Le présent chapitre donne un aperçu de la crise des réfugiés ukrainiens et des réponses politiques apportées par les pays de l’OCDE. Abordant d’abord l’ampleur et la nature des flux migratoires générés par la guerre d'agression non provoquée de la Russie contre l’Ukraine, il donne des informations sur les permis de séjour et les droits accordés aux Ukrainiens. Le chapitre examine ensuite les dispositifs de soutien à l’accueil dont peuvent bénéficier les réfugiés ukrainiens, à la fois au moment de l’accueil et à moyen et plus long terme, notamment pour ce qui concerne le logement, l’accès à une aide immédiate et aux services publics, l’éducation et l’emploi. Alors que les pays commencent à développer des politiques d’intégration, de nouveaux défis se font jour. La dernière section du chapitre leur est consacrée.
Perspectives des migrations internationales 2022
4. Faire face à la crise des réfugiés ukrainiens
Abstract
En bref
La guerre d’agression injustifiable, non provoquée et illégale de la Russie contre l'Ukraine déclenchée le 24 février 2022 a entraîné un exode sans précédent. À la mi-septembre 2022, près de 5 millions de réfugiés en provenance d'Ukraine avaient été enregistrés dans l'UE et dans d'autres pays de l'OCDE, dont environ 4 millions s'étaient inscrits pour bénéficier d'une protection temporaire ou d'un régime de protection national similaire en Europe.
Les pays de l’OCDE, en Europe et au-delà, ont promptement réagi à la crise des réfugiés, en permettant aux ressortissants ukrainiens de bénéficier de certains dispositifs pour entrer sur leur territoire, notamment des exemptions de visa, des prolongations de séjour ou le traitement prioritaire des demandes d’immigration.
Le Conseil de l’Union européenne a activé, pour la première fois, la Directive 2001/55/CE relative à la protection temporaire (DPT), qui prévoit un ensemble de droits harmonisés pour les bénéficiaires dans tous les États membres de l’UE.
Les pays de l’OCDE non‑membres de l’UE ont également réagi rapidement à la crise en Ukraine et ont pris, à des degrés divers, des mesures pour faciliter l’entrée et le séjour des personnes ayant fui la guerre. Dans certains cas, les pays non‑membres de l'UE utilisent les voies d’immigration existantes pour admettre les Ukrainiens. D'autres pays, en revanche, ont mis en place de nouveaux dispositifs et politiques spécifiques à l'Ukraine, notamment le Canada, les États-Unis et le Royaume-Uni. La portée de ces interventions se limite souvent aux ressortissants ukrainiens et aux membres de leur famille proche, la préférence étant donnée aux personnes ayant déjà des liens avec le pays d’accueil.
Les pays de l’OCDE ont offert différents types de soutien et d’assistance aux nouveaux arrivants afin de limiter le risque d’exclusion sociale et économique des réfugiés et de les aider à subvenir à leurs besoins élémentaires. Ces mesures consistent généralement à fournir un abri d'urgence, des aides financières et des prestations en espèces, ainsi qu'à garantir l'accès à l'éducation et aux services de santé. La portée des différentes mesures d’accueil dans les pays dépend souvent du type de permis accordé.
Bien que l’on s’attende à ce que les personnes ayant fui la guerre retournent en Ukraine à la fin du conflit, les pays élargissent de plus en plus l’accès à différentes mesures d’intégration.
L’accès au logement est un défi majeur dans de nombreux pays d’accueil. L’afflux soudain de réfugiés ukrainiens en Europe est intervenu dans un contexte de grandes tensions dans le secteur du logement, caractérisé notamment par une offre insuffisante et des prix en hausse. Cette situation limite les options disponibles pour loger les réfugiés à court terme, mais aussi à moyen et long terme dans de nombreux pays d'accueil, dont la Pologne.
Les mineurs ont accès à l’enseignement public dans tous les pays de l'OCDE et de l'UE, même si, durant les premiers mois de la crise, de nombreux élèves ont poursuivi leur scolarité ukrainienne en ligne. La plupart des pays cherchent désormais à intégrer pleinement les élèves dans leur système national et redoublent d’efforts pour renforcer leurs capacités d’accueil en classe et les capacités d’enseignement pour faciliter ce processus, notamment en recrutant des enseignants ukrainiens.
En dehors de l'enseignement obligatoire, l'offre d'enseignement et de formation professionnelle (EFP) proposée aux réfugiés ukrainiens est souvent considérée comme une voie particulièrement prometteuse avec des rendements attendus élevés. Ceci explique pourquoi de nombreux pays ont pris des mesures spéciales pour faciliter l'accès à l'enseignement secondaire supérieur et à la formation professionnelle pour adultes.
Si l'accès immédiat à l'enseignement supérieur n'est pas courant, la plupart des pays d’accueil ont toutefois mis en place des mesures de soutien. Il s'agit notamment de cours de langue, d'orientation universitaire, d'aides financières et de bourses, ainsi que de places d'études réservées. En outre, de nombreux établissements d'enseignement supérieur des pays de l'OCDE ont mis en place leurs propres mesures exceptionnelles pour soutenir les étudiants et les universitaires ukrainiens.
Certaines caractéristiques des réfugiés ukrainiens, en particulier leur niveau d’éducation, favorisent leur insertion sur le marché du travail et leur employabilité par rapport à d’autres réfugiés. À l’inverse, le fait que la plupart des nouveaux arrivants soient des femmes avec enfants, peut globalement constituer un frein à leur activité professionnelle.
Les réfugiés ukrainiens ont obtenu le droit de travailler dans la plupart des pays d'accueil. Malgré cela, l’entrée dans la vie active a été relativement lente pour beaucoup d’entre eux, même si le nombre de personnes souhaitant travailler devrait augmenter.
De nombreux pays de l'OCDE proposent une aide à la recherche d'emploi, même si le degré et la nature de cette aide varient considérablement. L'accent a été mis sur la facilitation d'une mise en relation réussie avec les employeurs : de nombreux portails en ligne ont été lancés ou sont en cours de développement, avec des systèmes de mise en relation intégrés à des degrés divers, pour mettre en relation les réfugiés ukrainiens avec des entreprises et leur proposer des emplois appropriés.
Les pays qui envisagent des solutions à moyen et à plus long terme sont confrontés à de nouveaux défis, notamment transformer le statut de protection temporaire et d’autres statuts similaires de protection subsidiaire en des statuts permanents, systématiser les mesures de soutien, prendre en compte les flux secondaires et anticiper les changements de l’opinion publique et du soutien exprimé par la population.
Introduction
L’agression de grande ampleur non provoquée de la Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022 a entraîné la plus grande crise de réfugiés1 en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale. Alors qu’il a fallu deux ans pour franchir la barre des trois millions de réfugiés syriens, ce chiffre a été atteint en moins de trois semaines dans le cas de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine. À la mi-septembre 2022, près de cinq millions de réfugiés en provenance d'Ukraine avaient été enregistrés dans l'UE et dans d'autres pays de l'OCDE, dont environ quatre millions s'étaient inscrits pour bénéficier d'une protection temporaire ou d'un régime de protection national similaire en Europe. Très réactifs, les pays de l’OCDE en Europe et au-delà ont ouvert leurs portes aux nouveaux arrivants et leur ont offert leur aide. La durée de séjour sur le territoire reste toutefois inconnue, et les pays commencent seulement à comprendre les défis à plus long terme que vont poser ces arrivées massives, et à chercher à y faire face.
Beaucoup de pays de l’OCDE ont été confrontés à des crises migratoires ces dix dernières années, notamment en 2014‑2017 en Europe et dans le contexte de l’exode vénézuélien et de la crise des réfugiés en Amérique du Sud. La crise des réfugiés ukrainiens est toutefois unique à de nombreux égards. D’abord, les dispositifs qui facilitaient déjà l’octroi de visas aux ressortissants ukrainiens en Europe avant le conflit a largement favorisé des migrations ordonnées. Ensuite, comparé à d’autres flux de réfugiés, le profil des personnes qui arrivent est lui aussi atypique. Cela tient largement au fait que ce sont surtout des femmes avec enfants qui quittent le pays et que les nouveaux arrivants sont plus nombreux à avoir fait des études supérieures. Enfin, l’espoir est grand que les personnes ayant fui la guerre retournent en Ukraine à la fin du conflit. En outre, à bien des égards, la réponse des pays d’accueil a également été unique. La crise a suscité un élan politique et populaire sans précédent, ainsi qu’une mobilisation exceptionnelle des institutions et des communautés d’accueil.
Les réponses politiques se sont appuyées sur les leçons tirées des expériences antérieures d'afflux massif de réfugiés. En plus de veiller à ce que les besoins immédiats des nouveaux arrivants soient satisfaits (par exemple, mise à disposition d’un abri temporaire et de moyens de subsistance minimum), la plupart des gouvernements ont introduit des mesures complémentaires. Ces mesures comprennent des subventions financières (par exemple, des prestations en espèces), des services gratuits (par exemple, les transports) et la facilitation de l'accès à l'éducation, aux services de santé et à l'emploi. L'étendue de ces mesures a toutefois varié d'un pays à l'autre et dépendait du type de permis accordé. Alors que la guerre se prolonge et que la reconstruction de l'Ukraine est toujours devant nous, les pays comprennent que les personnes déplacées ont peu de chances de rentrer rapidement chez elles. Ils passent progressivement de la fourniture de solutions à court terme – soutien d’urgence – à des réponses à moyen et long terme. Cette orientation vers des solutions plus durables est particulièrement urgente dans le domaine du logement, compte tenu du fait que les capacités d’accueil dans de nombreux pays et de nombreuses régions sont gravement compromises. Mais la nécessité d’adapter et de modifier les stratégies ne se limite pas à cela. La durée des séjours s’allongeant, il est en effet primordial d’offrir aux réfugiés de réelles possibilités d’étudier et de travailler, ainsi que de favoriser leur intégration.
Cette évolution s’accompagne d’un certain nombre de nouveaux défis. La majorité des réfugiés ukrainiens dans les pays de l’OCDE bénéficient d’un statut de protection temporaire ou subsidiaire, ce qui peut poser problème si la guerre s’installe et que leur déplacement se prolonge. Beaucoup de mesures exceptionnelles adoptées au début de la crise des réfugiés étant assorties de clauses de caducité automatique, les pays doivent trouver les moyens d’apporter une aide suffisante aux réfugiés ukrainiens en généralisant les mesures de soutien sans surcharger les systèmes de sécurité sociale. Dans le même temps, les questions liées aux possibles implications des déplacements secondaires vers d’autres pays et de l’évolution de l’opinion publique et du soutien apporté aux réfugiés deviennent aussi des considérations essentielles pour l’action des pouvoirs publics.
Le présent chapitre examine la nature et l’ampleur de la crise des réfugiés ukrainiens de même que les mesures prises en conséquence dans les pays de l’OCDE. Il fournit des informations sur les flux migratoires qui en découlent, sur les permis et les droits accordés aux Ukrainiens, ainsi que sur l’aide à l’accueil dont peuvent bénéficier les nouveaux arrivants, à la fois immédiate et à moyen et plus long terme, notamment dans les domaines du logement, de l’éducation et de l’emploi. Il s’intéresse pour finir aux principaux défis à venir.
