Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2024

24. Suisse

Principales conclusions

Soutien à l’agriculture

Depuis les années 1980, la Suisse mène des réformes progressives pour libéraliser les échanges agricoles, en conséquence de quoi le soutien à l’agriculture a connu une baisse modérée avant de se stabiliser au début des années 2010. Le soutien aux producteurs, exprimé en pourcentage des recettes agricoles brutes, s’est maintenu à 48 % en moyenne sur la période 2021-23 (soit plus de trois fois la moyenne OCDE). La structure de ce soutien a cependant changé, les paiements directs ayant remplacé une part importante du soutien des prix de marché (SPM).

Le SPM reste néanmoins la principale composante du soutien, découlant essentiellement de contingents tarifaires assortis de droits de douane hors contingent élevés. Il a ainsi représenté 41 % du soutien total aux producteurs au cours de la période 2021-23, contre 62 % en 2000-02. En 2021-23, les prix intérieurs ont été supérieurs aux prix mondiaux de 43 % en moyenne. Étant donné les forts écarts de prix, les transferts au titre d’un seul produit (TSP) représentent une part importante des recettes agricoles brutes dans le cas de nombreux produits, en particulier la volaille, les œufs et la viande porcine, tandis que le sucre bénéficie dʼun soutien budgétaire direct.

La Suisse verse à ses agriculteurs d’importants paiements directs, presque tous soumis à des critères dʼécoconditionnalité. La part de ces paiements dans le soutien total aux producteurs est passée de 38 % en 2000-02 à environ 60 % ces dernières années, à la suite de la réduction progressive du SPM. Le soutien direct a été réformé en 2014 en faveur d’un plus grand découplage. Aujourd’hui, il consiste principalement en des paiements à la surface sans lien avec des produits spécifiques, en des paiements visant à maintenir l’agriculture dans les régions défavorisées et en des paiements aux agriculteurs qui mettent volontairement en œuvre des mesures supplémentaires en matière de protection de l’environnement ou de bien-être animal.

Les dépenses que la Suisse consacre aux services d’intérêt général (estimation du soutien aux services d’intérêt général, ESSG) sont passées de moins de 6 % de la valeur de la production en 2000-02 à près de 9 % en 2021-23, ce qui est l’un des taux les plus élevés des pays étudiés dans le présent rapport. Près de la moitié de l’ESSG est destinée au système de connaissances et d’innovation agricoles.

L’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture est passée de 2 % du produit intérieur brut (PIB) en 2000–02 à moins de 1 % en 2021-23.

Principales évolutions récentes de l’action publique

La Suisse a publié sa Stratégie Climat pour l’agriculture et l’alimentation 2050 en septembre 2023. Ce document entérine les objectifs et les orientations stratégiques annoncés précédemment, notamment l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) du secteur de 40 % d’ici à 2050 par rapport à 1990, et la réduction de deux tiers de l’empreinte GES de l’alimentation par personne à la même échéance par rapport à 2020. Le plan d’action associé prévoit également des objectifs à moyen terme à l’horizon 2030, tels que la réduction des émissions nationales imputables à l’agriculture de 20 % par rapport à 1990 et la réduction de l’empreinte GES de l’alimentation de 25 % par rapport à 2020. S’agissant des pertes et du gaspillage alimentaires en particulier, l’objectif d’une réduction de 50 % de ce gaspillage d’ici à 2030 a été réaffirmé, tandis qu’une réduction de 75 % est envisagée à l’horizon 2050.

De nouveaux programmes de paiements agroenvironnementaux ont été lancés en 2023 afin de réduire l’utilisation de pesticides, de promouvoir la biodiversité fonctionnelle, d’accroître la fertilité des sols et de faire baisser les émissions de GES. Ils mobilisent un montant total de 260 millions CHF (290 millions USD, soit 7 % du soutien budgétaire aux producteurs). La diminution des autres paiements directs dans les budgets 2024‑25 a permis de financer ces nouvelles dépenses.

Les mesures agroenvironnementales ont été modifiées dans le même temps afin d’alléger la pression réglementaire sur les agriculteurs suisses. L’objectif de réduction des pertes d’azote, initialement fixé à 20 % d’ici 2030, a été abaissé à 15 %. La dérogation à l’obligation de réserver 3.5 % des terres cultivées au titre de la protection de la biodiversité, qui devait prendre fin en 2023, a été prolongée d’un an. La proportion de terres cultivées qui doivent être occupées par des cultures pour être prises en compte dans le calcul des paiements directs au titre de la couverture des sols a été revue à la baisse, et passe de 100 % à 80 % pour les cultures annuelles.

