Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2024

Résumé

L’agriculture affronte une multitude de défis

Les marchés nationaux et internationaux de produits agricoles continuent d’être affectés par un ensemble d’événements ponctuels ou de phénomènes durables, notamment la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine, les conflits en cours au Moyen-Orient et les événements météorologiques extrêmes plus fréquents et plus intenses liés au changement climatique. Les mesures de restriction des exportations prises par certains pays ont ajouté aux pressions exercées sur le système commercial international. Dans le même temps, les protestations des agriculteurs s’intensifient dans plusieurs pays et deviennent ainsi le révélateur des défis économiques, sociaux et politiques qu’affronte le monde agricole.

Face à ces évolutions et à d’autres encore, les politiques agricoles ont pris un caractère à la fois réactif et proactif, rendant le secteur mieux à même de relever les défis actuels et ambitionnant de garantir que les systèmes alimentaires sauront s’adapter à l’évolution de la conjoncture. Il est aujourd’hui admis qu’il est essentiel d’encourager l’innovation pour favoriser une croissance durable de la productivité. Différentes manières de procéder commencent à se distinguer pour ce qui est d’accroître la productivité agricole tout en réduisant les externalités environnementales négatives du secteur et en augmentant les contributions qu’il apporte à l’environnement et à la société. Cela étant, la croissance de la productivité agricole mondiale ralentit. Une réforme ou une réorientation d’envergure du soutien au profit des services d’intérêt général, avec notamment des investissements bien ciblés dans l’innovation, sera indispensable pour favoriser une croissance soutenue et soutenable de la productivité. Le rapport Politiques agricoles : suivi et évaluation de cette année évalue le rôle que peuvent jouer les politiques agricoles dans ce contexte.

Le soutien à l’agriculture demeure élevé, mais il a baissé par rapport aux niveaux record atteints en 2021

Le soutien total au secteur agricole dans les 54 pays couverts par le présent rapport s’est élevé en moyenne à 842 milliards USD par an sur la période 2021-23. Les transferts au secteur ont diminué en 2022 et 2023 par rapport au niveau record de 2021, mais ils restent nettement plus élevés qu’à la veille de la pandémie de COVID-19. La hausse de la production conjuguée au maintien de prix élevés a augmenté la valeur créée par le secteur, contribuant ainsi à réduire la demande de soutien. Le renchérissement des prix mondiaux des produits de base a fait diminuer le soutien des prix de marché (SPM) de 28 milliards USD ou 8 % entre 2021 et 2023, tandis que le soutien budgétaire baissait dans le même temps de 30 milliards USD (ou 10 %).

Le soutien au secteur agricole se décompose en transferts aux producteurs (pris individuellement ou collectivement) et en transferts aux consommateurs de produits agricoles. La composition du soutien n’a pas changé fondamentalement ces dernières années, car les réformes sont au point mort dans la plupart des pays. L’essentiel de ce soutien (629 milliards USD par an en moyenne sur la période 2021-23) est perçu par les producteurs à titre individuel, dont plus de la moitié (334 milliards USD) par le jeu du SPM, qui a pour effet de porter les prix intérieurs au-dessus des cours mondiaux, et le reste (295 milliards USD) au travers du soutien budgétaire. Dans le même temps, des mesures ont eu pour effet, dans plusieurs pays, d’abaisser le prix de certains produits de base par rapport aux cours mondiaux, faisant ainsi diminuer les transferts aux producteurs, de 192 milliards USD par an en moyenne. De telles mesures sont souvent mises en place pour protéger les consommateurs lorsque les prix sur les marchés internationaux sont élevés ou pour générer des recettes douanières pour le compte de l’État, mais elles causent tout autant de distorsions, sur les marchés nationaux et sur les marchés internationaux, que les mesures de SPM qui relèvent les prix intérieurs.

