Nombreux sont les pays de l’OCDE qui, au lendemain de crise financière et économique mondiale, ont entrepris des réformes structurelles majeures. En dépit des améliorations au long cours qu’elles sont susceptibles d’apporter en termes de bien-être, les réformes de cette nature rencontrent souvent une vive opposition, en particulier s’agissant des réformes du marché du travail. Ce chapitre présente les facteurs à l’œuvre pour réussir des réformes ainsi que les politiques publiques qui peuvent aider à accompagner le processus. Les périodes économiques fastes sont spécialement propices aux réformes puisqu’alors, leurs effets bénéfiques se matérialisent plus rapidement. En pratique toutefois, on mène souvent des réformes en phase de ralentissement de l’activité, lorsque le sentiment de leur urgence est non seulement plus fort, mais que leurs effets négatifs à court terme sont également plus lourds. En outre, bon nombre de réformes engendrent des gagnants et des perdants sur le marché du travail et influent sur la distribution des revenus, ce qui constitue un autre aspect de l’économie de la réforme à prendre en considération. Une conception appropriée et des politiques publiques d’accompagnement peuvent en atténuer les effets potentiellement négatifs pour une plus large adhésion politique au processus de réforme.
Des emplois de qualité pour tous dans un monde du travail en mutation
Chapitre 15. L’économie politique de la réforme
Abstract
Introduction
La nouvelle Stratégie de l’OCDE pour l’emploi fait de l’économie de la réforme l’un de ses éléments constitutifs, en reconnaissance du fait qu’en l’absence d’une conception et d’une mise en œuvre appropriées, toute réforme des pouvoirs publics en faveur du renforcement et de l’inclusivité des marchés du travail et des économies risque de ne pas atteindre ses objectifs déclarés. Choisir le moment opportun pour susciter l’adhésion à une réforme et en maximiser le bénéfice est important pour les responsables de l’élaboration des politiques publiques, les responsables politiques, mais aussi et surtout, pour les citoyens.
Durant les dernières décennies, les pays de l’OCDE ont adopté et mis en œuvre des réformes dans un large éventail de domaines comme le marché du travail et les marchés de produits et de capitaux. La plupart de ces réformes ont eu des conséquences importantes sur diverses dimensions du marché du travail : emploi, qualité des emplois, inclusivité, résilience et adaptabilité. Elles ont été menées dans des pays différents à des moments différents. La période postérieure à l’éclatement de la crise financière et économique mondiale a vu ces réformes se multiplier à un rythme particulièrement soutenu, notamment dans les pays européens qui avaient été les plus durement touchés.
Toute réforme a ses gagnants, mais souvent aussi, ses perdants, ce qui peut avoir un impact sur l’adhésion politique au projet. Ceux qui risquent d’y perdre sont généralement fortement incités à faire pression contre la réforme. Il arrive que les pertes exposées soient concentrées sur un secteur d’activité, une région ou un groupe de salariés en particulier. C’est pourquoi de nombreux pays ont souvent associé des politiques publiques concernant l’ensemble de leur économie à des mesures ayant vocation à en amortir le choc sur des secteurs d’activité, régions ou salariés en particulier. Les réformes du marché du travail sont généralement particulièrement controversées car elles affectent souvent des pans entiers de la population et créent ainsi de nombreux gagnants et perdants potentiels.
Une autre raison à la difficulté de faire adopter des réformes tient au fait qu’elles peuvent avoir des effets nettement défavorables à court terme alors qu’elles sont bénéfiques pour le bien-être à plus long terme. Ainsi qu’on le verra dans ce chapitre, cette affirmation vaut sans doute particulièrement pour certaines réformes, lorsqu’elles sont prises en phase de ralentissement économique. Les coûts de transition peuvent en être atténués par une conception appropriée des réformes et par des politiques publiques d’accompagnement.
Ce chapitre est structuré de la manière suivante : la section 15.1 présente brièvement le contexte dans lequel les gouvernements des pays de l’OCDE mènent leurs réformes. La section 15.2 définit dix principes directeurs pour promouvoir des réformes prises par anticipation et leur mise en œuvre. Dans la section 15.3, on s’intéressera aux effets à court terme des réformes et aux choix des politiques publiques susceptibles d’aider à les atténuer. Enfin, dans la section 15.4, on examinera la question des gagnants et des perdants et la manière dont ceux qui risquent d’y perdre peuvent faire obstacle aux initiatives de réforme. Le chapitre se conclut par une synthèse des principaux éclairages.
15.1. Quel est le bon moment pour réformer ?
Une dizaine d’années après le déclenchement de la crise financière mondiale, l’économie mondiale connaît une croissance plutôt solide et générale, même si des vents contraires soufflent sur certaines grandes économies de marché émergentes. Les perspectives économiques, favorables, devraient être un gage de succès dans la mise en œuvre des réformes du marché du travail et des autres réformes structurelles nécessaires. Dans bon nombre de pays, ces réformes s’imposent pour faire face à diverses difficultés (voir Chapitre 2 pour un examen plus détaillé). Ainsi, le taux de croissance de la productivité n’a jamais été aussi faible depuis les 10-15 dernières années. La croissance des salaires réels a pourtant été plus faible. Les inégalités atteignent des niveaux jamais vus encore et les perspectives d’emploi des populations vulnérables ne sont guère favorables. Si les grandes évolutions comme la transformation numérique et la mondialisation sont porteuses d’opportunités, elles sont également porteuses de risques pour certaines catégories de salariés.
Des réformes ont été menées en profondeur pendant la crise, notamment dans les pays du sud de la zone euro, via un programme d’ajustement macroéconomique. Le rythme de réforme marque le pas depuis peu, moyennant toutefois quelques exceptions notables (dont celle de la France). Ce ralentissement était en partie prévisible étant donné que dans les pays où les réformes s’imposaient avec le plus d’acuité, celles-ci ont été réalisées et qu’il faut du temps, maintenant, pour voir si elles ont l’impact recherché. Mais il peut aussi tenir à une certaine fatigue vis-à-vis des réformes, ou à un sentiment d’urgence qui faiblit. Il n’en demeure pas moins que l’an dernier, un tiers des pays de l’OCDE ont mis en place, ou étaient en train de mettre en place, une réforme importante dans un ou plusieurs domaines de la politique du marché du travail (prestations sociales, salaire minimum et négociations salariales, inclusion des femmes dans le marché du travail, intégration des immigrés et des minorités, politiques actives du marché du travail, réglementation du marché du travail) – voir OCDE (2018[1]).
