Özlem Taskin
Direction de la coopération pour le développement, OCDE
Coopération pour le développement 2024
Mettre la transition écologique au service de la lutte contre la pauvreté et les inégalités
Coopération pour le développement : Rapport
Abstract
Les fonds climat, tels que le Fonds pour l’adaptation, les Fonds d’investissement climatiques, le Fonds vert pour le climat et le Fonds pour l’environnement mondial, fournissent des financements cruciaux pour le développement lié au climat, qui pourraient aider à accroître la résilience et à réduire la pauvreté et les inégalités dans les pays en développement. Le présent chapitre montre comment l’utilisation de ces fonds peut être plus adaptée aux objectifs fixés, notamment grâce à un déploiement plus stratégique de leurs ressources afin de répondre aux besoins de programmes d’action ayant trait au climat, au développement, ainsi qu’à la réduction de la pauvreté et des inégalités, qui sont interdépendants et se renforcent mutuellement. Ses préconisations sont les suivantes : améliorer la disponibilité, l’accessibilité et la mise à disposition des financements par les fonds climat ; accroître le montant des apports affectés directement aux institutions des pays en développement ; mettre davantage l’accent sur les secteurs permettant une adaptation au changement climatique ; enfin, s’assurer que les fonds sont employés équitablement et conformément aux priorités indiquées par les pays en développement.
Une politique climatique pertinente est une politique du développement pertinente, car l’incapacité à obtenir des résultats en ce qui concerne les ambitieux objectifs collectifs du programme d’action climatique laissera encore plus de côté les pays et les populations les plus vulnérables.
Si le financement du développement lié au climat croît en volume et est de plus en plus affecté aux pays à faible revenu, il est aussi de plus en plus fragmenté, et la prolifération des projets entraîne une augmentation des coûts de transaction.
Les fonds climat jouent un rôle relativement faible en termes de sommes fournies pour le financement du développement lié au climat.
Pour apporter une contribution significative à une action mondiale renforcée face au défi climatique, les fonds climat doivent améliorer la disponibilité, l’accessibilité et la mise à disposition de leur soutien, mais aussi se focaliser davantage sur les actions en faveur de l’adaptation locale, qui peuvent aussi aider à lutter contre la pauvreté et les inégalités.
Chacun des rapports successifs du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat indique que la crise climatique ne cesse de s’aggraver ; en effet, les températures moyennes mondiales augmentent plus rapidement et les effets sur le changement climatique sont plus dramatiques que prévu. Les pays en développement sont plus durement touchés du fait de leur forte exposition et de leur grande vulnérabilité aux effets du changement climatique. Cette vulnérabilité est accentuée par des capacités financières et institutionnelles insuffisantes pour gérer les risques liés au changement climatique. Les populations pauvres dépendent généralement plus que les autres de moyens de subsistance tributaires des conditions météorologiques ; elles sont aussi moins protégées par des filets de sécurité et plus durement touchées par des problèmes de santé liés au changement climatique (Hallegatte et al., 2016[1]). Par conséquent, elles ont de plus gros besoins pour améliorer leur résilience face au changement climatique (Graphique 26.1). De nombreuses communautés atteignent déjà les limites de l’adaptation, en particulier dans les pays les moins avancés (PMA) et les petits États insulaires en développement (PEID). À elles seules, les catastrophes naturelles font basculer, chaque année, 26 millions de personnes dans la pauvreté (Hallegatte et al., 2016[2]).
Le changement climatique exacerbe les difficultés rencontrées par les pays en développement sur la voie du développement et compromet les gains qu’ils ont déjà enregistrés, notamment ceux acquis grâce à la coopération pour le développement. Il devient toujours plus manifeste que le développement résilient face au changement climatique n’est pas seulement une nécessité aux niveaux local et mondial, mais qu’il offre également des possibilités nouvelles d’atteindre les objectifs ayant trait à la fois au climat et au développement (notamment la réduction de la pauvreté et des inégalités) si la communauté internationale parvient à élever son niveau d’ambition et d’action en matière de financement.
Corrélation entre le taux de pauvreté à 6.85 USD et l’indice ND-GAIN de la vulnérabilité au changement climatique en 2021, par groupe de revenus
Notes : Les données datent de 2021 ou de la dernière année disponible, avec interpolation. Des données issues d’extrapolations ont été utilisées pour le seuil de pauvreté. Le taux de pauvreté à 6.85 USD (seuil de pauvreté dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure) a été utilisé pour mesurer la pauvreté dans l’ensemble de l’échantillon. L’indice ND-GAIN mesure l’exposition d’un pays, sa sensibilité et sa capacité à s’adapter aux effets néfastes du changement climatique, en se concentrant sur la vulnérabilité générale.