Flux migratoires provoqués par l’invasion russe à grande échelle contre l’Ukraine
La guerre d'agression non provoquée de la Russie contre l'Ukraine a généré des flux d’émigration d’ampleur historique. Les départs quotidiens d'Ukraine ont augmenté rapidement durant les premiers jours de la guerre, atteignant un pic de plus de 200 000 passages de frontière le 6 mars 2022. Les chiffres ont toutefois diminué progressivement depuis lors et le solde migratoire de l'Ukraine est actuellement nul, voire légèrement négatif, car le nombre de retours en Ukraine a augmenté. À la mi-septembre 2022, près de cinq millions de réfugiés en provenance d'Ukraine avaient été enregistrés à travers l'UE et d'autres pays de l'OCDE, parmi lesquels environ quatre millions s'étaient inscrits pour bénéficier d'une protection temporaire ou de régimes de protection nationaux similaires en Europe.
La majorité des personnes fuyant l'Ukraine se sont dirigées vers la Pologne, qui a enregistré plus de six millions de passages de frontières en provenance de ce pays depuis février. Au cours de cette période, 1.3 million de personnes sont également entrées en Hongrie, 1.2 million en Roumanie, 780 000 en République slovaque et 600 000 en Moldavie. De nombreux réfugiés ukrainiens se dirigent toujours vers d'autres pays de destination et les mouvements aux frontières dans les deux sens demeurent substantiels. Par conséquent, seulement 29 000 réfugiés sont comptabilisés en Hongrie et 86 000 en Roumanie, en dépit du nombre élevé de passages à la frontière.
À la mi-septembre 2022, la Pologne est le principal pays d'accueil en chiffres absolus avec 1.38 million de réfugiés ukrainiens enregistrés dans le cadre de la protection temporaire (Graphique 4.1). La Pologne est suivie par l'Allemagne et la République tchèque avec respectivement environ 1 million et 400 000 réfugiés.
En dehors de l'UE, plus de 550 000 ressortissants ukrainiens et membres de leur famille ont demandé, par le biais de l'autorisation de voyage d'urgence Canada-Ukraine (CUAET), un visa de résident temporaire pour se rendre et séjourner au Canada. Près de 240 000 ont été approuvés et plus de 82 000 personnes sont arrivées dans le pays. Aux États-Unis, depuis le 25 avril, 124 000 personnes ont demandé à parrainer financièrement des réfugiés ukrainiens par le biais d'un programme de parrainage privé (United for Ukraine) et près de 51 000 Ukrainiens sont arrivés grâce à cette initiative. Des dizaines de milliers d'autres Ukrainiens ont obtenu un visa d’immigration permanente ou temporaire ou ont été admis à la frontière américano-mexicaine. Au Royaume-Uni, le nombre total d'Ukrainiens arrivés par le biais du programme de parrainage de l'Ukraine ou du programme « famille » de l'Ukraine s'élève désormais à 126 000.
Graphique 4.1. Nombre de réfugiés en provenance d’Ukraine enregistrés dans les pays de l'OCDE, en chiffres absolus et pour 1 000 habitants, mi-septembre 2022
Source : Calculs par le Secrétariat de l’OCDE.
En pourcentage de la population totale, les principaux pays d'accueil de l’OCDE sont l'Estonie et la République tchèque, avec plus de 40 réfugiés pour mille habitants. Ils sont suivis par la Pologne (36 ⁰⁄₀₀), la Lituanie (23 ⁰⁄₀₀) et la Lettonie (20 ⁰⁄₀₀) (Graphique 4.1).
La mobilisation générale en Ukraine empêche la plupart des hommes âgés de 18 à 60 ans de quitter le pays. En conséquence, ce sont surtout des femmes avec enfants, quelques personnes âgées mais très peu d'hommes en âge de travailler qui ont quitté le pays jusqu'à présent. Par conséquent, dans pratiquement tous les pays d'accueil, au moins 70 % des adultes sont des femmes et plus d'un tiers des réfugiés sont des enfants. Les parts de ces deux groupes sont plus importantes dans les pays géographiquement plus proches de l'Ukraine. En Pologne, par exemple, les enfants représentent plus de 40 % des réfugiés et environ 87 % des adultes sont des femmes. De même, en Lituanie, environ 36 % de tous les réfugiés ukrainiens sont mineurs et 83% des adultes sont des femmes. En Espagne, 33 % des arrivants sont des mineurs et 70 % des femmes, tandis qu'en Italie, les chiffres sont respectivement de 30 % et 75 %.
Les informations partielles actuellement disponibles sur le niveau d'éducation des réfugiés ukrainiens suggèrent non seulement qu'une part plus importante d'entre eux a fait des études supérieures comparé à d’autres groupes de réfugiés, mais aussi qu'ils ont un niveau d’éducation supérieur à celui de la population active ukrainienne dans son ensemble (qui comptait en 2019 34 % ayant fait des études supérieures). Les chiffres varient toutefois selon les pays. En Espagne, selon des données administratives, 62 % des adultes ukrainiens ont un diplôme de l'enseignement supérieur, 28 % un diplôme de l'enseignement secondaire supérieur ou une qualification professionnelle, 9 % un diplôme de l'enseignement secondaire, tandis qu'environ 1 % n'a pas dépassé l'enseignement primaire. Deux études non représentatives réalisées en Allemagne ont révélé des niveaux d'éducation encore plus élevés au sein de la population réfugiée dans le pays : moins de 2 % des personnes interrogées avaient un faible niveau d'éducation, tandis que la part des diplômés de l'enseignement supérieur dépassait 73% (INFO GmbH, 2022[1] ; Panchenko, 2022[2]).
Dans le même ordre d'idées, les données recueillies par l'Agence de l’Union européenne pour l’asile (EUAA) et l'OCDE dans plusieurs pays de l'UE montrent que 71 % des personnes interrogées ont un diplôme de l'enseignement supérieur, 41 % d'entre elles sont titulaires d'un master ou d'un diplôme supérieur. En outre, 11 % ont suivi une formation professionnelle. Il existe toutefois quelques différences dans les niveaux de qualification des répondants en fonction de leur région d'origine, les Ukrainiens fuyant la ville de Kiev ayant un niveau d'éducation plus élevé que les autres groupes.
Permis et droits à l’immigration octroyés aux Ukrainiens
Lorsque la Russie a déclenché sa guerre d’agression contre l’Ukraine, nombre de pays de l’OCDE ont rapidement assoupli les conditions d’immigration pour les ressortissants ukrainiens : dispenses de visa, prolongations de séjour ou traitement prioritaire des demandes. Des différences sensibles en termes de voies d’immigration possibles, de conditions d’octroi des permis et de droits correspondants sont toutefois observées entre les pays de l’OCDE membres et non membres de l’Union européenne (UE).
L’UE a activé la directive relative à la protection temporaire
Les titulaires d’un passeport biométrique ukrainien étant dispensés depuis 2017 de visa court séjour (90 jours) dans l’espace Schengen, qui comprend l’Islande, la Suisse et la Norvège, la majorité des Ukrainiens peuvent entrer légalement dans l’UE. Les ressortissants ukrainiens sont également dispensés de visa en Irlande en vertu d’une mesure d’urgence entrée en vigueur le 25 février 2022. Si quelques réfugiés ukrainiens poursuivent leur chemin vers des pays tiers, la grande majorité reste en Europe.
Le 4 mars 2022, le Conseil de l’Union européenne a activé, par la Décision d’exécution (UE) 2022/382 et pour la toute première fois, la Directive 2001/55/CE relative à la protection temporaire (DPT). Elle oblige les États membres de l’UE à octroyer une protection temporaire aux ressortissants ukrainiens qui résidaient en Ukraine le 24 février 2022 ou avant ainsi qu’aux personnes apatrides et aux ressortissants étrangers qui bénéficiaient d’une protection internationale (ou d’une protection nationale équivalente) en Ukraine avant cette date. Certains aménagements sont possibles au niveau national (élargissement à d’autres catégories, procédures de demande différentes, plus longue durée de validité des permis, plus large éventail de droits et de prestations), mais ce cadre juridique est contraignant pour les États membres de l’UE. Ils ne peuvent pas consentir aux bénéficiaires d’une protection temporaire des droits inférieurs à ceux prévus par la directive.
Le Danemark, bien qu’il ne soit pas lié par la DPT, a adopté une loi spéciale qui en reprend l’essentiel, à quelques différences près : les personnes apatrides en provenance d’Ukraine en sont exclues et un permis sera délivré dans un premier temps pour une durée de deux ans, avec possibilité de prolongation d’un an. La Suisse, la Norvège et l’Islande offrent aux Ukrainiens des dispositifs de protection comparables avec, respectivement, le permis S, le dispositif de protection collective temporaire et le permis de séjour à titre humanitaire.
La Pologne et la Hongrie ont d’emblée différencié les bénéficiaires de protection en provenance d’Ukraine en fonction de leur nationalité conformément au droit national. Dans ces deux pays, le régime national de protection temporaire (institué en Pologne par la loi spéciale adoptée le 7 mars 2022 et en Hongrie par le décret no 86/2022) concerne uniquement les ressortissants ukrainiens et leur famille. Les ressortissants de pays tiers ou les résidents permanents en Ukraine relèvent d’un autre régime de protection, lequel implique des statuts ou des procédures d’enregistrement différents. En juillet 2022, les Pays‑Bas ont cessé d’accorder une protection temporaire aux ressortissants de pays tiers titulaires d’un permis de séjour temporaire ukrainien.
Les personnes fuyant l’Ukraine ont également pu demander une protection internationale. L’existence d’autres voies de protection est particulièrement importante pour les ressortissants ukrainiens qui ne remplissent pas les critères de la protection temporaire mais n’en ont pas moins besoin de protection. Parmi eux, on peut citer, par exemple, les ressortissants ukrainiens qui étaient déjà présents dans un pays d’accueil avant le 24 février 2022 et qui ne relèvent donc pas de la protection temporaire dans plusieurs États membres de l’UE.
Stratégies adoptées dans d’autres pays de l’OCDE
En dehors de la zone UE/AELE, d’autres pays de l’OCDE ont réagi à la crise ukrainienne et pris des mesures, plus ou moins fortes, pour faciliter l’entrée et le séjour des personnes fuyant la guerre. Ces mesures, souvent réservées aux ressortissants ukrainiens et aux membres de leur famille proche, privilégient les personnes ayant déjà des liens avec le pays d’accueil.
