Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2024

11. Union européenne

Principales conclusions

Soutien à l’agriculture

Dans l’Union européenne (UE)1, le soutien aux producteurs tel que mesuré par l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) est resté stable depuis 2010 après avoir diminué dans les années 1990 et au début des années 2000. Il a représenté 16 % des recettes agricoles brutes en 2021-23, ce qui reste supérieur à la moyenne de l’OCDE.

Des mesures de protection commerciale restent en vigueur dans plusieurs secteurs – dont des licences d’importation et d’exportation, des contingents tarifaires et des clauses de sauvegarde spéciale –, mais leur poids a nettement diminué au cours des vingt dernières années. En 2021-23, le soutien des prix du marché (SPM) représentait 19 % du soutien aux producteurs, loin des 46 % de 2000-02. Les producteurs de volaille et de riz en sont les principaux bénéficiaires, devant ceux de viande bovine. Les prix perçus par les agriculteurs n’ont dépassé les cours mondiaux que de 4 % en moyenne en 2021-23, contre 22 % en 2000-02.

En 2021-23, en moyenne, 45 % du soutien budgétaire était accordé au titre de la superficie et du nombre d’animaux non courants (production facultative), environ 31 %, au titre de la superficie et du nombre d’animaux courants (production requise), et 21 %, au titre de l’utilisation d’intrants. La moitié environ des paiements aux producteurs étaient soumis à des contraintes environnementales obligatoires, tandis que 14 % supplémentaires étaient liés à des contraintes volontaires allant au-delà des exigences obligatoires, notamment les dispositifs agro-environnementaux et les éco-régimes.

En 2021-23, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général dans le secteur (estimation du soutien aux services d’intérêt général, ESSG) représentaient en moyenne 12.9 % du soutien total, ou 2.7 % de la valeur de la production agricole. Elles ont donc baissé par rapport à 2000-02 et sont inférieures à la moyenne de l’OCDE. Les dépenses destinées aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles ont plus que doublé ces vingt dernières années, et les dépenses de commercialisation et de promotion, ainsi que d’inspection et de contrôle ont également progressé.

Le soutien total au secteur a diminué en pourcentage durant les deux dernières décennies. En 2021-23, il était estimé à 0.6 % du produit intérieur brut (PIB), contre 1.0 % en 2000-02.

Principales évolutions récentes de l’action publique

Appliquée depuis janvier 2023, la Politique agricole commune (PAC) 2023-27 se caractérise par un nouveau modèle de mise en œuvre qui offre davantage de souplesse aux États membres. Ceux-ci ont commencé à mettre en application leurs plans stratégiques pour la PAC la même année. Ces plans prévoient des interventions ciblées afin de produire des résultats tangibles répondant aux dix objectifs particuliers qui forment la clé de voûte de la nouvelle PAC. La PAC 2023-27 donnera lieu à la mobilisation de dépenses publiques d’environ 307 milliards EUR (332 milliards USD), dont près de deux tiers prendront la forme de paiements directs et d’interventions sectorielles (pilier 1) et le reste, celle d’interventions en faveur du développement rural (pilier 2).

En 2023, les États membres de l’UE ont commencé à mettre en place les nouveaux types de paiements directs, dont les éco-régimes, qui soutiennent les exploitants décidant d’adopter volontairement des pratiques agricoles plus durables. La nouvelle PAC a également introduit le concept de conditionnalité renforcée, qui impose le respect de normes plus strictes que la conditionnalité de la PAC précédente. Cependant, à la suite de larges mouvements de protestation dans le monde agricole, des règlements révisés relatifs à la PAC qui assouplissent certaines de ces conditions environnementales ont été adoptés début 2024. En ce qui concerne les dépenses en faveur du développement rural au titre du pilier 2, elles s’inscrivent pour la plupart dans le prolongement des mesures en place dans le cadre de la PAC 2014-22.

Devant la cherté des intrants et les multiples perturbations ayant affecté les marchés et la situation géopolitique, les États membres de l’UE ont assoupli certaines prescriptions de la PAC et pris des mesures exceptionnelles de soutien direct. En outre, des mesures ont été adoptées au niveau national – allégements fiscaux, aide à l’investissement et autres mesures financières – pour aider les agriculteurs et les entreprises agro-alimentaires à faire face aux perturbations financières.

Un vaste accord commercial avec la Nouvelle‑Zélande a été signé en juin 2023 et ratifié par l’Union européenne en novembre 2023. Entré en vigueur le 1er mai 2024, il constitue le premier accord à intégrer pleinement une nouvelle approche concernant les échanges et le développement durable. Il comporte un chapitre consacré spécialement aux systèmes alimentaires durables, ce qui représente une première mondiale.

Évaluation et recommandations

• La croissance de la productivité dans l’Union européenne n’est pas systématiquement allée de pair avec l’amélioration de la durabilité environnementale, notamment du point de vue de la biodiversité des terres agricoles et de la consommation d’eau. L’Union européenne s’efforce de concilier cette croissance avec la durabilité environnementale, sociale et économique à l’aide d’instruments appliqués à l’échelle de l’UE et de mesures au niveau des États membres. Étant donné la multiplicité des mesures en place, une coordination effective des politiques entre tous les domaines d’action et niveaux de gouvernance est primordiale pour atteindre les objectifs de croissance durable de la productivité.