Le caractère contracyclique de l’activité réformatrice de ces dix dernières années – intense pendant les années de crise et ralentie pendant les années d’une croissance mondiale comparativement forte – laisse à penser que l’action publique a été dans la réaction plus que dans l’anticipation. Or, un tel modèle, qui n’est pas l’apanage de cette dernière décennie ( (Drazen and Easterly, 2001[2]), peut ne pas être idéal et ce, pour plusieurs raisons. Ainsi qu’on le verra plus loin, les effets à court terme des réformes en période économique difficile sont généralement de plus grande ampleur qu’en période économique faste. De même, les réformes menées en période difficile risquent d’être inspirées par des besoins urgents plus que par des considérations de bien-être à long terme. En outre, préparer des réformes demande du temps, dont on ne dispose pas toujours face à une urgence immédiate. La section qui suit s’intéresse aux options qui s’offrent au personnel politique et aux responsables de l’action publique pour accompagner la mise sur pied d’un programme de réforme qui anticipe davantage.
15.2. Principes directeurs pour la conception et la mise en œuvre de réformes prises par anticipation
Les initiatives en faveur de réformes visant à promouvoir le bien-être suscitent souvent des oppositions qui empêchent leur mise en œuvre. La raison en est que bon nombre de réformes, si ce n’est leur totalité, ont nécessairement des effets négatifs à court terme (coûts de transition) ou un impact sur la distribution des revenus (coûts sur la redistribution). Les réformes du marché du travail sont généralement particulièrement controversées car, à la différence de réformes réglementaires dans tel ou tel secteur, par exemple, elles affectent généralement tous les compartiments de l’économie et une fraction plus large de la population. Lorsque l’on passe en revue l’histoire des réformes structurelles et leurs résultats ultérieurs, les enseignements ci-après, au nombre de dix, peuvent être tirés pour mener à bien la conception et la mise en œuvre d’un programme de réforme (Tompson, 2009[3]; Caldera Sánchez, de Serres and Yashiro, 2016[4]):
1. Le mandat de réformer est donné par les électeurs
Il est important que le gouvernement ait reçu un mandat des électeurs pour réformer. En l’absence d’approbation de l’électorat, les réformes n’aboutissent généralement que si leurs bénéfices sont visibles très rapidement, ce qui est rarement le cas pour les grandes réformes. Font peut-être exception, ainsi qu’il est évoqué plus haut, les périodes de crise, qui peuvent offrir l’occasion de réformes « surprises », les autorités n’ayant pas d’autre choix que d’inverser le cours des choses. Une autre impulsion à réformer peut également venir de l’extérieur, lorsque le pays considéré devient membre d’une union économique ou d’une organisation internationale, ou l’est déjà. Les pays d’Europe centrale et orientale, candidats à l’adhésion à l’Union européenne, avaient ainsi adopté de grandes réformes avant leur adhésion, et une fois membres de l’UE (Duval, Furceri and Miethe, 2018[5]). Il reste toutefois qu’en l’absence de mandat donné par les électeurs, de telles réformes risquent de ne pas permettre une appropriation suffisante et d’être vidées (en partie) de leur substance une fois qu’elles ne seront plus perçues comme aussi urgentes.
2. Une direction ferme
Il est essentiel qu’un responsable de l’action publique ou une institution en charge des réformes exerce une direction ferme du processus de réforme. Ce qui ne signifie nullement que le gouvernement agisse de manière unilatérale. Si parfois, ce mode d’action est le seul qui permette d’aller de l’avant, savoir diriger signifie généralement rassembler autour des réformes, plutôt que de garantir la mise en conformité. Il en va particulièrement ainsi pour les réformes du marché du travail, qui sont facilitées par des discussions tripartites entre le gouvernement et les partenaires sociaux. Des réformes de ce type peuvent être conduites par un gouvernement ferme, mais elles ont plus de chances d’atteindre les résultats visés si les partenaires sociaux y sont étroitement associés. C’est ainsi que la « modération salariale » en Allemagne, dans les années 2000, doit sans doute beaucoup à une vision commune au gouvernement et aux partenaires sociaux sur la nécessité d’améliorer la compétitivité extérieure du pays (Bofinger, 2017[6])1.
3. Une communication efficace
Une communication efficace, y compris via les médias sociaux, est primordiale. Une réforme aboutie s'accompagne habituellement d’initiatives coordonnées destinées à convaincre les électeurs et les acteurs partie prenante de la nécessité de réformer et, en particulier, à faire savoir ce qu’il en coûterait sans réforme. Lorsque, comme c’est souvent le cas, les coûts induits par le statu quo sont des coûts d’opportunité, la tâche est encore plus ardue car le coût de ces possibilités perdues tend à être politiquement « invisible ». Si l’on sait généralement de manière assez évidente qui paiera le prix d’une réforme – sur quelles entreprises s’exerceront probablement les pressions et sur quels emplois risquent de planer les menaces – il est moins évident de savoir qui paiera si l’on ne réforme pas : en effet, comment identifier des entreprises qui n’ont jamais été présentes sur le marché, ou des secteurs qui ne se sont pas encore développés, ou encore les salariés qu’ils auraient embauchés.
4. La détermination à réformer
La détermination des gouvernants à conduire des réformes est étroitement liée à une communication efficace, mais va au-delà. L’annonce le plus en amont possible d’une réforme et un engagement résolu et crédible à la mener au bout peuvent aider à en promouvoir les avantages. Ainsi, l’annonce anticipée d’une réforme des marchés de produits peut déclencher une réponse immédiate des entreprises et augmenter l’investissement et la production, même bien avant que la réforme soit effectivement mise en œuvre (Adjemian et al., 2008[7]). S’agissant des réformes du marché du travail, l’annonce anticipée de nouvelles mesures dans la législation sur la protection de l’emploi peut avoir pour effet d’augmenter les embauches, les entreprises anticipant un allégement du coût des procédures de licenciement tout en évitant une montée immédiate des licenciements puisque la réglementation alors en vigueur continue de s’appliquer (Fonds monétaire international, 2016[8]). En phase de ralentissement économique, cela peut constituer un moyen efficace de limiter le repli temporaire de l’emploi dû à des réformes de ce type (OCDE, 2016[9]).
5. Une solide base factuelle
Le processus d’élaboration des politiques publiques doit pouvoir s’appuyer sur des travaux de recherche et d’analyse solides. Une démonstration du bien-fondé de la réforme envisagée, reposant sur des données probantes et des analyses rigoureuses, permet à la fois d’améliorer la qualité de l’action publique et de renforcer les perspectives d’adoption du projet. L’impact de l’analyse économique est également fonction de sa source : des travaux présentés par des institutions non partisanes faisant autorité, qui bénéficient de la confiance de tous les courants politiques, ont tendance à avoir plus d’impact. Ainsi, le Royaume-Uni est l’un, parmi quelques pays, à posséder de longue date des institutions influentes et indépendantes (comme, par exemple, l’Institute for Fiscal Studies, le National Institute of Economic and Social Research, ou encore l’Office for Budget Responsibility). La mise en place de telles institutions peut prendre du temps car leur efficacité dépend grandement de leur réputation. Lorsqu’une réforme est adoptée, il importe de veiller à ce qu’elle soit pleinement mise en œuvre, qu’elle soit effectivement respectée et qu’elle fasse l’objet d’évaluations rigoureuses. Cela exige d’investir dans la collecte de données en l’absence d’éléments permettant de suivre la mise en conformité et le bilan, et de renforcer les mécanismes d’évaluation pour en jauger l’impact. Pour être crédibles, ces évaluations d’impact doivent être programmées au stade de la conception de la réforme.
