Tara Laan
Institut international du développement durable
Shruti Sharma
Institut international du développement durable
Coopération pour le développement 2024
Mettre la transition écologique au service de la lutte contre la pauvreté et les inégalités
Coopération pour le développement : Rapport
Abstract
Les subventions et autres types d’aides financières publiques aux combustibles fossiles sont souvent présentées comme nécessaires pour garantir un approvisionnement en énergie bon marché. Elles sont cependant un moyen coûteux et inefficace d’aider les populations pauvres, étant donné que ce sont les individus aisés – qui consomment le plus d’énergie – qui en bénéficient le plus. Ce chapitre examine comment la réforme ou la suppression des subventions aux combustibles fossiles pourrait dégager des ressources pouvant être utilisées pour réduire la pauvreté et investir dans les énergies propres. Il fournit des exemples de réformes menées avec succès dans des pays comme l’Argentine, le Bangladesh, le Sri Lanka et la Zambie. En Indonésie, un programme de transferts en espèces – qui coûte moins cher que les subventions – a été mis en place pour dédommager les ménages ; en Inde, la réduction progressive des subventions aux combustibles fossiles s’est accompagnée de la multiplication par trois de l’investissement public dans les énergies renouvelables. Le chapitre s’intéresse ensuite à la façon de réformer efficacement les subventions aux combustibles fossiles afin de contribuer à une transition juste. Il se termine par un ensemble de recommandations à l’intention des acteurs de la coopération pour le développement.
La suppression progressive des mesures de soutien aux combustibles fossiles n’est pas chose aisée – les consommateurs s’opposent à une hausse des prix et les producteurs défendent vigoureusement leur accès à des incitations –, mais elle permet de dégager des moyens financiers importants qui peuvent être réorientés vers des mesures ciblées de protection sociale et de réduction de la pauvreté, et investis dans les énergies renouvelables.
La réforme des subventions aux énergies fossiles peut être menée à bien sans aggraver la situation au regard de la pauvreté et de l’inégalité, à condition qu’une partie des économies ainsi réalisées soit utilisée pour dédommager les ménages à faible revenu et les entreprises vulnérables, par exemple grâce à des transferts en espèces.
La réforme des subventions peut effectivement résorber la pauvreté et les inégalités lorsqu’une grande partie des économies réalisées sert à financer des programmes de réduction de la pauvreté.
La communauté internationale devrait mettre fin aux flux financiers publics bénéficiant aux combustibles fossiles et aider les administrations publiques à réformer les subventions aux énergies fossiles en mettant en œuvre des feuilles de route favorables aux populations pauvres, dans le cadre des engagements pris au titre des contributions déterminées au niveau national (CDN).
Les acteurs du développement peuvent aider les pays à élaborer des plans de réforme détaillés et des feuilles de route d’aide à la transition adaptés aux politiques et aux contextes nationaux, en fournissant une assistance technique sous la forme d’une expertise, d’un renforcement des capacités des ministères compétents, et de la conception des actions publiques à partir des bonnes pratiques.
Le soutien public aux énergies fossiles (tel que les subventions, le financement public et les investissements réalisés par les entreprises publiques) est souvent présenté comme nécessaire, à la fois pour le développement et pour assurer un approvisionnement en énergie qui soit fiable et abordable. Cependant, ces aides financières favorisent l’utilisation de combustibles fossiles qui exacerbent la pollution de l’air et le changement climatique tout en maintenant la dépendance à l’égard de formes d’énergie présentant une volatilité des prix et des risques sur le plan géopolitique. Tous ces effets menacent la réalisation des objectifs en matière de développement, en particulier la pollution de l’air et le changement climatique, dont on sait qu’ils frappent plus durement les populations les plus défavorisées (Rentschler et Leonova, 2023[1] ; Taconet, Méjean et Guivarch, 2020[2]). Les subventions à la consommation d’énergie applicables à tous sont également un moyen inefficace et donc coûteux de s’attaquer à la pauvreté et aux inégalités étant donné que les populations aisées sont celles qui consomment le plus d’énergie et qui perçoivent par conséquent la plus grosse part des aides (Coady, Flamini et Sears, 2015[3]). S’agissant des subventions sur l’essence, par exemple, les 25 % les plus riches de la population perçoivent 20 fois plus d’avantages que les 25 % les plus pauvres (del Granado, Coady et Gillingham, 2012[4]).
