Ce chapitre examine le rôle joué par les politiques et institutions pour stimuler l’offre de main-d’œuvre effective en garantissant l’accessibilité, l’attractivité et la pérennité du travail tout au long de la vie. Pour ce faire, il convient avant tout de s’attaquer aux obstacles à l’emploi par la mise en œuvre d’une stratégie d’activation de portée générale associant des mesures de renforcement de la motivation et d’amélioration de l’employabilité et des débouchés. Toutefois, il est également nécessaire de prendre des mesures pour rendre le travail plus attractif et pérenne en veillant à ce qu’il soit rémunérateur, que les travailleurs soient protégés contre le risque de chômage et qu’ils bénéficient d’un environnement de travail sain.
Des emplois de qualité pour tous dans un monde du travail en mutation
La stratégie de l’OCDE pour l'emploi
Chapitre 9. Protéger et soutenir les travailleurs
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
Note de la Turquie : Les informations contenues dans ce document qui font référence à « Chypre » concernent la partie méridionale de l’île. Aucun organisme ne représente à la fois les Chypriotes turcs et grecs sur l’île. La Turquie reconnaît la République turque de Chypre du Nord (RTCN). En attendant qu’une solution durable et équitable soit trouvée dans le cadre des Nations unies, la Turquie réservera sa position concernant la ‘question chypriote’.
Note insérée à la demande de tous les États membres de l’Union européenne appartenant à l’OCDE et de la Commission européenne : La République de Chypre est reconnue par tous les membres des Nations unies, à l’exception de la Turquie. Les informations contenues dans ce document concernent la zone placée sous le contrôle effectif du gouvernement de la République de Chypre.
Introduction
Pour favoriser des emplois de qualité pour tous dans un monde du travail en mutation, les politiques et institutions visant à stimuler la croissance de la productivité et la création d’emplois doivent être associées à des politiques et institutions à l’appui d’une offre de main-d’œuvre effective. Toutefois, de nombreux individus sans emploi ou en marge de l’emploi se heurtent à divers obstacles qui les empêchent d’accéder à des emplois de bonne qualité, du fait de leur situation individuelle et de la qualité des emplois disponibles. Il est essentiel de s’attaquer à ces obstacles pour éviter qu’une part non négligeable de la population d’âge actif soit effectivement exclue du marché du travail.
L’accroissement de l’offre de main-d’œuvre effective nécessite toute une panoplie de mesures visant à améliorer tant la quantité que la qualité des emplois. Ces mesures incluent notamment des politiques se rapportant principalement à la quantité d’emplois, à savoir des politiques sociales et de l’emploi s’attaquant aux obstacles à l’emploi en lien avec la motivation des travailleurs, leur employabilité et les débouchés professionnels. Si elles sont bien conçues, ces mesures peuvent également renforcer la qualité des emplois en améliorant l’appariement, avec des répercussions potentiellement importantes sur les salaires et la stabilité de l’emploi. Toutefois, une offre de main-d’œuvre effective nécessite également des mesures garantissant l’attractivité du travail et sa pérennité tout au long de la vie par une amélioration de la qualité des emplois. De telles mesures doivent notamment garantir que le travail est rémunérateur, protéger les travailleurs contre le risque de chômage et favoriser un environnement de travail sain.
La suite de ce chapitre est organisée comme suit. La section 9.1 examine le rôle des prestations liées à l’exercice d’un emploi et des prestations hors emploi pour sécuriser les marchés du travail en protégeant les travailleurs contre le risque de chômage et de pauvreté, tout en préservant et en encourageant les bonnes incitations au travail. La section 9.2 présente les principales composantes d’une stratégie d’activation de portée générale fondée sur un cadre d’obligations mutuelles qui tente de rendre l’emploi accessible à tous en s’attaquant aux obstacles à l’emploi. La section 9.3 examine comment les pouvoirs publics peuvent favoriser un environnement de travail de qualité afin de garantir l’attractivité et la pérennité du travail tout au long de la vie. Enfin, la dernière section conclut le chapitre.
9.1. Protection des travailleurs contre le risque de chômage et la pauvreté dans l’emploi
La présente section examine le rôle joué par les prestations hors emploi dans la protection des travailleurs contre les pertes de revenu liées au chômage, et celui joué par les prestations liées à l’exercice d’un emploi dans la protection contre le risque de pauvreté dans l’emploi. Outre le fait qu’elles améliorent les revenus des familles pauvres qui travaillent, les prestations liées à l’exercice d’un emploi jouent également un rôle important en atténuant l’impact potentiellement négatif des allocations de chômage sur les incitations au travail.
Assurer les travailleurs contre le chômage
Les aides publiques destinées aux chômeurs, qu’elles prennent la forme d’une assurance-chômage ou de programmes d’aide, servent deux objectifs majeurs. Tout d’abord, ces programmes protègent individuellement les travailleurs contre le risque de perte de revenu pendant le chômage, en lissant la consommation entre les périodes de chômage et les périodes d’emploi. Ils font également office de stabilisateur automatique au niveau global (voir chapitre 13), tout en garantissant une répartition équitable du revenu et en endiguant la pauvreté (voir chapitre 10). Ensuite, du fait qu’elles allègent les contraintes financières et laissent plus de temps aux travailleurs pour trouver un poste convenable, les allocations de chômage sont susceptibles d’accroître la qualité des emplois tant en termes de rémunération que de stabilité, ce qui peut avoir des répercussions importantes sur l’efficience globale.
La conception des régimes d’indemnisation du chômage, et partant, la mesure dans laquelle ils soutiennent les revenus et facilitent la recherche d’emploi en période de chômage, varient considérablement d’un pays à l’autre. Le Graphique 9.1 fait la synthèse de certaines caractéristiques institutionnelles essentielles par le biais des taux de remplacement nets – qui mettent en évidence la proportion des revenus nets perçus dans l’emploi maintenue pour une personne touchant des allocations de chômage – pour différentes durées de chômages. En moyenne, le taux de remplacement diminue, passant de 64 % au début de la période de chômage à 53 % la première année, et à seulement 28 % en moyenne au cours des cinq premières années. Dans les pays dotés d’un régime d’assurance-chômage universel, comme l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, des allocations de chômage de faible montant sont versées à tous les chômeurs, sous condition de ressources. La plupart des autres pays ont recours à des systèmes mixtes qui versent des prestations d’assurance-chômage à ceux qui satisfont à certaines exigences minimales en matière de cotisations, et des prestations d’aide sociale sous condition de ressources à ceux qui ne perçoivent pas d’allocations de chômage. Dans ces pays, la générosité des aides au revenu diminue généralement au cours de la période de chômage, du fait de la dégressivité des barèmes d’indemnisation ou de la limitation de la durée maximale de versement des prestations d’assurance-chômage.
Graphique 9.1. Les régimes d’indemnisation du chômage protègent les travailleurs contre les pertes de revenu en période de chômage
Note : le taux de remplacement net est le rapport entre le revenu net hors emploi et le revenu net dans l’emploi. Les allocations de chômage incluent l’assurance-chômage, l’assistance chômage et les prestations familiales. L’aide sociale et les allocations de logement ne sont pas incluses. Les calculs tiennent compte des revenus en numéraire ainsi que des impôts sur le revenu et des cotisations sociales obligatoires versées par les salariés. Il s’agit de moyennes sur quatre catégories différentes de ménages types (personnes seules ou couples à un seul apporteur de revenu, avec et sans enfants) et deux niveaux de revenu des emplois perdus (67 % et 100 % du salaire moyen à temps plein).
Source : modèles impôts-prestations de l’OCDE, www.oecd.org/els/social/workincentives.
Les allocations de chômage lissent la consommation et peuvent également contribuer à améliorer le retour à l’emploi si elles sont bien conçues
Les programmes d’assurance et d’assistance chômage sont efficaces pour lisser la consommation entre les périodes d’emploi et de chômage. Alors que les chômeurs qui n’ont droit à aucune prestation réduisent considérablement leur niveau de consommation, cette baisse est généralement très limitée chez ceux qui y ont droit (Gruber, 1997[1] ; Kroft et Notowidigdo, 2016[2]). Ces effets positifs sur la consommation sont généralement plus importants chez les bénéficiaires d’allocations de chômage qui ne possèdent pas de patrimoine et dont le conjoint n’occupe pas d’emploi (Browning et Crossley, (2001[3]). L’assurance-chômage peut également jouer un rôle important dans le soutien de la demande globale en période de ralentissement économique. Par exemple, des données se rapportant aux États-Unis donnent à penser que les effets des chocs économiques négatifs sur la consommation globale sont plus importants dans les pays où l’assurance-chômage est moins généreuse (Di Maggio et Kermani, 2016[4]).
Les données relatives à la capacité des dispositifs d’aide au revenu à améliorer la qualité des emplois sont disparates. Bien que les bénéficiaires des allocations de chômage soient susceptibles de prendre davantage leur temps et de se montrer plus exigeants vis-à-vis des propositions d’emploi qu’ils reçoivent, leur employabilité tend à diminuer au cours de la période de chômage du fait de la dépréciation du capital humain et de la discrimination des recruteurs envers les chômeurs de longue durée (Schmieder et Von Wachter, 2016[5]). Selon des études récentes, la générosité de l’assurance-chômage n’a aucun impact positif, ou alors très faible, sur les revenus postérieurs au chômage1. Les effets sur les revenus postérieurs au chômage pourraient dépendre de la conception des systèmes d’assurance-chômage ou des caractéristiques des travailleurs, les travailleurs en difficulté financière, par exemple, touchant des prestations plus généreuses que les autres bénéficiaires (Centeno, Centeno et Novo, 2009[6]).
