Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2024

6. Canada

Principales conclusions

Soutien à l’agriculture

Le Canada applique une approche différenciée en matière de soutien : il recourt au soutien des prix du marché (SPM) pour les produits « sous la gestion de l’offre » (produits laitiers, volaille et œufs), et au soutien budgétaire axé sur la gestion des risques de l’entreprise pour les autres produits. Le soutien est resté stable ces dix dernières années et s’est établi en moyenne à 8.5 % des recettes agricoles brutes en 2021-23, ce qui est inférieur à la moyenne de l’OCDE (13.7 %).

Le système de gestion de l’offre est constitué de contrôles à l’importation (notamment des contingents tarifaires), de quotas de production et de mécanismes de tarification, qui ont généralement pour effet de porter les prix intérieurs au-dessus des cours internationaux. Dans le cas du lait, les transferts au titre d’un seul produit ont atteint avec 27 % des recettes agricoles brutes un niveau particulièrement élevé en 2021-23. Le SPM moyen a été plus faible en 2022 et 2023 que les années précédentes, en raison de la hausse des prix à la frontière des œufs et de la viande de volaille par rapport aux prix intérieurs à la sortie de l’exploitation sous l’effet de la pandémie de grippe aviaire aux États‑Unis.

Les outils de gestion des risques constituent le principal élément du soutien budgétaire aux producteurs. Ils comprennent des programmes de stabilisation du revenu, d’épargne subventionnée et d’assurance récolte. Cette dernière catégorie cible surtout les céréales, bien qu’elle concerne aussi d’autres produits, comme les fruits et légumes, et que le soutien ait été récemment élargi aux producteurs bovins. Dans l’ensemble, les politiques de gestion des risques ont joué un rôle important ces dernières années en raison des conditions météorologiques défavorables.

Le Canada recourt également aux paiements basés sur l’utilisation sans contraintes d’intrants variables, notamment le carburant. Avec le soutien des prix du marché, ces paiements, qui constituent les mesures de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions, représentaient 39 % des transferts bruts aux producteurs en 2021-23, soit 3.3 % des recettes agricoles brutes.

L’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) équivalait à 2.9 % de la valeur de la production agricole en 2021-23, ce qui est en deçà de la moyenne de l’OCDE (3.4 %) et en baisse par rapport aux 6.1 % enregistrés au cours de la période 2000-02. Les dépenses consacrées aux systèmes d’inspection et de contrôle et celles destinées aux connaissances et à l’innovation agricoles ont représenté respectivement 45 % et 34 % environ de l’ESSG ces dernières années. L’estimation du soutien total (EST) était équivalente à 0.4 % du produit intérieur brut (PIB) en 2021-23.

Principales évolutions récentes de l’action publique

Le Partenariat canadien pour une agriculture durable (PCA durable) 2023-28 est un nouveau cadre d’action entré en vigueur en avril 2023. Il apporte plusieurs modifications aux politiques en place de façon à tenir compte des priorités actuelles, qui consistent notamment à aider davantage le secteur à mettre en œuvre des pratiques et des technologies durables et à soutenir les groupes sous-représentés.

Les programmes de gestion des risques de l’entreprise ont également été modifiés dans le nouveau cadre d’action dans le but d’intégrer les risques environnementaux et climatiques, tout en maintenant la gestion des risques liés au marché et à la production au cœur du dispositif. Le programme Agri-protection actualisé, notamment, propose une assurance catastrophe facultative pour l’ensemble de l’exploitation et une assurance ciblant les risques moyens. Le but est de protéger l’activité de l’intégralité de l’exploitation en encourageant la diversification des cultures et en soutenant la reprise de l’activité après une catastrophe moyennant le subventionnement des primes, en totalité pour les risques catastrophiques et à hauteur de la moitié pour les risques moyens.

Lancé en avril 2023, le Programme des paysages agricoles résilients est une nouvelle initiative à coûts partagés qui donne lieu à des activités conçues et conduites localement par les provinces et les territoires. Le soutien prend la forme de paiements au titre des biens et services écologiques et vise à aider les agriculteurs à adopter des pratiques de gestion bénéfiques. Celles-ci varient selon les régions et visent particulièrement à conserver les paysages agricoles et à les rendre plus résilients.

En outre, les autorités ont encore élargi certains programmes existants et en ont lancé de nouveaux pour soutenir les trois secteurs soumis à la gestion de l’offre (produits laitiers, volaille et œufs), de façon à atténuer les répercussions attendues de l’entrée en vigueur de nouveaux accords commerciaux. Lancé en septembre 2023, le Fonds pour l’innovation et l’investissement dans le secteur laitier aide les transformateurs laitiers par la modernisation et l’augmentation des capacités de transformation des solides non gras, dont la production est excédentaire. Le Fonds d’investissement pour la transformation des produits sous la gestion de l’offre a reçu des moyens supplémentaires pour financer des investissements dans de nouveaux équipements et technologies automatisés destinés à rendre plus efficientes les installations de transformation des produits laitiers, de la volaille et des œufs.