Sources : ND-GAIN (2024[3]), Notre Dame Global Adaptation Initiative Country Index: Vulnerability and Readiness (base de données), https://gain.nd.edu/our-work/country-index/rankings ; Banque mondiale (2024[4]), Poverty and Inequality Platform (base de données), https://pip.worldbank.org/home.
Une utilisation plus stratégique des financements à l’appui du développement pourrait être utile pour mettre en œuvre les programmes d’action interdépendants ayant trait au climat, au développement durable ainsi qu’à la réduction de la pauvreté et des inégalités
Il faut, pour aider les pays en développement dans leurs efforts d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ses effets, mobiliser de toutes parts des financements considérables. Les financements à l’appui du développement doivent être utilisés de façon stratégique pour donner lieu à des changements plus vastes, en particulier des changements pilotés par les partenaires et d’autres acteurs. Toutefois, jusqu’ici, rien n’a été fait pour mesurer les programmes d’action dédiés au climat, au développement, à l’élimination de la pauvreté et à la réduction des inégalités, qui sont interdépendants et se renforcent mutuellement. Une ambition et une action plus poussées dans le domaine de la coopération pour le développement sont primordiales pour progresser au regard du développement et du climat, et pour rétablir la confiance. L’action menée en 2024 et 2025 est particulièrement importante étant donné le contexte : l’actualisation des contributions déterminées au niveau national (CDN) relevant de l’Accord de Paris, les pourparlers en cours au sujet d’un nouvel objectif chiffré collectif pour le financement de l’action climatique, ainsi que la tenue, en 2025, de la quatrième Conférence internationale sur le financement du développement, qui fixera un nouveau cadre pour les bailleurs de fonds. L’architecture internationale du financement climatique est un ensemble complexe et en constante évolution d’engagements politiques et de décisions en matière de crédits et de financements prises individuellement par une multitude d’institutions bilatérales et multilatérales (Graphique 26.2). Les fonds climat, qui sont des entités relativement nouvelles au sein de cette architecture, ont pour rôle de gérer le changement climatique et les questions environnementales au sens large. Le Fonds vert pour le climat (FVC), le Fonds pour l’environnement mondial et le Fonds pour l’adaptation sont particulièrement appropriés. Ces fonds spéciaux et entités de financement relèvent des mécanismes de financement de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et/ou servent à la mise en œuvre de l’Accord de Paris. Les Fonds d’investissement climatiques (FIC), qui ne font pas partie des mécanismes précités, sont eux aussi très utiles compte tenu de leur taille.
Les fonds climat, qui sont des entités relativement nouvelles au sein de cette architecture, ont pour rôle de gérer le changement climatique et les questions environnementales au sens large.
Illustration schématique des flux de ressources au sein de l’architecture internationale du financement climatique, l’accent étant mis sur les quatre principaux fonds climat
Notes : Les flèches représentent les flux financiers. Les flèches placées sous « DONNEURS » ont simplement pour but de montrer que de très nombreux donneurs bilatéraux possèdent leurs propres organismes d’exécution bilatéraux et fonds climat, qui contribuent à l’action des institutions multilatérales. Les fonds climat sont représentés par des carrés verts, et les organismes d’exécution par des carrés orange. CCNUCC = Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ; FVC = Fonds vert pour le climat ; MSP = mécanisme du secteur privé ; FA = Fonds pour l’adaptation ; FEM = Fonds pour l’environnement mondial ; FPMA = Fonds pour les pays les moins avancés ; FSCC = Fonds spécial pour les changements climatiques ; BMD = banques multilatérales de développement ; CFEM = Caisse du Fonds pour l’environnement mondial ; FPP = Fonds pour les pertes et les préjudices ; FIDA = Fonds international de développement agricole ; PNUD = Programme des Nations Unies pour le développement ; PNUE = Programme des Nations Unies pour l’environnement ; FAO = Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture ; BM = Banque mondiale ; BAsD = Banque asiatique de développement ; BAfD = Banque africaine de développement ; BERD = Banque européenne pour la reconstruction et le développement ; BEI = Banque européenne d’investissement ; BID = Banque interaméricaine de développement ; FIC = Fonds d’investissement climatiques ; FTC = Fonds pour les technologies propres ; FSC = Fonds stratégique pour le climat. Toutes les banques multilatérales de développement sont des entités agréées auprès du Fonds vert pour le climat (FVC). Les Fonds d’investissement pour le climat (FIC) sont gérés par la Banque mondiale. Lors de la COP 28, la Banque mondiale a été invitée à « mettre en service » le Fonds pour les pertes et les préjudices, qui est un fonds d’intermédiation financière hébergé à titre provisoire, pendant quatre ans, par cette organisation. Le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) assure le secrétariat du Fonds pour l’adaptation, du Fonds pour les pays les moins avancés et du Fonds spécial pour les changements climatiques.
