Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2024

8. Chine

Principales conclusions

Soutien à l’agriculture

En République populaire de Chine (ci-après la « Chine »), la part du soutien accordé aux producteurs agricoles dans les recettes agricoles brutes s’est établie à 14 % en moyenne en 2021-23. Ce niveau est presque trois fois supérieur à celui relevé en 2000-02, mais reste stable par rapport au soutien moyen dont ont bénéficié les agriculteurs entre 2016 et 2019 (14.2 %) sous l’effet des réformes des interventions sur les marchés du soja, du colza, du coton et du maïs.

Le soutien des prix du marché (SPM), qui découle à la fois de mesures internes de soutien des prix et de mesures aux frontières visant les importations, continue de représenter la principale forme de soutien. Dans l’ensemble, plus des deux tiers du soutien aux producteurs passent par les types de transferts les plus susceptibles de générer des distorsions, une tendance constante depuis 2000-02.

Les paiements au titre de la superficie cultivée continuent de croître depuis 2014 en raison de lʼadoption des réformes qui ont mis un terme aux prix dʼintervention pour plusieurs produits. Les paiements à la surface versés pour la culture de maïs et de soja ont été particulièrement relevés depuis 2020 pour intensifier la production dans ces secteurs et répondre à la demande accrue de fourrage. Les paiements à la surface accordés dans le cadre du Programme de développement de la production agricole ont de nouveau été relevés en 2023 pour compenser lʼaugmentation des coûts de production et des intrants. De même, les paiements à la surface au titre des calamités naturelles ont été relevés à la suite de graves inondations et de dommages causés aux cultures dans de nombreuses régions du pays. La conjonction de ces facteurs a contribué à une hausse globale du soutien budgétaire.

Les producteurs de produits dont la Chine est importatrice nette (tels que la viande porcine, le lait, le blé, le riz, le coton, le soja et le sucre) ont bénéficié de transferts représentant entre 10.3 % et 50.4 % des recettes par produit en 2021-23. Les prix perçus par les agriculteurs étaient en moyenne 14 % supérieurs aux prix des marchés mondiaux en 2021-23. La hausse moyenne des prix à la production sur le marché intérieur par rapport aux prix de référence en 2021-23 traduit une taxation implicite des consommateurs, l’estimation du soutien aux consommateurs étant de -11.8 %.

En 2021-23, le soutien aux services d’intérêt général représentait 10.2 % du soutien total à lʼagriculture. Trois grandes catégories de services étaient concernées : le stockage public, le développement et l’entretien des infrastructures, et le système de connaissances et d’innovation agricoles. Le soutien aux services d’intérêt général (ESSG) représentait 1.6 % de la valeur de la production agricole.

L’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture est restée stable et relativement élevée, à 1.7 % du produit intérieur brut (PIB) en 2021-23.

Principales évolutions récentes de l’action publique

La Chine a adopté à la fin du mois de décembre 2023 une nouvelle loi sur la sécurité alimentaire, qui est entrée en vigueur en juin 2024. Cette loi comprend des chapitres sur la protection des terres agricoles face à lʼurbanisation, la production de céréales, les réserves de céréales, la commercialisation et le traitement des céréales, ainsi que sur lʼaccès à lʼalimentation dans les situations dʼurgence. Dans ses dispositions générales, il est précisé que la stratégie nationale de sécurité alimentaire se fonde sur l’autosuffisance, des niveaux de production nationale garantis, la modération des importations et le soutien technologique.

Le document 2024 n^o 1, publié en février 2024, met l’accent sur une « agriculture verte » qui favorise la protection et la restauration intégrées des écosystèmes ruraux. Il préconise une réduction de l’utilisation d’engrais chimiques et de pesticides, compensée par des gains d’efficacité ; la promotion de modèles d’agriculture circulaire ; l’analyse et l’assainissement des sources de pollution des terres cultivées par les métaux lourds ; la réduction de l’utilisation d’antibiotiques dans l’élevage et la prévention et le contrôle des principales maladies transmises par les animaux et des principales zoonoses.