Le soutien budgétaire fourni à chaque producteur est déterminé en fonction des quantités produites, de l’utilisation d’intrants, du nombre d’animaux, des superficies, des revenus ou recettes, ou de critères sans rapport avec la production de produits de base. À l’instar du soutien des prix de marché, les paiements au titre de la production et le soutien à l’utilisation sans contraintes d’intrants variables (engrais ou carburants, par exemple) font partie des mesures qui engendrent potentiellement le plus de distorsions de la production et des marchés. Les deux cumulés ont représenté en moyenne 75 milliards USD par an. D’autres formes de soutien budgétaire tendent à générer moins de distorsions, voire aucune, mais certaines peuvent en revanche freiner la croissance de la productivité. Les pays subordonnent de plus en plus souvent leurs versements au respect d’exigences ciblant la production, comme l’application de pratiques agricoles visant, entre autres, à maintenir de bonnes conditions agricoles sur les terres. Les paiements assortis de conditions supplémentaires peuvent encourager les exploitants à aller au-delà des prescriptions légales et servir à améliorer l’état de l’environnement, le respect du bien-être animal et d’autres aspects par rapport aux paiements sans conditions. Par le passé, il a été constaté que les contraintes environnementales échouaient souvent à atteindre leurs objectifs et que leur efficacité dépendait de leur conception et de leur mise en œuvre. Les versements ciblant la fourniture de biens publics environnementaux, comme la plantation de haies qui offrent un habitat aux insectes et aux oiseaux et contribuent ainsi à accroître la biodiversité agricole, peuvent être plus bénéfiques. Entre 2021 et 2023, ces versements se sont élevés en moyenne à 1.7 milliard USD par an, soit trois fois plus qu’entre 2000 et 2002, mais moins de 0.3 % du soutien positif total aux producteurs, ce qui laisse entrevoir une importante marge de progression de l’investissement en faveur de telles activités. Tous ces efforts ont des effets variables, et il convient de les suivre et évaluer attentivement pour vérifier leur efficacité et leur efficience.

Les pouvoirs publics investissent d’autre part dans les services d’intérêt général afin d’améliorer les performances globales du secteur. Quelque 106 milliard USD ont été consacrés chaque année à ces services, soit environ 12.6 % de l’ensemble du soutien positif à l’agriculture, une proportion en recul par rapport aux 16 % relevés entre 2000 et 2002. La recherche et l’innovation agricoles, les services de contrôle et d’inspection et l’infrastructure agricole (dont la moitié liée à l’irrigation) sont des domaines clés et ont reçu respectivement 23 %, 8 % et 48 % des sommes ainsi investies. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général ont elles aussi diminué en proportion de la taille du secteur agricole : en 2021‑23, elles représentaient en effet à peine 2.3 % de la valeur de la production agricole, contre 4.7 % au début des années 2000. Les dépenses estimées destinées à la recherche et à l’innovation, en particulier, sont passées de 0.9 % à 0.5 % de la valeur de la production. Ces évolutions risquent de ralentir les progrès en matière de croissance durable de la productivité.

Enfin, les consommateurs et les transformateurs industriels1 de produits agricoles ont bénéficié de mesures de soutien budgétaire qui ont représenté en moyenne 107 milliards USD par an entre 2021 et 2023. Parallèlement, les prix élevés qui découlent des politiques de prix en place dans de nombreux pays ont représenté une taxe implicite sur la consommation. En tout, les consommateurs des 54 pays étudiés ont ainsi été taxés à hauteur de 138 milliards USD, ce qui représente 3 % de leurs dépenses (mesurées aux prix de départ de l’exploitation) et alourdit le coût de la vie.

Le paysage mondial du soutien a changé, avec une part plus importante occupée par certaines grandes économies émergentes qui ont vu leur secteur agricole se développer

En 2021-23, près des quatre cinquièmes du soutien positif total apporté à l’agriculture l’ont été dans quatre grandes économies, à savoir la République populaire de Chine (ci-après la Chine) (37 %), les États-Unis (15 %), l’Inde (14 %) et l’Union européenne (13 %). Le contraste est très net avec le début des années 2000, puisque l’Union européenne, les États-Unis et le Japon représentaient alors 26 %, 20 % et 16 %, respectivement, de ce soutien, tandis que la part cumulée de la Chine et de l’Inde n’atteignait pas 15 %. En parallèle, d’autres grands pays producteurs apportent un soutien limité. Le Brésil, par exemple, qui compte pour près de 5 % de la valeur globale de la production couverte par le présent rapport, représentait moins de 1 % de l’ensemble du soutien positif apporté au secteur sur la période considérée.

La concentration régionale est encore plus marquée en ce qui concerne le soutien aux consommateurs : 67 % et 29 % de ces transferts ont été effectués aux États-Unis et en Inde, respectivement. Ces pourcentages témoignent de l’importance des programmes de soutien aux consommateurs dans ces pays, où ils constituent 56 % et 27 %, respectivement, du soutien positif global au secteur.