Certains pays non‑membres de l’UE ou de l’AELE ont mis en place des dispositifs et des mesures réservés aux Ukrainiens. Aux États‑Unis, la principale voie d’entrée des Ukrainiens est le programme Uniting for Ukraine (U4U). Sans être un régime de visa, cette voie d’immigration pour raisons humanitaires, mise en place le 25 avril 2022, offre la possibilité aux ressortissants ukrainiens et aux membres de leur famille proche d’entrer aux États‑Unis et d’y séjourner pendant un maximum de deux ans à condition d’être parrainés. Pendant leur séjour, les bénéficiaires peuvent demander un permis de travail et ont droit aux bons alimentaires, au supplément de revenu garanti et à Medicaid. L’Autorisation de voyage d’urgence Canada-Ukraine (AVUCU) offre aux Ukrainiens et aux membres de leur famille, sans frais, un statut temporaire pendant un maximum de 3 ans les autorisant à travailler, à étudier et à demeurer au Canada. Contrairement aux demandes de réinstallation en tant que réfugiés et aux voies d’accès à la résidence permanente, le nombre de demandes acceptées en vertu de l’AVUCU n’est pas plafonné. En Nouvelle-Zélande, le visa spécial Ukraine 2022 permet aux Néo-Zélandais d’origine ukrainienne de demander à accueillir des membres de leur famille encore en Ukraine. Le Royaume‑Uni, pour sa part, a mis en place plusieurs dispositifs parallèles destinés aux Ukrainiens en fonction des liens des demandeurs avec le pays (Ukraine Family Scheme, Ukraine Extension Scheme et le dispositif de parrainage Homes for Ukraine).
D’autres pays de l’OCDE non‑membres de l’UE ou de l’AELE admettent les Ukrainiens sur leur territoire par le biais des voies d’immigration disponibles. Le Japon accorde aux nouveaux arrivants un visa de 90 jours et la possibilité d’obtenir un visa d’un an pour exercer certaines activités. Israël admet en tant qu’immigrés les Ukrainiens dont l’entrée sur le territoire national est approuvée en vertu de la Loi du retour. Les personnes admissibles dont l’immigration n’a pas encore été approuvée peuvent entrer provisoirement dans le pays et terminer leurs démarches sur place. En Australie, le visa temporaire pour raisons humanitaires a été ouvert à tous les ressortissants ukrainiens entre février et fin juillet. Après cette période, les ressortissants ukrainiens entrés en Australie sous couvert d’un visa temporaire et se trouvant dans l’incapacité d’obtenir un visa par les voies ordinaires ou de retourner en Ukraine peuvent demander un visa de protection en vue d’obtenir l’asile.
Si les dispositions de la DPT ont permis aux États membres de l'UE d'accélérer considérablement les processus administratifs, la plupart des pays non‑membres de l'UE n'ont pas introduit de changements majeurs dans leurs procédures de traitement. L'augmentation du nombre de demandes a entraîné des retards de traitement dans certains pays, notamment en Australie, au Canada et aux États-Unis. Dans certains cas, ces retards n'ont pas été causés uniquement par la crise des réfugiés ukrainiens, mais également par une augmentation des demandes après la reprise du traitement des visas à la suite des restrictions imposées durant la crise sanitaire. Au Royaume-Uni, par exemple, le nombre de demandes de visa entre avril 2021 et mars 2022 a été presque deux fois et demie plus élevé (+145 %) que pendant les 12 mois précédents (Home Office, 2022[3]) . L'augmentation des demandes de la part d'Ukrainiens cherchant à entrer et à séjourner au Royaume-Uni par le biais de l'un des trois nouveaux régimes spécifiques à l'Ukraine a mis le système à rude épreuve, entraînant des retards importants dans l'obtention des visas.
Mesures de soutien initial prises dans les pays de l’OCDE
Les pays de l’OCDE ont également octroyé différents types d’aides aux nouveaux arrivants. La portée des mesures d’accueil organisées dans les pays dépend souvent du type de permis accordé. Dans l’Union européenne, la directive relative à la protection temporaire prévoit des droits harmonisés pour les bénéficiaires, dont les droits au travail (certaines restrictions pouvant être appliquées), au logement, aux soins de santé et à l’éducation des enfants de moins de 18 ans. Compte tenu du grand nombre de mineurs parmi les arrivants, la Commission européenne (2022[4]) recommande qu’une attention particulière soit accordée à l’intérêt et au bien-être de l’enfant pendant la phase initiale d’intervention et à plus long terme. Dans les pays de l’OCDE non‑membres de l’UE, bien souvent, les individus parrainés n’ont pas droit aux mêmes niveaux d’aide à l’arrivée que les demandeurs d’asile ou de protection. Le traitement des Ukrainiens déjà présents sur le territoire d’un pays avant le 24 février 2022 varie lui aussi considérablement d’un pays de l’OCDE à l’autre. Dans la majorité des cas, seuls les demandeurs d’asile peuvent prétendre à l’ensemble des dispositifs d’aide à l’accueil.
L’ampleur inédite de la crise a conduit les pays européens à coopérer étroitement afin de gérer au mieux les réponses à la crise des réfugiés ukrainiens. En mars, la Commission européenne a créé une « plateforme de solidarité » en vue de mieux coordonner les mesures de réponse entre les États membres de l’Union européenne. Elle recueille des informations sur les besoins recensés dans les pays d’accueil et coordonne le suivi des opérations. La Commission européenne aide également les pays tiers voisins, dont la République de Moldova, à renforcer leur intervention en leur prêtant main-forte aux points de passage de la frontière et aux points de transit. Elle fournit également des financements destinés à garantir des conditions de vie élémentaires dans les centres d’hébergement ainsi qu’une aide en espèces pour couvrir les besoins essentiels des personnes déplacées vulnérables en Moldova. D’autre part, 18 États membres de l’UE et la Norvège ont offert une aide en nature à la Moldova par le biais du mécanisme de protection civile de l’Union européenne (MPCU).
Hébergement d’urgence
L’hébergement fait partie des grands défis auxquels se heurte la majorité des pays d’accueil. Les centres d’accueil ont vite été saturés par l’afflux rapide de réfugiés ukrainiens, d’autant plus que le nombre de demandeurs d’asile en provenance d’autres pays n’a pas diminué au premier semestre de 2022. En Europe, la plupart des pays ont dû s’adapter et accroître leurs capacités d’hébergement. Afin de loger aussi rapidement que possible les nombreux individus fuyant l’Ukraine, ils se sont appuyés sur diverses solutions d’hébergement, en créant, en plus des centres d’accueil nouveaux ou existants et d’autres solutions d’urgence, des programmes pour faciliter l’hébergement chez l’habitant (OCDE, 2022[5]).
Un grand nombre de réfugiés ukrainiens ont été ainsi logés. En Europe, des hôtes privés et des particuliers ont sans attendre ouvert leur porte aux personnes déplacées, dans un élan de solidarité inédit. La Pologne s’est largement appuyée sur un système de volontariat pour répondre aux besoins de logement. Pendant les premiers mois de la crise, environ la moitié des personnes qui se sont réfugiées en Norvège ont été hébergées chez l’habitant. Selon les estimations de la Finlande et de la Lettonie, à peu près deux tiers des personnes déplacées ont été temporairement hébergées chez des particuliers ; une proportion qui a parfois atteint entre 85 et 90 % en Belgique et en Italie. Conscients du poids financier de l’accueil chez l’habitant, certains pays dédommagent les particuliers concernés (France, Pologne, République slovaque, République tchèque, Royaume‑Uni et Slovénie). Les Ukrainiens qui entrent dans des pays de l’OCDE non‑membres de l’UE utilisant un système de parrainage (États‑Unis et Royaume‑Uni) sont eux aussi généralement accueillis chez des particuliers et le coût de leur hébergement est pris en charge par le parrain. Le Canada prévoit également la prise en charge de l’hébergement par les parrains, mais certains arrivants peuvent être accueillis dans des hébergements d’urgence pendant deux semaines.
Outre l’accueil chez l’habitant, quelques pays, dont l’Allemagne, la Grèce, l’Irlande et la Suède, ont aussi eu recours aux centres d’accueil de demandeurs d’asile déjà en place. Beaucoup d’autres, dont la Belgique, la Croatie, l’Espagne, la Finlande et la Pologne, ont dû ouvrir de nouveaux centres pour faire face à la demande. En Norvège, plus de 85 centres d’hébergement d’urgence temporaires ont été ouverts dans tout le pays pour recevoir 20 000 réfugiés. Il est prévu de les démonter à mesure que la demande faiblira (UDI, 2022[6]). Les pays ont également eu recours aux hôtels, aux foyers et aux écoles. Certains se sont même tournés vers des solutions d’urgence : bateaux de croisières, conteneurs, tentes ou logements mobiles.
À la différence des précédents afflux massifs de réfugiés, la majorité des personnes qui fuient l’Ukraine sont des femmes et des enfants. Leur hébergement soulève une problématique particulière et les pays s’emploient à cet égard à gérer les différents risques auxquels ces groupes pourraient être exposés, notamment le risque d’exploitation et de violences sexistes. Au Luxembourg, par exemple, la Croix-Rouge et Caritas organisent des visites à domicile à cause d’un risque identifié d’exploitation par le travail et d’exploitation sexuelle.,
La mise en place de solutions d’hébergement pour les enfants arrivant d’Ukraine non accompagnés ou séparés (accompagnés par des adultes autres que leurs parents) fait partie des priorités, en particulier dans les pays de l’UE (OCDE, 2022[5]). L’intérêt supérieur de l’enfant étant pris en compte, les solutions d’hébergement sont examinées en étroite concertation avec les services de protection de l’enfance et autres services sociaux compétents. Dans le cas des mineurs non accompagnés, les solutions envisagées sont le placement en famille d’accueil, les foyers sécurisés et les centres spécialisés pour mineurs ou encore l’accueil chez des particuliers (amis ou connaissances de la famille). En Pologne et en Allemagne, des unités de coordination ont été mises en place pour organiser l’hébergement de groupes plus importants de mineurs non accompagnés et d’orphelins, principalement dans les centres des services de protection de la jeunesse, les auberges de jeunesse et les centres de loisirs.
Accès aux services d’assistance et aux services publics
Les pays de l’OCDE ont pris des mesures pour atténuer le risque d’exclusion socioéconomique des réfugiés d’Ukraine et les aider à subvenir à leurs besoins essentiels. La plupart des pays d’accueil apportent une aide financière, mais les montants et les mécanismes varient considérablement d’un pays à l’autre. Par exemple, les États membres de l’UE, la Norvège, le Royaume‑Uni et la Suisse fournissent une aide financière qui permet aux réfugiés ukrainiens de couvrir leurs frais de subsistance et d’avoir un logement décent. Les bénéficiaires d’une protection temporaire reçoivent 300 EUR par personne et par mois (150 EUR par enfant) pendant trois mois en Italie, et 260 EUR par personne et par mois aux Pays‑Bas. L’Espagne a pour sa part adopté un système en deux phases. Dans un premier temps, les bénéficiaires d’une protection temporaire reçoivent une indemnité de subsistance (170 EUR/mois par personne) et de l’argent de poche, indépendamment de l’indemnité de logement. La deuxième phase couvre les besoins essentiels. Le coût total de l’assistance aux réfugiés ukrainiens pour les pays européens de l’OCDE est estimé à 26.6 milliards EUR en 2022 (Encadré 4.1).
En dehors de l’UE, les Ukrainiens doivent remplir certaines conditions pour bénéficier d’aides financières et d’allocations. Quelques provinces canadiennes fournissent une aide au revenu. En Corée, les arrivants ayant le statut de réfugiés ont droit à une aide financière. En Nouvelle-Zélande, les familles qui parrainent des Ukrainiens doivent s’engager à prendre leurs dépenses en charge.