Des allocations de chômage mal conçues peuvent contribuer à l’instabilité de l’emploi si elles incitent à alterner emplois de courte durée et périodes de chômage (Boeri, Cahuc et Zylberberg, 2015[7]). Ce risque est plus important lorsqu’il n’existe pas de délai de carence pour percevoir les indemnités de chômage, lorsque la durée de cotisation minimale exigée pour l’ouverture des droits est trop courte, et lorsque les règles sont implicitement conçues pour compenser les variations saisonnières de la demande de main-d’œuvre. En outre, des dispositifs de chômage partiel mal conçus peuvent inciter les travailleurs à se mettre au chômage lorsque les prestations de chômage partiel sont supprimées au bout d’un certain temps et que les prestations de chômage sont rapidement rétablies dans leur intégralité, p. ex. Kyyrä (2010[8]), Fontaine et Malherbet (2016[9]), Le Barbanchon (2016[10]). Des dispositifs de chômage partiel associés à des conditions d’ouverture des droits peu strictes peuvent également inciter les entreprises à licencier ou à recourir de manière excessive à des contrats flexibles, ce qui augmente le coût des dispositifs d’aide au revenu.
Des allocations de chômage généreuses peuvent décourager les efforts de recherche d’emploi et accroître le chômage
Une assurance-chômage plus généreuse est susceptible d’allonger les périodes de chômage et d’augmenter le niveau global du chômage en raison de son impact sur les incitations à la recherche d’emploi et le taux d’acceptation des offres d’emploi (Chetty, 2008[11]). Selon l’argument avancé habituellement, l’assurance chômage réduit les incitations à la recherche d’emploi en faussant le prix relatif des loisirs et de la consommation. Cela correspond à un « effet de risque moral » et réduit le bien-être social. Toutefois, elle peut aussi réduire l’intensité de la recherche d’emploi en allégeant la pression qui pèse sur les chômeurs en difficulté financière et les contraint à chercher un emploi. Cet « effet de liquidité » est imputable au rôle de lissage de la consommation joué par l’assurance-chômage, et est intentionnel.
En temps normal, des allocations de chômage plus généreuses réduisent l’intensité de la recherche d’emploi et allongent les périodes de chômage, avec plus ou moins d’intensité selon les pays et les groupes (Tatsiramos et van Ours, 2014[12] ; Schmieder et Von Wachter, 2016[5]). D’après des évaluations rigoureuses de l’impact des réformes, une hausse de 1 % du taux de remplacement accroît la durée du chômage de 0.4 % à 1.6 %. En outre, l’élasticité de la durée du chômage par rapport au niveau des allocations est supérieure à son élasticité par rapport à la durée maximale des droits : en moyenne, une hausse d’un mois de la durée des droits entraîne une hausse de la durée du chômage légèrement inférieure à une semaine.
Les demandeurs d’emploi intensifient généralement leurs recherches au moment de l’expiration de leurs droits. Selon des études empiriques menées en Allemagne, en Autriche, aux États-Unis et en France, le taux de sortie du chômage vers l’emploi enregistre un pic significatif pendant la période précédant immédiatement l’épuisement des droits. Dans le cas de la France, ce comportement s’avère plus marqué chez les travailleurs moyennement à hautement qualifiés que chez les travailleurs peu qualifiés, pour lesquels les débouchés sont moindres et qui ont moins de marge de manœuvre pour décider à quel moment sortir du chômage (Dormont, Fougère et Prieto, 2001[13]). Ce pic du taux de sortie du chômage est encore plus visible lorsque l’on prend en compte tous les types de transitions, c’est-à-dire non seulement les sorties vers l’emploi, mais également vers la formation et l’inactivité (Card, Chetty et Weber, 2007[14])2.
L’incidence globale de l’assurance-chômage est vraisemblablement inférieure à celle mesurée au niveau individuel, en raison d’effets d’entraînement. Une baisse de la générosité des prestations accroît la concurrence entre les demandeurs d’emploi et réduit l’efficacité de la recherche d’emploi3. Cela a pour effet de réduire les délais de pourvoi des postes vacants, ce qui se traduit par une hausse des créations d’emplois et du taux d’emploi global (Landais, 2015[15] ; Landais, Michaillat et Saez, 2018[16]). Par exemple, l’allongement de la durée maximale de versement des allocations de chômage en Autriche à la fin des années 1980 a amélioré le taux d’accès à l’emploi des travailleurs qui n’avaient pas droit à ces allocations (Lalive, Landais et Zweimüller, 2015[17]). Par conséquent, l’élasticité de la durée du chômage par rapport à la générosité des prestations est généralement plus faible au niveau global qu’au niveau individuel (Schmieder et Von Wachter, 2016[5]).
La conception des régimes d’indemnisation du chômage doit trouver le juste équilibre entre coût et prestations
Étant donné qu’une aide au revenu est essentielle pour lisser la consommation entre les périodes de chômage et les périodes d’emploi, mais qu’elle risque également de réduire l’effort de recherche d’emploi si elle est trop généreuse, les responsables de l’action publique doivent s’efforcer de trouver un juste équilibre. Le niveau optimal d’aide au revenu est avant tout une question empirique, qui nécessite des ensembles de microdonnées denses et spécifiques à chaque pays afin de pouvoir comparer les gains de bien-être social découlant d’une consommation lissée, et les coûts comportementaux liés à la réduction des efforts de recherche. Il s’agit là d’une piste pour de futures recherches, et les données disponibles sont encore fragmentaires à ce stade – p. ex. Schmieder et von Wachter (2016[5]). Toutefois, étant donné que la durée du chômage est généralement plus sensible au niveau d’indemnisation qu’à sa durée maximale, les pays dont la durée d’indemnisation est très brève pourraient améliorer le bien-être en les prolongeant. De même, les pays qui se caractérisent par un chômage de longue durée et des taux de remplacement élevés pourraient tirer profit d’une baisse des taux de remplacement.
Un certain nombre d’autres caractéristiques de conception peuvent contribuer à renforcer les incitations au travail pendant la période de chômage, et à limiter les abus des travailleurs et des employeurs. Premièrement, il est possible de renforcer la responsabilité des travailleurs et des employeurs qui ont recours aux prestations de chômage. Les travailleurs peuvent être responsabilisés en s’appuyant, dans une certaine mesure du moins, sur l’auto-assurance obligatoire, comme c’est le cas dans certaines économies émergentes (voir chapitre 16)4. La responsabilité des employeurs peut être renforcée en modulant leurs cotisations en fonction de leur comportement récent en matière de licenciements (système de quotient patronal), comme c’est le cas aux États-Unis. Cela oblige les entreprises à internaliser le coût social de leurs politiques de gestion de la main-d’œuvre5. Ensuite, il est possible de renforcer les incitations au travail en réduisant l’imposition de l’activité associée au passage de l’inactivité à l’emploi. Cela peut être effectué de manière explicite par un recours aux prestations liées à l’exercice d’un emploi, comme nous le verrons dans la sous-section suivante, ou par l’intégration de dispositifs d’aide au revenu dans une stratégie d’activation efficace fondée sur le principe d’obligations mutuelles, qui subordonne le versement des prestations à la recherche active d’un emploi et au droit et au devoir de participer à des formations et à d’autres programmes d’aide au retour à l’emploi (section 9.2).
Faire en sorte que le travail soit rémunérateur
Le taux effectif marginal d’imposition du passage de l’inactivité à l’emploi (imposition de l’activité) s’élève à 77 % en moyenne dans les pays de l’OCDE, mais peut avoisiner 100 % dans de rares pays comme l’Autriche, le Luxembourg et la Norvège (Graphique 9.2)6. Les impôts sur l’activité sont généralement inférieurs en présence de prestations d’aide sociale sous condition des ressources, mais demeurent considérables : ils s’établissent à 66 % en moyenne dans les pays de l’OCDE7. Les incitations financières à accepter des offres d’emploi au bas de la distribution peuvent être renforcées par des prestations liées à l’exercice d’un emploi ou des crédits d’impôt. Dans le cas des seconds apporteurs de revenu, les incitations au travail peuvent être renforcées en ayant recours à l’imposition individuelle plutôt que conjointe (familiale).
Des prestations liées à l’emploi permanentes et bien ciblées peuvent rendre le travail rémunérateur et soutenir le niveau de vie des familles à bas revenu, sous réserve que les incitations soient bien comprises.
Les prestations liées à l’exercice d’un emploi visent à créer un écart important entre les revenus perçus dans l’emploi et ceux qui seraient perçus hors emploi, et à rendre ainsi le travail financièrement intéressant, tout en soutenant les revenus des personnes les plus vulnérables, qu’elles travaillent ou non. Elles poursuivent ainsi un double objectif : d’une part, améliorer l’emploi et la mobilité des travailleurs vers le haut de l’échelle des revenus et, d’autre part, accroître l’inclusivité du marché du travail. Afin d’éviter de créer de nouvelles désincitations plus haut sur l’échelle des salaires, les prestations liées à l’exercice d’un emploi doivent éviter les effets de seuil en maintenant une plage de dégressivité des prestations suffisamment large.
L’efficacité des prestations liées à l’exercice d’un emploi dépend de leur cible, de leur durée de versement et de leur fonctionnement. Tout d’abord, les effets des prestations liées à l’exercice d’un emploi sont plus prononcés lorsqu’elles ciblent des groupes plus sensibles aux incitations financières, comme les parents isolés (Immervoll et Scarpetta, 2012[18])8. En outre, les prestations liées à l’exercice d’un emploi sont plus efficaces lorsqu’elles sont permanentes, c’est-à-dire versées aussi longtemps que nécessaire, et non limitées dans le temps. D’après les données disponibles, les prestations liées à l’exercice d’un emploi versées temporairement ont un impact limité sur la pauvreté à long terme (van der Linden, 2016[19]). Enfin, les dispositifs de prestations liées à l’exercice d’un emploi sont généralement plus efficaces lorsque leur fonctionnement est simple et transparent. Si les bénéficiaires potentiels ne les comprennent pas, l’impact souhaité sur l’offre de main‑d’œuvre est généralement plus limité (Chetty, Friedman et Saez, 2013[20]). C’est d’autant plus le cas en présence d’interactions complexes avec les autres impôts et prestations.