En mars 2024, au terme de 16 années de négociations, l’Association européenne de libre-échange (AELE) et l’Inde ont signé un accord de libre-échange. Cette entente sans précédent entre l’Europe et le pays le plus peuplé d’Asie comporte des dispositions sur le commerce des produits manufacturés et des produits agricoles transformés et non transformés, ainsi que des dispositions portant notamment sur les obstacles non techniques au commerce ou encore sur le développement durable. L’AELE et la République de Moldova ont également négocié et signé en juin 2023 un nouvel accord commercial.

Évaluation et recommandations

• La vision stratégique de la Suisse en matière d’agriculture accorde une importance particulière à certains volets de la politique agricole, à savoir la durabilité environnementale, l’innovation et le renforcement du savoir-faire. Cette démarche est censée favoriser une croissance durable de la productivité. Or les disparités territoriales en matière de diffusion de l’innovation constituent un frein à la démocratisation des nouvelles technologies. Malgré un budget fédéral dédié à la recherche agricole parmi les plus élevés de l’OCDE en regard de la valeur de la production, la croissance de la productivité totale des facteurs reste en deçà de la moyenne OCDE.

• Bien que, ces dernières décennies, la Suisse ait réduit la part du soutien aux producteurs susceptible de créer le plus de distorsions, les mesures aux frontières et les paiements au titre de la production restent parmi les plus élevés des pays de l’OCDE. La poursuite des efforts visant à découpler le soutien du revenu de la production agricole réduirait les prix des denrées alimentaires et la pression exercée sur l’environnement, et appuierait davantage lʼinnovation dans le secteur en stimulant la compétitivité et la diversification des exploitations.

• Les paiements au titre de lʼamélioration des pratiques agricoles ont contribué à réduire les pressions environnementales. L’augmentation du budget consacré à l’amélioration des systèmes de production s’inscrit dans une dynamique positive qui sert les objectifs environnementaux et climatiques, à condition qu’elle contribue à accroître l’efficacité d’utilisation des ressources et qu’elle n’entrave pas la poursuite d’autres objectifs en matière de durabilité. L’excédent d’azote demeure deux fois supérieur à la moyenne OCDE, et plusieurs mesures destinées à relever les ambitions environnementales ont été gelées ou assouplies en 2023-24, y compris les objectifs de réduction de l’épandage d’engrais azotés. L’adoption d’une approche de l’élaboration des politiques davantage axée sur les résultats, conjuguée à un durcissement de la réglementation, sera vraisemblablement nécessaire pour remédier à ce problème structurel.

• La nouvelle stratégie climat représente un pas en avant vers la mise en place d’objectifs plus clairs pour l’agriculture suisse, et ouvre la voie à une intensification des efforts d’adaptation et d’atténuation. La recherche et l’innovation joueront un rôle déterminant à cet égard, notamment par l’intermédiaire d’investissements destinés à soutenir l’adaptation des races et des pratiques, ainsi qu’à assurer un meilleur suivi du climat et des ressources naturelles. S’il est utile de déterminer les besoins émergents en matière d’amélioration structurelle, il importe d’y répondre à travers des investissements concrets.

• La nouvelle stratégie climat s’inscrit dans une perspective à l’échelle du système alimentaire et devrait ainsi aider la Suisse à poursuivre ses objectifs en matière de durabilité de façon plus cohérente. La gamme de production du secteur agricole doit être révisée à la lumière des objectifs climatiques et environnementaux du pays. En effet, la production animale, qui représente la majorité de la production agricole, reste la principale source dʼémission de GES et la principale responsable des excédents d’azote et de phosphore. Il conviendrait de concilier les objectifs d’autosuffisance avec ces objectifs de durabilité, car l’exportation de produits d’origine animale suppose d’importer davantage de cultures fourragères, ce qui aggrave les déséquilibres affectant les éléments nutritifs du sol.