• Le partenariat européen d’innovation pour la productivité et le développement durable de l’agriculture (PEI-AGRI) encourage les partenariats réunissant divers acteurs – agriculteurs et autres – selon un processus ascendant, dans le but de mettre au point conjointement des solutions innovantes pour l’agriculture. Il est essentiel de recueillir davantage de données factuelles et de tirer des enseignements des projets existants pour mieux comprendre comment les solutions innovantes se diffusent au sein et en dehors des partenariats, ainsi que pour déterminer les principaux facteurs qui favorisent ou au contraire entravent l’obtention des résultats attendus. Ces informations aideront à maximiser l’efficacité des partenariats en question en éclairant l’élaboration des instruments d’action futurs et en aidant à mettre l’innovation au service de la durabilité de l’agriculture.

• Le système de connaissances et d’innovation agricole doit redoubler d’efforts pour intégrer les flux de connaissances concernant les pratiques et les nouvelles solutions respectueuses de l’environnement, notamment dans le cadre des services de conseil. L’incorporation de stratégies concernant ce système dans les plans stratégiques pour la PAC est prometteuse, à condition qu’elle débouche sur des mesures concrètes au niveau national. Il serait également utile d’élaborer une vaste stratégie en matière de compétences pour le secteur agro-alimentaire de l’UE, de renforcer les services de conseil, notamment dans le domaine des pratiques durables sur le plan environnemental, et de développer les compétences des exploitants par la formation continue. En affectant une plus grande part des financements de la PAC aux initiatives qui vont dans ce sens, ainsi qu’à la R-D agricole, on contribuera à apporter des solutions aux problèmes d’environnement dans les exploitations et à donner ainsi plus d’importance à la durabilité.

• Le report ou le retrait de plusieurs propositions de législation – comme le cadre législatif pour un système alimentaire durable et le règlement sur l’utilisation durable des produits phytopharmaceutiques – illustre la difficulté d’incorporer les objectifs du Pacte vert pour l’Europe dans la politique agricole de l’UE. À la suite de ces revers, les problèmes d’environnement pressants que l’Union européenne connaît de longue date restent entiers, et il demeure important de trouver une voie pour y apporter des solutions efficaces.

• Certaines des prescriptions environnementales prévues au départ par la PAC 2023-27 ont été assouplies par la suite. Ces modifications facilitent peut-être la mise en œuvre de la PAC, mais elles risquent de rendre ce mécanisme moins efficace pour promouvoir la fourniture de biens publics ou réduire les préjudices environnementaux. Au lieu d’accroître la flexibilité, il conviendrait d’examiner plus avant les avantages potentiels d’une réforme de la conditionnalité conduisant à se concentrer sur le recours à un nombre réduit de pratiques qui sont applicables et contrôlables à grande échelle.

• Les mesures de facilitation des échanges mises en place par l’UE pour aider les exportations agricoles de l’Ukraine, comme les couloirs de solidarité, ont été efficaces pour atténuer les difficultés rencontrées par les producteurs ukrainiens et contribué globalement à la sécurité alimentaire. Si les restrictions temporaires sur les marchés de certains États membres de l’UE – introduites pour certains produits en réponse à la hausse des importations en provenance d’Ukraine – ont mis à l’épreuve le fonctionnement du marché commun, la promotion de la coordination et du dialogue entre les parties prenantes constitue une voie à suivre pour stabiliser les marchés dans la région.

• La politique agricole de l’UE comprend de nouvelles approches et priorités prometteuses. Leur succès dépendra en grande partie des choix de conception et de mise en œuvre que feront les États membres. Si des améliorations en matière de transparence et de notification des progrès peuvent encourager les États membres à prendre des mesures plus énergiques, le recours accru à des approches axées sur les résultats lors de la conception des politiques renforcerait davantage encore l’efficacité des moyens d’action.

