Ce chapitre s’appuie sur le cadre de la Stratégie pour l’emploi pour examiner comment les économies émergentes peuvent faire face au double problème d’une faible productivité et d’une inclusivité limitée dans le contexte d’une économie informelle omniprésente. Cette dernière signifie qu’une grande partie de la population active n’a pas accès à une assurance sociale ou à une protection réglementaire élémentaire. L’économie informelle restreint aussi la capacité des pouvoirs publics à recouvrer les impôts et donc les ressources dont ils disposent pour relever le défi de stimuler une croissance inclusive. Une stratégie globale s’impose qui encourage l’activité formelle tout en s’adressant aux personnes les plus vulnérables.
Des emplois de qualité pour tous dans un monde du travail en mutation
La stratégie de l’OCDE pour l'emploi
Chapitre 16. Améliorer le fonctionnement du marché du travail dans les économies émergentes
Abstract
Introduction
Stimuler une croissance inclusive est un enjeu majeur pour les pouvoirs publics dans les économies émergentes. Par rapport au pays représentatif de l’OCDE, les pays émergents affichent en général des niveaux de vie nettement plus bas et des inégalités plus grandes. En outre, ils doivent faire face au travail non déclaré généralisé. L’économie informelle omniprésente signifie qu’une grande partie de la population active se trouve concrètement hors de portée des autorités et n’a pas accès à une assurance sociale ou à une protection réglementaire. Par ailleurs, l’économie informelle restreint la capacité des pouvoirs publics à recouvrer les impôts et donc les ressources dont ils disposent pour stimuler une croissance inclusive.
Ce chapitre s’appuie sur le cadre de la Stratégie pour l’emploi pour examiner comment les pays émergents peuvent améliorer le fonctionnement du marché du travail et, plus précisément, affronter le double problème d’une faible productivité et d’une inclusivité limitée, dans le contexte d’une économie informelle omniprésente. Pour ce faire, il s’intéresse à des pays émergents qui ont un lien avec l’OCDE, à savoir l’Afrique du Sud, l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, l’Inde, l’Indonésie, le Kazakhstan, le Mexique, le Pérou, la Fédération de Russie, la Thaïlande, la Tunisie et la Turquie. Comme ce groupe de pays présente une très grande diversité en termes de revenu, de taille, de démographie et d’institutions, la nature des difficultés et des réponses les plus adaptées des pouvoirs publics peut être très différente et ne peut être que partiellement prise en considération étant donné le champ d’étude de ce chapitre.
Les thèmes abordés dans ce chapitre peuvent intéresser les dirigeants des pays émergents mais aussi ceux des pays plus développés. L’avènement de l’économie des plateformes et la montée en puissance du travail indépendant qui va de pair ont soulevé des questions délicates quant aux différences de traitement réglementaire entre salariés et travailleurs indépendants. Les économies émergentes sont depuis longtemps en proie à des difficultés comparables en raison de l’importance du travail non déclaré. Ces dernières années, cela s’est traduit par l’élaboration de systèmes de protection sociale innovants qui fournissent des indications intéressantes pour les pays plus développés également.
Le chapitre s’organise comme suit. La Partie 16.1 décrit le double problème d’une faible productivité et d’une inclusivité limitée dans le contexte d’une économie informelle omniprésente. La Partie 16.2 examine le rôle des politiques et institutions pour stimuler la productivité et l’activité formelle, tandis que la Partie 16.3 analyse comment les politiques et institutions peuvent renforcer l’inclusivité sans pénaliser l’activité formelle. La dernière partie conclut l’ensemble.
16.1. Les principaux enjeux
Les économies émergentes étudiées dans ce chapitre sont confrontées à une double difficulté : (1) une faible productivité et (2) une inclusivité du marché du travail limitée. Pour ces deux enjeux, la réduction du poids de l’économie informelle joue un rôle de premier plan.
Un retard de développement économique
Le développement économique est nettement plus faible dans les économies émergentes que dans le pays représentatif de l’OCDE. L’écart de produit intérieur brut (PIB) par habitant entre les pays émergents et la moyenne de l’OCDE varie entre 40 % (Turquie) et 87 % (Inde) (Graphique 16.1, Partie A). En d’autres termes, le revenu moyen dans les économies émergentes est environ deux à dix fois plus bas que celui du pays moyen de l’OCDE.
Le faible développement économique s’explique principalement par un retard de productivité. Dans l’ensemble des pays émergents couverts, la productivité du travail est inférieure de 18 % (Turquie) à 84 % (Inde) à la moyenne de l’OCDE (Graphique 16.1, Partie A). Tous les pays à l’exception de l’Argentine, du Mexique et de la Turquie ont vu leur productivité converger au cours des dernières décennies, dans la mesure où la croissance de la productivité a dépassé la moyenne de l’OCDE (Graphique 16.1, Partie B). Toutefois, le rythme de convergence de la productivité varie considérablement d’un pays à l’autre, le processus étant particulièrement rapide dans les pays d’Asie orientale et centrale étudiés ici.
Graphique 16.1. Les niveaux de productivité sont nettement inférieurs à la moyenne de l’OCDE, malgré un rattrapage au cours des dernières décennies
Note : Partie A : Les données se rapportent à 2017, sauf pour l’Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, le Costa Rica, l’Inde et la Fédération de Russie (2016). Partie B : Les données se rapportent à la période 1997‑2017, sauf pour l’Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, le Costa Rica, l’Inde et la Fédération de Russie (1997‑2016).
Source : Compendium de l’OCDE sur les indicateurs de productivité pour les pays de l’OCDE, l’Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, l’Inde, l’Indonésie et la Fédération de Russie ; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde pour l’Argentine, le Kazakhstan, le Pérou, la Thaïlande et la Tunisie.
Pour stimuler la productivité dans les économies émergentes, des progrès généralisés s’imposent dans l’ensemble des entreprises, mais surtout dans le bas de l’échelle de la productivité. Par rapport aux pays plus développés, la répartition de la productivité entre les entreprises a tendance à être plus dispersée, avec une queue de distribution longue et épaisse de structures peu productives (Bloom et al., 2010[1] ; Levy et López-Calva, 2016[2] ; Bento et Restuccia, 2017[3]). Le travail peu productif illustre en général la multitude de personnes ayant des compétences de base limitées et la demande de biens et services de faible qualité par ces mêmes travailleurs et leur famille (La Porta et Shleifer, 2014[4]).
Pour accélérer le développement économique, il faut aussi, outre un accroissement de la productivité, augmenter l’emploi, et notamment le taux d’activité. Si les taux d’emploi étaient portés aux niveaux de l’OCDE, cela réduirait l’écart de PIB par habitant entre les économies émergentes et l’OCDE de quatre à cinq points de pourcentage en moyenne (Graphique 16.1, Partie A). Cela nécessite pour l’essentiel d’améliorer le taux d’activité, des femmes en particulier (cf. Encadré 16.1). Le chômage a tendance à être moins problématique.1 Cela est en partie lié au fait que, dans leur majorité, les travailleurs ne peuvent pas se permettre de rester sans emploi pendant de longues périodes, puisque les systèmes d’indemnisation du chômage ont en général une couverture limitée ou n’existent pas (OCDE, 2015[5]).
Les emplois ont tendance à être de qualité médiocre et l’inclusivité est limitée
Une deuxième grande priorité des pouvoirs publics est de renforcer l’inclusivité en veillant à ce que les gains de productivité soient globalement partagés et en protégeant les travailleurs vulnérables contre les difficultés financières et l’exclusion sociale. Cela impose d’améliorer la qualité des emplois, de lutter contre les inégalités excessives et d’éradiquer l’extrême pauvreté.
Graphique 16.2. Les économies émergentes se caractérisent par des salaires bas et par de fortes inégalités de salaires
Note : La qualité des revenus d’activité est mesurée par la moyenne générale des rémunérations avec une forte aversion pour l’inégalité, tandis que les inégalités de revenus d’activité sont mesurées par l’indice d’inégalité d’Atkinson correspondant. Les calculs s’appuient sur les rémunérations horaires brutes pour 2015, sauf pour le Costa Rica et l’Indonésie (2016), l’Argentine et la Fédération de Russie (2013) et l’Inde (2012). La moyenne de l’OCDE est une moyenne simple de la qualité des revenus d’activité.
Source : Pays de l’OCDE : Base de données de l’OCDE sur la qualité des revenus d’activité ; calculs du Secrétariat de l’OCDE reposant sur Encuesta Permanente de Hogares (EPH) pour l’Argentine, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD) pour le Brésil, Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) pour la Colombie, Encuesta Continua de Empleo (ECE) pour le Costa Rica, l’Enquête nationale par sondage pour l’Inde, Sakernas pour l’Indonésie, l’Enquête longitudinale russe de suivi pour la Fédération de Russie et la National Income Dynamics Study (NIDS) pour l’Afrique du Sud.