Le soutien à l’agriculture en proportion des recettes agricoles et des dépenses de consommation a le plus souvent baissé, mais des différences significatives persistent entre les pays

Dans l’ensemble, les producteurs bénéficient d’un soutien positif équivalent à 12.9 % de leurs recettes agricoles brutes. Ce pourcentage est légèrement plus élevé, en moyenne, dans les pays de l’OCDE (13.7 %) que dans les 11 économies émergentes prises en considération dans le présent rapport (12.5 %), dont plusieurs ont également recours au soutien négatif des prix (lequel ampute globalement de 6 % les recettes agricoles brutes dans les 11 économies émergentes). Dans l’ensemble, le soutien net aux producteurs dans les 54 pays étudiés représente en moyenne 9 % des recettes agricoles brutes sur la période 2021-23, contre 18 % entre 2000 et 2002. La Chine est le seul pays où le soutien aux producteurs rapporté aux recettes brutes a augmenté depuis le début des années 2000.

Les moyennes masquent des différences substantielles entre les pays. Au cours de la période 2021-23, la Norvège, l’Islande, la Suisse et la Corée ont apporté un soutien qui représentait plus de 40 % des recettes agricoles brutes en moyenne ; elles étaient suivies par le Japon avec 33 %. Aux Philippines, au Royaume‑Uni, dans l’Union européenne, en Chine, en Israël, en Türkiye et au Mexique, cette proportion était inférieure à 20 %, mais n’en demeurait pas moins supérieure à la moyenne. Le soutien apporté aux producteurs en Indonésie, en Colombie, aux États-Unis et au Canada était compris entre 5 % et 9 % des recettes brutes, il était plus faible encore au Kazakhstan, au Costa Rica, au Brésil, au Chili, en Afrique du Sud et en Australie, et il se situait en deça de 1 % en Nouvelle-Zélande et en Ukraine. À l’inverse, dans certains pays, le soutien négatif des prix a plus que compensé le soutien positif aux agriculteurs, ce qui s’est traduit par un soutien aux producteurs négatif en Inde (‑15 % de recettes brutes), au Viet Nam (‑12 %) et en Argentine (‑10 %).

Le soutien aux consommateurs, qui est déterminé à la fois par les politiques de soutien des prix de marché (lesquelles se traduisent généralement par des transferts au détriment des consommateurs) et par le soutien budgétaire dont ils bénéficient, va d’une taxation implicite de 38 % des dépenses de consommation brutes (mesurées aux prix de départ de l’exploitation) en Corée à un soutien net de 39 % en Inde. Dans la plupart des pays, les consommateurs sont taxés de manière implicite par les politiques de prix et le soutien qui leur est apporté suit une évolution qui est largement inverse de celle suivie par le SPM aux producteurs. Autrement dit, le soutien aux consommateurs est faible ou nul au Brésil, en Nouvelle-Zélande, au Chili, en Türkiye, en Australie, en Ukraine et au Kazakhstan, et au contraire positif en termes nets au Viet Nam et en Argentine du fait du soutien négatif des prix, en Inde (du fait à la fois du soutien négatif des prix et du soutien aux consommateurs) et aux États-Unis (du fait du soutien significatif aux consommateurs).

L’importance des investissements publics dans les services d’intérêt général varie elle aussi selon les pays. Le Japon, la Suisse et la Corée sont les pays qui dépensent le plus, au regard de la taille de leur marché, chacun d’eux fournissant l’équivalent de plus de 7 % de la valeur de leur production respective. Si les investissements dans les services d’intérêt général rapportés à la taille du secteur sont généralement en recul, la Suisse, les Philippines et le Chili les ont, eux, augmentés de plus d’un point de pourcentage par rapport à la valeur de la production entre 2000-02 et 2021-23 (les portant respectivement de 5.9 % à 8.8 %, de 2.5 % à 4 % et de 2.1 % à 3.3 %). Dans l’ensemble, l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) se compose pour près de moitié d’investissements d’infrastructure (dont la moitié est destinée à l’irrigation) et pour un peu moins d’un quart d’investissements dans les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles. Les seconds ont toutefois diminué en proportion de la taille du secteur : en 2021-23, ils représentaient en moyenne 0.5 % de la valeur globale de la production, contre 0.9 % en 2000-02.