L’efficacité des prestations liées à l’exercice d’un emploi dépend en outre du cadre institutionnel de chaque pays. Si la distribution des revenus est comprimée à sa base, il est plus difficile de renforcer de façon significative les incitations au travail. Dans ce cas, les prestations liées à l’exercice d’un emploi seraient soit très coûteuses – parce que leur fourchette de dégressivité engloberait de nombreux travailleurs, ce qui grèverait énormément le budget – soit largement inefficaces – parce qu’elles n’auraient que peu d’impact sur la situation des bénéficiaires (Immervoll et Pearson, 2009[21]). En outre, il est possible d’accroitre leur efficacité contre la pauvreté dans l’emploi en les complétant par des planchers salariaux contraignants sous forme de salaires minimum légaux, ou par des minima salariaux négociés dans le cadre de conventions collectives (voir chapitre 8). La fixation d’un seuil en deçà duquel les salaires ne peuvent pas descendre permet d’éviter que les employeurs ne captent la majeure partie des retombées positives du dispositif en abaissant les salaires, et contribue ainsi à mettre en place la redistribution souhaitée en faveur des travailleurs à bas revenu (OCDE, 2009[22] ; Nichols et Rothstein, 2015[23]).9
Graphique 9.2. Les incitations au travail visant les bénéficiaires des allocations de chômage varient considérablement d’un pays de l’OCDE à l’autre
Note : taux effectif marginal d’imposition du passage de l’inactivité à un emploi rémunéré à 67 % du salaire moyen pour les bénéficiaires de prestations de chômage dans un couple à un seul apporteur de revenu avec deux enfants. Cela montre quelle proportion des nouveaux revenus bruts est « absorbée » par l’imposition et la perte des prestations. Les prestations temporaires de « retour à l’emploi » sont incluses lorsqu’il y a lieu, sur une base annualisée. Les compléments de rémunération sont inclus.
Source : base de données de l’OCDE sur les prestations et les salaires, http://www.oecd.org/social/benefits-and-wages.htm.
Il est possible d’abaisser les taux d’imposition de l’activité des seconds apporteurs de revenu en optant pour une imposition individuelle
Les taux d’imposition de l’activité des seconds apporteurs de revenu peuvent également être très élevés en cas d’imposition conjointe. Quelques pays de l’OCDE ont recours à des systèmes d’imposition des revenus du travail basés sur la famille – en vertu desquels l’unité d’imposition est la famille plutôt que l’individu – sur une base obligatoire ou facultative (Thomas et O’Reilly, 2016[24]). Les systèmes d’imposition basés sur la famille engendrent souvent de fortes désincitations au travail pour les seconds apporteurs de revenu, lorsque les taux marginaux d’imposition sont progressifs et/ou que les crédits d’impôts sont soumis à condition de ressources. Dans ce cas, les taux marginaux d’imposition qui s’appliquent aux seconds apporteurs de revenu sont effectivement supérieurs à ceux qui s’appliqueraient à un individu seul, parce que le premier apporteur de revenu a déjà « épuisé » les tranches d’imposition inférieures et les éventuels crédits d’impôt auxquels la famille a droit. Le passage à un système d’imposition individuelle améliore généralement les incitations au travail pour les seconds apporteurs de revenu. Il laisse également plus de marge pour diriger les prestations liées à l’exercice d’un emploi vers les familles à bas revenu (plutôt que les individus), sans compromettre les incitations au travail (Immervoll et Pearson, 2009[21]).
9.2. S’attaquer simultanément à tous les obstacles à l’emploi
Cette section examine la nécessité et les principales exigences d’une stratégie d’activation de portée générale pour s’attaquer efficacement à tous les obstacles à l’emploi. Pour pouvoir être qualifiée de globale, une stratégie d’activation doit associer des mesures garantissant que les chômeurs sont suffisamment motivés pour rechercher activement et accepter des emplois convenables, et des mesures renforçant l’employabilité des moins aptes à l’emploi. Ainsi, la stratégie d’activation est compatible avec un cadre d’obligations mutuelles qui réserve l’accès à l’aide au revenu et à des services efficaces de retour à l’emploi aux bénéficiaires qui prennent des mesures actives pour trouver du travail ou améliorer leur employabilité. Le rapport coût-efficacité des services de l’emploi peut être amélioré par une gestion efficace des performances et un recours aux technologies numériques.
Une stratégie d’activation de portée générale s’impose
Les individus sans emploi et en marge de l’emploi se heurtent à différents obstacles qui les empêchent d’accéder à un emploi de qualité, comme un manque d’instruction, de compétences et/ou d’expérience professionnelle adéquates, des problèmes de santé (voir Encadré 9.1), des responsabilités familiales, un accès insuffisant aux transports, aux informations sur les emplois disponibles et la manière d’y postuler, ainsi qu’aux nouveaux outils et technologies de recherche d’emploi, la discrimination ou d’autres problèmes sociaux, et des incitations financières insuffisantes du fait de l’incidence du revenu du travail sur la fiscalité et les prestations (CEA, 2016[25] ; Fernandez et al., 2016[26] ; OCDE, 2015[27]).
À noter que des études récentes – p. ex. Sundaram et al. (2014[28]); Fernandez et al. (2016[26]) – montrent que seule une petite fraction des chômeurs de longue durée sont confrontés à des taux élevés d’imposition de l’activité, induits par les prestations – ce qui correspond à l’impôt marginal net sur le revenu du travail associé au passage de l’inactivité à l’emploi, compte tenu de tous les prélèvements et transferts – et que généralement, d’autres obstacles jouent un rôle supérieur ou égal10. Cela donne à penser qu’une stratégie d’activation de portée générale allant au-delà du renforcement des incitations au travail est nécessaire pour favoriser la réussite des transitions vers des emplois stables et améliorer les niveaux d’emploi globaux plus généralement11.
Les services de retour à l’emploi et les politiques actives aident les chômeurs (et d’autres groupes d’inactifs) à trouver du travail, et visent à améliorer la qualité des emplois. Les pays consacrent en moyenne 0.5 % de leur produit intérieur brut (PIB) aux politiques actives, avec d’importantes variations d’un pays à l’autre, de 0.1 % aux États-Unis, voire moins au Mexique, à 2.1 % au Danemark (Graphique 9.3). Parmi les services caractéristiques, citons la communication d’informations sur le marché du travail, l’aide à la recherche d’emploi (p. ex. conseils pour trouver un emploi, aide à la rédaction du CV), les placements directs ou les services actifs de courtage (p. ex. collecte des offres d’emploi, envoi des candidatures), les services de formation et de réinsertion, les offres d’emplois aidés, et dans certains cas, les mesures de création d’emplois directs.
Pour être efficace, une stratégie d’activation doit associer des mesures visant à s’assurer que les demandeurs d’emploi ont la motivation nécessaire pour rechercher activement et accepter des emplois convenables, et des mesures visant à accroître les débouchés – il s’agit exemple de s’attaquer aux obstacles du côté de la demande en incitant et en aidant activement les employeurs à embaucher et à maintenir les travailleurs dans l’emploi, et en luttant contre les coûts salariaux indirects élevés, mais aussi en sensibilisant les employeurs à l’utilisation de nouveaux outils de recrutement – ainsi que des interventions visant à améliorer l’employabilité des personnes moins aptes au travail – par exemple en proposant des services intensifs de suivi et de placement, la participation à des programmes de formation et d’emploi subventionné, et en levant les obstacles à l’emploi du côté de l’offre, liés par exemple aux transports, à la garde des enfants et aux problèmes sociaux.
Une approche globale est nécessaire pour lever tous les obstacles à l’emploi par le biais d’actions coordonnées portant sur la prestation des services de l’emploi et la gestion des programmes actifs, ainsi que la conception des politiques en matière de prélèvements et de transferts (OCDE, 2015[27]). Par exemple, même en présence de stratégies de placement agressives du service public de l’emploi (SPE), les travailleurs peuvent échouer à obtenir ou à conserver un emploi s’ils n’ont pas accès à un moyen de transport approprié ou ne possèdent pas les compétences nécessaires. De même, il est possible que les travailleurs qui s’inscrivent à des programmes de formation et de retour à l’emploi n’aient pas la motivation suffisante pour en tirer le meilleur parti.
Graphique 9.3. Dépenses publiques au titre des politiques actives du marché du travail
Note : OCDE correspond à la moyenne non pondérée des pays présentés. Les pays sont classés par ordre décroissant des dépenses publiques au titre des mesures actives.
a. Les données portent sur l’administration, les formations, les incitations à l’emploi, les emplois protégés ou assistés, la création d’emplois directs et les incitations à créer des start-up.
b. Les données se rapportent aux mesures actives et à 2014 pour l’Estonie, à 2011-12 pour le Royaume-Uni, à l’exercice 2014-15 pour la Nouvelle-Zélande, et à l’exercice 2015-16 pour l’Australie, le Canada, le Japon et les États-Unis.
Source : base de données OCDE/Eurostat sur les programmes du marché du travail, http://dx.doi.org/10.1787/data-00312-fr.
Encadré 9.1. Encourager des politiques efficaces de retour à l’emploi pour les personnes souffrant de problèmes de santé
Dans de nombreux pays de l’OCDE, la prévention des absences pour longue maladie et des demandes de prestations d’invalidité représente un défi majeur, qui nécessite des mesures spécifiques de retour à l’emploi pour les personnes souffrant de problèmes de santé. Les données relatives à un certain nombre de pays de l’OCDE montrent qu’au bout de trois mois environ, la reprise du travail devient très difficile pour les personnes en arrêt pour raisons de santé (OCDE, 2013[29] ; OCDE, 2013[30]). Les politiques efficaces visant à encourager le retour à l’emploi en cas de maladie ou d’invalidité mettent généralement l’accent sur le début de la période de congé, en prêtant une attention particulière aux personnes souffrant de problèmes de stress et de santé mentale. Parmi les politiques prometteuses de retour à l’emploi, citons :
La mise en place de certificats d’arrêt de travail plus informatifs et axés sur les capacités. Par exemple, le Royaume-Uni a délaissé les certificats médicaux (sick notes) au profit de certificats d’aptitude (fit notes), qui mettent l’accent sur le travail auquel le patient est encore apte, et décrivent en détail les tâches qu’il peut raisonnablement accomplir et les ajustements qui peuvent être nécessaires sur son lieu de travail (OCDE, 2014[31]). Certains pays, comme la Suède, ont également amélioré les directives à l’intention des médecins en matière d’octroi de congés maladie. Elles contiennent par exemple des informations sur la durée habituelle de maladies spécifiques, afin de prévenir les arrêts de travail déraisonnablement longs (OCDE, 2013[30]).