Les prix d’achat minimums ont été revus à la hausse pour le blé en septembre 2023 et pour le riz Indica précoce en février 2024. La période dʼapplication de la politique de prix indicatifs pour le coton du Xinjiang a été prolongée en avril 2023 jusqu’en 2025, et le volume de coton du Xinjiang éligible à une subvention a été ramené à 5.1 millions de tonnes par an, contre 5.4 millions de tonnes les années précédentes.

Les paiements au titre des calamités naturelles ont considérablement augmenté en 2023 à la suite des graves inondations et dommages subis par les cultures dans de nombreuses régions. En juin 2023, le ministère des Finances a débloqué 200 millions CNY (soit 27.8 millions USD) après des précipitations soutenues dans la province du Henan, lʼune des principales régions productrices de blé du pays. En août 2023, il a également alloué 732 millions CNY (soit 102 millions USD) au titre des calamités naturelles afin dʼaccompagner la relance de la production agricole dans neuf provinces, à la suite des dommages causés aux cultures et des inondations provoquées par le typhon Doksuri. Toujours en août 2023, il a débloqué 2.4 milliards CNY (soit 333 millions USD) en faveur des provinces septentrionales après les fortes précipitations et les inondations qui ont frappé les producteurs de soja et de maïs.

En 2023, la Chine a signé des accords de libre-échange avec lʼÉquateur (en mai), le Nicaragua (en août) et la Serbie (en octobre). Conformément à ces accords, la Chine permettra un accès renforcé aux marchés de divers produits agroalimentaires, tels que les bananes, les fleurs coupées, le cacao, le café, la viande, le sucre et les cacahouètes.

Évaluation et recommandations

• La croissance soutenue de la production agricole que connaît la Chine depuis dix ans accentue les pressions exercées sur les ressources naturelles, notamment sur les terres et l’eau. Les excédents d’azote et de phosphore restent élevés. La Chine a entrepris d’appliquer des politiques agricoles, des approches et des innovations durables, dans le but d’améliorer la productivité et de garantir la sécurité alimentaire et nutritionnelle, tout en tenant compte de la nécessité de restaurer la bonne santé des sols et de réduire la pollution liée à la production agricole. Elle ne les a toutefois pas accompagnées d’objectifs mesurables de croissance durable de la productivité, et la situation reste délicate.

• Lʼadoption de politiques de soutien à lʼagriculture plus équilibrées permettrait de renforcer lʼinnovation et la croissance durable de la productivité à long terme. Les réformes engagées jusquʼen 2019 (cʼest-à-dire celles visant à remplacer les prix dʼintervention pour les cultures clés par des paiements directs au titre de la superficie cultivée et à réduire les prix de soutien minimums pour le blé et le riz) sont allées dans le sens d’un rééquilibrage de ces politiques : elles ont encouragé une diversification du secteur et commencé à s’attaquer au fardeau que représentent les coûts du stockage public, qui demeure à ce jour le poste de dépenses le plus important dans le soutien aux services d’intérêt général. Ces réformes pourraient être progressivement étendues au blé et au riz. Si les paiements directs aux agriculteurs sont maintenus à long terme, il conviendra de les dissocier des décisions de production, par exemple, en les calculant sur la base des superficies passées, et de les rendre plus écologiques en subordonnant leur versement à des pratiques culturales respectueuses de l’environnement.

• Dʼune manière générale, les efforts d’adaptation au changement climatique à long terme, tels que la planification conjointe et la recherche multidisciplinaire, pourraient être mieux intégrés aux initiatives visant à aider les agriculteurs à faire face aux risques climatiques à court terme, et à celles appuyant les changements progressifs à moyen terme. Les pouvoirs publics pourraient envisager de déployer des efforts supplémentaires pour mesurer les réalisations en matière d’adaptation, notamment en évaluant les modifications apportées aux pratiques de production dans les zones d’essai.