Les mesures visant à promouvoir une croissance durable de la productivité peuvent permettre de concilier les objectifs économiques et environnementaux

L’augmentation substantielle de la production agricole au cours des dernières décennies doit beaucoup à la croissance de la productivité. Nourrir une population mondiale toujours plus nombreuse tout en réduisant les pressions exercées sur les ressources naturelles suppose que la productivité continue de progresser. Or, les gains de productivité s’amenuisent, voire sont devenus inexistants, dans bien des régions. Pour de nombreux pays, accélérer le rythme de l’innovation est le principal moyen à la disposition des pouvoirs publics pour relancer la croissance de la productivité tout en réduisant au minimum les externalités négatives. Pour autant, la croissance de la productivité ne saurait garantir à elle seule une amélioration de la performance environnementale ou sociale du secteur. La recherche d’un équilibre entre productivité et durabilité par l’exploitation des synergies et la gestion des conflits éventuels entre ces objectifs est au cœur des activités d’innovation au service d’une croissance durable de la productivité

Les pays ont d’ores et déjà pris des engagements en ce sens. Lors de la Réunion de l’OCDE au niveau des ministres de l’Agriculture de novembre 2022, les ministres et représentants de 42 pays, Membres de l’OCDE et économies émergentes, plus l’Union européenne, se sont engagés collectivement « à prendre des mesures permettant d’accroître la productivité de manière durable, conformément à l’ODD 2.4 »2 et « à investir dans des services de recherche, d’innovation et de vulgarisation à même de faciliter une croissance durable de la productivité et d’apporter des solutions d’atténuation et d’adaptation au changement climatique ».

Si les priorités et les définitions exactes diffèrent, les gouvernements se sont employés à promouvoir une croissance durable de la productivité en élaborant des stratégies et des cadres de travail, en investissant dans la recherche-développement (R-D), les institutions et les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles, et en mettant en place, à destination des producteurs, des incitations à développer et adopter de nouvelles méthodes de production. Beaucoup de pays considèrent l’innovation comme un volet essentiel de leur action, mais tous n’y consacrent pas des investissements massifs. La part des dépenses en faveur des systèmes d’innovation agricole dans l’estimation du soutien aux services d’intérêt général était de 32 % dans la zone OCDE et n’a guère varié depuis dix ans, mais elle était de seulement 15 % dans les économies émergentes, en baisse par rapport aux 26 % enregistrés en 2013 (les économies émergentes investissant davantage dans les infrastructures). Tous les pays étudiés dans le présent rapport confondus, les dépenses d’innovation mesurées par l’ESSG ont représenté moins de 3 % de l’estimation du soutien positif total au secteur sur la période 2021-23.

Cependant, l’investissement en faveur de l’innovation est souvent insuffisant à faire émerger seul des solutions à même de concilier productivité et durabilité environnementale. Des cadres d’action propices sont nécessaires pour que les objectifs environnementaux soient atteints, et les politiques publiques peuvent jouer un rôle important pour guider le système d’innovation.

Les gouvernements ont pris acte de la nécessité d’examiner les mesures de soutien préjudiciables et bénéfiques et se sont engagés en 2022 à « intensifier les efforts nécessaires à la réforme et à la réorientation des politiques agricoles, et en particulier à traiter la question des mesures de soutien préjudiciables pour l’environnement, afin de progresser vers des systèmes agricoles et alimentaires plus durables » (OCDE, 2022[1]). En plus de mettre en place des mesures appropriées pour décourager les pratiques préjudiciables à l’environnement, les pouvoirs publics peuvent recourir à des politiques de soutien aux producteurs bien conçues et ciblées pour inciter les exploitants à adopter des pratiques plus durables et à investir dans des équipements qui leur permettront de gagner en productivité. Le suivi et l’évaluation de ces politiques de façon rigoureuse contribueront à garantir leur efficacité. Les contraintes, volontaires ou imposées, peuvent changer le comportement des agriculteurs au niveau de l’exploitation, tandis que les fonds publics peuvent être mobilisés pour démultiplier les investissements privés. Pourtant, à peine 20 % du soutien aux producteurs est assorti d’une quelconque contrainte obligatoire, généralement fondée sur une réglementation environnementale ou autre en vigueur. Seulement 5 % environ est mis à profit pour encourager l’application de mesures facultatives ou supplémentaires en faveur de l’environnement, et l’efficacité de telles mesures dépend de leur conception et de leur mise en œuvre. Un usage plus efficace du soutien aux producteurs afin de promouvoir l’innovation et la durabilité environnementale au niveau des exploitations et un recentrage du soutien global autour de la R-D ciblée permettraient de tirer meilleur parti des dépenses publiques pour produire des biens publics et assurer une croissance durable de la productivité.