La qualité des emplois est une préoccupation majeure dans les économies émergentes. La qualité des revenus d’activité inférieure à la moyenne de l’OCDE s’explique par une rémunération moyenne nettement plus faible et par des inégalités de revenus d’activité plus fortes (Graphique 16.2). Cela découle en grande partie de la faiblesse de la productivité et de sa grande dispersion comme évoqué plus haut. Les travailleurs des pays émergents ont aussi tendance à être plus exposés aux risques du marché du travail que ceux des pays plus développés (OCDE, 2015[6]). Dans la plupart des économies émergentes, cela traduit avant tout le risque de percevoir une rémunération extrêmement faible.2 En outre, la qualité du cadre de travail est généralement moindre dans les pays émergents que dans les pays de l’OCDE. La fréquence plus importante des journées de travail très longues est révélatrice de cet état de fait (OCDE, 2015[6]).3
Encadré 16.1. Combler les écarts entre hommes et femmes sur les marchés du travail des économies émergentes
Les écarts entre hommes et femmes en matière d’activité et d’éducation se sont réduits mais les progrès sont inégaux
Au cours des trente dernières années, les femmes de tous les pays émergents ont rattrapé leur retard sur les hommes s’agissant de plusieurs aspects du fonctionnement du marché du travail. L’un des progrès les plus remarquables a été une hausse sans précédent du taux d’activité féminine, même si les avancées ont été très inégales d’un pays émergent à l’autre. Les progrès les plus notables ont été enregistrés en Amérique latine, notamment au Chili et au Costa Rica, où l’écart de taux d’activité a diminué de 1 point de pourcentage par an depuis le milieu des années 90. La Tunisie, l’Inde et l’Indonésie affichent toujours les disparités les plus prononcées. Toutefois, les femmes peu qualifiées issues d’une famille pauvre continuent à subir de gros écarts de taux d’activité à travers le monde.
En outre, les écarts de niveau d’études entre hommes et femmes se sont généralement réduits au cours des dernières décennies. Les taux d’inscription dans l’enseignement primaire et secondaire sont pratiquement identiques pour les garçons et les filles et, dans beaucoup de pays, les femmes suivent des études supérieures plus souvent que les hommes aujourd’hui. Les progrès les plus significatifs ont été enregistrés en Tunisie, en Chine, en Turquie, en Indonésie et en Inde. Toutefois, les filles obtiennent de moins bons résultats scolaires en mathématiques et souvent en sciences, ce qui, parallèlement aux normes sociales subjectives concernant les rôles sexués, se traduit par le fait qu’une proportion plus faible de filles étudie et travaille dans les disciplines STIM (sciences, technologies, ingénierie et mathématiques). L’amélioration du niveau d’études en moyenne cache aussi que les filles issues d’une famille plus pauvre ont toujours nettement moins de chances d’être scolarisées à tous les niveaux d’enseignement. Le comblement des écarts qui subsistent en matière d’éducation est un objectif important des pouvoirs publics.
Les femmes continuent à occuper des emplois de moins bonne qualité que les hommes
Les femmes ont tendance à occuper des emplois de moins bonne qualité que les hommes dans les économies émergentes. Les secteurs et les professions dans lesquels les femmes travaillent le plus souvent ont tendance à être moins productifs et à offrir des rémunérations moins élevées. Cela s’explique par le fait que les femmes sont plus susceptibles d’avoir un emploi informel que les hommes. En outre, un pourcentage élevé de femmes actives (souvent la majorité) ne sont pas salariées. En règle générale, elles possèdent des entreprises plus petites, moins prospères et plus souvent informelles que celles des hommes. Les contraintes de crédit ainsi qu’une connaissance insuffisante de la finance et de la gestion figurent parmi les causes premières des disparités entre hommes et femmes en matière d’entrepreneuriat. Par conséquent, l’écart de rémunération entre hommes et femmes dans les pays émergents est encore plus grand que dans les pays de l’OCDE. Fait très préoccupant, les gros écarts de rémunération entre hommes et femmes perdurent lorsque l’on compare des travailleurs ayant le même niveau d’instruction et occupant des emplois similaires. Dans les pays émergents, les femmes ont aussi des emplois moins sûrs et encourent des risques plus élevés de chômage et de rémunération extrêmement faible (OCDE, 2015[6]).
La répartition inégale entre les hommes et les femmes des tâches ménagères et des soins dispensés par la famille reste un facteur majeur d’inégalité entre les sexes dans les économies émergentes. Il faut agir pour encourager des modes flexibles d’organisation du travail, renforcer l’efficacité du congé parental et lutter contre les discriminations à l’égard des femmes.
Source : Cet encadré a été préparé par Paolo Falco (OCDE) à partir de OCDE (2016[7]), « Éliminer les disparités entre hommes et femmes sur le marché du travail dans les économies émergentes : un chantier inachevé », dans Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2016, https://doi.org/10.1787/empl_outlook-2016-8-fr.
L’inclusivité du marché du travail a tendance à être faible dans les économies émergentes (cf. le Chapitre 3). Le taux de bas revenus, à savoir la proportion de personnes vivant dans des ménages avec un revenu disponible inférieur à 50 % de la médiane, a tendance à être élevé. Si en moyenne dans la zone OCDE environ une personne sur dix vit dans un ménage pauvre, ce ratio varie entre une personne sur quatre en Chine et une sur huit dans la Fédération de Russie pour ce qui est des pays émergents. Les taux élevés de bas revenus s’expliquent par de fortes inégalités de rémunération et par des taux élevés d’inactivité parmi les catégories défavorisées, par exemple les jeunes et les seniors peu qualifiés. Les inégalités de revenu entre les hommes et les femmes restent grandes elles aussi (Encadré 16.1).
Dans le même temps, des progrès notables ont été accomplis sur le front de l’éradication de l’extrême pauvreté dans la plupart des économies émergentes, même si cela reste une préoccupation urgente dans certains pays. Le pourcentage de la population vivant avec moins de 1.90 USD par jour à parité de pouvoir d’achat (PPA) de 2011, qui est le seuil international d’extrême pauvreté utilisé par la Banque mondiale, s’élève à environ 20 % en Inde et en Afrique du Sud et se maintient entre 3 % et 7 % au Brésil, au Pérou, en Colombie et en Indonésie. Les taux d’extrême pauvreté ont reculé dans tous les pays au cours des dernières décennies. Les progrès ont été particulièrement spectaculaires en Chine et en Indonésie, où ces taux ont été ramenés d’environ 45 % au milieu des années 90 à 1 % (Chine) et 7 % (Indonésie) aujourd’hui (Banque mondiale, 2016[8]).
L'économie informelle est omniprésente
La faible productivité et l’inclusivité limitée sont en grande partie liées à l’économie informelle, dans laquelle les travailleurs et les entreprises se situent partiellement ou totalement en dehors du champ d’application de la réglementation et ne cotisent pas à l’assurance sociale.
L’emploi informel est durablement élevé dans les économies émergentes, mais avec de fortes disparités entre les pays (Graphique 16.3). Parmi les pays étudiés, les taux d’activité informelle varient entre quelque 30 % au Chili et environ 90 % en Inde. L’activité informelle est fréquente pour des catégories de travailleurs très différentes, parmi lesquelles les travailleurs pour leur propre compte, les travailleurs familiaux et les travailleurs indépendants, mais aussi chez les salariés non déclarés dans des entreprises du secteur structuré ou du secteur informel (OCDE, 2009[9]). Dans certains cas, cela témoigne d’une stratégie de subsistance en l’absence de possibilités d’emploi salarié formel, alors que dans d’autres cela traduit un choix délibéré, les travailleurs ne participant pas à l’économie formelle pour éviter de devoir payer des cotisations de sécurité sociale et des impôts (Perry et al., 2007[10] ; Meghir, Narita et Robin, 2015[11]).
Les taux d’activité informelle ont baissé dans l’ensemble des économies émergentes étudiées ici, mais pas de manière rapide. Le poids de l’économie informelle a tendance à diminuer lorsqu’une économie se développe. Toutefois, il ne s’agit pas d’un processus automatique puisque l’économie informelle dépend de nombreux facteurs différents, dont la capacité des entreprises prospères du secteur structuré à attirer des travailleurs compétents (Díaz et al., 2018[12]). En outre, la croissance démographique rapide, surtout parmi les populations pauvres, peut ralentir la régularisation d’emplois informels, dans la mesure où elle pérennise l’offre de travailleurs non déclarés peu qualifiés et la demande de biens de faible qualité (La Porta et Shleifer, 2014[4]).4
Graphique 16.3. Les taux d’activité informelle n’ont diminué que lentement
Note : Par définition, l’économie informelle englobe : i) les travailleurs salariés qui ne payent pas de cotisations de sécurité sociale ; et ii) les travailleurs indépendants qui ne payent pas de cotisations de sécurité sociale ou dont l’activité n’est pas déclarée.
Source : Calculs de l’OCDE d’après la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) pour l’Argentine, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD) pour le Brésil, l’Enquête CASEN pour le Chili, Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) pour la Colombie, Encuesta Continua de Empleo (ECE) pour le Costa Rica, l’Enquête nationale par sondage pour l’Inde, l’Enquête Sakernas pour l’Indonésie, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) pour le Mexique, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) pour le Pérou, l’Enquête QLFS pour l’Afrique du Sud et l’Enquête HLFS pour la Turquie.