La promotion d’un retour à l’emploi progressif, au lieu d’autoriser les travailleurs à s’absenter jusqu’à ce qu’ils soient pleinement en mesure de reprendre leur travail. Récemment, la Norvège a fait de l’arrêt-maladie partiel l’option par défaut des médecins qui délivrent des certificats d’arrêt de travail, les obligeant ainsi à se justifier lorsqu’ils prescrivent des congés maladie intégraux. Dans le même temps, elle a introduit des outils d’aide aux médecins, par exemple en donnant des informations en ligne sur leurs habitudes en matière de délivrance de certificats (OCDE, 2013[32]). Plus récemment, la Finlande et l’Autriche ont également commencé à encourager un retour partiel à l’emploi des travailleurs malades, afin qu’ils retrouvent leur pleine capacité de travail (OCDE, 2015[33]).
L’obligation pour les employeurs de prendre rapidement en charge les problèmes professionnels rencontrés par leurs salariés en raison de leur état de santé. Au Danemark, en Norvège, en Suède et aux Pays-Bas, par exemple, les employeurs sont tenus d’élaborer conjointement avec le salarié un plan de retour à l’emploi après huit semaines d’absence environ, et de faciliter une reprise rapide du travail en procédant à des ajustements concrets sur le lieu de travail.
L’élaboration de services d’intervention précoce pour proposer des services de conseil et d’orientation thérapeutique aux travailleurs en arrêt maladie, et combler ainsi une lacune de la structure institutionnelle existante. En 2013, l’Autriche a lancé fit2work, un service de conseil destiné à venir en aide aux employés souffrant de problèmes de santé mentale (après 40 jours d’absence généralement), ainsi qu’à leurs employeurs (OCDE, 2015[34]). Le Royaume-Uni expérimente un programme similaire, Fit for Work, qui prévoit des évaluations professionnelles des employés (au bout de 4 à 12 semaines d’absence généralement), et prête également une attention particulière aux problèmes de santé mentale (OCDE, 2014[31]).
S’attaquer à tous les obstacles à l’emploi en lien avec la motivation, l’employabilité et les débouchés
Des prestations universelles et modérément généreuses augmentent la portée et l’efficacité d’une approche de l’activation fondée sur les obligations mutuelles
Les prestations de chômage et d’aide sociale constituent le principal trait d’union entre les chômeurs et les services de l’emploi et les programmes actifs du marché du travail. En revanche, les personnes qui ne bénéficient d’aucune aide au revenu peuvent avoir beaucoup plus de difficultés à accéder aux services de l’emploi : elles peuvent être exclues du fait de la conception des aides, ou manquer d’informations ou de motivation pour s’inscrire auprès des services publics de l’emploi (Immervoll, 2012[35] ; OCDE, 2015[27]). En effet, le cadre d’« obligations mutuelles » – en vertu duquel les gouvernements s’engagent à fournir aux demandeurs d’emploi des prestations et des services de l’emploi efficaces et, en contrepartie, les bénéficiaires doivent prendre des mesures actives pour trouver du travail ou améliorer leur employabilité en participant aux services de l’emploi – part du principe que les travailleurs touchent des prestations. Lorsque des systèmes de contrôle et de sanctions sont en place, son efficacité augmente généralement avec la générosité des prestations, en relevant le montant des sanctions et en renforçant les incitations financières à accepter un emploi rémunéré. Par conséquent, l’accessibilité et l’adéquation des prestations influencent grandement la portée et l’efficacité d’une approche fondée sur les obligations mutuelles et étayée par la menace de sanctions au niveau des prestations.
Malgré l’importance d’une bonne couverture sociale pour garantir une aide efficace au retour à l’emploi aux plus vulnérables, seule une minorité de chômeurs perçoit des allocations de chômage dans la plupart des pays de l’OCDE (Graphique 9.4), souvent en raison de la rigueur des critères d’octroi des prestations initiales ou de la brièveté de la durée maximale des versements, ce compromet la continuité des prestations. Dans la plupart des pays, les chômeurs qui ne perçoivent pas d’allocations de chômage ont accès à des prestations sociales sous condition de ressources – voir OCDE (2018[36]). Toutefois, dans ce cas, les « obligations mutuelles » sont souvent appliquées de manière moins stricte. Dans la mesure où les services de l’emploi ont des difficultés à se mettre en relation avec leurs clients potentiels bénéficiant d’aides sociales ou n’ayant droit à aucune prestation, l’assurance-chômage devrait être conçue de manière à maximiser la couverture, tout en maintenant les incitations au travail.
Toutefois, il est difficile d’améliorer la couverture dans la mesure où les droits aux prestations de chômage reposent encore largement sur la notion de relation de travail unique entretenue à un moment donné. De nombreux pays s’efforcent de garantir une couverture adéquate aux travailleurs sous contrat de travail atypique, comme les travailleurs indépendants, les salariés ayant plusieurs employeurs et les différentes catégories de « crowd workers », qui ne travaillent qu’occasionnellement et/ou cumulent plusieurs sources de revenus, et ne sont pas soumis à une durée de travail légale. Ces questions sont examinées plus en détail au chapitre 12.
Graphique 9.4. Seule une minorité de chômeurs perçoivent des allocations de chômage
Note : certains pays européens sont exclus en raison d’informations manquantes dans les données de l’Enquête européenne sur les forces de travail. OCDE24 correspond à la moyenne non pondérée des pays présentés. Chiffres de 2015 pour l’Australie. Les chômeurs désignent les personnes sans emploi correspondant à la définition de l’Organisation internationale du travail.
Source : OCDE (2018[36]), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2018, https://doi.org/10.1787/empl_outlook-2018-en, sur la base des enquêtes suivantes : Household, Income and Labour Dynamics in Australia (HILDA) pour l’Australie ; Enquête européenne sur les forces de travail (UE-EFT) pour les pays européens ; et Current Population Survey (CPS) pour les États-Unis.
Des critères d’octroi des prestations appliqués rigoureusement peuvent inciter les demandeurs d’emploi à chercher du travail, mais nécessitent une bonne articulation entre avertissements et sanctions
Une stratégie d’activation efficace doit définir des critères d’octroi stricts, impliquant une adéquation des offres d’emploi, l’obligation de rendre compte des efforts individuels déployés pour trouver un emploi, l’obligation de participer à des programmes actifs, et la détermination des sanctions applicables au niveau des prestations en cas de non-respect des règles. Si elles sont bien conçues, ces règles permettent de s’assurer que les nouveaux bénéficiaires des prestations, qui sont relativement aptes à l’emploi, retournent rapidement au travail, tout en préservant la motivation des bénéficiaires qui ont besoin de mesures à plus long terme, comme une formation, pour redevenir aptes à l’emploi. Des entretiens fréquents avec les travailleurs sociaux et la vérification des efforts effectués sur la base des démarches entreprises concrètement donnent habituellement des résultats positifs en matière de retour à l’emploi. Toutefois, un contrôle excessif fondé sur des procédures administratives peut être contre-productif, et inciter les plus qualifiés notamment à délaisser les méthodes formelles de recherche d’emploi au profit de méthodes informelles (van den Berg et van der Klaauw, 2006[37] ; OCDE, 2015[27]). Des plans d’action individuels flexibles élaborés par les travailleurs sociaux sont plus faciles à adapter aux caractéristiques du client.
L’octroi de prestations et les services de l’emploi sont plus efficaces lorsqu’ils sont intégrés au sein d’un seul et même prestataire de services (guichet unique) ou qu’ils sont rigoureusement coordonnés. L’expérience du Royaume-Uni donne à penser que la fusion du service public de l’emploi et de l’entité administrative en charge du versement des prestations a permis d’améliorer résultats des clients et la qualité des services de l’emploi, et a été une opération rentable (OCDE, 2014[31]). L’expérience d’autres pays, comme l’Australie, la Finlande, l’Irlande et la Suisse, donne à penser que des partenariats entre les entreprises et les administrations (y compris celles du secteur privé et à but non lucratif) peuvent améliorer la coordination des services, notamment pour les groupes de clients défavorisés ou dans les zones fortement touchées par le chômage (OCDE, 2013[38]). Le problème de la coordination se pose généralement lorsque les services de l’emploi sont décentralisés, mais que les prestations sont gérées à l’échelle nationale. Pour renforcer la coordination, il convient de mettre en place un partage d’informations entre les institutions et de concevoir une structure d’incitation afin de s’assurer que les antennes locales sont correctement incitées à surveiller les conditions d’octroi et à donner des avertissements et des sanctions, p. ex. OCDE (2014[39]) ; Duell et al. (2010[40]) ; Duell, Singh et Tergeist (2009[41]).
Les sanctions appliquées pour non-respect des conditions font partie intégrante de critères d’octroi rigoureux. Toutefois, ces sanctions doivent être utilisées avec modération, car il est prouvé que malgré leur impact positif sur les taux de sortie, elles sont susceptibles de nuire à la qualité du retour à l’emploi, avec un risque accru se retrouver de nouveau au chômage ou totalement inactif par la suite (Arni, Lalive et van Ours, 2013[42] ; van den Berg et Vikström, 2014[43] ; Card, Kluve et Weber, 2015[44] ; Busk, 2016[45]). Souvent, la simple menace d’un aiguillage vers des programmes plus intensifs mais contraignants se traduit par une amélioration des efforts de recherche et de leurs résultats (Graversen et van Ours, 2008[46] ; Røed, 2012[47] ; Bredgaard, 2015[48]). C’est également ce qui se passe en cas d’avertissements précoces quant à des sanctions au niveau des prestations (Arni, Lalive et van Ours, 2013[42] ; Lachowska, Meral et Woodbury, 2016[49]). Dans le cas des bénéficiaires de prestations d’aide sociale, le système doit prévoir des garanties afin d’éviter que des sanctions excessives n’entraînent une sévère dégradation de la protection de l’enfance ou une aggravation de la pauvreté au sein des groupes vulnérables (Griggs et Evans, 2010[50]). Dans la pratique, la progressivité des avertissements et des sanctions nécessitera vraisemblablement un certain discernement de la part des décideurs. Dans l’ensemble, il faudrait s’attacher à intensifier et maintenir le dialogue avec le demandeur d’emploi plutôt que de couper complètement les liens.