Source : Adapté de Watson et Schalatek (2020[5]), Architecture du financement climatique mondial, https://climatefundsupdate.org/wp-content/uploads/2022/04/CFF2-Architecture-FC-mondiale_FR-2021.pdf.
Bien que les fonds climat soient très utiles au sein de l’architecture internationale du financement climatique, le volume d’apports qu’ils fournissent est relativement faible par rapport au financement global du développement lié au climat (Tableau 26.1). Il est donc capital que ces fonds déploient leurs ressources de façon stratégique, afin d’optimiser l’impact de l’action climatique dans et par les pays en développement. La capacité des fonds climat à atteindre les plus défavorisés déterminera s’ils parviennent à remplir leur rôle, à savoir financer l’entreprise ambitieuse qu’est la lutte contre le changement climatique et contre l’appauvrissement de la biodiversité dans le contexte du développement durable, ainsi que les efforts connexes visant à éradiquer la pauvreté et à réduire les inégalités.
Contribution des fonds, moyenne 2016-21
Source : D’après OCDE (2023[6]), Système de notification des pays créanciers (base de données), http://data-explorer.oecd.org/s/13.
L’analyse met cependant en évidence les importantes difficultés rencontrées par ces fonds. Par exemple, les quatre principaux fonds climat (FVC, FEM, FA et FIC) sont soumis à des dispositifs et modalités de gouvernance distincts, qui déterminent l’affectation de leurs ressources financières. Cependant, pour chacun d’eux, une part importante de leurs ressources co-financées ou acheminées par des institutions existantes faisant partie de l’architecture internationale du financement du développement – comme les banques multilatérales de développement (BMD) – avant d’atteindre les partenaires dans les pays en développement (Graphique 26.3). Ce système a été conçu pour éviter la duplication des coûts et tirer parti de l’infrastructure institutionnelle fournie par les banques multilatérales de développement.
Canaux empruntés par les financements à l’appui du développement liés au climat provenant des quatre principaux fonds climat, totaux, 2016-21
Note : Traductions: Adaptation Fund = Fonds pour l’adaptation ; Climate Investment Funds = Fonds d’investissement climatiques ; global Environment Facility = Fonds pour l’environnement mondial ; Green Climate Fund = Fonds vert pour le climat ; Multilateral development banks = Banques multilatérales de développement ; UN agency, fund or commission = Organisme, fonds ou commission de l’ONU ; Recipient government = Administration bénéficiaire ; Other multilateral institutions = Autres institutions multilatérales ; Donor government = Pays donneur ; Private sector in recipient country = Secteur privé dans le pays bénéficiaire ; Non-govermental organisations = Organisations non gouvernementales ; Others = Autres.
Source : D’après OCDE (2023[6]) Système de notification des pays créanciers (base de données), http://data-explorer.oecd.org/s/13.
Les donneurs doivent mettre fin à la fragmentation et la prolifération des financements à l’appui du développement en général, et notamment des financements axés sur l’action climatique
Le volume des financements à l’appui du développement liés au climat augmente, et certains aspects qualitatifs du développement en lien avec le climat s’améliorent également. Ainsi, le soutien aux mesures d’adaptation augmente plus vite que celui apporté aux mesures d’atténuation, conformément aux besoins exprimés par les pays en développement du fait des répercussions importantes du changement climatique au niveau local (OCDE, 2024[7]). S’agissant des membres du CAD en particulier, le financement à l’appui du développement affecté à l’adaptation a, pour la première fois en 2021, dépassé celui consacré à l’atténuation (OCDE, 2023[8]).
Par ailleurs, les financements à l’appui du développement liés au climat bénéficient de plus en plus aux pays à faible revenu, dont les PMA (OCDE, 2024[7]). De fait, la répartition de ces financements se rapproche progressivement de celles des apports alloués au développement en général, qui ont également tendance à s’orienter légèrement plus en direction des pays pauvres. Selon une étude de l’OCDE à paraître, l’augmentation du financement de l’action climatique dans les pays en développement a représenté la grande majorité de la hausse du financement public du développement pendant la période 2010‑21. L’analyse montre globalement que le financement climatique est, par essence, un financement à l’appui du développement.
Selon une étude de l’OCDE, l’augmentation du financement de l’action climatique dans les pays en développement a représenté la grande majorité de la hausse du financement public du développement pendant la période 2010‑21.