L’emploi informel durablement élevé constitue une préoccupation majeure des pouvoirs publics et complique grandement la tâche de créer des conditions propices à une croissance solide de la productivité et à des marchés du travail plus inclusifs.
L’économie informelle va de pair avec une faible productivité et entrave la croissance de la productivité. Les entreprises du secteur informel sont nettement surreprésentées dans le bas de l’échelle de la taille et de la productivité (Hsieh et Klenow, 2009[13] ; Li et Rama, 2015[14] ; OCDE, 2018[15]). Elles ont tendance à être de petite taille puisque cela leur permet de rester sous les radars des organismes chargés de l’application des lois et de minimiser le risque de détection. Cependant, cela a aussi tendance à freiner la croissance de la productivité, dans la mesure où cela les empêche d’atteindre un volume de production efficace et restreint leur accès au crédit. En outre, l’économie informelle peut être un facteur de concurrence déloyale pour les entreprises du secteur structuré et ainsi réduire les incitations à développer ce secteur.5
L’économie informelle est étroitement liée à la faible inclusivité du marché du travail, notamment parce qu’une grande partie de la population active n’est protégée ni par des normes de travail légales ou élaborées collectivement ni par l’assurance sociale.6 En outre, les taux de mobilité entre emploi informel et emploi formel ont tendance à être relativement bas, ce qui semble indiquer que la qualité insuffisante des emplois associée à l’activité informelle peut être très durable (Bosch et Esteban-Pretel, 2012[16] ; Cruces, Ham et Viollaz, 2012[17] ; OCDE, 2015[6]).7 Enfin, les personnes issues de catégories ayant une situation plus fragile au regard de l’emploi, par exemple les jeunes peu qualifiés, les femmes ou les seniors, sont nettement plus susceptibles de travailler dans le secteur informel que les autres (OCDE, 2008[18]).
L’économie informelle restreint la capacité de l’État à recouvrer les impôts et donc les ressources qui pourront être utilisées pour stimuler une croissance inclusive, par exemple à travers des investissements publics dans les infrastructures et l’éducation et l’élaboration de programmes du marché du travail (Besley et Persson, 2014[19]). Elle limite aussi le degré de redistribution qui peut être atteint grâce au système de prélèvements et de prestations.
En résumé, pour améliorer le fonctionnement du marché du travail dans les économies émergentes, il faut faire face au double problème de la faible productivité, d’une part, et de l’inclusivité limitée du marché du travail, d’autre part. Si ces difficultés ne diffèrent guère de celles rencontrées par les pays plus développés (Chapitre 2), le contexte est très différent en raison de l’omniprésence de l’économie informelle. Cela réduit considérablement la portée des politiques d’emploi et sociales et les ressources financières disponibles pour l’action publique. Par conséquent, toute stratégie visant à améliorer le fonctionnement du marché du travail dans les économies émergentes doit tenir compte du poids de l’économie informelle.
16.2. Stimuler la croissance de la productivité et lutter contre l’économie informelle
Pour lutter contre l’économie informelle, il faut adopter une stratégie globale qui s’attaque simultanément à tous les principaux facteurs qui en sont à l’origine. Il ressort des exemples passés que les réformes d’ampleur limitée qui privilégient uniquement un élément influant sur l’économie formelle ont tendance à n’avoir que des effets modestes (Bruhn et McKenzie, 2014[20]). Une stratégie d’ensemble de lutte contre l’économie informelle doit donc porter sur les points suivants : i) la valorisation des compétences utiles et leur mobilisation efficace sur le marché du travail ; ii) la réduction des coûts de l’activité formelle tout en renforçant ses avantages ; iii) l’amélioration de l’efficacité des mesures de contrôle.
Disposer d’une main-d’œuvre qualifiée et réduire l’inadéquation des compétences
Une main-d’œuvre qualifiée est un facteur important qui détermine les résultats sur le front de l’économie et de l’emploi (Gennaioli et al., 2013[21]). Les différences de capital humain expliquent environ 50 % de l’écart de PIB par habitant entre les pays latino-américains et ceux de l’OCDE (Hanushek et Woessmann, 2012[22]). L’importance d’une main-d’œuvre qualifiée tient à la plus grande probabilité que les travailleurs qualifiés soient pourvus d’un emploi ainsi qu’à leur tendance à être plus productifs au travail. Les compétences facilitent aussi la diffusion de technologies propices à l’amélioration de la productivité et peuvent ainsi aider les entreprises à la traîne à rattraper la frontière technologique.
La valorisation des compétences joue aussi un rôle essentiel pour réduire le poids de l’économie informelle. À titre d’exemple, en Colombie, l’amélioration des compétences explique deux tiers de la diminution de l’activité informelle de 70 % en 2007 à 62 % en 2017 (FMI, 2018[23]).8 L’activité formelle requiert une plus grande productivité et des travailleurs plus qualifiés pour compenser les coûts des cotisations de sécurité sociale, de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et du respect des obligations réglementaires. Il n’est donc pas étonnant que les travailleurs peu qualifiés soient surreprésentés dans le travail informel et aient en général des possibilités limitées de transition vers le travail déclaré (OCDE, 2015[24] ; Cruces, Ham et Viollaz, 2012[17]).
Améliorer les effectifs scolarisés et la qualité de l’enseignement
Si les économies émergentes ont accompli des progrès spectaculaires pour élargir l’accès à l’enseignement de base, les taux d’inscription dans l’enseignement secondaire et supérieur doivent être relevés pour favoriser l’amélioration du niveau de qualification de la population active.9 En outre, la qualité globale du système éducatif nécessite une plus grande attention. D’après le Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA), le niveau moyen des aptitudes des élèves du secondaire dans les pays émergents reste nettement inférieur à la moyenne de l’OCDE et les progrès réalisés au fil du temps ont été modestes.
Il est possible d’améliorer les résultats scolaires médiocres en veillant à ce que les ressources financières disponibles pour les dépenses publiques d’éducation soient suffisantes, en renforçant le recouvrement des impôts et en luttant contre l’économie informelle. Les pouvoirs publics dans les économies émergentes ont tendance à dépenser moins en pourcentage du PIB pour l’éducation que les pays de l’OCDE. Cela s’explique par une baisse globale des dépenses publiques, et non pas par une priorité moindre accordée aux dépenses d’éducation, sachant que les pays émergents ont tendance à consacrer une part plus importante de leur budget public à l’éducation que les économies plus développées.
Les contraintes budgétaires soulignent l’importance d’accroître l’efficacité des dépenses. Pour ce faire, il est possible de développer l’éducation des jeunes enfants, notamment des enfants vivant dans des ménages pauvres, puisque cela renforce la motivation pour étudier plus avant et son efficacité (Heckman, 2006[25] ; Kugler et al., 2018[26]). Parmi les autres mesures payantes figurent la communication d’informations sur la qualité des établissements scolaires et le rendement de la scolarité, l’amélioration de la qualité des enseignants et le recours à des technologies numériques dans l’offre de services d’enseignement (Ganimian et al., 2016[27] ; Banque mondiale, 2018[28]).
Remédier à l’inadéquation généralisée des compétences
S’il est indispensable d’améliorer l’offre de compétences, il est tout aussi important que les compétences dispensées par le système éducatif correspondent aux qualifications exigées par les entreprises et que le marché du travail assure une adéquation entre les travailleurs et les emplois dans lesquels ils pourront exploiter au mieux leurs compétences. L’inadéquation des compétences empêche les entreprises et les travailleurs d’exprimer tout leur potentiel, d’où une productivité, des salaires et une satisfaction à l’égard de l’emploi moindres (Mcgowan et Andrews, 2015[29] ; OCDE, 2017[30]). En outre, l’inadéquation réduit le rendement de l’éducation et, par conséquent, les incitations pour les travailleurs à investir dans l’enseignement (Levy et López-Calva, 2016[2]).
L’inadéquation des compétences a tendance à être forte dans les économies émergentes. Dans chacun des pays émergents pour lesquels des données valables sont disponibles, l’inadéquation des compétences dépasse le niveau moyen dans la zone OCDE (Graphique 16.4). Par ailleurs, à l’exception de l’Afrique du Sud, la détention d’un diplôme trop élevé a tendance à être un peu plus fréquente que la sous-qualification, contrairement aux pays de l’OCDE, où la sous-qualification a tendance à être un peu plus répandue en moyenne.
Graphique 16.4. L’inadéquation des compétences est forte dans les économies émergentes
Note : L’inadéquation correspond à la proportion d’individus ayant un niveau de qualification plus élevé (surqualification) ou moins élevé (sous-qualification) que la valeur modale dans leur activité professionnelle.
Source : Base de données Skills for Jobs de l’OCDE, 2018, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=MISMATCH.
Il est possible de réduire l’inadéquation des compétences en veillant à ce que le système éducatif dispense les compétences recherchées par les employeurs, que le marché du travail assure un appariement efficace entre les travailleurs et les entreprises et que les compétences des travailleurs soient pleinement exploitées sur le lieu de travail.