Une aide efficace à la recherche d’emploi et les autres programmes actifs nécessitent des conseils intensifs, des services personnalisés ainsi qu’une gestion efficace des dossiers
On a constaté que des entretiens d’orientation précoces et fréquents sont un moyen efficace de venir en aide aux demandeurs d’emploi (OCDE, 2015[27]). Toutefois, il est essentiel de personnaliser leur contenu : des services de conseil et d’emploi sur mesure (par exemple, un examen approfondi des compétences et de l’expérience, l’élaboration de projets de recherche individuels, l’orientation directe des demandeurs d’emploi vers des postes vacants correspondant à leurs compétences) sont généralement associés à une amélioration des perspectives professionnelles et des conditions de retour à l’emploi. En revanche, les interventions de conseil plus sommaires ne semblent pas avoir de véritable impact sur le devenir professionnel – p. ex. van den Berg et van der Klaauw (2006[37]).
Des services plus personnalisés et un meilleur suivi des dossiers nécessitent que le taux d’encadrement des chômeurs soit suffisant. Des expériences menées récemment à petite échelle en Allemagne donnent à penser que l’embauche de travailleurs sociaux supplémentaires, dûment qualifiés, peut améliorer sensiblement les performances des services publics locaux de l’emploi du fait d’une surveillance accrue et d’une amélioration des placements. Ces investissements peuvent même s’avérer rentables si la réduction de la dépendance à l’égard des prestations sociales est supérieure à la hausse des dépenses de personnel (Hainmueller et al., 2016[51]). Le fait que le travailleur social et le demandeur d’emploi soient issus du même milieu social peut contribuer à améliorer les résultats, peut-être en raison d’un renforcement de la communication, de la motivation et de la confiance (Behncke, Frölich et Lechner, 2010[52]), à condition que cela ne pousse pas le travailleur social au laxisme (OCDE, 2015[27])12. Une réduction du nombre de dossiers à traiter permet également une meilleure diversification des compétences au sein du service public de l’emploi et, partant, des réponses plus efficaces et mieux adaptées aux besoins spécifiques des clients.
Les outils de profilage sont un moyen efficace de cibler les interventions coûteuses
De nombreux pays utilisent des outils de profilage, parfois très tôt au cours de la période de chômage. Il s’agit d’un moyen efficace d’affecter les demandeurs d’emploi à des volets de services plus ou moins intensifs dans un contexte de ressources limitées. Des outils de profilage efficaces comprennent généralement un questionnaire ou un entretien initial, le recours à un modèle d’appariement statistique évalué régulièrement, et des ajustements menés à partir des retours d’informations des clients et des prestataires de services. Une catégorisation formelle des clients est davantage nécessaire lorsque les restrictions budgétaires sont plus importantes (OCDE, 2015[27]) et que l’aide requise par les clients est très hétérogène (Lechner et Smith, 2007[53]). Les outils de profilage peuvent être particulièrement utiles pour affecter les demandeurs d’emploi à des programmes plus intenses et coûteux, comme une formation.
Il a été démontré que les programmes de formation et de réinsertion ont des effets plus positifs et plus stables sur les résultats individuels à long terme que les stratégies fondées uniquement sur l’aide à la recherche d’emploi et les sanctions – p. ex. Card, Kluve et Weber (2015[44]). Toutefois, des effets de verrouillage dus aux occasions manquées de trouver un emploi pendant la formation peuvent réduire l’offre de main-d’œuvre effective à court terme (Kluve, 2010[54]). Cela souligne l’importance de « stratégies mixtes » qui consistent à orienter de manière sélective vers une formation les personnes qui en ont le plus besoin (c’est-à-dire pour lesquelles les effets de verrouillage sont moindres et les avantages potentiels plus importants), l’aide à la recherche d’emploi restant le principal outil pour les autres demandeurs d’emploi. De telles stratégies nécessitent des outils de profilage adéquats et une gestion avisée des dossiers.
Des services efficaces de réinsertion professionnelle nécessitent un dialogue avec les employeurs
Afin d’accroître le nombre d’offres d’emploi disponibles et accessibles, les services publics de l’emploi doivent gagner la confiance des employeurs et se comporter comme des courtiers en emploi. Une prise de contact active avec les employeurs est un facteur majeur de réduction de la durée du chômage (Hainmueller et al., 2016[51]). Au lieu d’enregistrer passivement les postes vacants, le personnel des SPE peut solliciter activement les employeurs afin qu’ils leur communiquent leurs nouvelles offres d’emploi, voire appliquer des techniques de marketing inversé lorsque cela s’avère judicieux (OCDE, 2012[55]). Il est également possible d’améliorer les services de placement des SPE en proposant des services de développement de carrière et de formation aux petites et moyennes entreprises, qui la plupart du temps n’ont pas la capacité de proposer ces services en interne (OCDE, 2014[56]).
Plus généralement, il est essentiel que les SPE assurent un suivi de la demande de main‑d’œuvre au regard des compétences requises pour occuper les postes vacants, afin d’apparier efficacement les demandeurs d’emploi et les employeurs potentiels. À cet égard, les pays doivent élaborer des systèmes et des outils efficaces pour évaluer et anticiper les compétences nécessaires (OCDE, 2017[57]), et les utiliser pour guider les actions des SPE.
Il est possible d’intégrer des offres d’emploi subventionnées à une stratégie d’activation de portée générale, en faisant preuve de circonspection
La création d’emplois directs et les incitations à l’emploi et à l’embauche sont des instruments complémentaires qui peuvent être utilisés pour accroître les débouchés dans le cadre d’une politique globale d’activation. L’orientation obligatoire des chômeurs de longue durée vers des mesures de création d’emplois directs est souvent coûteuse, mais elle est facile à mettre en œuvre, améliore généralement le retour à l’emploi dans les mois précédant la participation au programme en raison d’un effet de menace, et peut favoriser l’intégration des groupes défavorisés, à court terme du moins. La planification de mesures de création d’emplois plusieurs mois à l’avance, associée à des mesures intensives de conseil et de formation visant à encourager les activités rémunérées, contribue à maximiser l’effet de menace et à minimiser les coûts du programme. Cela encourage quelque peu le recours à des mesures de création d’emplois dans le cadre d’une stratégie d’activation de portée générale. Toutefois, il convient de les utiliser avec beaucoup de circonspection, car on ne sait pas dans quelle mesure elles contribuent à favoriser l’autonomie à long terme (OCDE, 2015[27] ; Card, Kluve et Weber, 2015[44]).
En revanche, les subventions à l’embauche, c’est-à-dire les subventions salariales ou les abattements d’impôt accordés pour une période limitée, peuvent être rentables en cas d’insuffisance temporaire de la demande (Cahuc, Carcillo et Le Barbanchon, à paraître[58]) ou pour aider certains groupes à acquérir une expérience professionnelle pertinente (Brown, 2015[59]). Pour minimiser les coûts d’efficience, elles doivent être subordonnées à la création nette d’emplois, tout en tenant compte des coûts administratifs liés au contrôle du respect des conditions d’octroi. En faisant en sorte que les subventions à l’embauche profitent aux plus défavorisés (p. ex. les chômeurs de longue durée), il est possible de réduire davantage les coûts d’efficience, tout en contribuant à améliorer l’inclusivité du marché du travail par une répartition plus équitable des offres d’emploi, mais au prix d’effets de substitution et de déplacement potentiellement plus importants. Des incitations à l’embauche discrétionnaires ciblées peuvent être un outil efficace pour aider les travailleurs sociaux à promouvoir l’embauche à l’essai des demandeurs d’emploi confrontés à des obstacles importants en matière d’employabilité, notamment si des efforts sont faits pour s’assurer qu’elles contribuent à l’acquisition d’une expérience professionnelle utile et laissent entrevoir une possibilité de maintien dans l’emploi à l’issue de la période de subvention (OCDE, 2015[27]).
Améliorer la rentabilité des services de l’emploi grâce à une gestion efficace des performances et à la mise en œuvre des technologies numériques
La rentabilité des services de l’emploi, qu’ils soient publics ou privés, peut être améliorée en gérant efficacement leurs performances. Cela nécessite de mesurer et d’évaluer leurs résultats en termes de placements dans l’emploi et de devenir professionnel à long terme, notamment pour les groupes plus difficiles à aider. Quelques pays évaluent les performances des services locaux pour l’emploi en termes de résultats après prise en compte des caractéristiques des demandeurs d’emploi et du marché du travail local, sur la base de méthodes statistiques rigoureuses et éprouvées. Lorsqu’elle est bien conduite, cette approche favorise une mesure robuste des résultats, aide à identifier d’autres facteurs influençant les performances et produit des mesures relativement exactes et objectives des performances des agences locales (OCDE, 2013[38]).
Plusieurs pays de l’OCDE ont tenté de sous-traiter les services de l’emploi à des prestataires privés. La sous-traitance des services de placement et de formation semble être une solution intéressante dans la mesure où elle ouvre le marché à la concurrence, ce qui pourrait entraîner une baisse des coûts et favoriser l’apparition de solutions novatrices pour satisfaire les besoins des clients. Les expériences d’externalisation des services de l’emploi menées en Australie et au Royaume-Uni, les pays qui sont allés le plus loin à cet égard, sont très instructives (OCDE, 2012[55] ; OCDE, 2014[56])13. L’une des difficultés qui se posent est liée au fait que la sous-traitance nécessite d’être en mesure de concevoir un contrat d’intéressement approprié pour les prestataires privés, et de surveiller efficacement la prestation des services. Cela exige d’acquérir un certain nombre de compétences qui ne relèvent pas nécessairement des compétences de base des SPE. En l’absence de contrats d’intéressement appropriés, les prestataires de services privés peuvent être incités à procéder à un « écrémage », c’est-à-dire se concentrer sur les individus faciles à placer, ou à une « mise au placard », c’est-à-dire accorder moins d’attention aux demandeurs d’emploi difficiles à placer (Finn, 2011[60]).