D’autre part, le maintien des mesures de soutien aux combustibles fossiles est en contradiction avec les engagements pris – et régulièrement réaffirmés depuis une quinzaine d’années lors des sommets internationaux – par les administrations publiques de supprimer progressivement les subventions inefficaces, comme celles qui encouragent le gaspillage des énergies fossiles1. Les gouvernements signataires de l’Accord de Paris se sont engagés, à l’article 2.1.c., à rendre « les flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient au changement climatique » (CCNUCC, 2015[5]). Idem en ce qui concerne le Partenariat pour une transition énergétique propre (CETP), lancé en 2021, dans le cadre duquel 41 gouvernements, organismes publics de financement et banques multilatérales de développement ont pris l’engagement de mettre fin au financement public international des combustibles fossiles2.
Pour autant, le soutien public aux combustibles fossiles a atteint dans tous les pays, quel que soit leur niveau de revenu, un montant record de 1 900 milliards USD en 2022, principalement sous forme de subventions (1 400 milliards USD) afin de réduire les coûts à la consommation des combustibles, du chauffage électrique et des transports dans le contexte de la crise énergétique (IISD et OCDE, 2024[6]). Environ un quart du total des aides financières publiques (443 milliards sur les 1 900 milliards USD précités) a été consacré à la production de nouveaux combustibles fossiles grâce au versement de subventions aux producteurs (71 milliards USD) (IISD et OCDE, 2024[6]), à des financements publics internationaux (43 milliards USD) (Oil Change International, 2024[7]) et à des investissements en capital par les entreprises publiques (350 milliards USD) (Laan et al., 2023[8]).
Note : BMD : banque multilatérale de développement.
Source : pour les subventions : IISD et OCDE (2024[6]), Fossil Fuel Subsidy Tracker (database), https://fossilfuelsubsidytracker.org ; pour les financements publics internationaux : Oil Change International (2024[7]), Public Finance for Energy Database, https://energyfinance.org/#/data ; pour les investissements en capital par les entreprises publiques : Laan et al. (2023[8]), Burning Billions: Record Public Money for Fossil Fuels Impeding Climate Action, https://www.energypolicytracker.org/burning-billions-record-fossil-fuels-support-2022
La suppression progressive des mesures de soutien aux combustibles fossiles permettrait de dégager des sommes importantes pouvant être utilisées pour financer une protection sociale ciblée et une transition juste vers des énergies propres. Selon les estimations du Fonds monétaire international (FMI), la réforme des subventions et l’augmentation des taxes sur les énergies fossiles pour refléter les coûts assumés par la collectivité pourraient rapporter 3 000 milliards USD par an d’ici 2030 dans 121 économies émergentes et en développement, ce qui correspond plus ou moins à leurs besoins de financement supplémentaires pour réaliser les ODD (Black et al., 2023[9]). Une autre étude portant sur 96 pays en développement a montré que les subventions aux combustibles fossiles ont, en 2015, été supérieures à l’aide publique au développement (APD) dans 59 % de ces pays, ce qui signifie que la suppression de ces subventions générerait plus de ressources que celles fournies par tous les donneurs combinés (McCulloch, 2017[10]). La situation a peu de chances de s’être améliorée car le montant des subventions aux énergies fossiles a triplé au niveau mondial, passant de quelque 500 milliards USD en 2015 à 1 500 milliards USD en 2022 (IISD et OCDE, 2024[6]).
Lors de la Conférence mondiale des Nations Unies sur les changements climatiques de 2023, ou COP28, les États se sont engagés à tripler les niveaux actuels des capacités en matière d’énergies renouvelables (Nations Unies, 2023[11]). Concrètement, cela nécessiterait d’investir 12 000 milliards USD dans le réseau électrique entre 2024 et 2030, alors que la communauté internationale n’a prévu de n’investir que 6 600 milliards au cours de cette période, soit un écart d’un peu plus de 5 000 milliards (Grant et al., 2023[12]). Le secteur public a un rôle essentiel à jouer à cet égard en envoyant les bons signaux (notamment en augmentant le prix des combustibles fossiles grâce à la réforme des subventions et au prélèvement de taxes) et en mettant en œuvre des politiques promouvant les énergies renouvelables et les infrastructures y afférentes, y compris la réforme des subventions sur les énergies fossiles.