• Dans sa contribution déterminée au niveau national (CDN), la Chine reconnaît l’importance de l’agriculture pour atteindre l’objectif de réduction des émissions qu’elle a fixé pour l’ensemble de son économie (pic des émissions de CO₂ atteint d’ici à 2030) et l’objectif de parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2060, sans toutefois assigner de cibles particulières au secteur de l’agriculture. Cependant, les pouvoirs publics ont pris des mesures d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre (GES) qui visent spécifiquement le secteur, dont l’efficacité devrait faire l’objet d’un suivi amélioré au regard de cibles spécifiques aux programmes. Le Programme national 2021-25 de développement écologique de l’agriculture a un rôle à jouer en fournissant les outils nécessaires au suivi des pratiques d’atténuation des GES au niveau des exploitations et tout au long de la chaîne de valeur.

• Pour inscrire l’action agroenvironnementale dans un cadre solide, la Chine doit fixer des objectifs environnementaux adaptés aux conditions écologiques locales et renforcer les mécanismes de suivi nécessaires pour faire respecter la réglementation environnementale. Pour cela, la Plateforme d’information environnementale et le Système de suivi des sols (prévus par la loi de prévention et de contrôle de la pollution des sols de 2019), qui prévoient un examen régulier des sols, doivent être mis en œuvre et ouvrir ainsi la voie à des dispositifs semblables concernant l’utilisation de l’eau en agriculture.

• Étant donné que le manque de ressources en eau devrait rester un obstacle important à la croissance de la productivité agricole chinoise, il est nécessaire de redoubler d’efforts pour améliorer la gestion de ces ressources. Plus précisément, la mise en œuvre de la loi de 2021 sur la conservation et la protection des nappes phréatiques pourrait s’accompagner d’un examen détaillé de la gouvernance de l’eau, qui permettrait de mieux définir les responsabilités, de désamorcer les conflits et d’assurer une mise en œuvre efficace de l’action publique.

• Les dépenses publiques consacrées aux services d’intérêt général ont augmenté, mais sans parvenir à suivre la croissance du secteur. Il serait possible de restructurer les dépenses publiques afin qu’elles privilégient davantage ces services en réduisant les subventions aux intrants comme celles destinées à l’achat de machines agricoles, et en veillant à ce que les paiements directs n’aident que de manière transitoire les exploitants à s’adapter à un nouvel environnement de marché. Accroître l’investissement public dans la recherche-développement peut contribuer à améliorer l’efficacité d’utilisation des intrants variables et à réduire les dommages causés à l’environnement. Il sera nécessaire d’investir davantage dans les services d’inspection et de contrôle sanitaire pour mettre en œuvre la loi sur la sécurité des aliments, mise à jour en 2023.

• Au cours des deux dernières décennies, les réformes des règles de transferts de terres ont contribué au développement des grandes exploitations familiales, des coopératives et des exploitations gérées par des entreprises agro-industrielles. Pour que la productivité agricole continue de progresser, ces réformes devraient s’accompagner d’une hausse des investissements dans l’éducation et la formation, ainsi que d’un meilleur accès aux services financiers.