6. Regroupement des réformes à mener
Les politiques publiques sont souvent plus efficaces lorsqu’elles sont regroupées en un ensemble cohérent pour renforcer les synergies et en atténuer les coûts de transition et les coûts sur la redistribution (OCDE, 2016[9]). Ainsi, toute intervention publique destinée à aider les actifs rencontrant de sérieux obstacles pour s’insérer dans l’emploi peut-être plus efficace si elle va de pair avec une réflexion sur le système de prélèvements et de transferts (y compris sur les indemnités de chômage et les prestations liées à l’exercice d’une activité), sur les dépenses de politiques d’activation du marché du travail et sur la fixation des planchers de salaire minimum. Dans un exercice de simulation, Cacciatore et al. (2016[10]) établissent que les réformes des prestations de chômage, des marchés de produits et de la protection de l’emploi sont porteuses d’une croissance du produit intérieur brut (PIB), de l’emploi et des salaires plus rapide si ces réformes sont combinées plutôt que prises une à une.
7. Échelonnement des réformes
Dans certains cas, le bilan des réformes peut être meilleur si l’on échelonne les nouvelles mesures, par exemple si les réformes des marchés de produits précèdent celles du marché du travail (Blanchard and Giavazzi, 2003[11]). Si l’on commence par réformer les marchés de produits, la réduction des rentes que ces marchés génèrent incitent moins les travailleurs à lutter pour une part de ces rentes et partant, émoussent les résistances face aux réformes du marché du travail. Un autre argument plaidant en faveur de l’échelonnement des réformes tient au fait que, comme les gouvernants disposent d’un capital politique limité, mieux vaut pour eux l’affecter à une seule réforme à la fois. Pour autant, un laps de temps trop long entre les réformes n’est pas non plus souhaitable. Si l’on prend le cas des réformes menées en Nouvelle-Zélande pendant les années 1980 et 1990, un décalage notable (de cinq ans) entre les réformes des marchés de produits et celles du marché du travail a réduit le potentiel global de gains que l’on pouvait en escompter (Caldera Sánchez, de Serres and Yashiro, 2016[4]).
8. Le facteur « temps »
Il faut du temps pour réussir des réformes structurelles. Bon nombre de réformes réussies prennent deux années, voire plus, pour leur préparation et leur adoption. Ce délai nécessaire au cadrage d’une seule réforme est souvent précédé de plusieurs années de « travaux préparatoires », pendant lesquelles les questions soulevées et les propositions sont débattues et étudiées. En revanche, on observe que les réformes moins abouties sont parfois menées en réaction à des pressions immédiates. Si les gouvernants se doivent d’être prêts à exploiter les « fenêtres d’opportunité » politiques lorsque celles-ci s’ouvrent, le faire peut susciter des problèmes si cela conduit à un empressement excessif. Il n’est pas rare, non plus, qu’il faille plusieurs tentatives pour qu’une réforme aboutisse, comme le montre le processus législatif aux États-Unis, par exemple. Qu’elles aient été bloquées, annulées ou réduites dans leur portée, les premières réformes ne doivent pas nécessairement être vues comme des échecs car elles peuvent contribuer à faire vaciller le statu quo. Des réformes du marché du travail qui ont réussi ont souvent fait suite à des échecs qui ont aidé à préparer le terrain de réformes ultérieures, parfois plus poussées.
9. Surmonter les effets à court terme des réformes
En particulier lorsqu’elles sont menées durant une phase de ralentissement économique, comme c’est souvent le cas, les réformes structurelles peuvent se heurter à des difficultés à court terme, notamment parce qu’elles pèsent sur l’emploi ou les salaires. Ces difficultés peuvent nourrir les résistances des individus face aux réformes et par conséquent, tempérer les ardeurs des responsables politiques à engager de prime abord le processus de réforme. Des mesures macroéconomiques et structurelles d’accompagnement peuvent aider à minorer ces coûts de transition, voire à les compenser intégralement. La question des effets à court terme des réformes étant importante et complexe, elle fait l’objet de la section qui suit.
10. Les gagnants et les perdants dans un processus de réforme
Les réformes peuvent engendrer des gagnants et des perdants, et modifier également la distribution des salaires et des revenus dans l’économie. Tel est le cas, sans doute, des réformes du marché du travail, qui concernent une fraction plus large de la population que des interventions publiques de périmètre plus restreint. Même lorsqu’ils sont minoritaires, les perdants potentiels d’une réforme peuvent disposer d’un écho puissant et étouffer dans l’œuf les projets de réforme. Parfois, mais pas toujours, des transferts monétaires en compensation des pertes de revenu, en valeur relative ou absolue, peuvent constituer une solution appropriée. Une autre option pour vaincre les résistances consistent à déployer une réforme progressivement, en recourant à des clauses de maintien des droits acquis. La section 15.4 analyse plus précisément ces questions.
15.3. Effets à court à court terme des réformes
On sait, via une multitude de travaux de recherche, que bon nombre de réformes des marchés de produits et des marchés du travail peuvent améliorer la croissance de la productivité, voire de l’emploi, sur très longue période. Et pourtant, les réformes peuvent se heurter à des difficultés à court terme, spécialement en période de ralentissement économique.
Outre des facteurs spécifiques propres au contexte de chaque réforme, que l’on examinera plus bas, d’autres facteurs plus généraux peuvent grignoter les avantages à court terme de réformes structurelles dans une phase de ralentissement de l’activité. Par exemple, le nombre de ménages et d’entreprises ayant des difficultés de liquidité ou d’accès au crédit peut être supérieur et réduire ainsi la possibilité de générer des gains de revenu via les réformes. Quant aux agents économiques qui ne sont pas exposés à de telles difficultés, il est probable que leur volonté d’épargner par précaution face aux réformes sera plus forte en période de recrudescence d’incertitudes économiques. De même, dans un environnement où les politiques macroéconomiques n’ont pas de réponse pour faire baisser l’inflation, ou n’y parviennent pas, et où la demande extérieure est faible, certaines réformes, y compris celles qui affectent la dynamique des salaires, peuvent, en relevant les taux d’intérêt réels et en réduisant la consommation et l’investissement, avoir un effet encore plus déprimant sur la demande.