Fréquemment utilisé comme instrument pour venir en aide aux citoyens ou aux entreprises, en particulier dans les pays ne disposant pas de systèmes de fiscalité et de protection sociale intégrés, le soutien aux combustibles fossiles peut être difficile à réformer. Alors que les populations défavorisées consomment moins d’énergie que les plus riches, cette ressource peut représenter une part plus importante de leurs dépenses totales (Coady, Flamini et Sears, 2015[3]). Les dédommagements ciblés comme les transferts en espèces financés à l’aide des économies réalisées à partir des subventions sont dès lors nécessaires pour atténuer les effets néfastes de la réforme et générer un soutien politique. La modélisation économique réalisée par la Banque asiatique de développement (2016[13]) a montré que le fait d’utiliser les économies provenant de la réduction des subventions aux énergies fossiles pour financer, par exemple, des paiements en espèces, des infrastructures ou les secteurs de la santé et de l’éducation, peut générer des bénéfices nets en termes de croissance économique, d’égalité et de réduction de la pauvreté.
Les difficultés apparaissent aussi bien lorsque les mesures de soutien bénéficient à la consommation qu’à la production, et elles peuvent en fait constituer un obstacle majeur à la réforme (McCulloch, 2023[14]). Sur le front de la consommation, le maintien du prix des combustibles fossiles en deçà des cours du marché est souvent perçu dans de nombreux pays producteurs comme faisant partie du contrat social, et les citoyens de la plupart des pays espèrent de leurs gouvernements qu’ils interviennent pour les protéger contre les poussées inflationnistes telles que celles survenues lors de la récente crise énergétique. Tous les acteurs, en particulier les organisations de la société civile et les administrations publiques, pourraient améliorer la sensibilisation de la population au fait que la protection sociale et les réductions de l’impôt sur le revenu – lorsque les systèmes fiscaux nationaux le permettent – sont des mesures plus efficaces pour alléger le coût de la vie. Selon une récente étude, l’engagement des pouvoirs publics à réinvestir les économies provenant de la réduction des subventions dans les services publics (éducation, santé ou transferts monétaires) peut multiplier par deux le soutien de l’opinion publique à la réforme (Groupe de la Banque mondiale, 2023[15]). Du côté de la production, les pouvoirs publics devraient prendre leurs distances par rapport aux intérêts liés aux combustibles fossiles, autrement dit les dons et les pressions du secteur privé, les actifs et les entreprises publiques de ce secteur énergétique, ainsi que la dépendance à l’égard des recettes qu’il génère.
Entre janvier 2015 et mai 2020, au moins 53 pays ont engagé une réforme des subventions à la consommation d’énergies fossiles ou augmenté les taxes sur cette catégorie de combustibles (Sanchez et al., 2020[16]). La crise énergétique mondiale de 2021-22 a incité de nombreux pays à remettre en place des subventions à la consommation d’énergie (IISD et OCDE, 2024[6]). Cela dit, des réformes ou projets de réformes ont été observés récemment dans plusieurs économies émergentes. La plupart du temps, ces mesures faisaient suite aux conditions imposées par le FMI pour consentir des prêts, à savoir la réforme soigneusement planifiée des subventions aux combustibles fossiles (Fonds monétaire international (FMI), s.d.[17]). En voici des exemples :
L’Argentine a entrepris entre 2022 et 2024 de supprimer progressivement les subventions sur le gaz naturel pour se mettre en conformité avec le programme de prêt du FMI. Les subventions seront versées uniquement aux secteurs les plus vulnérables sélectionnés et seulement dans certaines régions, en fonction du volume consommé (Buenos Aires Times, 2024[18]).
Le Bangladesh, lui aussi dans le cadre d’un accord avec le FMI, a commencé en 2022 à réduire ses subventions au secteur énergétique en augmentant le prix du fioul, du gaz naturel et de l’électricité. Les prix sont aujourd’hui quasiment au niveau du marché et un examen déterminera si les protections sociales doivent être renforcées (Fonds monétaire international (FMI), 2023[19]).