D’autres aspects qualitatifs du financement du développement méritent un examen plus approfondi. Alors que le nombre d’organisations multilatérales intervenant dans le secteur a grimpé à plus de 200 au cours des dix dernières années, 70 % du financement total provenant desdites organisations est assuré par seulement 10 d’entre elles (OCDE, 2022[9]). Qui plus est, le nombre de fournisseurs a fortement augmenté alors que la taille moyenne des projets a diminué. Les données factuelles disponibles montrent en outre que les financements du développement liés au climat sont touchés par les phénomènes de fragmentation et de prolifération. L’Encadré 26.1 décrit ces évolutions en ce qui concerne le financement du développement axé sur le climat dans les petits États insulaires en développement (PEID).
Si la fragmentation et la prolifération du financement à l’appui du développement et de celui axé sur le climat sont problématiques de manière générale, elles le sont particulièrement pour les petits États insulaires en développement (PEID). Les PEID sont plus spécialement vulnérables au changement climatique car ils cumulent tout un éventail de risques liés les uns aux autres comme l’élévation du niveau de la mer, l’appauvrissement de la biodiversité et des écosystèmes, l’insécurité hydrique, la destruction des habitats et des infrastructures, la dégradation de la santé et du bien-être, et le déclin économique (GIEC, 2022[10] ; ND-GAIN, 2024[3]). Bien que les besoins des PEID soient les plus urgents, les obstacles au développement de leurs capacités limitent leur faculté d’adaptation et de renforcement de leur résilience face aux effets du changement climatique (GIEC, 2022[10] ; OCDE, 2023[11] ; 2018[12]). Compte tenu de la situation, les PEID ont sollicité un accès prioritaire aux financements du développement liés au climat pour permettre leur développement plus général.
Entre 2016 et 2021, l’action climatique dans les PEID a été financée par une moyenne de 1 391 projets par an, de 670 en 2016 à 2 758 en 2021 (OCDE, 2024[7]). Au cours de la même période, les financements fournis aux PEID par les quatre principaux fonds climat sont passés de 1.38 milliard USD à 2.95 milliards USD. La majorité de ces financements (et, plus généralement, des aides provenant des partenaires de développement rendant compte au Comité d’aide au développement de l’OCDE) étaient destinés à des mesures d’adaptation au changement climatique. Parallèlement, la taille moyenne des projets d’adaptation a sensiblement diminué. La prolifération des projets se traduit par des coûts de transaction élevés, surtout si l’on tient compte de la pertinence des financements affectés aux mesures d’adaptation dans l’enveloppe totale du financement du développement des PEID.
Sources : GIEC (2022[10]), « Small islands », https://doi.org/10.1017/9781009325844.017 ; ND-GAIN (2024[3]), Notre Dame Global Adaptation Initiative Country Index: Vulnerability and Readiness (base de données), https://gain.nd.edu/our-work/country-index/rankings ; OCDE (2018[12]), Making Development Co-operation Work for Small Island Developing States, https://doi.org/10.1787/9789264287648-en ; OCDE (2023[11]), Capacity Development for Climate Change in Small Island Developing States, https://doi.org/10.1787/888c870a-en ; OCDE (2024[7]), page web « Financement du développement lié au climat », https://www.oecd.org/fr/themes/financement-du-developpement-lie-au-climat.html.
En acheminant une grande part de leurs ressources par l’intermédiaire des organisations multilatérales existantes, dont les banques multilatérales de développement (cf. Graphique 26.2 et Graphique 26.3), les fonds climat contribuent à deux tendances simultanées : l’augmentation de la fragmentation – avec un nombre croissant de fonds – et la concentration accrue des ressources – du fait de leur acheminement via les institutions de financement du développement déjà en place. Alors que certains fonds climat ont délibérément recours aux organisations multilatérales – en raison des gains d’efficience que procure l’utilisation d’institutions existantes –, le risque est que leurs ressources soient accaparées par le système. De plus, l’ajout d’intermédiaires supplémentaires dans le système de financement vertical est susceptible de majorer les coûts de transaction.
La question est donc de déterminer comment les ressources des fonds climat peuvent être affectées directement aux pays en développement sans augmenter le nombre de circuits et d’institutions de financement du développement avec lesquels travaillent ces pays, et donc sans accroître la fragmentation. L’un des grands fondements du fonctionnement du Fonds vert pour le climat (FVC) est la fourniture directe de ses ressources aux bénéficiaires (par exemple des entités du secteur privé, des organisations non gouvernementales ou des organismes publics dans les pays partenaires), conformément au principe d’efficacité qu’est l’appropriation par le pays. Or, entre 2016 et 2021, seulement 14 % des ressources du FVC ont été directement affectées à des institutions des pays en développement ; pour comparaison, ce fut le cas pour 13 % des financements du FA et 0 % de ceux du FEM et des FIC1. Par ailleurs, seules 20 institutions des pays en développement sur 62 avaient vu leurs projets approuvés, selon une étude réalisée en 2021 (Caldwell et Larsen, 2021[13]). Les financements sont généralement affectés à des projets bien précis et fournis à un nombre croissant d’organismes d’exécution, si bien que les projets risquent de ne pas être intégrés à des processus publics plus vastes et donc de ne pas être viables, en plus de ne pas produire de synergies. L’adéquation des fonds climat avec les processus, les besoins, les priorités et les stratégies des pays en développement peut permettre la fourniture directe de financements aux pays en question, tout en évitant le problème de l’augmentation de la fragmentation, et en améliorant le rapport coût-efficacité.