Évaluation et recommandations

• Le secteur agricole canadien a bénéficié de ressources naturelles abondantes et a su innover, adoptant des avancées technologiques qui ont fait progresser sa productivité tout en exerçant une pression limitée sur l’utilisation des ressources, même s’il existe des zones de tension au niveau régional. Alors qu’il se voit contraint de tout à la fois s’adapter au changement climatique et de contribuer à son atténuation, et compte tenu de l’exigence de meilleures performances environnementales sur les marchés d’exportation, l’innovation restera essentielle pour assurer une croissance durable de la productivité.

• La planification stratégique du pays, les incitations en faveur de la recherche, du développement et de l’innovation et les programmes de soutien aux producteurs agricoles reflètent de plus en plus un changement d’orientation au profit de l’agriculture durable. Les objectifs mesurables et les indicateurs de résultat instaurés dans le cadre du PCA durable seront essentiels pour évaluer l’adhésion aux mesures mises en place et leur impact. Un passage vers un soutien fondé sur les résultats plutôt que sur les pratiques pourrait également améliorer l'efficacité des moyens d’action. Ces approches nécessitent d’investir davantage dans la collecte de données, l’évaluation et la notification pour s’assurer que le soutien appuie concrètement les objectifs de croissance durable de la productivité.

• Alors que le nouveau cadre de politique agricole accroît le financement des mesures d’atténuation et comporte un engagement explicite de réduction des émissions, l’agriculture échappe toujours en grande partie au dispositif de tarification du carbone du Canada. En intégrant les émissions agricoles dans ce dispositif, on encouragerait une plus large adoption des pratiques qui réduisent les émissions et améliorent le stockage du carbone dans le sol.

• Dans le même temps, les agriculteurs doivent s’adapter au changement climatique et à la fréquence croissante des phénomènes météorologiques défavorables. En plus des efforts déployés en matière de recherche, de développement et d’innovation, de la gestion des risques à court terme et de l’appui apporté aux pratiques durables à moyen terme, une attention et des ressources accrues pourraient être consacrées à l’amélioration des capacités d’adaptation des agriculteurs à long terme et à la transformation des systèmes de production, de même qu’au suivi de la mise en œuvre des politiques.

• Bien qu’inférieur à la moyenne de l’OCDE, le soutien reste dominé par les transferts aux producteurs qui sont susceptibles de créer le plus de distorsions. Les filières lait, volaille et œufs restent protégées de la concurrence internationale par le jeu du soutien des prix du marché, qui fausse la production et les échanges et fait augmenter les prix intérieurs. Pour rendre ces filières plus réactives aux conditions du marché et les encourager à innover, il conviendrait de réformer la gestion de l’offre en augmentant les quotas de production et en réduisant progressivement le soutien des prix. Il en résulterait des gains d’efficience et une diversification de la production privilégiant les produits à plus grande valeur ajoutée.

• L’approche du Canada en matière de gestion des risques continue d’évoluer, avec la prise en compte des risques environnementaux et climatiques et un recours moindre à des interventions ponctuelles en cas de phénomènes défavorables. Ces évolutions vont dans le bon sens, celui du renforcement de la résilience agricole. Il n’en reste pas moins que le système existant pourrait potentiellement constituer un obstacle à la résilience à long terme et un facteur de maladaptation. Une évaluation globale de l’arsenal de mesures influant sur les liens et les arbitrages entre la gestion des risques et les résultats sur le plan environnemental permettrait de privilégier les programmes les plus rentables, de stimuler la conception d’outils fondés sur le marché là où les coûts d’opportunité sont plus élevés et d’encourager les agriculteurs à recourir à davantage de formes de gestion des risques au niveau de l’exploitation.

• Le soutien aux services d’intérêt général continue d’absorber une part notable du soutien budgétaire total (un tiers), ce qui contribue à rendre le secteur plus compétitif et durable. Néanmoins, des efforts accrus pour inverser le déclin tendanciel de l’ESSG rapportée à la taille du secteur, notamment dans les domaines de l’innovation et du transfert de connaissances, constitueraient un moyen de se préparer aux défis à venir.