Un certain nombre de conditions doivent être remplies pour pouvoir mettre en œuvre une stratégie d’activation efficace avec la participation de prestataires de services privés (OCDE, 2015[27]). Tout d’abord, le marché des services privés doit être suffisamment important. Cela permet une concurrence efficace entre les prestataires locaux, et facilite l’analyse comparative de leurs performances. Ensuite, les performances relatives des prestataires doivent être fondées sur leurs résultats et mesurées avec exactitude au moyen d’un barème qui varie selon le groupe de clients, en fonction de leur éloignement du marché du travail. Cela nécessite des outils de profilage efficaces pour aider à catégoriser les clients, et s’assurer que les personnes difficiles à employer bénéficient également de services adéquats. Troisièmement, les contrats des prestataires inefficaces doivent être résiliés afin d’éviter que leurs mauvaises performances n’affectent la qualité des services fournis aux clients (OCDE, 2015[27]). Enfin, les contrats doivent être normatifs et établir un cahier des charges détaillé quant aux services requis, sans porter atteinte à la concurrence. Toutefois, il peut être difficile de trouver le juste équilibre entre prescriptions et concurrence dans la pratique14.
L’évaluation des programmes est un aspect essentiel d’une gestion efficace des performances. Pour permettre une évaluation rigoureuse, il convient d’adapter la conception initiale des mesures, si possible en ayant recours à la randomisation. Les évaluations peuvent porter sur différents aspects de la mise en œuvre des nouveaux programmes et politiques, et donner un aperçu des effets qu’ont ces programmes et politiques, sur qui, et pourquoi. Plus généralement, les évaluations permettent une amélioration continue des politiques et des programmes, mais les politiques et les programmes qui ne donnent aucun résultat doivent être adaptés ou supprimés. Il est également recommandé de tester localement les nouveaux programmes, éventuellement sur la base d’essais aléatoires, et de ne les transposer à plus grande échelle qu’à l’issue d’une évaluation rigoureuse. Il convient de faire preuve de prudence lors de la comparaison des différents types de programmes, car certaines mesures sont conçues pour être rentables à plus long terme que d’autres, par exemple la formation et la reconversion par rapport aux stratégies donnant la priorité au retour à l’emploi (Card, Kluve et Weber, 2015[44]).
Les technologies numériques transforment le mode de fonctionnement des SPE tout en facilitant l’exploitation des informations relatives aux offres et aux demandeurs d’emploi. En automatisant un certain nombre de tâches, comme les demandes de prestations et l’enregistrement des postes à pourvoir, la numérisation permet aux SPE de concentrer leurs ressources sur des activités nécessitant des interactions en personne (p. ex. conseils, certains types de formation). Toutefois, les systèmes numériques doivent être associés à des dispositifs de protection, afin d’éviter de créer une fracture numérique au détriment des demandeurs d’emploi les plus défavorisés, en particulier les travailleurs âgés déplacés qui ne possèdent aucune compétence de base en informatique (OCDE, 2017[61]).
9.3. Soutenir les travailleurs en garantissant un environnement de travail sain
La protection et le soutien des travailleurs ne se limitent pas au versement d’aides adéquates et à la prestation de services de l’emploi efficaces en cas de perte d’emploi. Les politiques qui préviennent le chômage et le non-emploi en améliorant en premier lieu l’attractivité et la pérennité du travail tout au long de la vie sont tout aussi importantes (Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, 2015[62])15. L’un des aspects essentiels de la prévention du chômage est l’adoption de politiques d’éducation et de formation des adultes qui contribuent à garantir l’employabilité des travailleurs tout au long de leur vie (voir chapitres 10 et 14). Autre aspect essentiel, la qualité de l’environnement de travail, qui contribue non seulement à le rendre attractif pour les salariés actuels ou futurs, mais également à le pérenniser en évitant qu’il ne nuise à la santé et contraigne les salariés à quitter prématurément le marché du travail.
La qualité de l’environnement de travail est essentielle à la pérennité de l’emploi
Selon le Cadre de l’OCDE sur la qualité de l’emploi, la qualité de l’environnement de travail est l’une des trois dimensions essentielles par lesquelles le travail affecte le bien-être (OCDE, 2014[63] ; Cazes, Hijzen et Saint-Martin, 2015[64]). Un environnement de travail médiocre – caractérisé par des exigences professionnelles trop élevées et des ressources insuffisantes pour y faire face (p. ex. retour d’informations et soutien) – nuit au bien-être, à l’engagement et à la productivité des travailleurs16 et accroît le risque de problèmes de santé physique et mentale (Saint-Martin, Inanc et Prinz, 2018[65]). Un environnement de travail de mauvaise qualité est non seulement susceptible de provoquer un syndrome d’épuisement professionnel, mais aussi d’augmenter le risque de maladies coronariennes, de troubles musculo-squelettiques et de troubles mentaux courants (Harvey et al., 2018[66] ; Kivimäki et al., 2012[67] ; Hauke et al., 2011[68]).
Les données de l’Enquête européenne de 2015 sur les conditions de travail montrent une forte corrélation entre la qualité de l’environnement de travail et les résultats autodéclarés en matière de santé et de bien-être (Graphique 9.5). Par exemple, près de 40 % des travailleurs confrontés à des conditions de travail médiocres affirment que le travail a des effets négatifs sur leur santé, contre moins de 15 % de ceux qui travaillent dans de bonnes conditions. De même, les congés maladie liés au travail sont plus de trois fois plus fréquents chez les travailleurs qui déclarent travailler dans des conditions médiocres que chez ceux qui déclarent travailler dans de bonnes conditions. La satisfaction et l’engagement au travail sont également très supérieurs chez les personnes qui travaillent dans un environnement d’excellente qualité.
Les problèmes de santé liés au travail peuvent être à l’origine de périodes d’inactivité prolongées, et aboutissent souvent à un retrait définitif du marché du travail, en particulier chez les travailleurs âgés. En outre, comme le soulignent Arends, Prinz et Abma (2017[69]), un environnement de travail de bonne qualité est non seulement essentiel pour prévenir les problèmes de santé liés au travail qui ont des répercussions à long terme sur la carrière des travailleurs, mais aussi pour permettre aux personnes souffrant de problèmes de santé de retourner plus vite au travail après une maladie et de rester économiquement actives plus longtemps. Par conséquent, la qualité de l’environnement de travail est essentielle au maintien d’une offre de main-d’œuvre effective tout au long de la vie.
Graphique 9.5. La qualité de l’environnement de travail affecte la santé et le bien-être
Note : dans un environnement de travail de mauvaise qualité, les exigences imposées aux travailleurs dépassent le volume des ressources mis à leur disposition ; dans un environnement de travail de bonne qualité, les ressources sont supérieures aux exigences ; et dans un environnement de travail de qualité moyenne, les exigences et les ressources sont égales.
Source : calculs de l’OCDE fondés sur la 6th European Working Conditions Survey (2015).
Malgré son importance, la qualité de l’environnement de travail n’a guère retenu l’attention dans les débats politiques nationaux et internationaux visant à améliorer les résultats à long terme du marché du travail. Deux initiatives récentes de l’OCDE tentent de remédier ce problème. La première est le Cadre de l’OCDE pour la mesure et l’évaluation de la qualité de l’emploi (OCDE, 2014[63] ; Cazes, Hijzen et Saint-Martin, 2015[64]), qui définit la qualité de l’environnement de travail comme l’une des trois dimensions essentielles par lesquelles la qualité de l’emploi affecte le bien-être, et contribue l’intégration de la question de la qualité de l’environnement de travail au débat général sur les résultats du marché du travail. La deuxième est la Recommandation du Conseil sur une politique intégrée de la santé mentale, des compétences et de l'emploi de 2016, qui vise à encourager de meilleures politiques afin d’améliorer l’environnement de travail, préserver la productivité du travail et le maintien dans l’emploi, et renforcer l’inclusion des personnes souffrant de problèmes de santé mentale sur le marché du travail (OCDE, 2015[33]).17
Mesures législatives, incitations financières et pratiques de gestion
Pour être efficaces, les politiques visant à améliorer la qualité de l’environnement de travail nécessitent un ensemble de mesures législatives, d’incitations financières et d’actions afin d’encourager les bonnes pratiques sur le lieu de travail.
Promouvoir et appliquer la législation sur l’évaluation et la prévention des risques psychosociaux
Au cours de la dernière décennie, un certain nombre de pays de l’OCDE ont mis en place des cadres législatifs plus efficaces pour la prévention des risques psychosociaux. Cette législation impose aux employeurs d’évaluer, de prévenir et de contrôler régulièrement les risques psychosociaux en milieu professionnel, outre les éventuels risques physiques, comme le bruit ou la poussière, qui ont longtemps été le seul point de mire des réglementations en matière de santé et de sécurité et des autorités en charge de l’inspection du travail. Dans certains pays, la législation se contente de fournir des lignes directrices aux employeurs, alors que dans d’autres, elle les oblige à faire appel à des spécialistes de la santé au travail.
Le Danemark et la Belgique offrent deux exemples intéressants, de grande envergure. Au Danemark, la loi sur l’environnement de travail intègre 24 outils d’orientation sectoriels et professionnels qui décrivent en termes concrets les risques de stress et de problèmes de santé psychosociaux sur le lieu de travail, et les instruments que les entreprises peuvent utiliser pour y remédier. Les inspecteurs de l’Autorité de l’environnement de travail ont été formés pour aider les employeurs à respecter leurs obligations. Les résultats préliminaires donnent à penser que les employeurs apprécient ces instruments d’orientation (Senior Labour Inspectors Committee, 2008[70] ; OCDE, 2013[71]). En Belgique, la loi sur le bien-être au travail impose aux employeurs d’élaborer des plans quinquennaux de prévention des problèmes identifiés par les analyses des risques psychosociaux ; d’établir des plans d’action annuels plus spécifiques ; et de nommer un conseiller en prévention psychosociale pour aider les entreprises à mettre en œuvre leur politique de prévention des risques. Les évaluations ont montré que ces obligations sont peu respectées pour l’instant, ce qui met en évidence le manque d’information des employeurs et l’insuffisance des ressources pour les conseillers en prévention (Service public fédéral Emploi, Travail et Concertation sociale, 2011[72] ; OCDE, 2013[29]).