La Colombie a commencé à accroître le prix de l’essence en 2022, dans une volonté de réduire la pression exercée par les subventions sur le budget et de permettre l’alignement des prix sur le marché. Les prix du gazole étaient restés inchangés à la date de rédaction en raison de mouvements de protestation. Pour échapper aux prix élevés de l’essence, certains propriétaires de véhicules individuels optent pour le gaz naturel, moins onéreux (Botero, 2024[20]). L’État s’est engagé à accroître le prix du gazole à partir de 2024 (Botero, 2024[20]).
Dans le cadre de son accord de prêt avec le FMI, le Sri Lanka a réduit en 2022 et 2023 les subventions sur les carburants de transport et l’électricité, tout en renforçant la protection sociale grâce à des transferts monétaires (Fonds monétaire international (FMI), 2023[21] ; Rajawasam, 2024[22]).
La Zambie a supprimé en 2021 des subventions inefficaces sur les combustibles dont bénéficiaient les secteurs de la production d’électricité et de l’agriculture, afin de respecter les conditions attachées aux prêts du FMI. Les pouvoirs publics ont réinvesti les économies ainsi réalisées dans les dépenses sociales, notamment pour assurer la gratuité de l’enseignement secondaire (FMI, 2022[23] ; Mfula, 2021[24]).
Des analyses complémentaires sont nécessaires pour déterminer si ces réformes spécifiques ont des effets bénéfiques sur les populations pauvres. Cela étant, plusieurs études ont examiné l’impact sur la pauvreté des réformes des subventions aux combustibles fossiles en utilisant des modélisations économiques ou des données sur les revenus et les dépenses des ménages avant et après les réformes. La plupart d’entre elles sont arrivées à la conclusion que lorsque les économies réalisées ne sont pas réinvesties, les réformes des subventions ont pour effet d’accroître les niveaux de pauvreté ; en revanche, leur réaffectation sous forme de transferts monétaires ou de mesures similaires s’est traduite par des réductions nettes de la pauvreté3 (Couharde et Mouhoud, 2018[25]). Ainsi, une étude portant sur les réformes des subventions aux combustibles menées en 2010 dans la République islamique d’Iran a montré que la simple suppression de ces subventions aurait fait progresser le taux de pauvreté du pays de 3.3 points de pourcentage, mais que le versement de transferts monétaires compensatoires a évité une telle issue et a abouti en définitive à réduire la pauvreté de 4.7 points (Salehi-Isfahani, Wilson Stucki et Deutschmann, 2015[26]).
Les études sont arrivées à la conclusion que lorsque les économies réalisées ne sont pas réinvesties, les réformes des subventions ont pour effet d’accroître les niveaux de pauvreté ; en revanche, leur réaffectation sous forme de transferts monétaires ou de mesures similaires s’est traduite par des réductions nettes de la pauvreté.
L’Indonésie, par exemple, a réussi à plusieurs reprises à réduire le soutien public aux combustibles fossiles. En 2005, l’administration publique a conçu et mis en œuvre un programme de transferts monétaires sans conditions pour atténuer l’impact de la réforme des prix des combustibles sur les ménages à faible revenu (Beaton et al., 2013[27]). La combinaison des réformes des subventions et du programme de transferts s’est soldée par des économies nettes d’environ 2.2 milliards USD, soit la différence entre des gains de 4.5 milliards et un coût de quelque 2.3 milliards (Beaton et Lontoh, 2010[28]). Cependant, les prix au détail des principaux combustibles ne se sont pas ajustés au marché mais sont restés fixes, ce qui a donné lieu à de nouvelles subventions. Lorsque le cours du pétrole a flambé en 2008, l’État a de nouveau augmenté le prix des combustibles, mais en compensant les effets à l’aide de transferts monétaires et d’autres mesures compensatoires (des subventions sur le riz, un soutien pédagogique pour les enfants et des prêts à faibles taux d’intérêt pour les micro-entreprises) (Beaton et Lontoh, 2010[28]). En 2015, de nouvelles coupes claires ont été effectuées dans les subventions publiques, ce qui a permis de dégager quelque 15.6 milliards USD d’économies, soit 10 % des dépenses totales de l’État (Pradiptyo et al., 2016[29]). Une partie de cette somme a été investie dans des programmes prioritaires ayant trait à l’éducation, à l’assurance santé, au logement, à l’assainissement de l’eau et aux transports, qui ont bénéficié directement à la population (Pradiptyo et al., 2016[29]). Bien que ces mesures aient été à l’époque une réussite, le gouvernement iranien s’est abstenu d’appliquer les prix du marché à l’ensemble des énergies, et des subventions sont toujours en vigueur sur le gazole et l’essence, ainsi que sur le charbon, l’électricité et le gaz de pétrole liquéfié (GPL) (IISD, 2022[30]).