Pour faire en sorte que les étudiants soient dotés des compétences exigées par les employeurs du secteur structuré à leur sortie du système éducatif, il est essentiel de consolider les liens entre le monde de l’éducation et le monde du travail. Une solution prometteuse pour y parvenir consiste à associer formation en milieu scolaire et formation en entreprise, y compris par le biais de l’apprentissage. Cela favorise l’acquisition de compétences et garantit que les programmes de formation correspondent aux besoins des employeurs, tout en procurant aux jeunes une expérience professionnelle utile dans des entreprises du secteur formel (OCDE, 2015[24]). À titre d’exemple, le programme colombien Jovenes en Acción, qui allie formation en établissement scolaire et stage en entreprise dans le secteur structuré, a accru la probabilité de travailler dans le secteur formel et augmenté la rémunération perçue jusqu’à dix ans après la fin du programme (Attanasio et al., 2015[31] ; OCDE, 2016[32]).
Pour réduire l’inadéquation des compétences, il faut aussi assurer une concordance efficace entre les compétences des travailleurs et les besoins des entreprises. Cela nécessite des informations pertinentes sur les qualifications des travailleurs et les possibilités d’emploi existantes. Les programmes de validation des qualifications, à l’instar du Programme de reconnaissance des acquis (Recognition of Prior Learning programme) en Afrique du Sud (OCDE, 2017[33]), peuvent contribuer à communiquer de meilleures informations sur les compétences des travailleurs. Parallèlement, les informations concernant les postes vacants peuvent être diffusées via des plateformes en ligne ou les services publics de l’emploi, y compris à destination des catégories défavorisées. Pour assurer une concordance efficace entre les compétences et les besoins, il faut aussi que les travailleurs puissent passer facilement d’un emploi à un autre et que les entreprises puissent aménager leurs effectifs en fonction des nouvelles difficultés et possibilités. Cela nécessite notamment des réglementations des marchés de produits et de protection de l’emploi suffisamment souples ainsi que des politiques d’emploi et sociales efficaces qui accompagnent les travailleurs plutôt que leurs emplois (cf. l’analyse ci-dessous).
Un autre moyen de réduire l’inadéquation consiste à encourager la mobilisation des qualifications sur le lieu de travail en investissant dans les compétences des entrepreneurs et en préconisant le recours à des pratiques de gestion et de travail à haut rendement (Bloom et al., 2013[34] ; Bloom et al., 2018[35]). Cela est aussi susceptible de favoriser le développement du secteur structuré, puisque des gérants plus qualifiés peuvent plus facilement se charger des tâches administratives qui vont de pair avec l’activité formelle.10 En outre, les pratiques de gestion et de travail à haut rendement sont probablement plus efficaces dans les entreprises du secteur structuré car elles ont tendance à faire partie d’une stratégie à long terme axée sur des relations stables entre les employeurs et les salariés.
Réduire les inconvénients de l’activité formelle tout en amplifiant ses avantages
Pour stimuler la croissance de la productivité, des conditions propices à l’activité des entreprises dans lesquelles les emplois formels peuvent se multiplier sont absolument indispensables. Cela englobe un système juridique qui applique les droits et contrats de propriété de manière juste et dans les délais impartis (Quatraro et Vivarelli, 2015[36]). Avoir l’autorité légale d’exiger le respect des contrats est un avantage majeur d’opérer dans le secteur structuré et devrait être garanti par l’État. Un pouvoir judiciaire efficace est aussi déterminant pour la croissance de la productivité, puisqu’il permet aux entreprises du secteur structuré d’accéder au crédit, réduit l’incertitude pour les investisseurs étrangers et encourage la participation aux chaînes de valeur mondiales (Perry et al., 2007[10]).
Dans de nombreux pays émergents, les réglementations strictes des marchés de produits freinent la concurrence, la croissance de la productivité et la création d’emplois formels (Koske et al., 2015[37]). Les obstacles à l’entrepreneuriat, au commerce et à l’investissement ont tendance à être nettement plus nombreux dans les pays émergents que dans les pays de l’OCDE plus développés. Ils ont tendance à protéger les entreprises en place de la concurrence d’acteurs extérieurs en imposant de lourdes contraintes administratives aux nouveaux venus potentiels. Les moyens d’action de l’État, comme en témoigne sa forte présence capitalistique dans le secteur marchand, ont aussi tendance à être plus larges. Des réformes propices à la concurrence peuvent stimuler la croissance de la productivité : en améliorant l’efficience opérationnelle des entreprises et la répartition efficace des ressources (OCDE, 2016[38]) ; en rehaussant la qualité des institutions à travers une diminution du risque de comportement de recherche de rente et de corruption (Rijkers, Arouri et Baghdadi, 2016[39]) ; et en encourageant la création d’emplois dans le secteur structuré moyennant une réduction des frais généraux d’immatriculation ou de gestion d’une entreprise.
Il faudrait que les impôts sur le travail restent modérés car ils représentent un coût significatif pour la création d’emplois formels, notamment peu qualifiés (Cano-Urbina, 2015[40] ; Bosch et Esteban-Pretel, 2012[16] ; Frölich et al., 2014[41]). Si les taux des impôts sur le travail ont tendance à être comparables ou inférieurs en moyenne à ceux des pays de l’OCDE, ils tendent à être nettement plus élevés pour les travailleurs au bas de l’échelle des salaires (OCDE, 2015[5]). Cela tient à une dépendance beaucoup plus grande à l’égard des cotisations de sécurité sociale, qui ont tendance à être proportionnelles aux revenus, contrairement à l’impôt sur le revenu des personnes physiques, qui tend à être plus progressif. Cela a des conséquences potentiellement importantes, non seulement pour l’inclusivité du marché du travail mais aussi pour l’attractivité de l’activité formelle. Dans la mesure où il existe un lien étroit au niveau des individus entre les cotisations de sécurité sociale et les droits à la sécurité sociale, un coin fiscal sur le travail élevé n’a peut-être pas une forte incidence sur le choix de travailler dans le secteur structuré ou dans le secteur informel. Cependant, les incitations à travailler dans le secteur formel ont tendance à devenir moins fortes si : i) la sécurité sociale a une forte composante redistributive, ii) le système de sécurité sociale n’optimise pas les ressources en raison d’une mauvaise gestion ou iii) les travailleurs ne sont pas attachés aux droits parce qu’ils ont une vision à court terme.11 Pour renforcer les incitations à travailler dans le secteur structuré, une solution pourrait être de resserrer le lien entre droits et cotisations. Une autre consiste à développer les incitations à travailler dans le secteur formel pour les travailleurs au bas de l’échelle des salaires en accentuant la progressivité des impôts sur le travail. Pour y parvenir, il est possible d’utiliser les exonérations de cotisations de sécurité sociale pour les travailleurs au bas de l’échelle des salaires ou de s’appuyer davantage sur la fiscalité générale, y compris l’impôt progressif sur le revenu des personnes physiques.
Traditionnellement, la réglementation du marché du travail est un instrument très prisé par les pouvoirs publics dans les économies émergentes pour garantir des conditions de travail satisfaisantes. Elle doit néanmoins être utilisée avec prudence pour éviter d’augmenter inutilement le coût de l’emploi formel. Si l’élaboration des réglementations relatives aux conditions d’hygiène et de sécurité dans le travail doit être dictée surtout par des facteurs touchant au bien-être des travailleurs, et non pas par leur coût pour les entreprises, cela est moins évident pour d’autres volets de la réglementation. Ainsi, les règles de protection de l’emploi et les salaires minimum légaux pourraient être considérablement allégés dans certains pays émergents, à condition que des systèmes efficaces d’assistance sociale et d’assurance chômage soient en place.12 Cette méthode est susceptible de renforcer l’attractivité de l’activité formelle pour les entreprises en réduisant les coûts salariaux et de licenciement, tout en offrant dans le même temps une protection plus efficace aux travailleurs et à leur famille (cf. la Partie 16.3).
Améliorer le respect des règles grâce à la mise en œuvre, au dialogue social et aux normes sociales
Pour lutter contre l’économie informelle, il faut aussi améliorer le respect des réglementations grâce à un pouvoir judiciaire efficace, à une inspection du travail bien outillée et à l’implication des partenaires sociaux. L’élaboration de normes sociales qui encouragent un comportement responsable des entreprises pourra aussi renforcer le respect des règles.
L’application efficace des règlementations relatives au travail, à la fiscalité et à la sécurité sociale est indispensable pour lutter contre l’emploi informel. Dans la plupart des économies émergentes, cela impose de doter l’inspection du travail de ressources supplémentaires puisque les inspecteurs du travail ont tendance à être peu nombreux et que leur formation est insuffisante.13 Dans le même temps, il est souvent possible d’utiliser plus efficacement les ressources limitées en appliquant des méthodes d’évaluation des risques pour cibler les entreprises et travailleurs qui ne respectent pas les règles, par exemple les petites entreprises et les sociétés du secteur des services (OCDE, 2008[18]). Pour écarter le risque que la mise en œuvre aggrave encore la situation des travailleurs déjà vulnérables sur le marché du travail (Ulyssea, 2010[42] ; Ulyssea, 2018[43] ; Almeida et Carneiro, 2012[44]), elle ne doit pas être trop rigoureuse et trouver un compromis entre les sanctions en cas de non-respect et l’assistance technique pour aider travailleurs et entreprises à s’acquitter des tâches administratives.