Les exigences législatives relatives à la prévention des risques psychosociaux ont favorisé la mise en place d’un soutien professionnel et d’outils à l’intention des employeurs, et ont permis de mieux sensibiliser le public aux risques psychosociaux en entreprise. Mais l’utilisation des outils de prévention des risques psychosociaux demeure inégale au sein des entreprises, notamment parce que la grande majorité des petites et moyennes entreprises ont du mal à se conformer à des réglementations plus strictes, et que les services de santé au travail, qui aident les entreprises à prévenir les risques sanitaires, ont encore tendance à se focaliser sur les risques physiques plutôt que psychosociaux.
Une nouvelle législation visant à prévenir les problèmes de santé liés au travail ne sera efficace que si elle est correctement mise en œuvre et appliquée. Voici comment améliorer la mise en œuvre et l’application de la législation visant à prévenir les risques psychosociaux : i) préciser les obligations des employeurs en matière d’analyse des risques psychosociaux et de prévention des risques ; ii) mettre à leur disposition des outils ciblés et des mécanismes de soutien afin de leur permettre d’adapter l’environnement de travail, quelle que soit leur taille de leur entreprise ; iii) affecter les ressources de l’inspection du travail et des services de santé au travail aux questions psychosociales ; iv) associer les organisations syndicales et patronales à la mise en œuvre et au partage des bonnes pratiques.
Mettre en place des incitations financières adéquates pour les employeurs afin de favoriser de bonnes conditions de travail
Il est possible d’améliorer la mise en œuvre effective des réglementations plus complètes et plus strictes en couplant les obligations légales avec des incitations financières. Dans la plupart des pays de l’OCDE, les employeurs paient l’assurance accidents du travail des salariés, qui prend en charge le coût des problèmes de santé dus au travail, c’est-à-dire les accidents du travail. Toutefois, c’est le contribuable en général plutôt que l’employeur qui assume la principale responsabilité des coûts de toutes les autres maladies ou blessures, dont bon nombre sont également liées au travail dans une certaine mesure18. Par conséquent, les employeurs ont tendance à moins investir dans la qualité de l’environnement de travail que ce qui serait souhaitable d’un point de vue économique. Les gouvernements devraient faire en sorte que les entreprises soient dûment incitées à internaliser le coût social des mauvaises conditions de travail, en renforçant la responsabilité des employeurs pour les coûts des problèmes de santé liés au travail, hors accidents du travail et maladies professionnelles. En principe, il est possible d’y parvenir en obligeant les employeurs à prendre en charge une partie des coûts salariaux en cas de maladie pendant une certaine période ; en mettant en place un quotient patronal, c’est-à-dire en modulant les cotisations patronales d’assurance invalidité en fonction de l’incidence des maladies de longue durée ; et en subordonnant le coût des régimes d’indemnisation des travailleurs à la charge de l’employeur à l’existence de risques sanitaires sur le lieu de travail.
Dans de nombreux pays de l’OCDE, les employeurs sont tenus, en vertu de la loi ou d’une convention collective, de prendre en charge le coût des indemnités de maladie pendant une certaine période. Toutefois, la durée de cette prise en charge et la part du salaire à verser varient considérablement d’un pays à l’autre. Aux Pays-Bas, les employeurs sont légalement tenus de prendre en charge 70 % des coûts salariaux pendant les deux premières années de maladie19. En outre, les employeurs ont l’obligation de faciliter et de promouvoir le retour au travail des employés malades, à l’aide de mesures financières20. Au Royaume-Uni, les employeurs doivent prendre en charge une partie des coûts salariaux pendant les six premiers mois, et leurs obligations en matière de réemploi sont limitées. D’autres pays imposent également de verser les salaires en continu pendant plusieurs mois en cas de maladie, dont l’Allemagne (6 semaines), l’Autriche (6 à 12 semaines), l’Italie (jusqu’à 180 jours), le Luxembourg (13 semaines pour les employés de bureau) et la Suisse (jusqu’à 6 mois, selon l’ancienneté)21.
Si les indemnités de maladie financées par les employeurs sont courantes dans les pays de l’OCDE, seuls quelques pays ont recours à des régimes d’assurance-invalidité de longue durée avec modulation des cotisations patronales en fonction des antécédents, c’est-à-dire qui font cotiser davantage les employeurs dont les salariés ont été plus susceptibles d’avoir recours à un congé d’invalidité par le passé. Aux Pays-Bas, l’assurance invalidité publique est soumise à un quotient patronal, c’est-à-dire qu’elle est modulée en tenant compte du nombre de personnes ayant touché des prestations par le passé pour incapacité partielle. De même, la Finlande est dotée d’un système public d’assurance-invalidité appliquant un quotient patronal aux grandes entreprises. En outre, dans les pays où l’assurance-invalidité privée joue un rôle capital, comme la Suisse et le Canada, le système de quotient patronal s’est également généralisé (OCDE, 2006[73] ; OCDE, 2010[74]).
Alors que la participation des employeurs aux coûts est exceptionnelle dans le cas des prestations d’invalidité, les cotisations de l’employeur aux régimes d’indemnisation des travailleurs, qui compensent le coût des problèmes de santé imputables au travail, sont plus souvent modulées en fonction du risque réel. Dans la plupart des pays, le risque est rapporté à un secteur entier plutôt qu’à un employeur individuel, en fonction de la fréquence des accidents du travail et des maladies professionnelles dans ce secteur. Dans certains pays de l’OCDE, toutefois, il n’y a pas de différentiation des cotisations en fonction des secteurs et des employeurs. Par conséquent, les secteurs à faible risque subventionnent effectivement le paiement des indemnités dans les secteurs à haut risque et les entreprises ne sont pas incitées financièrement à investir dans la prévention des risques sanitaires liés au travail.
Il existe peu de preuves scientifiques rigoureuses de l’impact des incitations financières visant les employeurs sur l’incidence des maladies et de l’invalidité. Toutefois, certains éléments indiquent que les pays qui imposent des obligations de maintien du paiement des salaires en cas de maladie enregistrent moins d’absences pour maladie, et que l’allongement de la durée de versement a eu tendance à réduire la durée des absences (OCDE, 2008[75] ; OCDE, 2010[76]). En outre, en Finlande et aux Pays-Bas, l’assurance invalidité avec modulation des cotisations en fonction des antécédents semble avoir entraîné une réduction du nombre d’entrées dans le régime de prestations d’invalidité (Koning, 2004[77] ; Korkeamäki et Kyyrä, 2009[78]). Des résultats modérément positifs ont également été enregistrés pour les primes des régimes d’indemnisation des travailleurs calculées en fonction des risques (Tompa, Trevithick et McLeod, 2007[79] ; Elsler et al., 2010[80]). Bien que ces résultats donnent à penser que les incitations financières visant les employeurs peuvent contribuer à la prévention des risques sanitaires liés et imputables au travail, elles peuvent aussi avoir des retombées potentiellement importantes en encourageant des pratiques d’embauche discriminatoires à l’encontre de groupes de population dont la santé est plus à risque (par exemple, les travailleurs âgés). De nouvelles recherches et expériences sont nécessaires pour mieux appréhender comment les incitations financières peuvent être conçues afin de réduire les demandes de prestations de maladie et d’invalidité, tout en minimisant les conséquences imprévues liées au comportement des entreprises en matière d’embauche et de licenciement.
Améliorer la réponse des cadres face aux problèmes de stress et de santé mentale des travailleurs
Bien que l’analyse et la prévention des risques permettent de garantir un environnement de travail plus sain, il est impossible d’éliminer tous les risques pour la santé. Il est tout aussi crucial de donner aux cadres les moyens de faire face aux problèmes de santé (mentale) lorsqu’ils surviennent, non seulement pour les travailleurs, mais aussi pour l’entreprise, en raison de l’impact considérable que ces problèmes de santé peuvent avoir sur les résultats économiques22. Cela est particulièrement important pour les petites et moyennes entreprises, qui n’ont généralement pas conscience de la nécessité de mieux informer et de mettre en place un soutien pour lutter contre le stress et les conflits sur le lieu de travail et gérer les problèmes de santé mentale, qui peuvent peser lourdement sur l’environnement de travail et accroître considérablement le risque de congés maladie récurrents (Arends et al., 2014[81] ; OCDE, 2015[33]).
Des réformes ambitieuses sont nécessaires pour aider les employeurs à prendre en charge les problèmes de santé mentale au travail et à améliorer la qualité de l’environnement de travail en général. Les mesures visant à améliorer la capacité des cadres à faire face aux problèmes de santé mentale des travailleurs comprennent la mise en place d’une formation à la prévention du stress et aux problèmes de santé mentale pour les cadres, les représentants syndicaux et les travailleurs ; le développement des compétences en santé au sein des services de ressources humaines afin de soutenir les cadres et les travailleurs ; et la mise à disposition de lignes directrices et de boîtes à outils pour aider les responsables opérationnels à faire face aux problèmes de santé mentale des travailleurs.
Dans les pays anglophones de l’OCDE plus particulièrement, de nombreuses grandes entreprises ont mis en place des programmes d’aide aux employés (employee assistance programmes), qui donnent des conseils ponctuels aux employés confrontés à des problèmes personnels qui influent sur leur rendement au travail, que ces problèmes soient d’ordre professionnel ou non. Ces programmes permettent généralement de bénéficier de services et d’une orientation dans les domaines suivants : santé mentale, médicaments, alcool et problèmes personnels, comme le divorce et les problèmes de parentalité ; bien-être et promotion de la santé ; et soutien professionnel, comme l’orientation de carrière. Ces services sont souvent proposés à titre gratuit et il a été démontré qu’ils contribuent à lutter contre l’absentéisme, à mieux maintenir les salariés dans l’emploi et à réduire considérablement les coûts médicaux du fait de la détection et de la prise en charge précoces des problèmes de santé mentale (Hargrave et al., 2008[82] ; Lam et Walker, 2012[83]).