On s’intéressera dans cette section aux difficultés à court terme que soulèvent les réformes dans des domaines comme l’indemnisation du chômage, les dépenses de politiques d’activation, la réglementation des marchés de produits et la législation sur la protection de l’emploi, à savoir les domaines pour lesquels les éléments d’information recueillis sont les plus nombreux. Cela étant, on ne saurait voir ces réformes comme constituant un tout exhaustif, qui serait concerné par les difficultés à court terme évoquées ici en matière d’adoption et de mise en œuvre des politiques publiques. Il y a lieu également d’attirer l’attention sur le fait que l’on s’intéresse prioritairement à leurs effets à court terme sur l’emploi total et la production, alors que ces réformes peuvent affecter diverses autres dimensions du marché du travail, ainsi qu’on le verra dans les autres chapitres de cet ouvrage. Des exemples sont également cités ici de cas pour lesquels le regroupement en un ensemble cohérent de réformes, relevant de différents domaines d’intervention, peut remédier aux difficultés à court terme et par conséquent, améliorer la faisabilité politique des réformes.
Réformes de l’indemnisation du chômage et des dépenses de politiques d’activation
Une réforme de l’indemnisation du chômage a vocation à augmenter ou diminuer les taux de remplacement du revenu, ou bien à élargir ou réduire le champ des conditions à remplir pour en bénéficier. Il semble que les réformes qui visent à réduire des taux de remplacement par trop généreux permettent d’augmenter les taux d’emploi assez rapidement, peut-être parce qu’elles mettent en avant la recherche d’emploi et les embauches (Bouis et al., 2012[12]). On observe également que ces réformes vont de pair avec une croissance plus forte de l’investissement et de la production. Cependant, il ressort de certaines analyses empiriques que le versement aux chômeurs d’une aide au revenu moins généreuse peut avoir des effets négatifs à court terme lorsque la conjoncture économique est mauvaise, c’est-à-dire lorsque la production et l’emploi sont nettement en deçà de leur niveau potentiel (voir aussi le Chapitre 13 pour une discussion sur les prestations de chômage modulables en fonction des circonstances). Aussi, réduire le montant ou la durée d’indemnisation du chômage en période de ralentissement de l’activité peut faire courir le risque de voir la situation de l’emploi se dégrader temporairement, de sorte qu’une réforme de ce type peut se heurter à des oppositions politiques plus vives. Une diminution des prestations de chômage peut également avoir pour effet secondaire de multiplier le nombre de nouveaux bénéficiaires de prestations au titre de l’aide sociale ou de l’invalidité.
Les pays dans lesquels les durées d’indemnisation du chômage sont courtes, ou les règles d’éligibilité restrictives, et dont les finances publiques sont saines, pourraient envisager d’augmenter temporairement la durée de versement ou le montant des prestations de chômage pendant une phase de ralentissement économique. Aux États-Unis, par exemple, la couverture de l’assurance chômage est étendue automatiquement en période difficile. Avec des prestations plus généreuses, les mesures visant à maîtriser l’aléa moral par le strict respect d’obligations de recherche d’emploi, sont particulièrement importantes. Or, ces mesures sont coûteuses et par conséquent, spécialement difficiles à mettre en place dans des pays affichant une dette publique ou des déséquilibres budgétaires importants. Dans la mesure où d’autres réformes structurelles peuvent accroître temporairement le nombre de chômeurs, le versement d’indemnités plus généreuses peut contribuer à amortir les effets de la montée du chômage. L’Italie et le Portugal sont deux pays qui ont réformé leur réglementation des licenciements pendant la crise de la zone euro. Dans le cadre du train de réformes mis en place, ils ont également renforcé leur système d’indemnisation, par un relèvement du montant des prestations ou une extension de couverture, dans le but de mieux soutenir les personnes potentiellement touchées par la perte de leur emploi.
Il est établi qu’une augmentation des dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail fait augmenter la production et l’emploi à moyen terme (Fonds monétaire international, 2016[8]; OCDE, 2017[13]). Ces effets sont plus marqués en période économique difficile, ce qui s’explique peut-être par des multiplicateurs budgétaires plus élevés en phase de récession. Ils s’amenuisent, mais perdurent, dès lors qu’une telle réforme des dépenses est mise en place selon le principe de la neutralité budgétaire. L’expérience de la Grande récession nous livre les mêmes enseignements. Les pays qui ont fortement privilégié l’activation (parmi lesquels l’Australie, l’Autriche, la Norvège, la Suisse et le Royaume-Uni) ont connu une montée du chômage relativement modeste, voire sinon de courte durée (OCDE, 2013[14]). La montée en puissance des dépenses d’activation peut aider à amortir l’impact négatif que certaines autres réformes, menées en parallèle, peuvent avoir sur l’emploi (Cournède, Denk and Garda, 2016[15]). Les régimes dont le budget est augmenté lorsque le nombre de chômeurs progresse affichent des résultats particulièrement bons.
Les budgets consacrés aux politiques actives du marché du travail peuvent être augmentés en période de récession en adoptant des mesures discrétionnaires ou, comme au Danemark, par des ajustements automatiques à l’évolution des chiffres du chômage. Cette dernière option fonctionne généralement mieux qu’une mesure discrétionnaire, souvent difficile à appliquer parce que l’augmentation de dépenses de ce type entre en concurrence avec d’autres contraintes de budget. Dans l’ensemble, il est amplement justifié de consacrer plus de ressources aux politiques actives du marché du travail en phase de récession, pour des motifs tant économiques que politiques. Le retour sur investissement, sous forme de hausse des revenus et de l’emploi, peut être considérable et atténuer les difficultés économiques de nombreux actifs. En pratique, les bénéfices d’une augmentation des dépenses d’activation reposent sur un contexte institutionnel qui suppose qu’une stratégie d’activation efficace soit déjà en place. Si tel n’est pas le cas, la marge de montée en puissance rapide des politiques d’activation face à une recrudescence du chômage est réduite car il faut souvent plusieurs années pour en affiner le cadre institutionnel (OCDE, 2015[16]). Le Chapitre 9 examine plus en détail les conditions à réunir pour qu’un système d’activation fonctionne bien, y compris le rôle que des organismes privés et à but non lucratif peuvent jouer pour en améliorer l’efficacité et alléger les contraintes de capacités.
Réformes des marchés de produits et de la législation sur la protection de l’emploi
Dans des travaux récents de l’OCDE, on a étudié les effets à court terme de deux grandes catégories de réformes sur l’emploi : celles qui visent à promouvoir la concurrence sur les marchés de produits (plus précisément, dans les industries de réseau et dans le secteur de la distribution de détail), et celles qui assouplissent la législation sur la protection de l’emploi. À condition d’être judicieusement conçues et bien mises en œuvre, ces réformes améliorent l’efficience de l’allocation du travail aux emplois les plus productifs et rémunérateurs et favorisent une plus forte croissance de la productivité. Tout juste après leur adoption, toutefois, ces réformes peuvent rencontrer quelques difficultés avant que l’on puisse voir leurs avantages se matérialiser.