Tous les pays de l’OCDE ouvrent l’accès aux soins de santé aux Ukrainiens mais, à l’instar de l’aide financière, les conditions varient. Seuls les soins primaires urgents sont concernés dans certains pays, tandis que d’autres ont plus généralement ouvert leur système de sécurité sociale aux Ukrainiens. La République slovaque autorise l’accès aux soins d’urgence et aux soins nécessaires. En Suède, tous les soins de santé sont ouverts aux enfants tandis que seuls les soins d’urgence et les soins dentaires sont ouverts aux adultes. En Australie, les titulaires d’un visa humanitaire temporaire bénéficient de Medicare. Au Canada, les personnes arrivées d’Ukraine peuvent accéder aux soins primaires urgents uniquement en vertu du Programme fédéral de santé intérimaire, mais certaines provinces (Québec, Colombie britannique et Alberta) leur ont ouvert d’autres services. La majorité des pays de l’OCDE ont par ailleurs reconnu le besoin de donner accès aux Ukrainiens à des services de santé mentale, souvent fournis sous forme de lignes d’assistance téléphonique, comme en Belgique, en Pologne et au Portugal. La République tchèque offre également des premiers secours psychologiques dans les centres d’accueil.
Compte tenu du nombre important de mineurs parmi les arrivants, l’accès à l’éducation publique est une priorité et ces enfants peuvent être scolarisés dans tous les pays de l’OCDE et de l’UE. Quelques pays offrent également des possibilités d’inscription dans des établissements d’enseignement préscolaire, dont la Finlande, la France, la Hongrie et la Lettonie. L’ampleur sans précédent des flux d’entrée pendant les premiers mois de la crise a cependant mis certains systèmes éducatifs à très rude épreuve en termes de capacité d’accueil des classes, notamment en Pologne. Plusieurs pays, dont l’Allemagne, l’Espagne et la République tchèque, se sont employés à recruter des enseignants ukrainiens pour faciliter l’instruction d’un nombre important d’enfants ukrainiens. L’accès immédiat à la formation et à l’éducation est moins courant pour les adultes, qui doivent remplir les conditions normales d’inscription dans les établissements d’enseignement.
Encadré 4.1. Peut-on évaluer l’incidence financière de la crise des réfugiés ukrainiens en Europe déclenchée par la guerre d'agression à grande échelle de la Russie contre l'Ukraine ?
Bien qu’il soit encore difficile d’évaluer les conséquences économiques globales de cette crise, nous sommes en mesure d’estimer le coût de l’accueil et de l’accompagnement des réfugiés ukrainiens dans les pays européens de l’OCDE. Les estimations ci-dessous couvrent une période de 10 mois en 2022 et incluent l’aide financière directe, l’hébergement et les frais d’éducation et de santé. La méthodologie utilisée suit celle adoptée dans la note de l'OCDE intitulée « La contribution potentielle des réfugiés ukrainiens au marché du travail européen » (OECD, 2022[7]). La répartition et la composition démographique des réfugiés ukrainiens dans ces pays sont supposées être restées inchangées par rapport au niveau observé dans chaque pays à la fin du mois d'avril 2022. Cependant, il semble que le nombre de réfugiés ukrainiens en Hongrie, en République slovaque et en Roumanie soit surestimé, car une partie de ces réfugiés ont soit migré dans un autre pays soit sont rentrés en Ukraine.
Frais de subsistance et d’hébergement
Les frais d’hébergement et les aides financières fournis aux réfugiés ukrainiens, qui constituent la plus grande proportion des coûts supportés en Europe. Sur la base des estimations des populations de réfugiés et des informations recueillies sur l'aide financière reçues par les personnes vivant dans des centres d'accueil et des logements privés, et compte tenu des aides financières fournies aux familles d'accueil, on estime le coût total de la fourniture de logements et d'aide financière directe en Europe à 17.2 milliards EUR. Les différences d’un pays à l’autre sont toutefois importantes. Comme l’on pouvait s’y attendre, le coût total devrait être le plus élevé pour la Pologne, de l’ordre de 6.2 milliards EUR. Les dépenses publiques au titre des frais de subsistance et d’hébergement s’élèvent à 4.4 milliards EUR en Allemagne et devraient approcher un milliard EUR (981 millions EUR) en Espagne.
Frais d’éducation
Pour estimer les coûts totaux d'éducation, nous supposons que le coût moyen d'éducation par niveau est égal au coût marginal. Il s'agit clairement d'une surestimation, mais d’un autre côté, l'inclusion des enfants ukrainiens dans les systèmes scolaires nationaux nécessitera des cours de langue et d'autres aides supplémentaires dont les coûts sont difficiles à estimer à ce stade.
Selon les estimations, l’éducation des réfugiés ukrainiens devrait coûter environ 5.1 milliards EUR. Tout donne à penser que la facture sera plus particulièrement lourde pour les pays limitrophes de l’Ukraine et ceux qui comptent la plus grande diaspora ukrainienne (Allemagne, Espagne, Italie et République tchèque). En République tchèque, les divers coûts d’éducation sont estimés à 352 millions EUR. Ils devraient atteindre un total de 1.5 milliard EUR en Pologne.
Frais de santé
En moyenne, les réfugiés ukrainiens sont plus jeunes que la population totale en Ukraine ainsi que dans les pays d'accueil. Les calculs en tiennent compte pour l’estimation des frais de santé. Globalement, ces frais sont estimés à environ 4.4 milliards EUR. La plus lourde facture (1.4 milliard EUR) reviendrait à l’Allemagne, suivie de la Pologne (664 millions EUR) qui a des dépenses de santé par habitant moins élevées. La République tchèque se place en troisième position (341 millions EUR).
Coût total
Le coût total de l’afflux massif de réfugiés ukrainiens pour les pays européens de l’OCDE est estimé à 26.6 milliards EUR en 2022 (Tableau 4.1). Les coûts afférents devraient dépasser 1 milliard EUR dans cinq pays, à savoir l’Allemagne, la Pologne, la République tchèque, l’Espagne et la Roumanie. La part du coût total supportée par l’Allemagne et la Pologne est estimée à plus de 50 %. Les plus fortes dépenses par réfugié sont toutefois attendues en Suisse, en Belgique et au Luxembourg et les plus faibles en Hongrie, en Grèce et en Roumanie.
Tableau 4.1. Éléments constitutifs du coût total (subsistance, éducation, santé) et coût total par pays
Source : Calculs du Secrétariat de l’OCDE.
Passer du court terme à des mesures à moyen et long terme
La fin de la crise des réfugiés n’étant pas en vue, la majorité des pays d’accueil ont commencé à ajuster leur stratégie afin de mieux répondre aux besoins à moyen et long terme de leurs nouvelles communautés ukrainiennes. Intégrer rapidement les réfugiés présente de nombreux avantages, notamment pour aider les nouveaux arrivants à devenir financièrement autonomes, mais dans le contexte de cette crise des réfugiés, les pays d’accueil mettent en balance cette considération avec le fait qu’un grand nombre d’Ukrainiens ont l’intention de rentrer chez eux et ne demeureront que temporairement sur leur territoire national. Par ailleurs, le retour et la réintégration des ressortissants ukrainiens sont jugés indispensables lorsque viendra le moment de reconstruire l’Ukraine. L’intégration à long terme des nouveaux arrivants n’a donc pas été une priorité dans la majorité des pays.
Un retour rapide en Ukraine étant aujourd’hui moins probable, de plus en plus de pays de l’OCDE ont élargi l’accès des Ukrainiens aux mesures d’intégration. La plupart des pays d’accueil assurent des cours de langue et plusieurs, dont l’Allemagne, l’Australie et le Canada, offrent aux Ukrainiens le même accès que les autres réfugiés à toutes les mesures d’intégration, y compris à des cours d’éducation civique. En juillet, la participation au programme d’intégration est devenue obligatoire pour les Ukrainiens bénéficiaires d’une protection temporaire en Estonie. D’autres pays proposent des programmes adaptés aux circonstances des réfugiés ukrainiens. La Norvège, par exemple, a mis en place un programme d’intégration appelé NIP (Norwegian Introduction Programme) et propose aux Ukrainiens des cours d’anglais. Ces cours sont censés préparer les réfugiés ukrainiens à suivre des études en Norvège étant donné qu’un grand nombre de cursus de l’enseignement supérieur exigent un certain niveau d’anglais, mais pas nécessairement de norvégien.
Garantir l’accès à un hébergement durable
L’accès à un hébergement salubre, financièrement accessible et dans lequel les réfugiés peuvent vivre en sécurité, est indispensable pour les aider à retrouver une certaine stabilité, à chercher de nouvelles opportunités et à nouer des liens avec leur communauté d’accueil. Des particuliers se sont mobilisés aux côtés des ONG, du secteur privé et des services publics pour héberger les réfugiés ukrainiens dans de nombreux pays de l’OCDE, mais ces solutions ne sont généralement que provisoires. Le passage à des solutions plus durables s’annonce difficile (OCDE, 2022[5]).
Manque de capacité et répartition
L’afflux rapide de réfugiés ukrainiens et la demande concomitante d’hébergements s’inscrivent dans un contexte de grandes tensions dans le secteur du logement dans un grand nombre de pays d’accueil, à savoir une offre insuffisante et des prix en hausse. Le coût du logement augmente depuis dix ans dans de nombreux pays de l’OCDE et de l’UE et devrait continuer de progresser sous l’effet de pressions inflationnistes (OCDE, 2022[8] ; OCDE, 2021[9]) ; une situation qui a déjà limité les possibilités de logement à court terme et qui retentira également sur le moyen et le long terme.
La pénurie de logement est particulièrement marquée dans les pays de l’OCDE limitrophes de l’Ukraine, mais aussi dans des pays plus éloignés. Les Pays‑Bas, par exemple, font partie des pays dans lesquels la pénurie de logements est l’un des enjeux majeurs de l’accueil des bénéficiaires d’une protection temporaire. Ce manque de capacité est particulièrement aigu dans les zones métropolitaines, lesquelles enregistrent généralement les plus fortes concentrations d’immigrés. En Pologne, elle a conduit à un accroissement rapide des populations urbaines entre février et avril : de 15 % à Varsovie, 23 % à Cracovie, 34 % à Gdańsk et 53 % à Rzeszów, la ville la plus proche de la frontière ukrainienne (Wojdat et Cywiński, 2022[10]).
Ces fortes tensions dans le secteur du logement obligent les pays à réfléchir aux meilleurs moyens de répartir les bénéficiaires d’une protection temporaire sur leur territoire afin de soulager certaines zones. La Lettonie a annoncé que le nombre de réfugiés accueillis dans chaque commune sera proportionnel à la population déclarée de la commune et que l’État pourra transférer les bénéficiaires d’une protection temporaire ailleurs une fois atteinte la capacité maximum d’une commune. L’Allemagne utilise son système de répartition et prévoit de conditionner l’accès à l’aide sociale à la présence des bénéficiaires d’une protection temporaire dans le lieu qui leur a été assigné. En Suisse, le recours aux particuliers dans les premières phases de l’accueil a contourné le système traditionnel de répartition cantonale, mais les cantons cherchent de plus en plus à revendiquer la responsabilité de cette répartition afin de limiter les pressions inégales exercées sur certaines communes. Quelques pays, dont la France, rapportent que les logements des zones rurales n’intéressent pas les Ukrainiens et demeurent vides. La Norvège indemnise les communes dans les cas où des réfugiés attendus n’arrivent jamais.