Conclusions
Une offre de main-d’œuvre effective nécessite des politiques garantissant l’accessibilité, l’attractivité et la pérennité du travail tout au long de la vie. Il convient donc de prendre des mesures afin de faire en sorte que travail soit rémunérateur, de protéger les travailleurs contre le risque de chômage et de favoriser un environnement de travail sûr et sain. Cela nécessite également de rendre les emplois de qualité accessibles à tous en s’attaquant efficacement et simultanément à tous les obstacles à l’emploi par des mesures qui améliorent les incitations au travail, l’employabilité des travailleurs et les débouchés.
Les trois enseignements principaux de ce chapitre sont les suivants :
Les programmes publics d’aide au revenu destinés aux chômeurs apaisent les préoccupations liées la sécurité de l’emploi chez les actifs occupés et atténuent les difficultés financières des chômeurs, ce qui a des répercussions importantes sur le bien-être des travailleurs. La conception des régimes d’indemnisation du chômage doit trouver le juste équilibre entre les coûts potentiels associés à une réduction des incitations au travail, et les avantages en termes d’amélioration du lissage de la consommation et de renforcement de l’adéquation des emplois. Il est possible d’améliorer l’équilibre entre les coûts et les prestations en responsabilisant davantage les employeurs et les salariés quant à l’utilisation des prestations de chômage, en associant les prestations hors emploi à des prestations liées à l’exercice d’un emploi bien conçues, et en intégrant des politiques d’aide au revenu à des stratégies d’activation efficaces basées sur un cadre d’obligations mutuelles rigoureux.
Pour s’attaquer à tous les obstacles à l’emploi, il convient de mettre en place une stratégie d’activation de portée générale qui associe des mesures de renforcement de la motivation et des mesures d’amélioration de l’employabilité et des débouchés. Les personnes sans emploi sont généralement confrontées à plusieurs obstacles à l’emploi en même temps et, par conséquent, pour être efficaces, les stratégies d’activation doivent aller au-delà d’un simple renforcement des incitations au travail. Les prestations de chômage et d’aide sociale sont essentielles à une mise en œuvre efficace de stratégies d’activation de portée générale, car elles constituent le principal instrument de mise en relation des personnes sans emploi et des services de l’emploi et donnent corps à la menace de sanctions au niveau des prestations qui sous-tend le cadre d’obligations mutuelles. Cela met en évidence l’importance de systèmes de protection sociale à large couverture pour surmonter les obstacles à l’emploi.
Des environnements de travail de qualité sont essentiels à la santé et au bien-être des travailleurs, mais contribuent également à pérenniser le travail jusqu’à un âge avancé, ce qui aide à faire face aux difficultés posées par le vieillissement démographique. Si l’instauration d’un environnement de travail de qualité incombe principalement aux employeurs, les pouvoirs publics ont également un rôle important à jouer. Lorsque c’est nécessaire, ils doivent moderniser les cadres législatifs en matière de santé et de sécurité et aller plus loin qu’une simple prévention des risques pour la santé physique, en obligeant les entreprises à prendre des mesures appropriées afin d’analyser et de prévenir les risques psychosociaux. Ces mesures législatives pourraient être renforcées par des incitations financières innovantes renforçant la responsabilité des employeurs vis-à-vis des risques sanitaires liés au travail. Toutefois, leur conception, leur efficacité et leurs effets collatéraux doivent faire l’objet de recherches plus poussées.
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Notes
← 1. Card, Chetty et Weber (2007[14]) pour l’Autriche, van Ours et Vodopivec (2008[84]) pour la Slovénie, Caliendo, Tatsiramos et Uhlendorff (2013[93]) pour l’Allemagne et Centeno, Centeno et Novo (2009[6]) pour le Portugal constatent des effets positifs nuls ou faibles, alors que Schmieder, von Wachter et Bender (2016[86]) constatent des effets négatifs pour l’Allemagne.
← 2. Les travailleurs âgés ne font pas exception : un allongement de la durée des droits potentiels augmente également la durée du chômage, surtout à l’approche de la retraite (Lalive, 2008[88]). Toutefois, certaines sorties du chômage observées en fin de droits pourraient être liées aux sorties du marché du travail et non aux retours à l’emploi.
← 3. Le nombre de chômeurs est également susceptible d’augmenter du fait que les personnes inactives sont incitées à chercher du travail, puisque l’emploi est associé à une meilleure protection sociale.
← 4. Cette auto-assurance peut prendre la forme de comptes d’épargne individuels, sur lesquels les travailleurs peuvent faire des retraits pour compléter leurs revenus et soutenir leur recherche d’emploi. Ces comptes sont généralement alimentés par des cotisations obligatoires sur les salaires, et dans certaines circonstances, peuvent bénéficier de subventions publiques, notamment lorsque l’épargne est insuffisante pour couvrir le montant minimum des retraits (p. ex. au Chili).
← 5. Toutefois, pour être efficace, ce système doit s’appuyer sur des règles suffisamment simples pour que les employeurs soient en mesure de prédire le coût de leurs décisions de licenciement, ce qui peut s’avérer difficile dans la pratique (Krueger et Meyer, 2002[90]).
← 6. Ces chiffres font référence à un couple à un seul apporteur de revenu avec deux enfants acceptant un emploi rémunéré à 67 % du salaire moyen. Les compléments de rémunération sont inclus.
← 7. Ce taux est plus important encore lorsque que les dépenses supplémentaires encourues par le ménage qui travaille sont prises en compte, comme les frais de transport et de garde d’enfants (OCDE, 2018[36]).
← 8. Toutefois, comme ces groupes engagent souvent des coûts supplémentaires lorsqu’ils augmentent leur temps de travail (p. ex. frais de garde des enfants), les systèmes prévoyant un versement immédiat sont préférables à ceux accordant un crédit d’impôt en fin d’année.
← 9. La principale difficulté consiste toutefois à fixer le salaire minimum à un niveau approprié, car des salaires minimums excessifs tendent à comprimer la répartition des revenus au bas de l’échelle des salaires, de sorte que, comme on l’a vu plus haut, les prestations liées à l’exercice d’un emploi risquent de devenir très coûteuses ou inefficaces.
← 10. Par exemple, en Italie, moins de 10 % des personnes ayant peu ou pas de liens avec le marché du travail perdraient une part importante de leurs prestations en acceptant un emploi (Browne et Pacifico, 2016[95]).
← 11. Ce chapitre met l’accent sur l’activation générale de la population active. Des mesures spécifiques concernant les obstacles propres à certains groupes sont examinées au chapitre 11.
← 12. Toutefois, les travailleurs sociaux plus intransigeants ont davantage d’impact sur les clients plus aptes à l’emploi, pour lesquels les contrôles et les sanctions sont susceptibles d’être les plus efficaces – voir p. ex. Huber, Lechner et Mellace (2017[91]) ; Lagerström (2011[89]).
← 13. Il y a très peu d’exemples fructueux, et plusieurs années de mise de point ont généralement été nécessaires (OCDE, 2015[27] ; Stephan, 2016[85]). En Australie, le cadre d’externalisation a été mis en place en 1998, mais a été considérablement révisé en 2003, et a subi de nouvelles modifications en 2009 et 2015 (OCDE, 2012[55]).
← 14. L’expérience australienne montre que des contrats trop normatifs peuvent inciter les prestataires à se bureaucratiser, ce qui favorise le recours à des plans d’action standardisés et nuit à l’innovation, qui est l’un des principaux avantages d’une intensification de la concurrence (Fowkes, 2011[92]). Toutefois, des évaluations rigoureuses ont montré que l’absence de contrats normatifs aboutit à des programmes inefficaces, ce qui met en doute la faisabilité d’une sous-traitance efficace des services de l’emploi à des prestataires privés (Stephan, 2016[85]).
← 15. Plusieurs chapitres du présent volume traitent directement ou indirectement de cette question, p. ex. en examinant la demande de main-d’œuvre, la réglementation du travail ou la flexibilité des marchés de produits.
← 16. La corrélation entre la qualité de l’environnement de travail et la productivité est examinée plus en détail au chapitre 7 du précédent volume ainsi que dans (Arends, Prinz et Abma, 2017[69]).
← 18. Les régimes d’indemnisation des accidents du travail n’incitent guère les employeurs à prévenir les problèmes de santé liés au travail parce que : i) les coûts des indemnités sont généralement partiellement socialisés ; ii) le présentéisme, généralement considéré comme plus coûteux pour les employeurs que l’absentéisme, n’est pas traité ; et iii) les problèmes de santé mentale sont mal pris en charge, car leur lien avec le travail est difficile à établir.
← 19. Ce taux peut même atteindre 100 % selon la convention collective applicable, et la prise en charge peut être prolongée une troisième année si l’employeur n’a pas respecté ses obligations en matière de réintégration.
← 20. Les employeurs néerlandais doivent faire leur possible pour permettre au travailleur malade de reprendre son ancien poste, un autre emploi dans l’entreprise ou un emploi dans une autre entreprise. Pendant cette période, les travailleurs ne peuvent être licenciés que s’ils ne respectent pas leur obligation de coopération et refusent d’accepter un autre poste au sein de l’entreprise.
← 21. Dans certains pays, les employeurs peuvent réassurer ce risque auprès d’un assureur privé. L’efficacité de l’obligation de maintien des salaires pour inciter les entreprises à investir dans la qualité de l’environnement de travail peut dépendre de la capacité des entreprises à se réassurer, et de la mesure dans laquelle les primes d’assurance privée sont soumises à un quotient patronal. Des obligations de réintégration très strictes sont difficiles à respecter et peuvent donc avoir des répercussions potentiellement importantes sur le plan financier, ce qui renforce encore les incitations à prévenir les risques sanitaires liés au travail.
← 22. Les entreprises qui investissent dans l’amélioration des conditions de travail et des pratiques professionnelles très performantes constatent une amélioration de la qualité des produits et des services, ainsi que de la satisfaction et de la fidélité de la clientèle (Saint-Martin et al., 2018). L’amélioration de la productivité se traduit également par des résultats financiers plus solides et une hausse du taux de survie des entreprises. L’impact sur les résultats économiques peut être considérable, avec des preuves convaincantes de l’existence d’un lien de causalité (Bryson, Forth et Stokes, 2017[94] ; Sadun, Bloom et Reenen, 2017[87]).