Évolution du soutien à l’agriculture

Graphique 8.1. Chine : Évolution du soutien à l’agriculture

Tableau 8.1. Chine : Estimations du soutien à l’agriculture

Millions USD

	2000-02	2021-23	2021	2022	2023p
Valeur totale de la production (en sortie de l’exploitation)	270 118	1 911 713	1 832 931	1 972 378	1 929 829
dont : part des produits SPM (%)	75.76	81.91	83.53	82.50	79.70
Valeur totale de la consommation (en sortie de l’exploitation)	281 331	2 123 101	2 043 278	2 201 860	2 124 164
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	14 354	277 531	291 133	277 914	263 544
Soutien au titre de la production des produits de base	7 329	208 581	221 005	209 177	195 560
Soutien des prix du marché¹	7 329	205 247	217 592	205 831	192 317
Soutien positif des prix du marché	11 162	208 978	224 099	210 436	192 399
Soutien négatif des prix du marché	-3 833	-3 731	-6 507	-4 604	-82
Paiements au titre de la production	0	3 334	3 413	3 346	3 243
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	5 684	18 170	18 609	18 232	17 669
En fonction de l’utilisation d’intrants variables	1 414	4 410	4 524	4 422	4 286
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
En fonction de la formation de capital fixe	3 026	12 077	12 363	12 121	11 747
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
En fonction des services utilisés sur l’exploitation	1 244	1 683	1 722	1 689	1 637
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	533	34 523	34 875	34 190	34 503
Au titre des recettes/des revenus	533	1 793	1 370	1 342	2 667
Au titre de la superficie cultivée/du nombre d’animaux	0	32 730	33 505	32 849	31 836
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	370	15 098	15 456	15 153	14 686
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	370	15 098	15 456	15 153	14 686
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Paiements selon des critères non liés à des produits de base	438	1 159	1 189	1 162	1 127
En fonction du retrait de ressources à long terme	438	1 159	1 189	1 162	1 127
En fonction de la production de produits particuliers autres que des produits de base	0	0	0	0	0
En fonction d’autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	5.18	13.96	15.27	13.59	13.17
CNP des producteurs (coeff.)	1.03	1.14	1.16	1.14	1.11
CNS aux producteurs (coeff.)	1.05	1.16	1.18	1.16	1.15
Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG)	11 861	31 595	32 335	31 713	30 736
Système de connaissances et d’innovation agricoles	1 347	4 461	4 538	4 492	4 353
Services d’inspection et de contrôle	349	2 053	2 102	2 061	1 997
Développement et entretien des infrastructures	3 424	14 110	14 445	14 161	13 725
Commercialisation et promotion	0	419	429	421	408
Coût du stockage public	6 741	10 551	10 822	10 579	10 253
Divers	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l’EST)	45.03	10.23	10.00	10.24	10.44
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-8 512	-250 637	-284 139	-249 145	-218 625
Transferts des consommateurs aux producteurs	-8 688	-227 422	-255 179	-232 923	-194 162
Autres transferts des consommateurs	-1 119	-47 501	-59 128	-37 861	-45 514
Transferts des contribuables aux consommateurs	128	0	0	0	0
Surcoût de l’alimentation animale	1 167	24 286	30 167	21 639	21 051
ESC en pourcentage (%)	-3.03	-11.75	-13.91	-11.32	-10.29
CNP des consommateurs (coeff.)	1.04	1.15	1.18	1.14	1.13
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.03	1.13	1.16	1.13	1.11
Estimation du soutien total (EST)	26 343	309 125	323 469	309 628	294 280
Transferts des consommateurs	9 807	274 922	314 307	270 784	239 676
Transferts des contribuables	17 655	81 704	68	76 705	100 117
Recettes budgétaires	-1 119	-47 501	-59 128	-37 861	-45 514
EST en pourcentage (% du PIB)	1.97	1.72	1.82	1.72	1.64
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	19 014	103 879	105 878	103 797	101 962
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.42	0.58	0.59	0.58	0.57
Déflateur du PIB (1986-88 = 100)	100	377	362	385	384
Taux de change (monnaie nationale/USD)	8.28	6.76	6.45	6.73	7.08

Note : p : provisoire. CNP : coefficient nominal de protection. CNS : coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : superficies cultivées/nombre d’animaux/recettes/revenus. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s’entend net des prélèvements aux producteurs et du surcoût de l’alimentation animale. Produits bénéficiant du SPM en Chine : blé, maïs, riz, colza, soja, sucre, lait, viande bovine, ovine et porcine, volaille, œufs, coton, pommes, arachides, cacahouètes, fruits et légumes exportés et importés.

Source : OCDE (2024), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Suivi de la politique agricole (base de données), https://data-explorer.oecd.org/?lc=fr&pg=0.