Un autre exemple est l’Inde, qui a réduit les subventions sur l’essence, le gazole et le kérosène de 59 % depuis 2014, tout en multipliant par trois les aides publiques aux énergies renouvelables, en particulier pour les projets de production d’électricité et d’irrigation à partir d’énergie solaire, ainsi que les véhicules électriques (Raizada et al., 2024[31]). Les subventions au GPL ont été maintenues et étendues afin d’encourager les ménages à abandonner les combustibles solides utilisés traditionnellement pour la cuisson, qui sont responsables d’un niveau élevé de pollution de l’air intérieur. Une campagne nationale d’attribution des subventions sur le GPL aux femmes ayant de bas revenus a abouti à l’adoption à grande échelle de ce combustible – de 28.5 % en 2011 à près de 71 % en 2020 (Sirur, 2023[32]) –, ce qui a favorisé une réduction des temps de cuisson et de nettoyage (Global Subsidies Initiative et al., 2019[33]).
Il n’en reste pas moins qu’en Inde, les subventions aux combustibles fossiles demeurent cinq fois plus élevées que celles portant sur les énergies propres (respectivement 15 milliards et 3 milliards USD en 2023), et l’on ne sait pas encore si le pays va poursuivre sa réforme des subventions. Depuis le début de l’année 2024, face au niveau toujours élevé des prix mondiaux de l’énergie, l’Inde a rétabli des subventions sur plusieurs combustibles, ce qui risque de compromettre ses progrès durement réalisés en matière de réformes (Raizada et al., 2024[31]).
Une approche globale est de mise pour faire en sorte que les réformes contribuent à une réduction durable de la pauvreté et à une transition écologique juste. Certains pays ont supprimé les subventions de façon opportuniste : par exemple, l’arrivée au pouvoir d’un nouveau gouvernement aux positions politiques tranchées et prenant des mesures décisives, ou un gouvernement saisissant l’occasion de la chute des prix mondiaux de l’énergie pour supprimer les subventions sans accroître les prix à la consommation. Ces réformes sont cependant souvent de courte durée. Lorsque les prix de l’énergie repartent à la hausse sur les marchés mondiaux, les subventions sont rétablies, comme le montrent les cas de l’Inde et de l’Indonésie. La crise énergétique a également entraîné la mise en place de nouvelles subventions à la consommation dans de nombreux pays développés (Sgaravatti et al., 2023[34]). Une stratégie nationale globale est plus susceptible de conduire à des réformes durables lorsqu’elle comporte les six éléments suivants : 1) planification ; 2) consultation ; 3) communication ; 4) compensation ; 5) chronologie ; et 6) réforme institutionnelle (Beaton et al., 2013[27] ; Fonds monétaire international (FMI), 2013[35]). Le Tableau 24.1 présente chacun de ces éléments et indique comment il peut permettre de réduire la pauvreté et les inégalités.
Source : d’après Beaton et al. (2013[27]), A Guidebook to Fossil-Fuel Subsidy Reform for Policy-Makers in Southeast Asia, https://www.iisd.org/gsi/sites/default/files/ffs_guidebook.pdf.