La négociation collective et le dialogue social peuvent jouer un rôle majeur pour garantir le respect de la réglementation du marché du travail et des normes du travail. Les syndicats et les autres formes de représentation collective des travailleurs sont bien placés pour soulever des cas de non-respect et pour permettre aux travailleurs de s’exprimer. Toutefois, les taux de syndicalisation ont tendance à être très faibles dans les économies émergentes (OCDE, 2018[45]). Cela s’explique en partie par le fait que les droits de liberté d’association et les conventions collectives ne sont souvent pas bien respectés. Les pouvoirs publics devraient redoubler d’efforts pour protéger ces droits et pour favoriser un dialogue social constructif plus généralement.
Les normes sociales peuvent contribuer au respect du droit du travail en encourageant un comportement responsable des entreprises. Les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales constituent l’instrument appuyé par l’État le plus global pour renforcer la responsabilité des employeurs s’agissant de la qualité des conditions d’emploi et des relations professionnelles dans leurs activités et chaînes d’approvisionnement (cf. le Chapitre 7). Ils engagent notamment les autorités à encourager les entreprises multinationales à œuvrer en faveur de l’abolition du travail des enfants et du travail forcé, à lutter contre les discriminations, à défendre le droit de représentation des travailleurs, à améliorer l’hygiène et la sécurité sur le lieu de travail et à atténuer les effets négatifs des licenciements collectifs.
16.3. Protéger les travailleurs
La croissance de la productivité est une condition nécessaire mais pas suffisante pour que les niveaux de vie progressent de manière généralisée. Il est tout aussi important que les travailleurs vulnérables soient protégés contre les difficultés financières et l’exclusion sociale par des systèmes efficaces de protection sociale.14 Au moment d’examiner les différentes possibilités pour renforcer la protection sociale, il convient d’accorder toute l’attention requise aux possibles effets des prélèvements et prestations sur les incitations au travail, notamment pour l’activité formelle.
Renforcer la protection sociale
La protection sociale dans les économies émergentes est en général nettement plus faible que dans les pays de l’OCDE plus développés. En outre, elle concerne surtout les travailleurs formels, si bien qu’une frange importante de la population est exposée à la pauvreté et aux chocs économiques.
La protection sociale insuffisante tient en partie à la faiblesse des dépenses sociales. Dans l’ensemble, les dépenses sociales publiques en pourcentage du PIB sont très nettement inférieures à la moyenne de l’OCDE et représentent même la moitié de ce niveau dans certains pays émergents (OCDE, 2016[46]). Cela est en partie lié à l’omniprésence de l’économie informelle et aux obstacles que cela crée pour pouvoir recouvrer les impôts. Compte tenu de la difficulté à accroître le budget des dépenses sociales publiques à court terme, il est indispensable de cibler fortement les dépenses sociales sur les personnes les plus vulnérables (OCDE, 2015[5]).
Cependant, les programmes contributifs d’assurance sociale représentent l’essentiel des dépenses sociales publiques dans les pays émergents, alors que leur couverture est par définition circonscrite aux travailleurs formels (OCDE, 2010[47]).15 Par conséquent, les prestations d’assurance sociale ont tendance à avoir un impact régressif sur la répartition des revenus, alors qu’elles ont en général pour effet de réduire fortement les inégalités dans les pays plus développés (Causa et Hermansen, 2017[48]). Même parmi les travailleurs déclarés, l’assurance sociale tend à avoir une efficacité restreinte en raison d’une couverture partielle, du faible niveau des prestations ou, dans certains pays, de l’absence totale de programmes essentiels comme l’assurance chômage.
Les prestations d’assistance sociale non contributives peuvent en théorie contribuer fortement à atténuer les difficultés financières dans les économies émergentes puisqu’elles peuvent être ciblées sur les personnes qui en ont le plus besoin, y compris les travailleurs non déclarés. Concrètement cependant, la capacité de l’assistance sociale à faire reculer la pauvreté est souvent restreinte en raison de ressources insuffisantes, d’où des prestations qui ne sont pas suffisamment élevées pour faire sortir les familles de la pauvreté, et d’un mauvais ciblage, compte tenu de la difficulté à appliquer des critères de ressources dans les pays émergents.16
Pour accentuer l’inclusivité du marché du travail, il faut renforcer l’assistance sociale dans les pays où l’économie informelle reste omniprésente et les programmes existants ne sont pas suffisamment efficaces pour faire face aux difficultés financières. Le renforcement de l’assurance sociale est aussi important pour protéger les travailleurs formels contre les risques du marché du travail et pour éviter que des déroulements de carrière défavorables ne fassent basculer les individus dans l’économie informelle.
Protéger les personnes les plus vulnérables contre les difficultés financières
Divers systèmes d’assistance sociale ont vu le jour
L’objectif premier de l’assistance sociale est de réduire la pauvreté, de lutter contre l’exclusion sociale et de favoriser le développement économique en privilégiant les franges pauvres de la population, quelle que soit leur situation au regard du marché du travail. Les vingt dernières années ont été marquées par une multiplication des programmes de transferts monétaires de grande ampleur, et parfois novateurs, dans les économies émergentes.17 Trois grandes catégories de programmes peuvent être distinguées (Barrientos, 2016[49]) :
Les transferts monétaires inconditionnels (TMI) sont en général destinés aux ménages pauvres comptant des membres âgés. Outre les pensions de vieillesse, les TMI englobent par exemple le système chinois Di Bao, qui ambitionne de verser un revenu minimum garanti à l’ensemble des ménages, et le Child Support Grant (allocation pour enfant à charge) en Afrique du Sud, qui offre une garantie de revenu aux aidants d’enfants. Les programmes de TMI n’imposent aucune condition, si ce n’est de se situer en deçà du seuil de revenu (ou de patrimoine).
Les programmes de transferts monétaires conditionnels (TMC) offrent une garantie de revenu aux ménages pauvres qui remplissent certaines conditions de comportement en lien avec l’éducation ou la santé (par exemple la fréquentation scolaire, les vaccinations, les visites en centre de santé). En dehors de faire reculer la pauvreté, les TMC visent aussi à promouvoir l’égalité des chances et à stimuler la croissance économique à long terme en investissant dans l’éducation et la santé des enfants. Bolsa Familia au Brésil, qui est actuellement le programme de TMC le plus vaste à l’échelle mondiale, et Prospera au Mexique (connu sous le nom de Oportunidades précédemment) en sont des exemples.
Les programmes intégrés de lutte contre la pauvreté associent une garantie de revenu pour les personnes pauvres et des interventions qui cherchent à s’attaquer aux causes structurelles de la pauvreté. Ils sont conscients de la nécessité d’une stratégie globale pour surmonter les obstacles souvent multiples à une sortie durable de la pauvreté.18 L’exemple le plus connu est Chile Solidario, qui allie une garantie de revenu à des conseils personnalisés et un accès aux services sociaux (par exemple en matière d’éducation, d’emploi, de santé, de logement et de justice).
Les transferts monétaires n’ont pas d’effets très négatifs sur l’emploi
En règle générale, les transferts monétaires contribuent fortement à réduire les difficultés financières rencontrées par les bénéficiaires des prestations. Selon les données disponibles, les ménages qui touchent des prestations sociales ont des revenus plus élevés et consomment davantage (Bastagli et al., 2016[50]). Cela signifie que l’impact des prestations perçues n’est pas totalement neutralisé par les effets négatifs sur les incitations au travail et que les prestations jouent un rôle potentiellement important pour alléger les contraintes de liquidité (Banerjee et al., 2017[51]).
En revanche, les transferts monétaires ont tendance à avoir une incidence modeste sur la réduction de la pauvreté et des inégalités. Cela s’explique par la conjugaison de prestations peu généreuses, qui en général ne dépassent pas 20 % du salaire moyen (OCDE, 2011[52])19, et d’un ciblage médiocre en raison du recours à un mécanisme d’évaluation indirecte des ressources (proxy-means tests – PMT) (OCDE, 2010[47]). Le ciblage imprécis tend à se traduire par de grosses erreurs d’exclusion : des ménages remplissant pourtant les conditions requises ne reçoivent pas la garantie de revenu, ce qui dans certains cas représente bien plus de 50 % des bénéficiaires potentiels. En conséquence, dans de nombreuses situations, les difficultés financières ne sont pas résolues. Les erreurs d’inclusion, à savoir que des ménages ne pouvant pas prétendre à des prestations en perçoivent tout de même, ont tendance à être moins nombreuses mais sont loin d’être négligeables, ce qui soulève des questions importantes au sujet de l’efficience des dépenses publiques (OCDE, 2010[47] ; Soares, Ribas et Osório, 2010[53] ; Golan, Sicular et Umapathi, 2017[54] ; Larrañaga, Contreras et Ruiz-Tagle, 2012[55]).