Évolution du soutien à l’agriculture

Graphique 6.1. Canada : Évolution du soutien à l’agriculture

Tableau 6.1. Canada : Estimations du soutien à l’agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2021-23	2021	2022	2023p
Valeur totale de la production (en sortie de l’exploitation)	14 083	20 696	66 053	61 526	67 464	69 170
dont : part des produits SPM (%)	85.57	81.97	82.73	81.86	83.52	82.81
Valeur totale de la consommation (en sortie de l’exploitation)	11 833	15 014	43 698	44 917	44 221	41 956
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	5 855	3 897	5 995	7 492	5 126	5 367
Soutien au titre de la production des produits de base	3 214	1 629	1 961	2 728	1 466	1 690
Soutien des prix du marché¹	2 851	1 608	1 961	2 727	1 466	1 690
Soutien positif des prix du marché	2 997	1 608	1 961	2 727	1 466	1 690
Soutien négatif des prix du marché	-146	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	364	20	0	0	0	0
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	1 091	368	695	607	804	673
En fonction de l’utilisation d’intrants variables	622	242	394	397	417	368
avec contraintes sur les intrants	0	0	17	0	24	27
En fonction de la formation de capital fixe	448	108	248	202	270	270
avec contraintes sur les intrants	0	0	37	6	46	59
En fonction des services utilisés sur l’exploitation	20	18	53	7	117	35
avec contraintes sur les intrants	0	0	17	0	24	27
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	1 336	1 307	2 986	3 743	2 484	2 731
Au titre des recettes/des revenus	467	586	621	556	607	700
Au titre de la superficie cultivée/du nombre d’animaux	869	721	2 365	3 186	1 877	2 032
avec contraintes sur les intrants	0	0	24	17	16	40
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	553	314	367	353	222
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	553	314	367	353	222
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements selon des critères non liés à des produits de base	8	0	0	0	0	0
En fonction du retrait de ressources à long terme	8	0	0	0	0	0
En fonction de la production de produits particuliers autres que des produits de base	0	0	0	0	0	0
En fonction d’autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	206	41	39	48	19	51
ESP en pourcentage (%)	34.44	16.95	8.51	11.30	7.21	7.37
CNP des producteurs (coeff.)	1.34	1.09	1.03	1.05	1.02	1.02
CNS aux producteurs (coeff.)	1.53	1.20	1.09	1.13	1.08	1.08
Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG)	1 153	1 260	1 941	1 942	2 098	1 782
Système de connaissances et d’innovation agricoles	483	536	672	675	693	648
Services d’inspection et de contrôle	283	348	827	832	961	688
Développement et entretien des infrastructures	268	182	231	221	214	257
Commercialisation et promotion	85	179	140	152	153	114
Coût du stockage public	0	0	0	0	0	0
Divers	34	15	71	61	77	75
ESSG en pourcentage (% de l’EST)	16.30	24.44	24.26	20.33	28.77	24.71
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-2 533	-1 719	-2 185	-3 037	-1 610	-1 908
Transferts des consommateurs aux producteurs	-2 766	-1 602	-1 960	-2 727	-1 466	-1 685
Autres transferts des consommateurs	-31	-117	-309	-430	-213	-283
Transferts des contribuables aux consommateurs	31	0	83	120	69	61
Surcoût de l’alimentation animale	234	0	0	0	0	0
ESC en pourcentage (%)	-21.54	-11.44	-4.98	-6.78	-3.65	-4.55
CNP des consommateurs (coeff.)	1.31	1.13	1.05	1.08	1.04	1.05
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.27	1.13	1.05	1.07	1.04	1.05
Estimation du soutien total (EST)	7 039	5 157	8 019	9 554	7 294	7 210
Transferts des consommateurs	2 798	1 720	2 268	3 158	1 679	1 969
Transferts des contribuables	4 273	3 555	6 060	6 827	5 827	5 525
Recettes budgétaires	-31	-117	-309	-430	-213	-283
EST en pourcentage (% du PIB)	1.61	0.69	0.38	0.48	0.34	0.34
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	4 188	3 549	6 058	6 827	5 827	5 520
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.96	0.47	0.29	0.34	0.27	0.26
Déflateur du PIB (1986-88 = 100)	100	138	223	212	227	230
Taux de change (monnaie nationale/USD)	1.32	1.53	1.30	1.25	1.30	1.35

Note : p : provisoire. CNP : coefficient nominal de protection. CNS : coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : superficies cultivées/nombre d’animaux/recettes/revenus. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s’entend net des prélèvements aux producteurs et du surcoût de l’alimentation animale. Produits bénéficiant du SPM au Canada : blé, maïs, orge, avoine, soja, colza, lin, pommes de terre, lentilles, haricots secs, pois secs, lait, viande bovine, viande porcine, volaille et œufs.

Source : OCDE (2024), « Estimation du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Suivi de la politique agricole (base de données), https://data-explorer.oecd.org/?lc=fr&pg=0.