Seulement 14 % des ressources du FVC ont été directement affectées à des institutions des pays en développement ; pour comparaison, ce fut le cas pour 13 % des financements du FA et 0 % de ceux du FEM et des FIC.
Les fonds climat doivent améliorer la disponibilité, l’accessibilité et la rapidité de mise en œuvre du soutien qu’ils apportent
Pour réussir à devenir des économies à faibles émissions et résilientes face au changement climatique, les pays ont besoin d’un type de financement approprié, fourni en quantité suffisante et au bon moment. Bien que les estimations varient, il est clair que les flux financiers mondiaux en faveur de l’action climatique ont augmenté, même s’ils sont toujours insuffisants par rapport aux sommes requises pour apporter une contribution significative à la réduction de la pauvreté et des inégalités dans un contexte de changement climatique (CCNUCC, 2022[14] ; Naran et al., 2022[15] ; Songwe, Stern et Bhattacharya, 2022[16] ; PNUE, 2023[17]).
Les pays en développement, en particulier les PMA et les PEID, alertent depuis plusieurs années sur la nécessité de disposer de financements climatiques plus accessibles et plus abordables (LIFE-AR, 2019[18]). L’un des principaux obstacles à l’accessibilité des financements est la complexité des processus de demande et d’accréditation, y compris ceux des fonds climat, à laquelle les PMA et les PEID ne peuvent souvent pas faire face en raison de leur manque de capacités et de ressources techniques et institutionnelles (OCDE, 2018[12] ; Caldwell et Larsen, 2021[13] ; Garschagen et Doshi, 2022[19] ; Wilkinson, Treichel et Robertson, 2023[20]). Faute d’une harmonisation de ces processus, ainsi que d’un soutien à long terme en faveur du renforcement des capacités des institutions locales et nationales, il existe un risque que les ressources des fonds climat soient accaparées par les pays qui possèdent déjà un certain niveau de capacités, tandis que les PMA, les PEID et d’autres pays très vulnérables pourraient se retrouver encore plus à la traîne. Comme le montre le Tableau 26.2, les pays à revenu intermédiaire sont les principaux bénéficiaires de trois des quatre principaux fonds climat, comme c’est le cas pour le financement du développement en général. Au-delà de l’accès général des entités des pays en développement aux fonds climat, c’est l’accès direct qui est primordial pour garantir que les financements sont en adéquation avec les besoins et les priorités des pays concernés, renforcer les mécanismes internes des pays en développement, et améliorer le rapport coût-efficacité.
Classement des dix plus gros bénéficiaires du financement du développement lié au climat pour chaque fonds climat, total 2016-21
Notes : Bien que faisant partie des plus gros bénéficiaires du Fonds pour l’adaptation, Antigua-et-Barbuda ne figure pas dans le tableau car cet État n’est pas admissible au bénéfice de l’APD ; la Banque mondiale le classe parmi les économies à revenu élevé. La couleur verte indique un pays à faible revenu, le bleu un pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, et l’orange un pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. La liste des bénéficiaires de l’APD 2024-25 établie par le CAD a été utilisée pour classer les groupes de revenus.
Source : D’après OCDE (2023[6]), Système de notification des pays créanciers (base de données), http://data-explorer.oecd.org/s/13.
Le délai de mise à disposition des financements climatiques pour les activités dans les pays en développement varie sensiblement d’un fonds climat à l’autre (Graphique 26.4). Le Fonds vert pour le climat (FVC), en particulier, met un temps relativement long à passer des engagements aux versements. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette situation. D’une part, le FVC travaille avec des entités d’exécution plus diverses, dont des entités du secteur privé et des organisations non gouvernementales du pays bénéficiaire (voir Graphique 26.3), qui ne disposent pas toujours des capacités administratives ou autres dispositifs pertinents pour absorber rapidement les versements (Lee, Landers et Matthews, 2023[21]). D’autre part, depuis 2016, plus des deux tiers des engagements du FVC ont été pris en 2020 et 2021 (contre 21 % pour ceux du Fonds pour l’adaptation, par exemple). Les projets s’étalant généralement sur plusieurs années, seule une petite partie des fonds engagés a déjà été versée (Lee, Landers et Matthews, 2023[21]). Afin d’améliorer l’accès aux financements, le FVC a modifié plusieurs de ses dispositifs en 2022, notamment en vue de simplifier le processus d’accréditation et en d’accélérer l’approbation et la mise en œuvre des projets (Fonds vert pour le climat, 2022[22] ; 2022[23]).