Le plus souvent, les transferts monétaires dans les économies émergentes n’ont pas d’effets très négatifs sur l’emploi pour plusieurs raisons (OCDE, 2011[52] ; Banerjee et al., 2017[51] ; Banerjee et al., 2017[51]).20 Premièrement, le bénéfice de la prestation n’est pas subordonné à la situation au regard du marché du travail, comme cela a tendance à être le cas dans les pays de l’OCDE plus développés. En général, les transferts monétaires sont considérés comme un complément au revenu de subsistance plutôt que comme une réponse au chômage. Cela signifie que le chômage n’est généralement pas une condition à remplir.21 Deuxièmement, le recours à des critères de ressources peu rigoureux et rares pour déterminer le droit à bénéficier de prestations au départ et par la suite s’agissant des transferts monétaires dans les pays émergents implique que les revenus supplémentaires ne sont pas immédiatement annulés du fait de la réduction de la prestation. Troisièmement, les niveaux des transferts sont généralement bas et les ménages bénéficiaires sont le plus souvent très pauvres.22 Cela veut dire que les incitations au travail sont susceptibles de rester assez fortes. Des effets positifs sur le marché du travail peuvent même être observés lorsque les prestations allègent les obstacles financiers à l’activité parmi les ménages très pauvres.23
Si les critères de ressources peu rigoureux et les prestations faibles limitent les effets potentiellement négatifs sur le marché du travail, ils restreignent aussi l’efficacité des transferts monétaires du point de vue de la réduction de la pauvreté. Une solution pour renforcer l’efficacité, sans effets prononcés sur le marché du travail à la clé, pourrait être d’utiliser des prestations modulées qui diminuent seulement de manière progressive lorsque les revenus augmentent (OCDE, 2011[52]). Le principal inconvénient de cette méthode est qu’il faudrait passer d’un mécanisme d’évaluation indirecte des ressources à des critères de ressources basés sur les déclarations de revenus ordinaires, ce qui est plus contraignant en termes de moyens administratifs et peut être coûteux à appliquer. Compte tenu des difficultés liées au ciblage, une autre solution pourrait être d’opter pour un revenu universel de base (RUB), c’est-à-dire une prestation inconditionnelle pour chacun, indépendamment de ses revenus ou de sa situation au regard du marché du travail. Cela résoudrait le problème de l’équité horizontale qui découle du ciblage imprécis ; néanmoins, les prestations seraient trop faibles pour atténuer sensiblement les difficultés financières des personnes pauvres en l’absence d’un surcroît important de ressources budgétaires (Hanna et Olken, 2018[56]).
Combattre la pauvreté à la racine et améliorer le fonctionnement du marché du travail à long terme
Les transferts monétaires conditionnels peuvent contribuer de manière potentiellement forte à la transmission de la pauvreté entre les générations et au fonctionnement du marché du travail à long terme à travers leur impact sur l’éducation et la santé. Les données font apparaître des effets positifs à des degrés divers sur la fréquentation scolaire, la nutrition des enfants et la taille par rapport à l’âge (Narayan et al., 2018[57]). Les données concernant les effets sur le marché du travail à long terme restent rares, puisque les enfants des ménages bénéficiaires commencent seulement à prendre le chemin du marché du travail aujourd’hui. Elles laissent toutefois entrevoir des effets légèrement positifs le plus souvent (Millán et al., 2019[58] ; Kugler et Rojas, 2018[59] ; Behrman, Parker et Todd, 2011[60]). Pour autant, les programme de TMC ont été critiqués parce qu’ils n’ont pas tenu leurs promesses en raison d’une application insuffisante de la conditionnalité et de la qualité médiocre des services d’éducation et de santé (OCDE, 2011[52] ; Fiszbein et al., 2009[61]).
Une prise de conscience grandissante de la nécessité d’une stratégie globale pour s’attaquer aux problèmes sociaux à l’origine de la pauvreté et pour accroître l’efficacité à long terme des TMC a contribué à l’élaboration de programmes intégrés de lutte contre la pauvreté qui associent une garantie de revenu et un éventail de services sociaux. Alors que les évaluations de Chile Solidario durant sa phase initiale de fonctionnement donnent à penser que le programme n’a pas eu une forte incidence sur l’emploi (Carneiro, Galasso et Ginja, 2018[62] ; Galasso, 2011[63] ; Larrañaga, Contreras et Ruiz-Tagle, 2012[55]), celui-ci a été repensé pour gagner en efficacité et des programmes similaires ont été conçus ailleurs. À titre d’exemple, en Argentine, Seguro de Capacitacion y Empleo (SCE) a été créé en 2006 pour proposer des services d’emploi aux bénéficiaires du TMC Plan Jefes. Les résultats de l’évaluation montrent que cela s’est traduit par une progression de l’emploi et des salaires dans le secteur structuré (López Mourelo et Escudero, 2017[64]). Au Mexique, Prospera, qui a remplacé Oportunidades en 2014, déclare systématiquement les bénéficiaires de prestations aux services publics de l’emploi afin d’aider les ménages pauvres à prendre pied sur le marché du travail (OCDE, 2017[65]).
Protéger les travailleurs formels des conséquences d’une perte d’emploi
Même si l’assistance sociale peut représenter un soutien important pour les travailleurs ayant perdu leur emploi, il est aussi essentiel que des mesures efficaces de garantie de revenu existent pour les travailleurs privés de leur emploi formel, afin de leur accorder le temps et les ressources nécessaires pour chercher un nouvel emploi formel et d’éviter qu’ils ne basculent dans le travail non déclaré.
Les aides pour les travailleurs privés de leur emploi ont tendance à être tournées vers l’emploi
La garantie de revenu pour les personnes ayant perdu leur emploi dans le secteur structuré prend généralement deux formes : l’assurance chômage et les indemnités de licenciement. L’assurance chômage est un dispositif tourné vers les travailleurs privés de leur emploi qui atténue les effets de la perte d’emploi sur la consommation durant la période de chômage et qui donne aux travailleurs les moyens de chercher un emploi convenable. En revanche, les indemnités de licenciement sont davantage tournées vers l’emploi, dans la mesure où elles ont tendance à réduire le risque de chômage directement à travers le recours à une pénalité de licenciement.24 En outre, l’assurance chômage s’inscrit dans une démarche collective reposant sur la mutualisation des risques entre les individus et les entreprises. Cela réduit le coût de l’assurance et permet une redistribution. A contrario, les indemnités de licenciement relèvent d’une démarche plus individualisée, puisque les entreprises sont tenues directement responsables des coûts de leur comportement en matière de licenciement. 25
Les indemnités de licenciement constituent la principale source de garantie de revenu pour les personnes privées de leur emploi dans les économies émergentes, contrairement aux pays plus développés de l’OCDE où l’assurance chômage a tendance à jouer un rôle nettement plus important. À des fins d’illustration, le Graphique 16.5 juxtapose la valeur de la garantie de revenu durant la première année de chômage pour les personnes qui ont perdu leur emploi et qui peuvent bénéficier de l’assurance chômage ou d’indemnités de licenciement.26 Dans les pays émergents étudiés ici, à l’exception de l’Afrique du Sud et de la Fédération de Russie, les indemnités de départ constituent la principale source de garantie de revenu. Certaines économies émergentes ne possèdent aucun système d’assurance chômage universelle et, lorsqu’il existe, la couverture tend à être très faible, notamment parmi les personnes les plus vulnérables, en raison des conditions strictes d’admission au bénéfice ou d’une durée maximale courte. En revanche, dans tous les pays de l’OCDE non émergents sauf la Lituanie, la valeur de la garantie de revenu issue de l’assurance chômage est supérieure (ou égale) à celle qui provient des indemnités de licenciement. Tous ont mis en place des systèmes d’assurance chômage universelle, alors qu’environ la moitié n’a pas institué d’indemnités de licenciement obligatoires.
L’importance des indemnités de licenciement dans les économies émergentes tient en grande partie aux traditions juridiques (Botero et al., 2004[66]). Elle est néanmoins aussi liée à la difficulté de proposer une assurance chômage dans la pratique, dans le contexte d’une économie informelle omniprésente et de moyens administratifs insuffisants. Les travailleurs pour qui le risque de perdre leur emploi est faible peuvent se retirer du système en travaillant dans le secteur informel (« antisélection »). En outre, les bénéficiaires de prestations ont souvent la possibilité de travailler dans le secteur informel tout en percevant des prestations, ce qui incite moins à chercher activement un autre emploi dans le secteur structuré (« risque moral »).