Plusieurs études fondées sur des micro-données montrent que les réformes dans le secteur de la distribution favorisent généralement un redéploiement des emplois, mais n’en détruisent aucun, même à court terme (Bertrand and Kramarz, 2002[17]; Skuterud, 2005[18]; Viviano, 2008[19]; Sadun, 2015[20]). Ce résultat s’explique sans doute par la situation concurrentielle dans la distribution de détail, un secteur dans lequel la déréglementation implique souvent l’entrée rapide de concurrents de grande taille tandis que les acteurs déjà sur le marché sont de taille trop modeste pour anticiper l’arrivée de nouveaux concurrents et y réagir de manière stratégique en réduisant leurs effectifs. Les propriétaires de petits magasins et leurs salariés ont souvent peur de la capacité de leurs concurrents à ouvrir un magasin et à s’emparer rapidement d’une grande part du marché local. En conséquence, ils peuvent tenter de bloquer l’accès au marché, comme cela s’est produit au Royaume-Uni où certaines collectivités locales interdisent l’ouverture de grandes surfaces commerciales à la périphérie des zones urbaines.
Les réformes réglementaires dans les industries de réseau (énergie, transport et communications) peuvent avoir des effets différents de ceux observés dans la distribution de détail. Dans les industries de réseau, la réglementation donne généralement lieu à une plus forte concentration des marchés qui abritent des acteurs dominants. Le marché du travail peut donc s’adapter à la libéralisation du secteur via la réorganisation immédiate des grands opérateurs historiques et l’expansion graduelle des nouveaux entrants. Il peut en résulter un recul temporaire de l’emploi (Bassanini and Cingano, 2018[21]).
Des estimations économétriques, reposant sur des données sectorielles, confirment ce raisonnement. On observe en effet que la réduction des obstacles à l’entrée dans les industries de réseau aboutit à un recul temporaire de l’emploi, qui atteint son point culminant trois ans après la réforme mais disparaît après (Partie A, Graphique 15.1). Lorsque l’on compare les résultats observés respectivement en phase de baisse et de hausse de la conjoncture, on s’aperçoit que les effets initialement négatifs sur l’emploi ne sont visibles que durant un ralentissement de l’activité. Dans une étude sur le même sujet, fondée sur des données microéconomiques, Gal et Hijzen (2016[22]) établissent qu’au cours des deux premières années qui suivent une déréglementation sectorielle, l’emploi dans les grandes entreprises de réseau recule ou reste constant, tandis qu’il progresse dans les grandes entreprises du commerce de détail.
La législation sur la protection de l’emploi (LPE) fixe les règles d’embauche, et en particulier, de licenciement des salariés. Les réformes allant dans le sens d’un plus grand assouplissement de la LPE sont donc potentiellement porteuses d’une meilleure répartition des emplois, d’une réduction du dualisme du marché du travail et de gains de productivité (voir Chapitre 7). S’agissant de l’emploi sur longue période, des analyses empiriques donnent à penser qu’elles n’ont pas d’impact positif, ou seulement mineur. En revanche, dans la période suivant immédiatement la réforme, l’emploi risque de reculer car les entreprises souhaitant licencier des salariés peuvent alors le faire à moindre coût, tandis que d’autres risquent de prendre leur temps pour embaucher de nouveaux salariés. Ces questions ont été étudiées en reprenant le même cadre empirique sectoriel utilisé pour l’analyse ci-dessus des réformes dans les industries de réseau (OCDE, 2016[9]).
L’étude montre que les réformes de la législation sur la protection de l’emploi qui visent à réduire les coûts de licenciement vont de pair avec des pertes d’emplois à court terme, mais que la tendance s’inverse en l’espace de quelques années en moyenne (Partie B, Graphique 15.1). Ces pertes d’emplois transitoires ne sont pas d’une ampleur considérable lorsque la réforme est menée en période de hausse de la conjoncture. En outre, elles ont moins aiguës dans les pays à fort dualisme du marché du travail, qui sont aussi ceux qui ont le plus à gagner de réformes visant à réduire le recours aux contrats à durée déterminée. Le Fonds monétaire international (2016[8]) et d’autres études micro-économétriques réalisées sur le même sujet parviennent aux mêmes conclusions (OCDE, 2016[9]).
Graphique 15.1. Effets négatifs à court terme des réformes réglementaires sur l’emploi
Note : Les graphiques présentent les estimations ponctuelles et les intervalles de confiance de l’effet cumulé que les réformes de la réglementation des industries de réseau (Partie A) et de la réglementation des licenciements pour les contrats permanents (Partie B) ont sur l’emploi. Les estimations sont établies sur l’hypothèse d’une réforme qui abaisserait d’un point l’indicateur de l’OCDE des barrières réglementaires à l’entrée (Partie A), et d’une réforme qui diminuerait de 0.2 point l’indicateur de l’OCDE de la législation sur la protection de l’emploi (Partie B).
Source : OCDE (2016[9]), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2016, http://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2016-en, estimations établies à partir de la base de données EU-KLEMS, la Base de données de l’OCDE sur la réglementation des marchés de produits et la Base de données de l’OCDE sur la législations sur la protection de l’emploi.
L’un des moyens pour éviter une montée en flèche des licenciements après une réforme des règles du licenciement consiste à mettre en place des « clauses de maintien des droits acquis ». En appliquant les nouvelles règles de la réforme seulement aux nouvelles recrues, par exemple, ces clauses permettent de protéger les droits qu’ont acquis antérieurement les salariés déjà en poste. Le peu d’éléments dont on dispose, parmi lesquels ceux venant du Portugal (OCDE, 2017[23]), laissent penser que des clauses de maintien des droits acquis aident à prévenir les effets négatifs à court terme d’une réforme de la LPE et qu’elles peuvent même avoir un effet positif modeste sur l’emploi à court terme. Néanmoins, elles ont l’inconvénient de différer les effets attendus de la réforme sur l’efficience allocative. Un autre moyen pour amortir l’impact d’une réforme d’assouplissement de la LPE consiste à l’accompagner d’une extension simultanée des mesures d’activation du marché du travail, ainsi qu’on l’a vu plus haut.