Aide à la recherche et à la mise à disposition de logements
Au-delà de l’offre limitée de logement, les réfugiés ukrainiens souffrent d’un manque d’informations ; ils rencontrent également des difficultés à présenter les documents demandés et à justifier d’un revenu suffisant et, parfois, ils sont confrontés aux préjugés que peuvent avoir les propriétaires à l’encontre des étrangers (OCDE, 2022[5]). Dans un tel contexte, l’aide à la recherche de logement est essentielle et de nombreux pays ont mis en place des mesures d’accompagnement. Les montants à avancer pour obtenir un logement indépendant sont souvent pris en charge. L’Espagne aide financièrement les bénéficiaires d’une protection temporaire qui souhaitent faire appel à un agent immobilier pour trouver un logement. En Belgique, les centres publics d’aide sociale fournissent une indemnité d’installation pouvant servir à divers achats, dont le mobilier. De nombreux pays dont l’Autriche, le Luxembourg, les Pays‑Bas, la Slovénie et la Suisse, fournissent une aide locative aux réfugiés ukrainiens sans autres moyens financiers.
Des pays ont par ailleurs cherché à combler le manque d’informations parmi les nouveaux arrivants étant donné qu’ils ne connaissent pas le marché de l’immobilier local. La France et l’Islande, par exemple, informent sur les solutions de logement dans les centres d’accueil ou sur leur portail d’information en ligne dédié. La majorité des pays de l’OCDE et de l’UE ont également créé des plateformes en ligne pour informer les Ukrainiens sur leurs possibilités de logement et leurs droits. La plateforme Portugal for Ukraine, par exemple, fonctionne comme un forum centralisé qui permet aux bénéficiaires d’une protection temporaire de recevoir des informations sur la manière d’accéder à un logement et à d’autres aides au Portugal.
Garantir la continuité de l’enseignement
Le début de l’année scolaire 2022-23 a été marqué par l’arrivée dans les systèmes éducatifs des pays d’accueil d’un nombre encore plus important d’enfants réfugiés, ce qui a conduit les pays à des efforts significatifs pour renforcer la capacité d’accueil et d’enseignement des établissements scolaires. L’exécution de plans par étapes inscrits dans le temps long pour l’intégration des réfugiés ukrainiens dans les systèmes éducatifs ordinaires est désormais une priorité dans la majorité des pays de l’OCDE et de l’UE.
Pendant les premiers mois de la crise des réfugiés, de nombreux élèves réfugiés ont poursuivi leur scolarité ukrainienne à distance (voir l’Encadré 4.2). En Lettonie, près de la moitié des enfants d’âge scolaire ont poursuivi l’enseignement à distance jusqu’à la fin de l’année scolaire 2021-22. De ce fait, en plus de faciliter l’intégration dans les systèmes nationaux, les ministères de l’Éducation d’un grand nombre de pays d’accueil ont également dû trouver des moyens d’aider les élèves de dernière année du secondaire qui souhaitaient passer l’examen ukrainien de fin d’études.
La plupart des pays d’accueil envisagent toutefois désormais d’intégrer pleinement les élèves ukrainiens dans leurs systèmes nationaux et dans les classes de leurs établissements scolaires, au moins pour la scolarité obligatoire. Les systèmes éducatifs constituent des vecteurs d’intégration essentiels ; ils offrent en effet aux étrangers la possibilité d’interagir avec la population locale et ils leur permettent d’apprendre la langue locale, de la pratiquer et de comprendre les cultures du pays d’accueil. Les systèmes éducatifs intégrés aident aussi la population du pays d’accueil à s’ouvrir à la diversité et au changement.
Il ressort cependant de recherches antérieures que les besoins particuliers des élèves réfugiés ne sont pas toujours satisfaits par les systèmes éducatifs des pays d’accueil, d’autant plus que les réfugiés peuvent aussi souffrir de stress post-traumatique des suites de leur expérience de déplacement, de deuil et de séparation familiale et des problèmes matériels de la vie quotidienne (Spaas et al., 2022[11]). Il existe cependant des moyens de favoriser de meilleurs résultats, dont une approche intégrée répondant aux besoins éducatifs, sociaux et émotionnels des réfugiés ; l’enseignement de la langue du pays parallèlement au développement de leur langue maternelle ; l’offre de possibilités et de parcours d’apprentissage flexibles ; et la promotion des interactions sociales entre les élèves réfugiés et les autres (Cerna, 2019[12]).
Il importe également d’encourager l’apprentissage en dehors de l’école, surtout pour les enfants. Quelques pays de l’OCDE, dont l’Autriche, le Canada, l’Estonie, la Lituanie, l’Italie et le Royaume‑Uni ont proposé des colonies de vacances et des cours d’été pour aider les réfugiés ukrainiens à apprendre la langue, à créer des liens sociaux et plus généralement à s’intégrer. Des mesures ciblées pour élargir l’éducation et l’accueil des jeunes enfants (EAJE) aux réfugiés ukrainiens, y compris par une aide financière puisque la plupart des services d’EAJE sont au moins en partie payants pour les parents, sont également à l’étude.
Enseignement primaire et secondaire
Les systèmes éducatifs ont été mis à très rude épreuve en Europe, qui a accueilli la majorité des réfugiés ukrainiens. En juin 2022, la Commission européenne a publié un document de travail des services de la Commission, en collaboration avec le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), le Fonds des Nations unies pour l'enfance (Unicef) ainsi que d’autres parties prenantes, dans lequel sont présentées des bonnes pratiques et des pistes pratiques pour aider les États membres de l’UE à intégrer les enfants déplacés d’Ukraine pendant l’année scolaire 2022-23 (Commission européenne, 2022[13]). Le droit de l’Union européenne exige que les élèves primo-arrivants soient inscrits dans un établissement scolaire du pays d’accueil dans les trois mois suivant l’arrivée et les États membres de l’UE sont encouragés à préparer activement les enfants déplacés à entrer dans le système éducatif ordinaire, sans ségrégation et dès que possible, plutôt que dans des établissements séparés ou spéciaux.
Cela n’a pas empêché les écoles de fournir un accompagnement supplémentaire aux élèves si nécessaire, par le biais de parcours personnalisés ou de classes d’accueil temporaires, en particulier pour les élèves des classes plus avancées. De nombreux pays, dont la Belgique, le Danemark, la France, la République slovaque et l’Espagne, proposent des classes dites « d’accueil », dans lesquelles les élèves bénéficient de cours de langue, d’un accompagnement psychologique, d’évaluations des compétences et des connaissances ou d’une autre forme d’assistance censée faciliter leur passage dans les classes ordinaires. Au Portugal, un programme télévisé d’enseignement à distance a été mis au point, constitué de 14 cours animés chacun par deux enseignants, l’un ukrainien et l’autre portugais. Des manuels scolaires ukrainiens sont également mis à la disposition des élèves réfugiés pour assurer la continuité de l’apprentissage (OCDE, 2022[14]).
Malgré la décision de privilégier l’intégration dans les systèmes éducatifs nationaux, les pays d’accueil demeurent confrontés au défi de mettre au point des systèmes compatibles et des parcours éducatifs flexibles en vue d’un retour possible en Ukraine à l’avenir. Il est important que les élèves entretiennent leur langue maternelle. Certains pays ont intégré l’enseignement des langues maternelles dans le programme officiel. En Suède, par exemple, les élèves pour qui le suédois n’est pas la première langue ont le droit de suivre des cours dans leur langue maternelle. D’autres pays, dont l’Estonie, la Lettonie et la Roumanie, possèdent des écoles ukrainiennes spéciales. Les élèves y suivent un programme national, mais étudient certaines matières en ukrainien. Dans certaines provinces du Canada (Alberta et Manitoba), les élèves réfugiés ukrainiens ont pu s’inscrire à des programmes d’études bilingues ukrainien-anglais déjà en place.
Encadré 4.2. L’enseignement à distance : une solution pour assurer la continuité du parcours éducatif des élèves ukrainiens
Le déplacement interrompt souvent la scolarité des réfugiés, mais de nombreux élèves ukrainiens ont pu reprendre leurs études à distance. À l’instar d’autres pays, l’Ukraine avait renforcé ses modalités de téléenseignement en réaction à la pandémie de COVID‑19 et s’est trouvée en mesure d’assurer l’enseignement à distance dès mars 2022.
La principale plateforme de téléenseignement ukrainienne, All-Ukrainian Online School (de la 5e à la 11e année de la scolarité obligatoire), diffuse des cours dans 18 matières fondamentales et des guides méthodologiques pour les enseignants ainsi que de nombreuses autres ressources pour tous les niveaux, y compris la petite enfance. Par exemple, la plateforme NUMO, élaborée en collaboration avec l’Unicef et le ministère ukrainien de l’Éducation et des Sciences, met en ligne des épisodes destinés aux enfants de 3 à 6 ans. Les universités ukrainiennes proposent elles aussi des solutions de téléenseignement.
De nombreux pays d’accueil ont facilité la diffusion d’outils et de ressources numériques par le biais de leurs plateformes, notamment la plateforme en ligne européenne pour l’enseignement scolaire (School Education Gateway) et le New Ukrainian School Hub. Ces sources ont parfois été utilisées dans le cadre de l’intégration dans le système éducatif. En Allemagne, quelques États fédéraux, dont Berlin et la Saxe, offrent la possibilité de suivre en ligne les cours du ministère ukrainien de l’Éducation pendant la durée des classes d’accueil, tout en bénéficiant d’un accompagnement pédagogique en personne et de cours d’allemand.
Ces ressources numériques sont également utilisées pour entretenir plus facilement les liens avec l’Ukraine pour faciliter un éventuel retour. Les décideurs ukrainiens estiment que la situation des réfugiés est temporaire et le ministère ukrainien de l’Éducation et des Sciences insiste sur la nécessité pour les élèves de poursuivre leur étude de la langue, de la culture et de l’histoire ukrainiennes au lieu de, ou au moins en plus de, fréquenter les écoles des pays d’accueil (OCDE, 2022[15]).
Éducation et formation professionnelles (EFP)
Les gouvernements ainsi que d’autres acteurs concernés posent également les jalons de la mise en place de mesures plus durables allant au-delà de la scolarité obligatoire. L’offre d’EFP dans les pays d’accueil peut être particulièrement prometteuse étant donné que les métiers qui demandent généralement un parcours d’EFP sont très recherchés. Ces métiers peuvent présenter un bon retour sur investissement pour les réfugiés ukrainiens, pour le marché du travail du pays d’accueil et pour la reconstruction de l’Ukraine (OCDE, 2022[16]). La Commission européenne (2022[17]), dans ses orientations publiées le 14 juin 2022, a invité les États membres de l’UE à « garantir un accès rapide à l’EFP initial, y compris à l’apprentissage », et à « fournir, le plus rapidement possible, des possibilités ciblées de perfectionnement et de reconversion professionnels, d’EFP et/ou d’expérience pratique sur le lieu de travail ».