Afin de pouvoir à la fois réduire la dépendance aux énergies fossiles et accroître l’investissement dans les énergies renouvelables, une action concertée est requise aux niveaux national et mondial. Le soutien financier (comme les dons et les prêts concessionnels), l’assistance technique, les transferts de technologies et les actions de sensibilisation de la communauté internationale du développement peuvent promouvoir une répartition plus équitable des investissements dans les énergies propres. À l’heure actuelle, ces investissements sont fortement concentrés sur le plan géographique : depuis 2021, la hausse constatée a lieu à plus de 90 % dans les économies avancées et la République populaire de Chine (ci-après la « Chine ») (AIE, 2023[36]). Sans une intervention internationale, les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire pourraient rester à la traîne de la transition énergétique, ce qui implique une pollution continue aux combustibles fossiles, le risque que des actifs liés aux combustibles fossiles se retrouvent échoués, et l’absence d’industries nationales reposant sur des énergies propres.
Selon les estimations de l’AIE, pour respecter une trajectoire d’augmentation des températures de 1.5 °C, l’investissement dans les énergies propres devra plus que doubler dans les marchés émergents et les économies en développement, de 770 milliards USD en 2022 à 1 800 milliards USD – voire 2 200 milliards USD – par an d’ici 2030 (AIE, 2023[37]) ; l’augmentation devra être encore plus forte si l’on ne tient pas compte de la Chine (une multiplication par quatre serait alors requise, de 260 milliards à 800-1 100 milliards USD). Il faut, pour trouver les ressources nécessaires à la réalisation de la transition énergétique, un renouvellement des engagements à tous les niveaux. Au niveau international, les pays donneurs, les banques multilatérales de développement et les organismes de financement devraient cesser de soutenir les combustibles fossiles et promouvoir en revanche les énergies propres.
1. Tout d’abord, les engagements pris par les signataires du CETP, dont les banques multilatérales de développement, de mettre fin au financement international des combustibles fossiles et d’accroître celui des énergies propres et des transitions justes, devraient faire l’objet d’une évaluation plus approfondie ex post. Alors que les signataires doivent cesser tout financement des énergies fossiles au cours de l’année suivant l’approbation du CETP, cinq d’entre eux ont approuvé une enveloppe d’au moins 5.7 milliards USD après que ce délai se soit écoulé (Oil Change International, 2024[38]), et d’autres financements ont été accordés par des intermédiaires financiers des banques multilatérales de développement (The Big Shift Global, 2022[39]). En 2022, seuls deux signataires du CETP ont investi plus d’argent dans les énergies propres qu’ils n’en ont retiré des combustibles fossiles, si l’on compare avec les financements moyens qu’ils ont consentis en 2019-21 (Banque centrale européenne, 2020[40] ; Jones et Mun, 2023[41]).
2. Deuxièmement, les partenariats pour une transition énergétique juste devraient être mieux conçus, en s’appuyant sur des consultations approfondies et sur des ressources suffisantes pour assurer la diversification et la transformation économiques des secteurs formel et informel, afin de venir en aide aux travailleurs et aux entreprises concernés par les investissements dans la transition énergétique. Ces partenariats ne devraient en outre pas subventionner de nouvelle infrastructure gazière à longue durée de vie, étant donné l’impact du gaz sur le climat, le risque d’actifs échoués et le retard de la transition vers les énergies propres que provoqueront probablement les investissements dans le gaz (Kramer, 2022[42]).
3. Troisièmement, le nouvel objectif chiffré collectif pour le financement de l’action climatique, qui est le nouvel objectif mondial ayant été fixé dans le cadre de l’Accord de Paris, se doit d’être ambitieux. Le montant minimal de cet objectif avait été fixé à 100 milliards USD par an d’ici 2025, mais le montant révisé n’a pas encore été défini. Les estimations des besoins en matière de financement climatique sont très variables :
a. De 500 milliards USD en 2025 à 1 550 milliards en 2030 (CNUCED, 2023[43])
b. 5 800 milliards USD pour satisfaire les besoins énoncés dans les contributions déterminées au niveau national (CDN) (CCNUCC Comité permanent du financement, 2021[44])
c. De 3 500 milliards à 9 200 milliards USD par an en mesures d’atténuation pour atteindre zéro émission nette d’ici 2050 ; de 50 milliards à 1 100 milliards USD par an pour l’adaptation ; enfin, de 1 100 milliards à 2 700 milliards USD par an pour les pertes et préjudices (Alayza, 2023[45]).