Compte tenu de la difficulté à offrir une assurance chômage dans le contexte d’une économie informelle omniprésente, la protection de l’emploi est parfois considérée comme une solution de remplacement peu coûteuse dans les économies émergentes (Heckman et Pagés, 2004[67]). Cependant, l’insistance sur les règles de sécurité de l’emploi n’est probablement pas idéale pour assurer une protection efficace aux personnes ayant perdu leur emploi dans le secteur structuré, ni pour stimuler le développement et la productivité du secteur formel. Bien qu’il s’agisse d’une obligation légale, dans la pratique, des indemnités de licenciement sont rarement versées dans les pays émergents en raison d’un non-respect généralisé des règles, notamment dans le cas des travailleurs vulnérables ayant une position de négociation restreinte (Banque mondiale, 2019[68]). Par ailleurs, les règles de protection de l’emploi trop strictes risquent de faire basculer les travailleurs ayant un emploi peu qualifié dans le secteur informel (Betcherman, 2015[69]). Enfin, la protection rigoureuse de l’emploi entrave la répartition efficace des ressources, et donc la croissance de la productivité.
Graphique 16.5. Les indemnités de licenciement constituent la principale forme d’indemnisation du chômage dans les économies émergentes
Note : Garantie de revenu pour 12 mois de chômage pour les licenciements sans juste motif de travailleurs ayant quatre années d’ancienneté dans leur emploi précédent. Indemnités de licenciement : valeur totale des indemnités de licenciement pour les travailleurs ayant occupé leur précédent poste pendant quatre ans, divisée par le salaire mensuel antérieur ; Assurance chômage : durée maximale en mois pour les travailleurs ayant cotisé pendant quatre ans, multipliée par le taux de remplacement moyen pendant la durée d’indemnisation. Les systèmes basés sur des comptes d’épargne individuels sont aussi pris en compte.
Source : Modèles de prélèvements et de prestations de l’OCDE ; OCDE/BID, Base de données sur la protection de l’emploi, mise à jour de 2013, www.oecd.org/employment/protection ; et Social Security Programs Throughout the World, https://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw.
Consolider l’assurance chômage pour les travailleurs
Pour apporter un soutien plus efficace aux travailleurs ayant perdu leur emploi formel, il faudrait élaborer ou repenser les systèmes d’assurance chômage de manière à minimiser les effets non souhaités des prestations perçues sur les incitations à travailler dans le secteur structuré, tout en optimisant l’aide aux personnes privées de leur emploi et à court de liquidités dans leur recherche d’un emploi de qualité dans le contexte d’une économie informelle omniprésente et d’obstacles administratifs multiples. Pour y parvenir, il est possible de donner aux individus plus de responsabilité s’agissant du coût des allocations de chômage via le recours à des comptes individuels d’épargne chômage, à des systèmes collectifs d’assurance chômage assortis de prestations peu généreuses ou à un mélange des deux.
Les comptes individuels d’épargne chômage permettent de s’assurer soi-même contre le risque de chômage grâce à l’épargne obligatoire constituée par le salarié, l’employeur ou les deux. Ils maintiennent de fortes incitations au travail, sachant que les travailleurs au chômage peuvent effectuer des retraits de leurs comptes d’épargne personnels dans certaines conditions pour compléter leurs ressources et bénéficier d’une aide dans leur recherche d’emploi. Les comptes individuels d’épargne chômage peuvent aussi renforcer les incitations à travailler dans le secteur structuré, puisque les cotisations de sécurité sociale sont moins susceptibles d’être considérées comme un impôt sur le travail et plus comme un paiement différé. Le principal point faible de ces comptes tient à leur capacité à assurer une protection suffisante aux travailleurs vulnérables en raison de l’absence de mutualisation des risques, c’est-à-dire ceux qui risquent le plus de vider leurs comptes en raison de périodes de chômage fréquentes et/ou longues.
Une deuxième possibilité consiste à compléter les comptes individuels d’épargne chômage par un système collectif d’assurance chômage d’ampleur limitée afin d’apporter une garantie de revenu aux personnes privées de leur emploi qui possèdent des économies insuffisantes voire inexistantes dans leurs comptes individuels d’épargne. Un tel dispositif a été mis en place au Chili en 2001. S’il est apparu que les prestations issues du régime collectif augmentaient la durée du chômage davantage que celles provenant des comptes individuels d’épargne chômage, ce qui cadre avec des incitations au travail moins fortes (Hartley, van Ours et Vodopivec, 2011[70]), cela pourrait aussi mettre en évidence le rôle joué par les prestations pour alléger les contraintes de liquidité qui empêchent les personnes au chômage et à court de liquidités de chercher un emploi qui corresponde à leur qualifications (OCDE, 2011[52] ; Chetty, 2008[71]).
Une troisième solution est le recours à un système collectif d’assurance chômage uniquement, avec des barèmes de prestations qui sont censés garantir de fortes incitations au travail. Le principal avantage de cette formule est qu’elle permet une mutualisation des risques et une redistribution (plus poussées) que ne le permet un régime collectif inexistant ou seulement limité. La préservation de fortes incitations au travail dans le contexte de moyens administratifs restreints pourrait nécessiter, du moins au départ, des prestations assorties de taux de remplacement relativement bas et de durées courtes. En outre, s’attaquer aux contraintes de liquidité qui aboutissent à des choix d’emploi sous-optimaux pourrait imposer de cibler les prestations sur les personnes privées de leur emploi disposant de ressources limitées. Cet objectif pourrait être atteint en proposant des barèmes de prestations uniformes, comme en Chine, ou des taux de remplacement liés au niveau des ressources, comme au Brésil.27
Développer progressivement les services publics de l’emploi
Les initiatives visant à renforcer les systèmes collectifs d’assurance chômage devraient aller de pair avec des investissements dans les politiques de l’emploi afin de minimiser le risque de dépendance à l’égard des prestations, de faciliter le retour à l’emploi et de limiter l’inadéquation des compétences.
Le rôle des services publics de l’emploi dépend des caractéristiques du système d’assurance chômage. Dans les pays où la durée maximale des prestations est relativement courte, comme au Brésil, les mesures d’activation peuvent être légères et porter principalement sur la gestion du droit initial à prestations et l’offre de services de courtage. Dans les pays où les prestations sont versées pendant une durée assez longue, par exemple en Chine et dans la Fédération de Russie, les services publics de l’emploi doivent peut-être jouer un rôle plus important, y compris en contrôlant et en faisant respecter le droit à prestations dans la durée et en prenant part à l’élaboration de plans d’action individuels.
S’il est important d’investir dans les services publics de l’emploi, il est tout aussi essentiel de faire preuve de prudence et de compléter les investissements dans ces services par des investissements dans les moyens administratifs. Les données concernant l’efficacité des programmes d’emploi plus précis, y compris de formation, ne sont pas encourageantes (Kluve, 2016[72] ; McKenzie, 2017[73] ; Hirshleifer et al., 2016[74]). Si cela peut s’expliquer dans une certaine mesure par l’intensité du traitement insuffisante en lien avec des ressources restreintes, les moyens administratifs inadaptés liés par exemple à la coordination des services de gestion des prestations et d’aide au retour à l’emploi sont aussi susceptibles de jouer un rôle important.
Conclusions
Ce chapitre s’appuie sur le cadre de la Stratégie pour l’emploi pour examiner comment les économies émergentes peuvent faire face au double problème d’une faible productivité et d’une inclusivité limitée dans le contexte d’une économie informelle omniprésente. L’économie informelle complique la situation en freinant la croissance de la productivité, en laissant une grande partie de la population active sans assurance sociale ni protection réglementaire élémentaire et en restreignant la marge de manœuvre budgétaire pour investir dans des mesures qui peuvent stimuler une croissance inclusive. Le principal message de ce chapitre est le suivant : les pouvoirs publics dans les pays émergents devraient privilégier plus directement les travailleurs en leur dispensant les compétences pour réussir sur le marché du travail et en protégeant les personnes les plus vulnérables contre les difficultés financières. La priorité accordée actuellement à la protection des emplois formels bien rémunérés, à travers des réglementations des marchés de produits inflexibles, des règles strictes de protection de l’emploi et des salaires minimum élevés, risque d’aller à l’encontre du but poursuivi, avec des effets négatifs sur la productivité, l’activité formelle et l’inclusivité. Plus précisément, le chapitre délivre les messages suivants :
Investir dans les compétences. Il est indispensable d’investir dans les compétences pour accroître la productivité, réduire les inégalités et développer l’emploi formel. Il reste beaucoup à faire pour que chacun puisse avoir accès à un enseignement d’un coût abordable, y compris les enfants issus de milieux défavorisés. La qualité du système éducatif mérite une attention particulière car trop d’étudiants entrent sur le marché du travail sans posséder les compétences requises pour exercer les emplois formels. Une éducation de qualité médiocre ne contribue guère à améliorer les perspectives professionnelles dans le secteur structuré et constitue en outre un gaspillage de ressources financières et de temps. Elle peut susciter de faux espoirs, notamment chez les jeunes, avec des répercussions potentiellement grandes sur la confiance dans les institutions publiques.