Un agenda politique pour une croissance durable de la productivité et des systèmes de production agricole solides

Face à une multitude de tensions et au vu des défis, mentionnés précédemment, auxquels les systèmes alimentaires continuent d’être confrontés, l’agriculture doit impérativement devenir plus durable, plus productive et plus résiliente. Pour être complète, l’approche adoptée par les pouvoirs publics devra comprendre les éléments ci-après :

• Donner des objectifs clairs aux stratégies en faveur de la croissance durable de la productivité et investir dans les capacités de mesure des résultats et d’ajustement de la politique suivie pour garantir l’obtention des avancées voulues en matière de durabilité. L’OCDE, avec ses travaux sur la mesure de la productivité totale des facteurs (PTF) et ses indicateurs agro-environnementaux, offre des pistes envisageables pour mesurer la croissance durable de la productivité dans l’avenir.

• Réduire les effets environnementaux négatifs du soutien à l’agriculture en recensant et en ajustant les mesures préjudiciables pour l’environnement et en réorientant ce soutien vers des mesures bénéfiques pour l’environnement et vers les principaux services d’intérêt général. Cela contribuerait à inverser le déclin des investissements en faveur des systèmes de connaissances et d’innovation agricoles, des services de biosécurité et de l’infrastructure physique et numérique essentielle en proportion du total des dépenses consacrées au secteur.

• Accroître la part du soutien aux producteurs qui est associée aux pratiques de production durables sur le plan environnemental et faire de la gestion et de l’utilisation durables des ressources naturelles un élément essentiel de la politique agricole. Avoir recours à des politiques axées sur les résultats, ainsi que les suivre, les mesurer et les évaluer en continu de façon à accroître leur efficacité.

• Mieux cibler les systèmes d’innovation vers le double objectif consistant à améliorer la productivité et la performance environnementale afin d’enrayer la détérioration observée au regard de plusieurs indicateurs agro-environnementaux de l’OCDE, par exemple en définissant des exigences environnementales claires que le système d’innovation pourra aider les agriculteurs à respecter.

Il conviendrait en parallèle que les pouvoirs publics prennent des dispositions pour augmenter l’efficacité et l’efficience de leurs mesures de soutien aux producteurs et celles des marchés agricoles, tout en dégageant des ressources budgétaires pour une innovation ciblée et une croissance durable de la productivité. Cela nécessite en particulier de prendre les mesures suivantes :

• Supprimer les formes de soutien potentiellement les plus génératrices de distorsions et les mesures qui rendent le système commercial international moins à même d’équilibrer les approvisionnements alimentaires entre les régions excédentaires et les régions déficitaires – un rôle d’autant plus important au vu des chocs régionaux et des conditions de culture rendues de plus en plus variables par le changement climatique.

• Assurer le bon fonctionnement des systèmes de gestion des risques, en s’appuyant sur le cadre défini par l’OCDE en la matière. Cela suppose de rendre les producteurs aptes et disposés à couvrir les risques ordinaires liés à leur activité, de favoriser le recours à des solutions de marché en ce qui concerne les risques assurables et d’agir face aux risques catastrophiques auxquels les agriculteurs et les institutions privées n’ont pas les moyens de faire face.

• Réduire les mesures de soutien au revenu caractérisés par une faible efficacité de transfert.

Référence

[1] OCDE (2022), Déclaration sur des solutions transformatrices pour des systèmes agricoles et alimentaires durables, OECD/LEGAL/0483, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0483.

Notes

← 1.  Consommateurs industriels qui utilisent les produits agricoles de base pour fabriquer des produits transformés.

← 2.  La cible 2.4 des Objectifs de développement durable est formulée comme suit : « D’ici à 2030, assurer la viabilité des systèmes de production alimentaire et mettre en œuvre des pratiques agricoles résilientes qui permettent d’accroître la productivité et la production, contribuent à la préservation des écosystèmes, renforcent les capacités d’adaptation aux changements climatiques, aux phénomènes météorologiques extrêmes, à la sécheresse, aux inondations et à d’autres catastrophes et améliorent progressivement la qualité des terres et des sols. » (https://sdgs.un.org/fr/goals/goal2).