Les subventions aux énergies fossiles doivent en outre faire l’objet de limitations dans les accords internationaux, notamment dans les engagements pris par le G7, le G20 et les Nations Unies. Les engagements pris au niveau international exigent des pays qu’ils réforment les subventions aux combustibles fossiles qualifiées d’inefficaces, et seul le G7 a fixé une échéance, en l’occurrence 2025. Les États ne sont même pas obligés de fournir des feuilles de route de la suppression progressive des subventions, ni de prévoir une réduction de leur soutien aux combustibles fossiles dans leurs CDN. À la date de rédaction du présent rapport, seul le Canada avait élaboré un plan de mise en œuvre pour réformer ses subventions aux énergies fossiles, définies comme « inefficaces », en fonction de ses priorités nationales, ce qui laisse malheureusement le champ libre au maintien ou à la création d’un grand nombre de subventions du même type (Tervit, 2023[46]). Les seules subventions autorisées devraient être celles qui permettent d’opérer des transitions justes – autrement dit, qui bénéficient aux communautés et aux travailleurs, non aux combustibles – et qui apportent un soutien ciblé d’une durée limitée aux ménages pauvres, le temps qu’une infrastructure de protection sociale soit mise en place.
La réforme doit être menée à l’échelle nationale, tout en tenant compte de la situation aux niveaux local, infranational et national. La communauté internationale peut encourager et aider les pays à recueillir des ressources supplémentaires pour financer la protection sociale et une transition énergétique juste en concevant des programmes de suppression progressive des subventions, de réforme de la fiscalité et de génération de revenus. Les acteurs du développement peuvent aider les pays à concevoir des plans de réforme des subventions et des feuilles de route de la transition détaillés, en tenant compte des politiques et des circonstances nationales.
Les pays peuvent avoir besoin d’identifier les populations et les entreprises vulnérables, ainsi que de concevoir des mesures de soutien ciblées pour gérer les effets et anticiper les impacts macroéconomiques des réformes. L’outil d’évaluation de la politique climatique, élaboré par le FMI et la Banque mondiale, est un modèle facile à utiliser qui peut aider les responsables de l’action publique à évaluer, concevoir et mettre en œuvre des dispositifs d’atténuation du changement climatique, dont une réforme des subventions aux combustibles fossiles. Cet outil permet aussi aux décideurs publics d’examiner les effets des changements d’orientations sur un éventail de plus de 200 pays, y compris l’incidence sur la demande énergétique, les prix, le bien-être, le produit intérieur brut, l’inflation, les externalités et les émissions.
Idéalement, les mesures de soutien seraient mises en place avant que les prix ne soient majorés, afin de garantir l’adhésion politique à la réforme et de résoudre les éventuelles difficultés de mise en œuvre, dont les erreurs d’inclusion et d’exclusion. La réforme des subventions aux énergies fossiles et la fiscalité vont accroître les recettes, mais celles-ci ne seront effectives qu’une fois les réformes enclenchées. La communauté internationale des donneurs peut fournir le financement nécessaire à la réforme, comme le fait le FMI avec ses programmes de prêts. Une assistance technique peut en outre être requise pour concevoir le système de protection sociale, ainsi que les stratégies de consultation et de communication (qui devraient également être conçues et mises en œuvre bien en amont des réformes pour réduire le risque de réactions politiques hostiles).
Une assistance financière supplémentaire est nécessaire, en complément de l’assistance technique à la réforme fournie par la communauté internationale. À ce jour, moins de 0.01 % de l’ensemble de l’aide internationale sert à résoudre le problème des subventions aux combustibles fossiles (si l’on en croit les sommes consacrées à l’assistance technique par les banques multilatérales de développement, les organisations intergouvernementales et les organisations non gouvernementales) (McCulloch, 2023[14]).
Les plans de transition applicables par les entreprises publiques nationales et infranationales sont particulièrement importants, étant donné le rôle central que jouent ces entités au regard de la production et la distribution d’énergie dans un grand nombre de pays en développement. Les entreprises publiques sont bien placées pour conduire des initiatives de transition juste car elles sont de gros employeurs dans le secteur énergétique et ont souvent des objectifs sociaux, en plus des objectifs financiers et de sécurité énergétique. Les acteurs du développement peuvent encourager et aider les administrations publiques à établir des directives fermes et à fixer des buts réalistes pour les entreprises publiques, afin d’opérer une diversification vers les énergies propres et d’accompagner les communautés qui dépendent des combustibles fossiles sur la voie de la transition. Tous les plans de réforme des subventions et des entreprises publiques devraient figurer dans les engagements au titre des CDN.