Le cadre de la négociation collective influe également sur l’impact négatif à court terme d’une réforme de la LPE ou d’autres réformes. La coordination des négociations salariales aide les négociateurs à prendre en compte les répercussions macroéconomiques des réformes (OCDE, 2018[24]). Lorsque certaines entreprises d’un secteur sont plus touchées que d’autres, les régimes de négociation collective qui, dans les limites d’un cadre sectoriel donné, laissent une marge de manœuvre à chaque entreprise pour qu’elle adapte les conditions de rémunération et de travail à sa situation particulière – que l’on désigne souvent par l’expression « décentralisation organisée » (voir Chapitre 8) – peuvent aider à limiter les destructions d’emplois. Cette plus grande latitude laissée aux entreprises pour fixer leurs rémunérations et leurs conditions de travail leur permet de jouer sur les salaires ou la durée du travail, plutôt que sur l’emploi. La réforme du marché du travail menée par l’Espagne en 2012, qui associait un assouplissement de la LPE à une plus grande flexibilité de la négociation collective, a nettement réduit le nombre de cessations d’emploi, en particulier parmi les salariés temporaires (OCDE, 2014[25]).
Politiques macroéconomiques d’accompagnement
Les éléments qui sont rassemblés dans cette section donnent à penser que les réformes structurelles peuvent avoir des effets négatifs à court terme, en particulier lorsqu’elles sont introduites à un stade peu propice du cycle économique. Ces effets négatifs peuvent nuire à l’adhésion politique au processus de réforme.
Les politiques de la demande (c’est-à-dire les politiques monétaire et budgétaire) sont propres à atténuer les incidences négatives d’une réforme à court terme lorsque la demande est faible, et par conséquent à conforter l’adhésion de l’opinion au processus de réforme. L’efficacité de la politique monétaire en tant que stimulant de la demande dépend du fonctionnement du système financier et du nombre de ménages et d’entreprises rencontrant des difficultés de liquidité ou d’accès au crédit. Quant à la politique budgétaire, elle peut gagner en efficacité en phase de récession en raison d’un effet multiplicateur plus important (Auerbach and Gorodnichenko, 2012[26]; Blanchard and Leigh, 2013[27])2.
La politique monétaire est un outil important pour faire en sorte que des réformes structurelles n’aient pas de conséquences déflationnistes. Cela étant, elle a ses limites. Ainsi, au lendemain de la crise financière et économique mondiale, la politique monétaire a fortement contribué à soutenir l’activité et à favoriser la reprise. Mais dans de nombreuses économies avancées, les taux de la politique monétaire sont entrés en territoire négatif, avec des d’intérêt nominaux à court terme fixés aux alentours de zéro. La difficulté a été surmontée, jusqu’à un certain point, par des politiques monétaires non conventionnelles, notamment grâce aux orientations prospectives données par les banques centrales sur les taux nominaux à long terme et à leurs achats de titres obligataires à plus longue échéance.
C’est précisément dans des cas comme ceux-là, c’est-à-dire lorsque la politique monétaire atteint ses limites, que la politique budgétaire peut se révéler spécialement efficace pour atténuer les incidences négatives des réformes structurelles et recueillir l’adhésion politique au processus. En outre, la politique budgétaire présente l’avantage de pouvoir cibler telle ou telle catégorie de salariés touchés par une réforme grâce, par exemple, à des politiques actives du marché du travail. En règle générale, les mesures de dépenses publiques ont probablement plus d’impact sur la demande globale que les réductions d’impôts. En effet, les dépenses publiques agissent directement sur la demande globale, tandis que l’effet des réductions d’impôts est plus modeste puisque les agents peuvent décider d’en épargner le montant face, par exemple, à un regain d’incertitude. En pratique, les mesures de relance budgétaire peuvent être conçues, qu’il s’agisse de dépenses comme de fiscalité, pour avoir un effet multiplicateur rapide et substantiel.
Parmi les mesures de dépenses publiques, l’investissement se révèle généralement le levier d’action le plus puissant (Fournier and Johansson, 2016[28]; Hijzen et al., 2017[29]). Contrairement à l’augmentation des dépenses publiques courantes, l’augmentation de l’investissement gonfle le stock de capital et ce faisant, elle agit non seulement sur la demande à court terme mais aussi sur l’offre à plus long terme. Chaque fois qu’il n’existe guère de marge pour des mesures de relance budgétaire supplémentaires, la multiplication de projets d’investissement public bien conçus peut même être payante en soi, c’est-à-dire qu’elle peut augmenter la production plus qu’elle ne fait gonfler la dette et ainsi, faire baisser le taux de la dette publique par rapport au PIB (OCDE, 2016[30]).
Certaines réductions d’impôts peuvent également être mises en place pour accroître le revenu disponible des ménages et stimuler leurs dépenses à court terme. Si en théorie, la consommation n’est pas censée être très sensible à des modifications temporaires de la fiscalité étant donné que les ménages sont plus susceptibles de lisser leur consommation tout au long de leur vie, il est avéré que des réductions d’impôts temporaires peuvent encourager la consommation à court terme. Il en va particulièrement ainsi pour les allégements appliqués à la fiscalité du travail ou aux cotisations de sécurité sociale en faveur des plus bas revenus, étant donné que les dépenses de cette catégorie sont, du fait des contraintes de liquidité qui pèsent sur eux, étroitement liées à leur revenu disponible (De Mooij and Keen, 2012[31]).
Cela étant, le périmètre d’une politique budgétaire expansionniste peut être limité lorsque les contraintes qui pèsent sur les finances publiques à long terme sont lourdes. Au début des années 2010, plusieurs pays du sud de la zone euro ont éprouvé des difficultés à atténuer les effets à court terme des réformes du marché du travail et d’autres réformes par manque de marge de manœuvre budgétaire. Dans un tel environnement, l’impact positif d’une politique budgétaire expansionniste risque même de se voir contrebalancé par des effets de contraction, provoqués par les réactions contraires des marchés de capitaux. Ces considérations soulignent la nécessité de dégager une marge de manœuvre budgétaire en phase ascendante du cycle économique pour être à même d’actionner le levier budgétaire et soutenir la demande lorsqu’il le faut, afin non seulement de compenser un choc négatif sur celle-ci mais également de soutenir le déploiement de réformes structurelles.
15.4. Les gagnants et les perdants dans un processus de réforme
Les réformes structurelles peuvent dégrader la situation de certaines populations, de manière temporaire ou permanente. Ainsi, une réforme qui supprime les obligations de licence des taxis dans les centres urbains est susceptible de réduire durablement le revenu des chauffeurs de taxi déjà présents sur le marché. Le report de l’âge de la retraite réduit le temps disponible pour les loisirs des individus qui devront travailler plus longtemps. Les mesures visant à accroître la flexibilité des contrats à durée indéterminée réduisent la sécurité d’emploi des salariés embauchés sous ce type de contrat (sauf si des clauses de maintien des droits acquis leur permettent de bénéficier encore des anciennes règles de protection). Les changements introduits dans les régimes d’assurance chômage et d’aide sociale modifient le montant des prestations que les bénéficiaires touchent ou peuvent espérer toucher. Enfin, les projets de modification du régime de la négociation collective dans un pays peuvent être un sujet politiquement très sensible car ces changements influent souvent sur les rémunérations d’un grand nombre de salariés dans l’économie.