Ratios d’engagement et de versement, 2012-21
Notes : Le ratio versements/engagements indique la rapidité avec laquelle les ressources des fonds climat sont effectivement mises à disposition après l’étape de l’engagement ; quant au ratio engagements/contributions, il indique la vitesse à laquelle les fonds climat engagent des ressources dans des interventions précises après la réception d’une contribution.
Source : Adapté de Lee, Landers et Matthews (2023[21]), « Concessional climate finance: Is the MDB architecture working? », https://www.cgdev.org/publication/concessional-climate-finance-mdb-architecture-working.
L’accès aux ressources des fonds climat est également important pour favoriser la mobilisation des financements climatiques auprès du secteur privé. Une analyse de l’OCDE à paraître montre que les fonds et mécanismes multilatéraux – et principalement les fonds climat de cette catégorie – attirent des financements privés à l’appui de l’action climatique dans un plus large éventail de secteurs que les autres catégories de fournisseurs, y compris des secteurs pouvant jouer un rôle dans la réduction de la pauvreté et des inégalités (Graphique 26.5) (OCDE, 2024[24]). En particulier, par rapport aux banques de développement et aux institutions de financement du développement, une plus grande proportion des financements privés axés sur le climat mobilisés par les fonds multilatéraux visaient les secteurs de l’agriculture, la sylviculture et la pêche, la protection de l’environnement (général), l’éducation, la santé, l’approvisionnement en eau et l’assainissement. En valeur absolue, en revanche, les banques de développement et les institutions de financement du développement sont celles qui mobilisent le plus de financements privés. Compte tenu du manque de financements destinés à l’adaptation, les fonds climat pourraient être d’importants partenaires des pays en développement en les aidant à mobiliser des financements auprès du secteur privé ciblant des secteurs tels que ceux précités.
Parts des financements privés à l’appui de l’action climatique mobilisés grâce à des interventions du secteur public en faveur du financement du développement, par type de fournisseur de financements à l’appui du développement et par secteur, 2016‑22
Notes : Outre les principaux fonds climat, les fonds multilatéraux incluent le Credit Guarantee and Investment Facility (Mécanisme d’investissement et de garantie des crédits), le Fonds international de développement agricole (FIDA), le Fonds européen de développement, le Fonds mondial pour la promotion de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables, et le Fonds d’équipement des Nations Unies. Dans cette catégorie de fournisseurs, les quatre grands fonds climat – qui sont au centre de l’attention du présent chapitre – ont mobilisé la majeure partie des financements climatiques de source privée grâce à des interventions du secteur public en faveur du financement du développement.
Source : OCDE (2024[24]), Private Climate Finance Mobilised in Developing Countries: 2016-2022, d’après OCDE (2024[25]), « Mobilised private finance for development », https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/mobilisation.htm.
Les fonds climat doivent accroître leur soutien aux actions en faveur de l’adaptation locale
Les besoins et les coûts en matière d’adaptation dans les pays en développement sont non seulement substantiels mais en hausse, et sont de 10 à 18 fois plus importants que les flux actuels de financement international affecté à l’adaptation (PNUE, 2023[17]). Le Pacte de Glasgow pour le climat, qui est le principal document émis à l’issue de la COP 26, appelait par conséquent à ce que, d’ici 2025, ce financement soit multiplié par deux par rapport aux niveaux de 2019. Le FVC a été établi de manière à consacrer 50 % de ses ressources à la mobilisation, la moitié bénéficiant aux PMA, PEID et pays africains. Sachant qu’il a été confirmé que 2023 a été, et de loin, l’année la plus chaude (Organisation météorologique mondiale, 2024[26]), il est primordial d’intensifier les efforts d’atténuation du changement climatique. Il est tout aussi indispensable d’aider les pays en développement à s’adapter face à l’aggravation rapide des effets de ce changement, d’autant que les impacts touchent beaucoup plus durement certains des pays les plus pauvres et les populations marginalisées. Les PMA et les PEID, en particulier, manquent souvent des capacités institutionnelles nécessaires à leur adaptation et au renforcement de leur résilience (par exemple pour s’assurer que les financements sont utilisés de façon efficace et équitable, notamment en s’intéressant à la problématique du genre, ainsi qu’aux groupes vulnérables et marginalisés).