Or, les réfugiés se heurtent souvent à des difficultés d’accès à l’EFP et ont davantage tendance à ne pas achever leurs études que personnes nées dans le pays (Jeon, 2019[18]). La maîtrise insuffisante de la langue, l’absence de réseaux de contacts utiles et la méconnaissance du fonctionnement du marché du travail, auxquels s’ajoutent de possibles discriminations sur le marché de l’apprentissage, sont autant d’obstacles qu’il faudra prendre en main afin que l’EFP soit une option viable pour les réfugiés ukrainiens.
Plusieurs pays ont pris des mesures spéciales pour faciliter l’accès des réfugiés ukrainiens au deuxième cycle du secondaire et à la formation professionnelle des adultes, dont des dérogations à certaines conditions d’entrée (OCDE, 2022[19]). La Lettonie, par exemple, dispense les mineurs ukrainiens de l’examen national obligatoire pour l’admission à un cursus d’EFP. La majorité des pays européens de l’OCDE ainsi que l’Australie et les États‑Unis, ouvrent la formation professionnelle des adultes aux Ukrainiens dans le cadre de la formation spécifique à un emploi par le biais des services publics de l’emploi ou de programmes de formation des adultes. Certains pays, dont l’Allemagne et les Pays‑Bas, adoptent également des politiques visant à faciliter l’embauche d’enseignants d’EFP ukrainiens.
Enseignement supérieur
La majorité des pays d’accueil ont cherché à faciliter l’accès des réfugiés ukrainiens aux établissements d’enseignement supérieur, bien qu’en adoptant des mesures très différentes. Dans de nombreux cas, les étudiants ukrainiens ont pu bénéficier des dispositifs déjà en place pour les réfugiés. Au Portugal, par exemple, un décret encadre l’admission dans les établissements d’enseignement supérieur d’étudiants dans des situations d’urgence humanitaire. Il garantit leur plein accès aux aides sociales, y compris aux bourses d’études, et leur égalité de statut avec les étudiants portugais au regard des droits d’inscription. La plupart des pays de l’UE ont utilisé et adapté des mesures et instruments déjà en place, lesquels prévoient généralement l’enseignement de la langue du pays d’accueil ou une aide à l’apprentissage de la langue, un accompagnement psychologique, des services d’orientation scolaire, des cours d'introduction, des bourses, et des places réservées (Commission européenne/EACEA/Eurydice, 2022[20]). Certains pays (Autriche, Irlande, Pologne, Roumanie, Slovénie et Suède) ont également pris des mesures exceptionnelles, telles que l’exemption totale des frais d’inscription pour les réfugiés ukrainiens.
Les établissements d’enseignement supérieur jouissent toutefois d’un degré d’autonomie important dans la majorité des pays et ont pris eux-mêmes des mesures exceptionnelles d’aide aux étudiants et chercheurs ukrainiens. Ils ont notamment ouvert des postes universitaires et de recherche, des bourses d’études et différents types d’assistance aux citoyens ukrainiens et se sont engagés à admettre les étudiants, mais aussi à réduire et dans certains cas à annuler les frais d’inscription. En France, par exemple, plus de 50 universités et établissements de recherche offrent aux réfugiés ukrainiens différents types d’assistance, y compris financière, pour reprendre leurs études. Des initiatives de ce type à destination des étudiants ukrainiens sont en place, à divers degrés, dans la plupart des pays de l’OCDE.
Des mesures ont également été prises pour aider les étudiants ukrainiens en mobilité internationale qui étaient déjà présents dans les pays d’accueil avant février. Les États‑Unis ont annoncé une modification des droits au travail pour les étudiants ukrainiens (la suspension de certaines règles d’autorisation d’emploi pour les étudiants ukrainiens confrontés à de graves difficultés économiques à cause de la guerre). Le gouvernement canadien a lancé un « fond à l’appui des chercheurs stagiaires provenant d’Ukraine » actuellement sur le territoire canadien ou souhaitant poursuivre des études ou des travaux de recherche au Canada. Le gouvernement norvégien a également mis en place un dispositif de subventions à destination des étudiants ukrainiens en Norvège confrontés à des difficultés financières à cause de la guerre.
Une partie de l’aide financière aux étudiants est conditionnée au retour en Ukraine et à la contribution à la reconstruction du pays, en particulier dans le cas de l’aide fournie par l’Ukrainian Global University (UGU). Ce vaste réseau d’établissements d’enseignement, en association avec le Bureau du président de l’Ukraine, aide les élèves de l’enseignement secondaire et les étudiants, les chercheurs et les enseignants ukrainiens à poursuivre des études dans les pays d’accueil en leur attribuant des bourses d’études et de perfectionnement. Tous les bénéficiaires de cette initiative sont tenus de rentrer en Ukraine une fois leurs études achevées pour aider à la reconstruction du pays après la guerre.
Favoriser l’emploi et l’employabilité
Depuis le début de la crise des réfugiés, seule une proportion relativement faible des personnes d’âge actif fuyant l’Ukraine est entrée sur le marché du travail dans les pays de l’UE et de l’OCDE. On prévoit toutefois une augmentation du nombre de personnes voulant trouver un emploi, ce qui aura un impact à la fois sur les niveaux d’emploi et la taille de la population active des pays d’accueil dans les prochaines années. D’ici la fin de 2022, entre 850 000 et 1.1 million d’Ukrainiens d’âge actif devraient entrer sur le marché du travail en Europe, conduisant à un élargissement de la population active estimé à 0.5 %, soit le double de l’incidence des flux d’immigration enregistrés sur la période 2014-17 (OCDE, 2022[21]). Compte tenu de la forte concentration de réfugiés ukrainiens dans certains pays, l’effet sur la population active sera localisé : il sera le plus prononcé en République tchèque (2.2 %), en Pologne (2.1 %) et en Estonie (1.9 %).
Une intégration rapide et efficace dans le marché du travail est essentielle pour permettre aux réfugiés de reconstruire leurs vies et d’avoir des moyens de subsistance stables, mais trouver un emploi est souvent difficile et le sous-emploi est fréquent. Certaines caractéristiques des réfugiés ukrainiens amélioreront probablement leurs perspectives d’intégration et d’employabilité, notamment leur formation, leurs réseaux de contacts et leur accès immédiat au marché du travail dans un grand nombre de pays d’accueil, tandis que d’autres pourraient avoir l’effet inverse, notamment le fait que la majorité des arrivants sont des femmes accompagnées d’enfants et d’autres personnes à charge.
Recherche d’emploi et appariement de l’offre et de la demande
La communauté mondiale s’emploie depuis dix ans à améliorer le devenir professionnel des réfugiés (OCDE/HCR, 2018[22]). Cela reste une priorité y compris pendant cette crise, et la majorité des pays d’accueil ont accordé le droit de travailler aux réfugiés ukrainiens presque immédiatement, même si ce droit demeure conditionné aux règles professionnelles applicables et aux politiques nationales du marché du travail (OCDE, 2022[19]). Dans les pays de l’UE, le droit au travail est couvert par la Directive relative à la protection temporaire et la Commission européenne (2022[17]) encourage les États membres à garantir le plus large accès possible au marché du travail. D’autres pays européens non liés par la directive et certains pays tiers (Canada, Danemark, Japon, Norvège et Suisse) ont introduit leurs propres réglementations nationales pour garantir aux réfugiés ukrainiens un accès immédiat au marché du travail.
Or, cet accès au marché du travail n’est pas suffisant pour garantir l’emploi et les pays choisissent d’accompagner les Ukrainiens dans leur recherche. Le degré d’accompagnement et la forme qu’il prend varient toutefois considérablement. Dans la majorité des pays de l’UE, en Australie, en Nouvelle-Zélande, au Royaume‑Uni et en Suisse, les services publics de l’emploi jouent un rôle fondamental en informant sur les emplois, en assurant les formations nécessaires et en servant d’intermédiaires entre les réfugiés et les employeurs. Quelques pays ont créé des unités spéciales à cette fin. Au Portugal, par exemple, l’Institut de l’emploi et de la formation professionnelle a mobilisé une équipe spéciale pour coordonner l’appariement des compétences des arrivants ukrainiens et des entreprises portugaises.
Différents outils d’appariement sont également disponibles pour faciliter le processus. Plusieurs pays ont créé des portails en ligne, avec un système plus ou moins intégré d’appariement entre les bénéficiaires d’une protection temporaire et les emplois disponibles. C’est le cas notamment de l’Estonie, de la France, de la Pologne et du Portugal. À l’échelon de l’UE, la Commission européenne élabore un « réservoir européen de talents » en ligne, sur lequel les personnes déplacées d’Ukraine peuvent publier leur profil professionnel, en suivant un modèle mis au point par l’OCDE (2022[23]). Les employeurs pourront consulter un sommaire des profils publiés via des points de contact nationaux désignés pour déterminer si les compétences recherchées sont présentes dans la communauté ukrainienne installée dans leur région.
À l’instar de l’offre d’hébergement, de nombreuses pages ad hoc ont fait leur apparition sur les réseaux sociaux, sur lesquelles des particuliers et des entreprises proposent des emplois aux réfugiés ukrainiens. Malgré la bonne volonté qui va généralement de pair avec ces initiatives, les risques sont évidents. Compte tenu de leurs vulnérabilités – traumatisme psychologique, manque de ressources financières, incapacité de parler la langue locale et méconnaissance de leurs droits – les réfugiés ukrainiens sont très exposés au risque d’exploitation, ce qui conduit à la fois les inspections du travail et les forces de l’ordre à mener des interventions préventives et correctives. En République tchèque, le Bureau du médiateur a prévenu les réfugiés ukrainiens de ne se fier qu’aux informations officielles et d’éviter les courtiers en main-d’œuvre.
Les réfugiés ukrainiens peuvent aussi parvenir à l’autonomie économique par l’entrepreneuriat et quelques communautés et pays d’accueil, dont l’Irlande, proposent des formations à cet effet destinées aux nouveaux arrivants. Ce type d’initiative a également parfois eu l’appui du gouvernement ukrainien. Par exemple, le ministère ukrainien de la Transformation numérique, le ministère polonais du Développement économique et de la Technologie, et l’Agence polonaise pour l’investissement et le commerce, avec le concours de Mastercard, ont ouvert un centre d’accompagnement (Diia.Business) à Varsovie, où les réfugiés ukrainiens peuvent apprendre comment démarrer une entreprise en Pologne.
Évaluation et reconnaissance des compétences
Les informations actuellement disponibles sur les niveaux d’études des réfugiés ukrainiens permettent de penser qu’ils sont plus nombreux que les autres réfugiés à avoir fait des études supérieures. La reconnaissance de leurs qualifications et de leur niveau d’études est donc importante pour garantir leur accès au marché du travail à leur plus haut niveau de compétence. Un grand nombre d’Ukrainiens arrivent munis de la totalité ou d’une partie de leurs justificatifs d’études, ce qui facilite grandement les procédures de reconnaissance. En outre, du fait de la place de l’Ukraine à l’avant-garde de la dématérialisation des données des étudiants, les pays d’accueil ont pu s’appuyer sur les autorités ukrainiennes pour vérifier les justificatifs. Malgré cela, la destruction des infrastructures a allongé les délais, conduisant les pays d'accueil à utiliser d’autres mesures pour accélérer l’évaluation et la reconnaissance des compétences.