La plupart des réformes engendrent des gagnants et des perdants. Généralement, les perdants dans un processus de réforme sont rétrogradés vers le bas de la distribution des salaires. Une descente vers le bas de la distribution est sans doute particulièrement douloureuse lorsqu’elle accompagne un repli des salaires ou de la croissance salariale. Sans compter que les réformes peuvent influer aussi sur d’autres aspects de la qualité de l’emploi, notamment la sécurité qu’il offre ou la satisfaction au travail. Ainsi que le laissent penser certains éclairages apportés par l’économie comportementale, les pertes de qualité d’emploi peuvent être très durement ressenties par les personnes concernées. Aussi les résistances au processus de réforme de ceux qui en souffrent peuvent-elles être vives. Parfois, comme dans l’exemple des taxis, les actifs déjà présents sur le marché et touchés par la réforme risquent de peser d’un poids énorme sur le processus de décision politique étant donné leur capacité à s’organiser mieux que les bénéficiaires de la réforme, qui sont plus nombreux mais qui, individuellement, gagnent moins que n’y perdent les perdants (Olson, 1971[32]; Boeri et al., 2006[33]).
Les déréglementations sectorielles fournissent un autre exemple de réformes où les perdants sont très concentrés. Les nombreuses réglementations intervenues jadis dans les industries de réseau, par exemple, avaient fait en sorte que les salariés des secteurs concernés bénéficient de salaires plus élevés et d’une grande sécurité de l’emploi. L’ample mouvement de libéralisation des industries de réseau opéré dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, ces trente dernières années, a modifié du tout au tout cette situation, les salariés concernés en ayant été les grands perdants par rapport à d’autres salariés. Ces considérations ne sont pas propres aux industries de réseau et s’appliquent de la même manière à d’autres secteurs réglementés (Jean and Nicoletti, 2015[34]).
Pour donner une idée des ordres de grandeur en jeu, on a estimé à 16 % l’avantage salarial moyen des salariés des industries de réseau à la fin des années 1980, par rapport aux salariés présentant les mêmes profils mais employés dans d’autres secteurs (Denk, 2016[35]). À partir des chiffres de la base de données de l’OCDE sur la réglementation des marchés de produits, on observe que le point d’indice des indicateurs globaux de réglementation des industries de réseau a fortement diminué puisqu’en 2013, il était en repli de 60 % par rapport à sa valeur 30 ans plus tôt. La libéralisation intervenue dans ce secteur a réduit l’avantage salarial moyen des salariés y travaillant d’un taux estimé à 6 % (Graphique 15.2). En l’absence de déréglementation, le revenu des salariés des industries de réseau aurait été, chaque année, supérieur de plus de 10 % à celui des salariés d’autres secteurs.
Graphique 15.2. Réglementation des industries de réseau et avantage salarial des salariés y étant employés
Note : Le graphique présente l’indice moyen de réglementation des industries de réseau dans 21 pays de l’OCDE et l’avantage salarial allant de pair avec cet indice pour les salariés employés dans ces secteurs. L’avantage salarial mesure l’ampleur du sursalaire perçu par les salariés des industries de réseau, comparativement à ceux d’autres secteurs qui présentent les mêmes profils (âge, sexe, niveau d’instruction, etc.). Les simulations sont estimées à partir d’une estimation moyenne, selon laquelle un point d’indice de réglementation augmente de 3.0 % la rémunération des salariés des industries de réseau.
Source : Estimations d’après Denk (2016[35]), « How Do Product Market Regulations Affect Workers? Evidence from the Network Industries », OECD Economics Department Working Papers (Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE), n° 1349, http://dx.doi.org/10.1787/5167d865-en, à partir des sources suivantes : Eurostat, Enquête sur la structure des salaires ; OCDE, Base de données sur la réglementation des produits ; sources spécifiques de micro-données pour l’Australie, l’Allemagne, la Corée, la Suisse, le Royaume-Uni et les États-Unis.
Il arrive parfois que des mesures de compensation à l’intention des personnes touchées par les effets négatifs aident à réussir des réformes structurelles (OCDE, 2010[36]; Trebilcock, 2014[37]). Ces mesures peuvent être implicites, comme le sont, par exemple, les « programmes d’accompagnement » (avec la mise en place de services de reclassement), ainsi qu’il est mentionné dans la section précédente, mais elles peuvent également comporter des transferts monétaires (Høj et al., 2007[38]).
D’un point de vue économique, une compensation tend à être plus justifiée lorsque la réforme crée un désavantage que le travailleur, ou le détenteur de capitaux, ne pouvait pas anticiper au moment de son choix de carrière ou d’investissement. En fournissent un exemple les personnes qui ont acquis depuis peu une entreprise ou une licence (de taxi, par exemple), ne s’attendant pas à une réforme au moment de cette acquisition. L’introduction de plus de concurrence aura alors pour effet de réduire la valeur de l’entreprise ou de la licence étant donné que les rentes anticipées alors ont été capitalisées dans la valeur de ces acquisitions. La même situation peut se présenter pour des salariés licenciés qui ont consacré toute leur vie à travailler pour un opérateur géant de service d’utilité publique, dans un secteur protégé qui s’ouvre à la concurrence d’autres opérateurs.
L’un des critères d’appréciation importants dans le contexte d’une mesure de compensation est de voir si la réforme pénalise injustement une catégorie par rapport à une autre. Il en va souvent ainsi pour les salariés qui sont touchés par un regain de concurrence des importations, ce qui justifie l’instauration de mesures comme le programme d’aide à l’ajustement commercial (TTA, Trade Adjustment Assistance) aux États-Unis. Dans d’autres cas toutefois, des réformes peuvent également pénaliser certaines catégories en termes de salaires ou de qualité d’emploi, mais pas de manière injuste, même si la réforme n’était pas prévisible. Tel est le cas lorsqu’une réforme réglementaire érode d’importantes rentes économiques, mais en laisse cependant une fraction. Des mesures de compensation en faveur de ceux qui sont certes perdants mais continuent d’être avantagés, quoique dans une moindre mesure qu’auparavant, peuvent être inéquitables vis-à-vis de ceux qui financent les mesures de compensation en faveur de ces salariés ou détenteurs de capitaux (Cournède et al., 2016[39]).