Eu égard à la multiplicité des fournisseurs de financement climatique, l’appropriation par les pays et le respect des besoins des pays partenaires sont des principes directeurs importants (Shine, 2017[27]). Les efforts d’adaptation devraient tenir compte des vulnérabilités, besoins et priorités identifiés par les pays en développement eux-mêmes, et résulter d’une approche locale, participative, transparente et intégrant la dimension de genre (CCNUCC, 2015[28]). Environ 75 % des pays en développement indiquent dans leurs CDN que les secteurs liés à l’agriculture, à la biodiversité et aux écosystèmes, à la sylviculture, à la santé et à l’eau sont prioritaires pour leurs mesures d’adaptation face aux risques climatiques mis en évidence (German Development Institute, 2022[29]). Le Graphique 26.6 présente la répartition régionale de ces secteurs, d’après les CDN des pays en développement.
Note : Les pourcentages correspondent à la proportion de contributions déterminées au niveau national des pays en développement examinés qui désignent les secteurs en question comme prioritaires pour l’action d’adaptation.
Source : D’après le German Development Institute (2022[29]), NDC Explorer (base de données) https://klimalog.idos-research.de/ndc/#NDCExplorer/worldMap?NewAndUpdatedNDC??income???catIncome.
Cela étant, les tendances du financement provenant des fonds climat montrent que la concordance avec les secteurs identifiés comme prioritaires pour l’adaptation dans les CDN ne se vérifie que dans certains cas (Graphique 26.7). Au cours de la période 2016‑21, le financement provenant des quatre principaux fonds climat s’est accru, passant de 2.7 milliards USD à 3.9 milliards USD, mais leur soutien aux projets énergétiques n’a cessé de diminuer, pour passer de 49 % du total en 2016 à 19 % en 2021. Cette baisse s’est traduite en quelque sorte par une augmentation de la part des financements affectés au secteur de l’agriculture, la sylviculture et la pêche – qui joue un rôle important à la fois pour l’atténuation et l’adaptation –, mais n’a pas donné lieu à une orientation accrue vers divers secteurs utiles à l’adaptation (Graphique 26.7). Par exemple, le financement du développement lié au climat qui est fourni par les fonds climat et est consacré à la protection générale de l’environnement (laquelle pourrait avoir une action favorable sur la biodiversité et les écosystèmes) a fortement diminué, en termes absolus comme en termes relatifs : en 2021, ce secteur représentait seulement 7 % des activités des fonds précités, contre 22 % en 2016. De même, les fonds climat n’ont pas accru leurs activités dans le secteur de la santé, bien que les pays en développement considèrent ce secteur comme une priorité d’action. Ils ont en revanche augmenté leurs financements dans le secteur de l’approvisionnement en eau et l’assainissement – de 1 % en 2016 à 8 % en 2021 –, même si cette hausse a été plus limitée en termes relatifs. Ces tendances laissent à penser que les fonds climat doivent mettre davantage l’accent sur les secteurs utiles pour l’adaptation, à la fois pour lutter contre la pauvreté et les inégalités et pour respecter plus étroitement les conditions fondamentales de l’efficacité, à savoir l’appropriation par les pays et l’utilisation des systèmes nationaux. Le défi qu’est le renforcement du soutien de ces fonds aux mesures d’adaptation est d’autant plus difficile à relever que les acteurs locaux chargés de l’adaptation n’ont pas de représentants auprès des fonds et que ces derniers n’ont pas la capacité de fournir les financements directement.
Parts des financements à l’appui du développement liés au climat fournis par les quatre principaux fonds climat par secteur, 2016‑21
Source : D’après OCDE (2023[6]), Système de notification des pays créanciers (base de données), http://data-explorer.oecd.org/s/13.
L’action climatique est capitale pour empêcher que les populations les plus vulnérables ne subissent les effets les plus dramatiques, et pour éviter que davantage de personnes ne soient encore plus défavorisées. Ce raisonnement est formulé ainsi dans l’Accord de Paris : « l’action et la riposte face aux changements climatiques et les effets des changements climatiques sont intrinsèquement liés à un accès équitable au développement durable et à l’élimination de la pauvreté » (CCNUCC, 2015[28]). Les quatre principaux fonds climat pourraient par conséquent accroître leurs financements en faveur des mesures et des secteurs favorisant l’adaptation, afin d’aider les pays en développement à réduire la pauvreté et les inégalités. Cela permettrait par la même occasion d’œuvrer à la réalisation du Programme 2030 en aidant les populations les plus exposées à réduire leur vulnérabilité face aux effets du changement climatique, et ainsi déjouer la spirale de l’exclusion et de la précarité.
L’analyse préliminaire figurant dans ce chapitre fait ressortir cinq domaines d’action grâce auxquels les fonds climat et leurs donneurs peuvent améliorer l’adaptation de leurs financements aux objectifs visés, dans un contexte de changement climatique, d’accroissement de la pauvreté et de creusement des inégalités :
1. Améliorer l’accès direct des entités des pays en développement aux financements à des conditions abordables ; faire coïncider les financements avec les besoins et les priorités des pays en développement ; renforcer les systèmes nationaux de ces pays ; enfin, améliorer le rapport coût-efficacité en fournissant les financements aux bénéficiaires prévus.