De nombreux outils existent pour faciliter l’évaluation et la reconnaissance des compétences dans de telles situations, mis au point pour la plupart dans le contexte de crises de réfugiés antérieures. Le Passeport européen des qualifications des réfugiés (EQPR), élaboré par le Conseil de l’Europe, est un document standardisé qui explique les qualifications qu’un réfugié est susceptible d’avoir sur la base des preuves disponibles. Bien qu’il ne constitue pas un acte de reconnaissance officielle, il résume et présente les informations disponibles sur le niveau d’éducation du demandeur, son expérience professionnelle et ses compétences linguistiques. Le Passeport des qualifications de l’UNESCO (UQP), qui suit une méthodologie voisine, est également disponible pour les pays non européens. D’autres moyens peuvent aussi être mobilisés à l’échelon national. En Allemagne, par exemple, le test MYSKILLS disponible pour 30 professions en six langues permet aux demandeurs d’emploi de définir et de démontrer leurs compétences professionnelles sans posséder les justificatifs correspondants. La Commission européenne, en concertation avec la Fondation européenne pour la formation (ETF), les autorités ukrainiennes et les États membres de l’UE, compare le cadre national ukrainien des certifications et le Cadre européen (EQF) dans le but de faciliter la compréhension des certifications ukrainiennes pour les employeurs et les établissements d’enseignement et de formation d’autres pays.
La suppression des critères de certification ou l’accélération des évaluations des compétences et de la reconnaissance des diplômes sont deux autres formes de soutien possibles. Dans le cas de la crise des réfugiés ukrainiens, elles ont été principalement utilisées pour les métiers de l’enseignement et de la santé, lesquels supposent parfois de longues procédures de reconnaissance. La Pologne a écourté le délai de reconnaissance des certifications médicales pour les réfugiés ukrainiens et l’Espagne a accéléré l’évaluation des diplômes médicaux et autres certifications. La Lituanie dispense les bénéficiaires d’une protection temporaire des conditions de maîtrise de la langue pour accéder à l’emploi (y compris dans l’enseignement) pendant une période de deux ans. La Suède n’a pas introduit de programme spécial pour les réfugiés ukrainiens, mais les bénéficiaires d’une protection temporaire peuvent tirer parti de la voie rapide actuellement en place pour les enseignants, y compris les enseignants en milieu scolaire et les professionnels du milieu médical.
Prise en compte des besoins propres aux femmes
Bien qu’ils bénéficient d’un accès à l’emploi souvent immédiat, les réfugiés ukrainiens ont été relativement lents à intégrer la population active des pays d’accueil. En Autriche, en juin 2022, environ 10 % seulement de tous les bénéficiaires d’une protection temporaire d’âge actif admissibles s’étaient manifestés auprès des services publics de l’emploi. Cette situation peut tenir à plusieurs facteurs, dont l’incertitude quant à la durée du séjour, mais aussi le sexe des arrivants. Si les femmes immigrées ont généralement plus tendance que les femmes nées dans le pays à être au chômage de longue durée, à subir leur inactivité et être vulnérables face au risque de déclassement, le risque est encore plus grand pour les réfugiées (Liebig et Tronstad, 2018[24]). En outre, les femmes réfugiées sont particulièrement vulnérables à l'exploitation sur le marché du travail et aux violences sexistes. Les autorités ont découvert des preuves de traite des êtres humains dès les premières semaines de la crise des réfugiés ukrainiens (Hoff et de Volder, 2022[25]). Ces problèmes, ainsi que d'autres questions liées au genre, doivent être traités pour permettre un accès significatif à l'emploi pour les réfugiées ukrainiennes.
L’un des principaux obstacles à l’entrée sur le marché du travail est le prix des structures d’accueil des personnes à charge, d’autant plus que la majorité des arrivants sont des femmes accompagnées d’enfants or d’autres membres de famille à charge. Quelques pays d’accueil ont cherché à pallier ce problème. En France, par exemple, les enfants jusqu’à l’âge de trois ans pourront fréquenter la crèche publique gratuite jusqu’au 31 décembre 2022. La Pologne a ouvert des centaines de nouveaux centres d’accueil des jeunes enfants. Or, de nombreux pays manquaient déjà de places et de personnel dans ce type de structures avant le nouvel afflux et peinent par conséquent à garantir l’accès à des services abordables à plus long terme.
D’autre part, l’accompagnement et la formation professionnelle ciblés peuvent aider les femmes à entrer sur le marché du travail des pays d’accueil. L’accès à la formation professionnelle, aux stages en entreprise et à des réseaux professionnels est particulièrement important pour assurer leur intégration dans la vie active au niveau de compétences approprié. Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, par exemple, parraine le projet « Ses mentores » du programme du Conseil économique des femmes, lequel met en relation des émigrées (y compris des Ukrainiennes arrivées au titre de l’AVUCU) et des « mentores ». Il offre en outre des formations pour améliorer leurs possibilités d’emploi ou de travail indépendant et aide les femmes à s’affilier à des associations professionnelles.
Nouveaux défis
Sortir progressivement du système de protection temporaire dans l’UE et ailleurs
Compte tenu de l’ampleur des flux d’entrée, l’application rapide de la directive relative à la protection temporaire a permis d’éviter de submerger les systèmes nationaux d’asile, de mieux gérer un nombre inédit d’arrivées et de garantir la protection immédiate et les droits des personnes admissibles dans l’UE. Or, comme le nom l’indique, cette solution est temporaire et censée ne durer qu’un an. Elle pourra être prolongée par tranches de six mois jusqu’à un maximum de deux ans. Une troisième année, bien que possible, nécessitera un vote à la majorité qualifiée sur une proposition de la Commission européenne. Lorsque le régime de protection temporaire prendra fin, les règles et régulations ordinaires sur la protection et les étrangers seront de nouveau applicables. Compte tenu du nombre total de bénéficiaires d’une protection temporaire à ce jour, le passage de la protection temporaire à d’autres droits de séjour représentera une tâche administrative colossale dans de nombreux pays de l’UE, d’où leur motivation à commencer à préparer sa suppression progressive dès que possible.
Les statuts temporaires et subsidiaires posent eux aussi leur lot de difficultés, que les pays doivent prendre en compte à mesure que la crise des réfugiés se poursuit. Ils sont appropriés pour les crises brèves, mais le sont moins dans les cas de déplacement de longue durée étant donné que la protection temporaire ne procure généralement pas les mêmes droits que le statut de la convention de Genève. Les personnes déplacées risquent alors de se trouver dans des situations précaires sans vraies chances d’intégration (OCDE, 2016[26]). Qui plus est, la protection temporaire est basée sur l’idée d’un retour dans le pays d’origine au bout du compte. Il est toutefois quasiment impossible de prédire les flux de retour. Ces flux peuvent varier considérablement d’un groupe à l’autre. Dans le contexte des déplacements à grande échelle vécus en Europe en raison des conflits armés durant les guerres yougoslaves (1991‑2001), qui ont conduit à l'adoption de la DPT en 2001, la majorité des réfugiés bosniaques ne sont pas rentrés dans leur pays à la fin du conflit en Bosnie, tandis que la plupart des réfugiés kosovars sont repartis au Kosovo en masse (Koser et Black, 1999[27] ; OCDE, 2016[26]). Il est fort probable que les décisions de retour au sein des groupes de réfugiés ukrainiens seront très variables et dépendront d’un éventail de facteurs : région d’origine, milieu culturel, situation économique et familiale, etc. Beaucoup rentreront, mais il faut veiller à offrir d’autres voies d’établissement pour ceux qui ne pourront pas rentrer en Ukraine lorsque le régime de la protection temporaire prendra fin ou qui décideront de ne pas le faire.
Certains pays de l’UE, dont la Pologne plus particulièrement, préparent déjà la suppression progressive de la protection temporaire. Selon la législation polonaise modifiée, les Ukrainiens qui ont quitté leur pays à cause de l’agression russe peuvent demander directement un permis de séjour d’une durée de trois ans. La demande doit être présentée au plus tôt 9 mois à compter de la date d’entrée et au plus tard 18 mois à compter du 24 février 2022. Cette mesure est en place pour assurer la continuité indépendamment de la prolongation ou non de la protection temporaire. Elle ne concerne toutefois pas les Ukrainiens déjà autorisés à séjourner en Pologne indépendamment de la protection temporaire, y compris les bénéficiaires de la protection internationale.
La transition vers des solutions plus durables pourrait également être complexe dans d’autres pays. Les pays d’Europe ne sont pas les seuls à avoir déjà fait les premiers pas vers la suppression progressive de ces systèmes. L’Australie, par exemple, a fermé la voie du Séjour temporaire humanitaire et, à la place, oriente les ressortissants ukrainiens arrivés sous couvert d’un visa temporaire et dans l’incapacité de rentrer en Ukraine vers le dépôt d’une demande d’asile. Il est toutefois difficile de savoir si les Ukrainiens pourront changer de statut, et par quels biais, si certains dispositifs temporaires prennent fin avant que le retour en Ukraine soit possible. Aux États‑Unis, les Ukrainiens qui arrivent par la voie du programme Uniting for Ukraine (U4U) ne bénéficient pas d’un statut d’immigration et, dans la plupart des cas, n’ont droit ni à un statut d’immigration ni au séjour permanent légal au terme du programme d’immigration initial. En Norvège, contrairement aux autres permis humanitaires, la protection collective temporaire accordée aux Ukrainiens ne compte pas pour l’obtention du permis de séjour permanent et aucune voie d’accès au séjour permanent n’est prévue de façon explicite.
Passer des mesures exceptionnelles aux dispositifs ordinaires
La majorité des pays ont pris des mesures exceptionnelles temporaires pour faciliter l’accueil des nouveaux arrivants. Certaines d’entre elles étaient destinées aux réfugiés eux-mêmes, sous forme de soutien financier en espèces exceptionnel ou temporaire et de services gratuits et autres. De nombreux pays européens (Allemagne, Autriche, Belgique, France, Italie, Lituanie, Pologne et Suède) ont par exemple instauré la gratuité des transports pour les Ukrainiens déplacés. D’autres mesures ont visé les sociétés d’accueil, sous forme d’indemnités pour l’accueil de réfugiés chez l’habitant. Dans de nombreux cas, ces mesures exceptionnelles ont été indispensables à la gestion de l’afflux de réfugiés. Il ressort des rapports de la Pologne et de la République slovaque, par exemple, que l’indemnisation financière des personnes qui accueillent des réfugiés est un élément qui a gagné en importance au fil du temps et qui a permis de mettre à disposition des solutions d’hébergement temporaires dans un marché saturé (OCDE, 2022[5]).
Ces mesures temporaires ne devraient cependant pas être prolongées indéfiniment. Un grand nombre ont déjà expiré ou devraient expirer plus tard en 2022. À mesure que la crise des réfugiés continue, les pays devront soit prolonger ces mesures, soit apporter leur aide dans le cadre de dispositifs ordinaires et des systèmes de sécurité sociale. Quelques pays de l’UE ont essayé d’appliquer d’emblée les mesures ordinaires de soutien général. La République tchèque, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie et le Luxembourg, par exemple, ont ouvert les services sociaux aux bénéficiaires d’une protection temporaire au même titre que les autres résidents. Depuis le 1er juin, les Ukrainiens bénéficiaires d’une protection temporaire peuvent également accéder au système général de sécurité sociale en Allemagne.