L’assistance – à la fois financière et technique – de la communauté internationale des donneurs peut aider les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire à mettre en œuvre ces réformes complexes, en particulier compte tenu des difficultés que rencontrent de nombreux marchés émergents et économies en développement du fait de leur faible capacité budgétaire, de leurs systèmes de protection sociale incomplets et des obstacles importants au déploiement d’énergies propres (infrastructure énergétique inadaptée, endettement des services aux collectivités et coûts d’investissement élevés). Les donneurs peuvent en outre contribuer à recueillir des financements climatiques auprès des pays du Nord pour les pays du Sud, afin de soutenir la transition juste de leurs systèmes énergétiques et de trouver des réponses efficaces au changement climatique.
Références
[36] AIE (2023), « Overview and key findings », dans World Energy Investment 2023, Éditions OCDE, Paris, https://www.iea.org/reports/world-energy-investment-2023/overview-and-key-findings.
[37] AIE (2023), Renewables 2023: Analysis and Forecast to 2028, Éditions OCDE, Paris, https://iea.blob.core.windows.net/assets/96d66a8b-d502-476b-ba94-54ffda84cf72/Renewables_2023.pdf.
[45] Alayza, N. (2023), Untangling the finance goal: An introduction to the new collective quantified goal, https://files.wri.org/d8/s3fs-public/2023-11/untangling-finance-goal.pdf?VersionId=iATffeoMVpkASOMvmqyj2SGg1NVWqYIA.
[13] Banque asiatique de développement (2016), Fossil Fuel Subsidies in Asia: Trends, Impacts, and Reforms, Banque asiatique de développement, Mandaluyong, Philippines, https://www.adb.org/sites/default/files/publication/182255/fossil-fuel-subsidies-asia.pdf.
[40] Banque centrale européenne (2020), Guide on Climate-related and Environmental Risks: Supervisory Expectations Relating to Risk Management and Disclosure, Banque centrale européenne, Francfort, Allemagne, https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/ssm.202011finalguideonclimate-relatedandenvironmentalrisks~58213f6564.en.pdf.
[27] Beaton, C. et al. (2013), A Guidebook to Fossil-Fuel Subsidy Reform for Policy-Makers in Southeast Asia, International Institute for Sustainable Development, Winnipeg, Canada, https://www.iisd.org/gsi/sites/default/files/ffs_guidebook.pdf.
[28] Beaton, C. et L. Lontoh (2010), Lessons Learned from Indonesia’s Attempts to Reform Fossil-Fuel Subsidies, International Institute for Sustainable Development, Winnipeg, Canada, https://www.iisd.org/publications/lessons-learned-indonesias-attempts-reform-fossil-fuel-subsidies.
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[39] The Big Shift Global (2022), Investing in Climate Disaster: World Bank Finance for Fossil Fuels, https://bigshiftglobal.org/Investing_In_Climate_Disaster (consulté le 12 avril 2024).
← 1. Ces engagements ont été pris lors du sommet pour la coopération économique Asie-Pacifique et de la réunion du Groupe des Vingt (G20) en 2009, puis ont été suivis par des promesses similaires à l’occasion de la réunion du G7 en 2022. Voir https://www.apec.org/meeting-papers/leaders-declarations/2009/2009_aelm ; https://www.oecd.org/g20/summits/pittsburgh/G20-Pittsburgh-Leaders-Declaration.pdf ; et https://reliefweb.int/attachments/4c820770-4738-4271-b41d-4288e8daff32/EN.pdf. En 2015, les membres des Nations Unies ont adopté l’ODD7, à savoir : Garantir l’accès de tous à des services énergétiques fiables, durables et modernes, à un coût abordable (https://sdgs.un.org/fr/goals/goal7).
← 2. Pour en savoir plus sur le CETP, voir https://cleanenergytransitionpartnership.org/.
← 3. Voir par exemple https://hal.science/hal-04141691.