Évolution du soutien à l’agriculture

Graphique 11.1. Union européenne : Évolution du soutien à l’agriculture

Tableau 11.1. Union européenne : Estimations du soutien à l’agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2021-23	2021	2022	2023p
Valeur totale de la production (en sortie de l’exploitation)	233 558	225 093	506 566	483 603	513 859	522 235
dont : part des produits SPM (%)	74.95	73.34	74.25	73.24	75.63	73.87
Valeur totale de la consommation (en sortie de l’exploitation)	212 900	226 789	495 621	457 245	517 389	512 229
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	95 385	79 781	92 924	90 064	88 137	100 571
Soutien au titre de la production des produits de base	86 308	40 997	18 055	12 076	15 410	26 678
Soutien des prix du marché¹	80 672	37 067	17 795	11 804	15 158	26 422
Soutien positif des prix du marché	81 784	37 067	17 811	11 804	15 158	26 470
Soutien négatif des prix du marché	-1 112	0	-16	0	0	-48
Paiements au titre de la production	5 637	3 930	260	272	252	256
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	5 056	6 833	15 591	15 704	15 252	15 816
En fonction de l’utilisation d’intrants variables	960	3 047	6 149	6 668	5 787	5 993
avec contraintes sur les intrants	0	0	44	54	41	37
En fonction de la formation de capital fixe	2 986	2 259	6 872	6 175	6 612	7 829
avec contraintes sur les intrants	0	94	119	117	116	125
En fonction des services utilisés sur l’exploitation	1 109	1 527	2 570	2 861	2 854	1 994
avec contraintes sur les intrants	90	274	16	14	1	33
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	3 587	31 196	23 453	21 765	21 426	27 167
Au titre des recettes/des revenus	147	99	1 632	2 011	1 458	1 426
Au titre de la superficie cultivée/du nombre d’animaux	3 440	31 097	21 821	19 754	19 968	25 740
avec contraintes sur les intrants	940	13 953	18 912	18 125	16 941	21 668
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	13	12	11	18
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	10	34 188	39 002	34 848	28 714
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	10	34 188	39 002	34 848	28 714
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements selon des critères non liés à des produits de base	478	1 078	1 325	1 219	998	1 757
En fonction du retrait de ressources à long terme	476	846	397	440	324	428
En fonction de la production de produits particuliers autres que des produits de base	2	176	805	679	586	1 148
En fonction d’autres critères non liés à des produits de base	0	57	123	99	88	181
Paiements divers	-43	-334	300	286	192	421
ESP en pourcentage (%)	38.43	29.77	15.96	16.03	15.02	16.86
CNP des producteurs (coeff.)	1.66	1.22	1.04	1.03	1.03	1.05
CNS aux producteurs (coeff.)	1.62	1.42	1.19	1.19	1.18	1.20
Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG)	9 144	8 355	13 866	14 375	12 931	14 293
Système de connaissances et d’innovation agricoles	1 814	3 492	7 554	7 803	7 008	7 850
Services d’inspection et de contrôle	194	281	1 244	1 246	1 192	1 293
Développement et entretien des infrastructures	1 331	2 222	2 001	2 216	1 781	2 007
Commercialisation et promotion	1 210	996	3 017	3 066	2 894	3 090
Coût du stockage public	4 571	1 294	28	22	35	25
Divers	24	69	24	22	20	28
ESSG en pourcentage (% de l’EST)	8.31	9.12	12.91	13.71	12.75	12.40
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-69 408	-33 000	-17 144	-11 127	-14 811	-25 493
Transferts des consommateurs aux producteurs	-80 268	-36 084	-16 960	-10 995	-14 478	-25 407
Autres transferts des consommateurs	-1 699	-717	-711	-578	-652	-904
Transferts des contribuables aux consommateurs	4 992	3 537	401	447	318	437
Surcoût de l’alimentation animale	7 567	264	127	0	0	381
ESC en pourcentage (%)	-33.38	-14.75	-3.48	-2.44	-2.86	-4.98
CNP des consommateurs (coeff.)	1.63	1.19	1.04	1.03	1.03	1.05
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.50	1.17	1.04	1.02	1.03	1.05
Estimation du soutien total (EST)	109 521	91 672	107 191	104 886	101 386	115 301
Transferts des consommateurs	81 967	36 801	17 671	11 573	15 130	26 311
Transferts des contribuables	29 253	55 589	90 231	93 891	86 908	89 894
Recettes budgétaires	-1 699	-717	-711	-578	-652	-904
EST en pourcentage (% du PIB)	2.51	1.04	0.62	0.61	0.61	0.65
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	28 849	54 606	89 396	93 082	86 228	88 879
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.66	0.62	0.52	0.54	0.52	0.50
Déflateur du PIB (1986-88 = 100)	100	152	212	207	218	..
Taux de change (monnaie nationale/USD)	0.91	1.09	0.91	0.85	0.95	0.92

.. Non disponible

Note : p : provisoire. CNP : coefficient nominal de protection. CNS : coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : superficies cultivées/nombre d’animaux/recettes/revenus. Communauté économique européenne (CEE) à 12 membres pour 1986-88, UE15 pour 2000-02 et UE27 à partir de 2021. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s’entend net des prélèvements aux producteurs et du surcoût de l’alimentation animale. Produits bénéficiant du SPM dans l’Union européenne : blé, maïs, orge, avoine, riz, colza, tournesol, soja, sucre, lait, viande bovine, viande ovine, viande porcine, viande de volaille, œufs, pommes de terre, tomates, plantes et fleurs, et vin.

Source : OCDE (2024), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Suivi de la politique agricole (base de données), https://data-explorer.oecd.org/?lc=fr&pg=0.

Note

← 1.  Dans la base de données de l’OCDE sur l’estimation du soutien aux producteurs, le soutien est calculé pour l’Union européenne dans son ensemble, sans refléter les éventuelles variations entre les États membres.