Il existe un autre aspect à prendre en considération : des réformes qui réduisent l’avantage salarial dans les secteurs réglementés n’érodent pas nécessairement la progression des rémunérations des salariés dans les secteurs déréglementés si l’augmentation globale des salaires, induite par les gains de productivité réalisés dans toute l’économie, compense la diminution de leurs salaires relatifs. S’agissant des industries de réseau, il ressort de simulations que l’effet à la hausse des précédentes réformes sur les salaires dans ces secteurs a compensé, quasiment dans les mêmes proportions, la diminution de leur avantage salarial, de sorte que les salariés des industries de réseau ont vu la progression de leur rémunération marquer le pas en valeur non pas absolue, mais relative, à la suite de la réforme. Il reste à voir s’il convient d’accorder des compensations à des salariés pour une perte relative de revenu, perte due à la réglementation, alors même qu’ils conservent le même niveau de rémunération.
Des mesures de compensation peuvent présenter l’inconvénient supplémentaire d’encourager des comportements contraires à l’efficience. Le fait d’anticiper une compensation peut induire, d’emblée, une recherche de rente et moins inciter à des gains de productivité (Kaplow, 2003[40]). Le versement d’une compensation risque donc même de renforcer les résistances à la réforme, les acteurs en place pouvant chercher à maximiser leur indemnisation. Une « stratégie de compensation » sans doute plus équitable et plus efficiente, du moins en principe, consisterait à prendre des réformes de grande ampleur, plutôt que d’envergure modeste, dans certains secteurs ou segments. Ainsi que l’on vient de le montrer, cette stratégie peut compenser les pertes relatives de progression salariale que peuvent connaître des salariés, suite à un renforcement de la concurrence dans leur secteur, par des gains de pouvoir d’achat résultant de réformes menées parallèlement dans d’autres secteurs (Blanchard and Giavazzi, 2003[11]; Gersbach, 2004[41]).
Conclusion
Les réformes du marché du travail et autres réformes des politiques publiques peuvent être synonymes de marchés du travail et d’économies à la fois plus solides et plus inclusifs. Mais pour autant, elles ne sont pas très populaires ni très faciles à appliquer. Ce chapitre permet d’éclairer d’un jour nouveau la manière dont une amélioration de la préparation, de la conception et du calendrier de ces réformes peut renforcer leur faisabilité politique et les rendre plus attractives. Les principaux enseignements de cette analyse sont repris ci-après.
Mieux vaut entreprendre des réformes structurelles lorsque la conjoncture économique est favorable
La décision de mener des réformes structurelles intervient souvent lorsque le statu quo n’est plus tenable et donc, le plus souvent, pendant un ralentissement de l’activité. Or, il est clairement avéré que les réformes structurelles ont le moins d’effets secondaires, le cas échéant, sur l’emploi lorsqu’elles sont mises en œuvre en période de conjoncture favorable. Ainsi, ce n’est pas parce que la législation sur la protection de l’emploi est assouplie que des entreprises qui traversent une période de forte demande du marché pour leurs produits vont être tentées de tailler massivement dans leurs effectifs. Même lorsque des réformes ont temporairement pour effet de déprimer la demande intérieure, un climat propice dans les économies des partenaires commerciaux peut faire que les bénéfices de ces réformes seront plus rapidement visibles. Le message, en substance, est donc celui-ci : l’heure n’est pas à l’autosatisfaction lorsque les résultats économiques sont bons.
La réussite des réformes passe par une direction politique et une large adhésion au projet
La majeure partie des réformes structurelles impliquent de faire des arbitrages et par conséquent, ne peuvent susciter l’adhésion de tous dans la société. Or, pour réussir, une réforme doit rassembler une masse critique d’électeurs et de responsables politiques pour la soutenir. Il est souvent plus facile d’obtenir l’approbation générale dans une situation de crise. En règle générale, une direction ferme du processus et la mobilisation d’une base factuelle, une évaluation rigoureuse à l’issue de la réforme et une communication efficace (y compris via les nouvelles technologies) sont autant de facteurs susceptibles d’assurer la réussite d’une réforme et un soutien constant au processus. La solidité de la base factuelle et de l’exercice d’évaluation nécessite d’investir dans la collecte de données, en l’absence des informations nécessaires pour suivre la mise en conformité avec la réforme et son bilan. Un haut degré de coopération et de confiance entre le gouvernement, les employeurs et les salariés constitue également un autre élément qui facilite l’adoption et la mise en œuvre d’une bonne réforme.
Amortir les effets à court terme d’une réforme peut aider à susciter l’adhésion au projet
Certaines réformes structurelles peuvent avoir un coût pour l’emploi pendant la phase de transition. Les politiques monétaires, mais surtout budgétaires, peuvent aider à amortir des effets possibles de contraction à court terme. En matière budgétaire, la montée en régime dans les politiques actives du marché du travail et l’augmentation temporaire des montants et de la durée de versement des prestations de chômage sont sans doute les mesures les plus à même de stimuler la demande globale et de soutenir les individus les plus touchés. Une conception judicieuse des réformes peut aider à en contenir les effets à court terme. En matière de réforme des licenciements, par exemple, l’application du principe du maintien des droits acquis antérieurement protège les emplois actuels et évite une flambée des licenciements, mais risque de retarder les bénéfices de la réforme.
Des mesures d’accompagnement des perdants potentiels d’une réforme peuvent contribuer à sa réussite
Dans l’optique d’assurer l’adhésion au processus de réforme et d’augmenter notablement les niveaux de bien-être, les autorités peuvent penser leurs réformes de façon qu’elles intègrent des éléments de compensation en faveur de ceux qui seront certainement les plus touchés. Si la compensation est souvent implicite, notamment lorsqu’elle prend la forme de mesures d’activation, elle peut aussi impliquer des transferts monétaires. En règle générale, une stratégie de compensation se justifiera sans doute davantage lorsque des réformes créent un désavantage que les salariés touchés n’avaient pas anticipé au moment de choisir leur carrière. En revanche, des réformes qui suppriment des avantages à certaines catégories d’entreprises ou de salariés engendrent des perdants parmi les acteurs en place, mais seulement dans la mesure où ceux-ci ne bénéficient plus d’avantages injustes. Des paiements compensatoires en pareils cas sont plus difficiles à justifier, mais ils peuvent néanmoins contribuer à la réussite des réformes structurelles.
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Notes
← 1. À la suite des élections législatives de 1998, le gouvernement nouvellement élu a institué le Pacte pour l’emploi, la formation et la compétitivité. Au sein de ce pacte, les syndicats misaient sur le fait qu’une croissance plus faible des salaires créerait de l’emploi ; les fédérations d’employeurs voyaient l’intérêt d’une baisse des coûts relatifs de main-d’œuvre ; quant au gouvernement, il soutenait la rémunération nette des salariés et la compétitivité extérieure par des allégements de cotisations sociales et un relèvement de la fiscalité indirecte.
← 2. Le Chapitre 13 de cet ouvrage aborde le rôle de la politique monétaire et de différentes politiques budgétaires pour favoriser la résilience du marché du travail.