairs.

[68] Santé publique France (2022), CoviPrev : une enquête pour suivre l’évolution des comportements et de la santé mentale pendant l’épidémie de COVID-19, https://www.santepubliquefrance.fr/etudes-et-enquetes/coviprev-une-enquete-pour-suivre-l-evolution-des-comportements-et-de-la-sante-mentale-pendant-l-epidemie-de-covid-19.

[12] The Australian Government the Treasury (2021), Insights from the First Six Months of JobKeeper, https://treasury.gov.au/sites/default/files/2021-10/p2021-211978_0.pdf.

Notes

← 1. Le présent chapitre a été rédigé à partir des contributions écrites de différents experts de la Direction de l’emploi, du travail et des affaires sociales : Raphaela Hyee (indemnisation des travailleurs indépendants au chômage) ; Rachelle Cohen et Christopher Prinz (congé de maladie rémunéré) ; Ailbhe Brioscú, Anne Lauringson et Theodora Xenogiani (politiques actives du marché du travail) ; et Veerle Miranda et Shunta Takino (coup de projecteur sur les jeunes). Les analyses statistiques ont été fournies par Dana Blumin, Rodrigo Fernandez, Maxime Ladaique, Jongmi Lee, Eliza-Jane Pearsall et Agnès Puymoyen.

← 2. Un examen approfondi des réponses immédiates à la crise a été publié dans les Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2020.

← 3. Le nombre de bénéficiaires de prestations de revenu minimum et d’invalidité sous conditions de ressources est demeuré en grande partie inchangé dans la majorité des pays pour lesquels ont dispose de données (voir https://www.oecd.org/social/soc/recipients-socr-hf.htm).

← 4. Le rôle des dispositifs de maintien dans l’emploi n’a toutefois pas été marginal en Corée. En moyenne, environ 5 900 travailleurs ont bénéficié de subventions de maintien dans l’emploi au T1 2020, chiffre qui avait dépassé 330 000 au T3 2020.

← 5. Le terme congés de maladie rémunérés renvoie à la fois aux congés à la charge de l’employeur et à l’assurance‑maladie publique. La majorité des pays de l’OCDE offrent une combinaison des deux bien qu’avec d’importantes différences au regard de la durée des congés à la charge de l’employeur.

← 6. Les congés de maladie rémunérés existent dans près d’un tiers des États, dont certains qui les ont introduits pendant l’épidémie de COVID‑19 (Colorado (Colorado State Legislature, 2020[82]), Nouveau-Mexique (New Mexico Office of the Governor, 2021[81]) et New York (New York State, 2021[80])). Cependant, tous les employeurs ne sont pas obligés d’accorder des congés de maladie et certains États ne l’exigent qu’à partir d’un certain nombre de salariés (généralement 50), par exemple.

← 7. En Irlande, les nouveaux congés de maladie rémunérés obligatoires comblent un manque pour un grand nombre de travailleurs qui n’ont actuellement pas droit aux indemnités de maladie volontaires avant d’avoir droit aux prestations d’assurance‑maladie (illness benefit). En Nouvelle‑Zélande, le droit à la nouvelle assurance sociale remplacerait les droits actuels aux indemnités de recherche d’emploi sous condition de ressources et compléterait l’indemnité de maladie à la charge de l’employeur qui a elle aussi été élargie pendant la pandémie.

← 8. Ces lois applicables en cas de pandémie pourraient aller encore plus loin et inclure l’extension automatique d’autres types de protection sociale, comme l’assurance accident du travail et les dispositifs de maintien dans l’emploi.

← 9. Les critères de reconnaissance du COVID‑19 en maladie professionnelle varient d’un pays à l’autre.En République tchèque, par exemple, la maladie doit être cliniquement manifeste et répondre aux critères de maladie professionnelle. En Corée, les types d’activités professionnelles et la voie d’infection doivent correspondre. Le travailleur doit en outre être reconnu comme exposé au virus et ne pas avoir contracté l’infection d’autres sources extérieures à son travail.

Au Japon, les travailleurs des secteurs de la santé et des soins de longue durée ont droit à l’assurance accident du travail lorsque la voie d’infection est manifestement ou très probablement liée à l’activité professionnelle.

← 10. Classification selon la méthodologie de la base de données des Statistiques l’OCDE sur l’emploi et le marché du travail (https://doi.org/10.1787/data-00312-fr) et de la base de données de la Commission européenne sur les politiques du marché du travail (https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=8126&furtherPubs=yes).

← 11. Les services publics de l’emploi sont des organismes publics chargés des services de l’emploi et des organismes privés qui assurent des services de l’emploi sur fonds publics.

← 12. Ces problèmes sont également considérés comme des priorités par les SPE de l’Union européenne (Commission européenne, 2021[30]).

← 13. Au quatrième trimestre de 2021, plus de la moitié (55 %) des étudiants de l’enseignement supérieur de moins de 30 ans travaillaient pendant leurs études en moyenne dans 29 pays de l’OCDE ; 3 % de plus étaient en recherche active d’emploi. Ces proportions s’établissent à 35 % et 3 % pour les élèves du deuxième cycle de l’enseignement secondaire.

← 14. Ces 12 pays de l’OCDE sont les suivants : Allemagne, Australie (Aborigènes et peuples insulaires du Détroit de Torres), Belgique, Costa Rica, Estonie, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, République slovaque et Slovénie. En Allemagne, et peut-être dans d’autres pays, ces tendances pourraient témoigner de situations tenant à l’émigration étant donné que les organisations publiques, y compris les services publics de l’emploi, ne recueillent normalement pas d’informations par race ou appartenance ethnique.

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