2. Simplifier et harmoniser les processus de demande et d’accréditation afin d’améliorer l’accès aux financements pour les PMA et les PEID en particulier, ces pays ne disposant souvent pas des capacités institutionnelles et techniques ni des ressources pour accomplir les démarches nécessaires, qui peuvent varier selon les fonds.
3. Combler l’écart entre les versements et les engagements, afin d’accroître la crédibilité et la prévisibilité des fonds climat. Cela permettrait un déploiement plus efficace des projets et une coordination plus large des fonds avec les acteurs des pays partenaires et les autres fournisseurs de coopération pour le développement.
4. Accroître les financements à l’appui de l’adaptation et le soutien aux secteurs qui la favorisent, afin de répondre aux besoins des pays en développement. En augmentant leurs financements à l’appui de l’adaptation et en les orientant vers les secteurs identifiés comme prioritaires par les pays en développement, les fonds climat peuvent venir en aide aux populations les plus vulnérables qui sont les plus exposées aux effets du changement climatique, notamment aux personnes qui vivent dans la pauvreté, qui souffrent de handicaps persistants et/ou qui ne peuvent satisfaire leurs besoins humains fondamentaux tels que l’accès à l’eau. Ces populations vivent généralement dans les zones et les environnements les plus vulnérables et sont notamment des communautés tirant leurs moyens de subsistance des activités côtières ou agricoles ; par conséquent, le fait de cibler les financements de cette manière permettrait de mettre davantage l’accent sur les PMA et les PEID.
5. Déployer les fonds climat de manière stratégique pour :
a. Aider à la mise en œuvre des CDN et des stratégies à long terme de développement à faible émission, de manière à accroître l’efficacité de l’aide en respectant les mesures et priorités définies par les pays en développement, tout en veillant à ce que les activités menées apportent un soutien aux groupes et aux communautés qui en ont le plus besoin.
b. Accélérer la transition des pays vers des trajectoires à faible émission et résilientes face aux changements climatiques en renforçant les dispositifs, les capacités et les environnements propices à l’investissement. Les ressources financières des fonds climat sont relativement faibles, mais l’utilisation de tous ces leviers peut induire de vastes changements dans les pays en développement, notamment sous la conduite des partenaires et autres acteurs.
Les cinq domaines d’action ci-dessus peuvent permettre aux fonds climat de contribuer de manière significative à la satisfaction des besoins des pays en développement en matière de financement de l’action climatique, et donc également à la lutte contre la pauvreté et les inégalités.
Références
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[28] CCNUCC (2015), Accord de Paris, United Nations Framework Convention on Climate Change, New York, NY, https://unfccc.int/files/meetings/paris_nov_2015/application/pdf/paris_agreement_english_.pdf.
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[8] OCDE (2023), Climate-related official development finance in 2021: A snapshot, OCDE, Paris, https://one.oecd.org/document/DCD(2023)15/en.
[6] OCDE (2023), Système de notification des pays créanciers, http://data-explorer.oecd.org/s/13 (consulté le 15 May 2024).
[9] OCDE (2022), Financement multilatéral du développement 2022, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9fea4cf2-en.
[12] OCDE (2018), Making Development Co-operation Work for Small Island Developing States, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264287648-en.
[26] Organisation météorologique mondiale (2024), State of the Global Climate 2023, Organisation météorologique mondiale, Genève, https://wmo.int/publication-series/state-of-global-climate-2023.
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[27] Shine, T. (2017), Supporting Access to Finance for Climate Action: A Guide to Support Implementation of the Paris Agreement – Part One, Swedish International Development Cooperation Agency, Stockholm, https://cdn.sida.se/publications/files/sida62080en-guide-supporting-access-to-finance-for-climate-action.pdf.
[16] Songwe, V., N. Stern et A. Bhattacharya (2022), Finance for Climate Action: Scaling Up Investment for Climate and Development, London School of Economics, Londres, https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/wp-content/uploads/2022/11/IHLEG-Finance-for-Climate-Action-1.pdf.
[5] Watson, C. et L. Schalatek (2020), The Global Climate Finance Architecture, Heinrich Böll Stiftung and Overseas Development Institute, https://climatefundsupdate.org/wp-content/uploads/2020/03/CFF2-2019-ENG-DIGITAL.pdf.
[20] Wilkinson, E., P. Treichel et M. Robertson (2023), Enhancing access to climate finance for small island developing states: Considerations for the Green Climate Fund Board, Overseas Development Institute, Londres, https://odi.org/en/publications/enhancing-access-to-climate-finance-for-small-island-developing-states.
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