L’intégration devrait certes être un objectif à plus long terme dans la majorité des contextes, mais des mesures exceptionnelles supplémentaires pourraient encore être nécessaires à moyen terme pour éviter de submerger les systèmes de sécurité sociale générale. Cela sera particulièrement important s’agissant du logement. En juillet, plusieurs grandes villes lettonnes, dont Riga, ont cessé d’accepter des réfugiés ukrainiens en raison de la forte réduction de l’indemnité versée par l’État pour l’hébergement de réfugiés (à 3.5 EUR par jour), jugée désormais insuffisante par les communes pour garantir un logement privé compte tenu des conditions du marché local. Dans pareils cas, les autres solutions manquent aussi. L’accès aux logements sociaux n’est généralement pas une option, car le parc disponible est limité et extrêmement tendu. Le parc de logements sociaux varie de plus de 20 % du parc immobilier (Pays‑Bas, Danemark et Autriche) à moins de 2 % (Lettonie, République slovaque, Espagne, Estonie, Lituanie et République tchèque) (OCDE, s.d.[28]). Il est particulièrement clairsemé dans les principaux pays de premier accueil des Ukrainiens, et des listes d’attente pour l’attribution de logements existent déjà dans de nombreux pays. Face à cette situation, attribuer les logements sociaux aux réfugiés ukrainiens en priorité ne semble pas être une mesure appropriée.
Gérer les déplacements secondaires
La mobilité des Ukrainiens à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE est restée à un niveau élevé depuis le 24 février. Des mouvements transfrontaliers dans les deux sens se sont produits d’emblée, les habitants qui fuyaient le pays, croisaient des membres de la diaspora qui rentraient pour combattre. En même temps, les déplacements sans visa à l’intérieur de l’UE ont permis aux réfugiés de circuler d’un État membre à l’autre avant de demander une protection temporaire en Europe ou une protection en dehors de l’Europe. De nombreux Ukrainiens commencent par ailleurs à rentrer en Ukraine, à titre temporaire ou permanent. En juillet 2022, le nombre de citoyens ukrainiens retournant en Ukraine a été à peu près équivalent au nombre de départs et ceci pour la première fois depuis début février.
Ces déplacements, bien qu’attendus, peuvent devenir une source de préoccupation pour de nombreux pays d’accueil, surtout en Europe et dans l’espace Schengen. Les déplacements secondaires des bénéficiaires de la protection internationale augmentent depuis quelques années dans les États membres de l’UE qui, depuis la crise de 2015-16, ont fait de la lutte contre les mouvements secondaires de demandeurs d’asile une priorité politique (EASO, 2021[29]). Dans le contexte de la protection temporaire et de la crise actuelle, les pays redoutent en effet que des individus abusent du système en demandant une protection et en bénéficiant d’une aide sociale dans un ou plusieurs États membres de l’EU tout en résidant ailleurs, y compris en Ukraine.
La Commission européenne a mis en place une plateforme européenne pour l’échange d’informations sur les bénéficiaires d’une protection temporaire, laquelle permet aux États membres de l’UE d’échanger en temps réel des informations sur les personnes enregistrées, y compris de repérer les enregistrements doubles ou multiples et de limiter les éventuelles dérives. Certains pays s’emploient également à gérer les déplacements secondaires des arrivants ukrainiens. En Suisse, par exemple, le statut de protection S peut être révoqué en cas de voyage prolongé dans le pays d’origine et à l’étranger. Après concertation avec les autorités cantonales et municipales, le Secrétariat d’État aux migrations (SEM) a décidé qu’il pouvait révoquer le statut de protection des personnes qui retournent dans leur pays et y séjournent plus de 15 jours par trimestre. Cette règle s’applique également aux réfugiés ukrainiens qui passeraient plus de deux mois dans un pays tiers. Rien n’est encore prévu pour révoquer le permis de séjour accordé au titre de la protection en vertu de la DPT, mais la Suède et quelques autres États membres de l’UE ont déclaré que les bénéficiaires d’une protection temporaire pourraient perdre le droit de bénéficier de certaines aides (y compris les aides au logement et les aides financières) s’ils quittent le pays pendant une période prolongée.
Se préparer à l’évolution de l’opinion publique et du soutien apporté aux réfugiés ukrainiens
Dans tous les pays d’accueil, les réfugiés ont été reçus dans un élan de solidarité sans précédent. Pendant les premiers mois de la crise, un grand nombre de pays ont pu s’appuyer largement sur la société civile et sur les particuliers qui ont fait don de leur temps et de leurs ressources pour aider les réfugiés ukrainiens. C’est grâce à eux que les systèmes d’accueil ne se sont pas écroulés sous le poids des nouvelles arrivées. L’opinion publique ayant néanmoins tendance à évoluer avec le temps, et la solidarité vis-à-vis des populations déplacées à diminuer, il est peu probable que les pays d’accueil puissent compter durablement sur le même niveau de soutien public. Il ressort d’ores et déjà des données dont on dispose des signes de lassitude. Les dons et les actions de volontariat se tassent et l’anxiété gagne la population face à l’inflation record en Europe et ailleurs.
Cette évolution de l’opinion publique et de la solidarité de la population n’indique pas forcément aux gouvernements que le moment est venu de modifier leurs politiques vis-à-vis des réfugiés ukrainiens. Elle est plutôt le signe que le moment est venu d’accorder une plus grande attention à l’anxiété des citoyens et de rétablir la confiance dans les systèmes d’immigration et d’intégration. On décrit souvent le discours sur l’immigration comme oscillant d’un extrême à l’autre, passant de la solidarité totale à l’hostilité envers les immigrés. L’opinion publique est en réalité moins binaire et les populations ont des convictions et des opinions multiples et contradictoires. Ce constat permet de se préparer aux changements en favorisant la solidarité et en désamorçant les tensions (Banulescu-Bogdan, 2022[30]).
Le sentiment d’injustice, en particulier, peut fragiliser la solidarité et nuire au soutien du public vis-à-vis des réfugiés. L’idée que les nouveaux arrivants sont privilégiés par rapport à d’autres groupes peut vite engendrer du ressentiment. Par exemple, certains partis politiques en Irlande ont déjà exprimé leur opposition au traitement prioritaire des demandes de logement des réfugiés ukrainiens. Afin de réduire au minimum les éventuelles retombées négatives et l’impression d’un traitement spécial, quelques pays (dont la Belgique) évitent autant que possible de mettre en place des programmes et des mesures de protection sociale destinés spécifiquement aux Ukrainiens.
Certains pays cherchent aussi à démontrer que les craintes de la population locale sont prises au sérieux et que des plans à long terme sont en place pour gérer les pressions exercées sur les sociétés d’accueil. Plusieurs pays, dont l’Australie, le Danemark, l’Irlande et l’Italie, ont déjà adopté une approche coordonnée pour communiquer avec le public sur les mesures prises face à la crise et présenter une stratégie à long terme cohérente sur l’intégration des Ukrainiens (OCDE, 2022[31]). Ailleurs, des échanges réguliers et des communications étroites avec les populations locales pour détecter les changements dans l’opinion publique sont un élément fondamental des plans d’intervention à plus long terme face à la crise des réfugiés. L’Estonie, par exemple, prévoit d’organiser régulièrement des tables rondes localement pour répondre aux préoccupations éventuelles des populations concernant la crise des réfugiés ukrainiens. S'il est certes impossible de dissiper toutes les craintes du public, les pays peuvent, en attaquant le problème de front, éviter qu’elles ne se transforment en menaces existentielles et n’attisent l’hostilité envers les immigrés.
Références
[30] Banulescu-Bogdan, N. (2022), From Fear to Solidarity: The Difficulty in Shifting Public Narratives about Refugees., Migration Policy Institute, Washington, D.C., https://www.migrationpolicy.org/sites/default/files/publications/refugee-narratives-report-2022_final.pdf.
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[25] Hoff, S. et E. de Volder (2022), Preventing human trafficking of refugees from Ukraine: A rapid assessment of risks and gaps in the anti-trafficking response, La Strada International and The Freedom Fund, https://freedomfund.org/wp-content/uploads/UkraineAntiTraffickingReport_2022_05_10.pdf.
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[24] Liebig, T. et K. Tronstad (2018), « Triple Disadvantage? A first overview of the integration of refugee women », Documents de travail de l’OCDE sur les questions sociales, l’emploi et les migrations, n° 216, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/3f3a9612-en.
[33] Nations Unies (2016), Résolution adoptée par l’Assemblée générale le 19 septembre 2016, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N16/291/98/PDF/N1629198.pdf?OpenElement.
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[8] OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE, Volume 2022 Numéro 1, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ede49c4e-fr.
[19] OCDE (2022), Rights and Support for Ukrainian Refugees in Receiving Countries, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/09beb886-en.
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[9] OCDE (2021), Construire pour un avenir meilleur : des politiques pour un logement plus abordable, Synthèses sur l’emploi, le travail et les affaires sociales, Éditions OCDE, Paris, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=1060_1060078-vkilepncf5&title=FR_OECD-affordable-housing-policies-brief.
[26] OCDE (2016), « Les migrations internationales dans le sillage des chocs environnementaux et géopolitiques : quelles mesures les pays de l’OCDE peuvent-ils prendre ? », dans Perspectives des migrations internationales 2016, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/migr_outlook-2016-7-fr.
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[7] OECD (2022), « The potential contribution of Ukrainian refugees to the labour force in European host countries », OECD Policy Responses on the Impacts of the War in Ukraine, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/e88a6a55-en.
[32] ONU-Femmes/CARE International (2022), The Rapid Gender Analysis of Ukraine, https://www.unwomen.org/sites/default/files/2022-05/Rapid-Gender-Analysis-of-Ukraine-en.pdf.
[2] Panchenko, T. (2022), Prospects for Integration of Ukrainian Refugees into the German Labor Market: Results of the ifo Online Survey, https://www.cesifo.org/en/publikationen/2022/article-journal/prospects-integration-ukrainian-refugees-german-labor-market (consulté le 2 August 2022).
[11] Spaas, S. et al. (2022), « Mental Health of Refugee and Non-refugee Migrant Young People in European Secondary Education: The Role of Family Separation, Daily Material Stress and Perceived Discrimination in Resettlement », Journal of Youth and Adolescence, vol. 51, pp. 848–870, https://doi.org/10.1007/s10964-021-01515-y.
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[6] UDI (2022), Avtaler om akuttinnkvartering, https://www.udi.no/aktuelt/nye-avtaler-om-akuttinnkvartering/ (consulté le 7 juin 2022).
[10] Wojdat, M. et P. Cywiński (2022), « Urban hospitality: Unprecedented growth, challenges and opportunities », Union of Polish Metropolises, Varsovie, https://metropolie.pl/fileadmin/user_upload/UMP_raport_Ukraina_ANG_20220429_final.pdf.
Note
← 1. Le terme « réfugié » qui est utilisé dans le présent chapitre fait référence aux personnes ayant fui la guerre menée par la Russie contre l'Ukraine et ayant obtenu une forme de protection internationale, c’est-à-dire le statut officiel de réfugié (en vertu de la Convention de Genève) ou une protection subsidiaire et temporaire (comme c’est le cas de la plupart des personnes qui arrivent d’Ukraine).