Évolution du soutien à l’agriculture

Graphique 24.1. Suisse : Évolution du soutien à l’agriculture

Tableau 24.1. Suisse : Estimations du soutien à l’agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2021-23	2021	2022	2023p
Valeur totale de la production (en sortie de l’exploitation)	8 025	5 695	9 934	9 691	9 652	10 459
dont : part des produits SPM (%)	62.80	57.98	62.43	63.91	62.66	60.73
Valeur totale de la consommation (en sortie de l’exploitation)	12 693	8 853	16 102	15 696	15 814	16 795
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	6 842	5 035	6 590	6 768	5 841	7 160
Soutien au titre de la production des produits de base	5 938	3 341	3 105	3 265	2 493	3 558
Soutien des prix du marché¹	5 911	3 123	2 690	2 847	2 088	3 137
Soutien positif des prix du marché	5 911	3 123	2 690	2 847	2 088	3 137
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	27	218	415	418	406	421
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	358	126	144	158	141	133
En fonction de l’utilisation d’intrants variables	289	67	73	73	70	75
avec contraintes sur les intrants	0	14	0	0	0	0
En fonction de la formation de capital fixe	46	53	72	86	71	58
avec contraintes sur les intrants	0	0	29	47	34	5
En fonction des services utilisés sur l’exploitation	23	6	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	392	564	1 191	1 094	1 054	1 424
Au titre des recettes/des revenus	10	0	0	0	0	0
Au titre de la superficie cultivée/du nombre d’animaux	382	564	1 191	1 094	1 054	1 424
avec contraintes sur les intrants	217	540	1 141	1 044	1 007	1 372
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	18	51	1 065	1 142	1 089	963
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	774	51	68	56	29
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	774	51	68	56	29
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements selon des critères non liés à des produits de base	0	58	792	790	764	821
En fonction du retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
En fonction de la production de produits particuliers autres que des produits de base	0	58	792	790	764	821
En fonction d’autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	137	120	242	251	244	231
ESP en pourcentage (%)	76.27	66.14	47.57	49.72	43.57	49.44
CNP des producteurs (coeff.)	4.34	2.41	1.43	1.48	1.33	1.49
CNS aux producteurs (coeff.)	4.21	2.95	1.91	1.99	1.77	1.98
Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG)	431	337	870	867	846	898
Système de connaissances et d’innovation agricoles	110	70	420	421	410	429
Services d’inspection et de contrôle	9	24	10	11	10	8
Développement et entretien des infrastructures	80	54	93	92	91	97
Commercialisation et promotion	29	37	72	71	68	77
Coût du stockage public	66	32	55	50	54	61
Divers	137	120	220	222	213	226
ESSG en pourcentage (% de l’EST)	5.43	6.11	11.68	11.35	12.64	11.14
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-8 981	-5 011	-4 374	-4 663	-3 174	-5 284
Transferts des consommateurs aux producteurs	-6 037	-3 223	-2 701	-2 877	-2 097	-3 128
Autres transferts des consommateurs	-3 786	-1 985	-1 679	-1 797	-1 081	-2 159
Transferts des contribuables aux consommateurs	700	147	4	5	4	3
Surcoût de l’alimentation animale	141	50	2	6	0	0
ESC en pourcentage (%)	-74.74	-57.56	-27.04	-29.72	-20.08	-31.47
CNP des consommateurs (coeff.)	4.39	2.43	1.37	1.42	1.25	1.46
CNS aux consommateurs (coeff.)	3.96	2.36	1.37	1.42	1.25	1.46
Estimation du soutien total (EST)	7 973	5 519	7 464	7 640	6 691	8 062
Transferts des consommateurs	9 822	5 208	4 380	4 674	3 178	5 287
Transferts des contribuables	1 937	2 296	4 764	4 763	4 594	4 934
Recettes budgétaires	-3 786	-1 985	-1 679	-1 797	-1 081	-2 159
EST en pourcentage (% du PIB)	4.17	1.89	0.89	0.94	0.82	0.91
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	2 063	2 396	4 774	4 793	4 604	4 925
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.08	0.82	0.57	0.59	0.56	0.56
Déflateur du PIB (1986-88 = 100)	100	127	139	136	140	141
Taux de change (monnaie nationale/USD)	1.58	1.64	0.92	0.91	0.95	0.90

Note : p : provisoire. CNP : coefficient nominal de protection. CNS : coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : superficies cultivées/nombre d’animaux/recettes/revenus. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s’entend net des prélèvements aux producteurs et du surcoût de l’alimentation animale. Produits bénéficiant du SPM en Suisse : blé, maïs, orge, colza, sucre, lait, viande bovine, ovine et porcine, volaille et œufs.

Source : OCDE (2024), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Suivi de la politique agricole (base de données), https://data-explorer.oecd.org/?lc=fr&pg=0.