Renforcer la protection sociale. Dans les économies émergentes, la protection sociale a tendance à être faible et surtout ciblée sur les travailleurs formels. Il faudrait aller plus loin pour protéger les familles pauvres contre les difficultés financières tout en combattant la pauvreté à la racine. Pour ce faire, il faut investir dans de vastes systèmes d’assistance sociale ainsi que dans des services d’emploi, sociaux et de santé qui s’attaquent aux obstacles à l’emploi rémunéré des adultes en âge de travailler et améliorent les perspectives professionnelles à long terme des enfants. Un meilleur ciblage des prestations sur les ménages pauvres renforcerait encore l’efficacité des mesures mais pourrait aussi réduire les incitations au travail. La dépendance à l’égard des prestations peut être évitée en prévoyant des barèmes de prestations qui diminuent progressivement lorsque les revenus augmentent. De même, pour développer l’emploi formel parmi les travailleurs au bas de l’échelle des salaires, le financement des systèmes d’assurance sociale pourrait devenir plus progressif ou la fiscalité générale pourrait gagner en importance. À plus long terme, une stratégie plus intégrée en matière de protection sociale, qui fournit une assistance sociale et une assurance sociale dans un cadre unique, pourrait être envisagée.
Assouplir les marchés de produits et du travail. Par rapport aux normes de l’OCDE, les réglementations des marchés de produits, les règles de protection de l’emploi et les salaires minimum légaux ont tendance à être relativement stricts dans les pays émergents. Dans le même temps, de vastes pans de l’économie ne sont pas réglementés. Cela pèse sur la croissance de la productivité, sur le développement du secteur structuré et, dans le cas des réglementations des marchés de produits, sur la qualité des institutions en augmentant le risque de captation réglementaire et de corruption. Plutôt que de s’appuyer sur des réglementations rigoureuses, il faudrait accorder une plus grande attention à la lutte contre la pauvreté grâce à l’assistance sociale et au soutien des travailleurs ayant perdu leur emploi formel grâce à l’assurance chômage. Parallèlement, afin d’assurer un environnement satisfaisant pour les entreprises et des conditions d’emploi convenables pour les travailleurs, les pouvoirs publics devraient améliorer le respect des réglementations actuelles des marchés du travail et de produits à travers un pouvoir judiciaire efficace, une inspection du travail bien outillée et un dialogue social constructif.
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Notes
← 1. La principale exception est l’Afrique du Sud, où environ une personne active sur quatre est sans emploi (OCDE, 2015[6]).
← 2. Dans plusieurs économies émergentes, comme la Chine urbaine, la Colombie urbaine et le Pérou, la forte proportion de contrats à durée déterminée parmi les salariés accentue encore leur vulnérabilité (OCDE, 2015[24]).
← 3. En dehors de mettre en évidence la qualité médiocre du cadre de travail, cela pourrait aussi illustrer le rôle joué par les bas salaires horaires dans la nécessité d’effectuer de longues heures de travail pour vivre décemment.
← 4. La variation annuelle moyenne des taux d’activité formelle qui figure ici présente une corrélation négative avec le taux de croissance annuel composé du PIB réel par habitant (-0.5) et positive avec la croissance démographique (0.2).
← 5. En moyenne dans l’ensemble des économies émergentes étudiées ici, la concurrence du secteur informel est citée comme étant le principal obstacle rencontré par les entreprises du secteur structuré (enquêtes de la Banque mondiale auprès des entreprises, http://www.enterprisesurveys.org/).
← 6. Plus précisément, l’économie informelle a tendance à aller de pair avec i) des salaires plus bas, ce qui s’explique par la faible productivité des travailleurs et par l’absence de salaires planchers obligatoires ; ii) un travail moins sûr, en raison d’un risque accru de perte d’emploi et de l’absence de protection sociale ; et iii) une qualité moindre du cadre de travail, en lien avec de mauvaises conditions d’hygiène et de sécurité, une durée du travail élevée et des possibilités de formation limitées (OCDE, 2015[24]).
← 7. En Chine et en Colombie, le plus souvent, sortir de l’emploi informel est synonyme de chômage et d’inactivité, ce qui signifie que l’emploi informel n’est pas un tremplin efficace vers l’emploi formel (OCDE, 2015[24]).
← 8. En outre, près de 50 % de l’écart entre les régions s’agissant de l’économie informelle est imputable à l’accès à un enseignement supérieur de qualité (FMI, 2018[23]).
← 9. Les taux nets d’inscription dans l’enseignement secondaire et supérieur sont en général nettement inférieurs à la moyenne de l’OCDE dans les économies émergentes, en particulier en Afrique du Sud et en Indonésie (UNESCO, 2018[75]).
← 10. Les gérants dans les entreprises du secteur structuré sont bien plus souvent titulaires d’un diplôme universitaire que leurs homologues dans les entreprises du secteur informel (La Porta et Shleifer, 2014[4]).
← 11. Accorder aux travailleurs informels un accès subventionné à certaines composantes de la sécurité sociale pourrait aussi réduire les incitations à travailler dans le secteur structuré. Par exemple, la fourniture d’une assurance maladie aux travailleurs non déclarés en Colombie et au Mexique a suscité un débat animé sur son impact sur l’activité formelle (OCDE, 2011[52]).
← 12. Le salaire minimum légal rapporté au salaire médian est relativement élevé dans des économies émergentes comme la Colombie, la Turquie, le Costa Rica et le Chili (cf. le Chapitre 8).
← 13. Le nombre d’inspecteurs du travail pour 10 000 travailleurs dans les économies émergentes pour les dix pays pour lesquels des données sont disponibles varie entre 0.2 (Mexique) et 0.6 (Afrique du Sud), à l’exception du Chili (1.7), seul pays qui dépasse la moyenne de 0.9 pour 25 pays de l’OCDE (ILOSTAT, https://www.ilo.org/ilostat).
← 14. Il ne s’agit pas seulement d’une question sociale puisqu’il y a aussi des conséquences sur l’efficience. Les difficultés financières peuvent créer des contraintes de liquidité qui empêchent toute recherche d’emploi efficace, avec des répercussions négatives sur le taux d’activité et une inadéquation des compétences (OCDE, 2011[52]). Cela peut aussi réduire les investissements dans le capital humain, avec des effets négatifs sur la croissance économique à long terme (Cingano, 2014[78]).
← 15. Cela illustre surtout le rôle des régimes contributifs pour la santé et la retraite, alors que les régimes contributifs pour le chômage, l’invalidité et la maladie ont tendance à être nettement moins développés, lorsqu’ils existent.
← 16. Les dépenses publiques consacrées à l’assistance sociale varient entre moins de 1 % du PIB en Thaïlande, au Costa Rica, en Tunisie, en Chine et en Indonésie et 3-4 % du PIB en Colombie, en Afrique du Sud et au Chili (base de données ASPIRE de la Banque mondiale, datatopics.worldbank.org/aspire).
← 17. Dans les pays pour lesquels des données sont disponibles, environ 70 % de l’assistance sociale en moyenne sont dépensés sous la forme de transferts monétaires, dont les pensions sociales, et quelque 30 % sous la forme de transferts en nature et de services publics subventionnés, avec des différences notables entre les pays (base de données ASPIRE de la Banque mondiale, datatopics.worldbank.org/aspire).
← 18. La démarche est comparable dans son esprit à la stratégie d’activation de l’OCDE en lien avec le chômage (cf. le Chapitre 9).
← 19. Souvent, les programmes de TMI destinés aux personnes âgées sont beaucoup plus généreux que les autres programmes de transferts monétaires.
← 20. Certains programmes d’assistance sociale ciblent les travailleurs non déclarés, ce qui incite à rester dans le secteur informel ou à y entrer. Le programme argentin d’allocation pour enfant à charge, Asignación Universal por Hijo (AUH), en est un exemple. Son adoption a eu des effets très négatifs sur la régularisation des emplois parmi les bénéficiaires du programme (Garganta et Gasparini, 2015[77]).
← 21. L’importance grandissante accordée à l’assistance sociale aux familles actives dans les pays de l’OCDE pourrait être considérée comme une convergence vers la pratique dans les économies émergentes (cf. le Chapitre 10).
← 22. Dans les programmes marqués par des prestations plus généreuses (et moins ciblées), les effets négatifs sur l’emploi ont tendance à être plus prononcés. Selon les données de l’OCDE, la pension de vieillesse (Old Age Pension) en Afrique du Sud, qui concerne plus de 80 % des personnes âgées et offre deux fois le revenu par habitant médian, a réduit l’emploi dans les ménages comptant un bénéficiaire de cette pension (OCDE, 2011[52]).
← 23. Par exemple, les données de l’OCDE dans le contexte du Child Support Grant en Afrique du Sud semblent indiquer que les prestations peuvent encourager l’activité chez les mères de jeunes enfants vivant dans des ménages très pauvres (OCDE, 2011[52]).
← 24. Sur un marché du travail parfaitement concurrentiel, les indemnités de départ obligatoires entre employeur et salarié en cas de licenciement n’ont aucun impact sur les habitudes de licenciement, puisque leurs coûts seront intégralement compensés par des réductions de salaires (Lazear, 1990[76]). Dans la pratique, cela ne devrait toutefois pas être le cas en raison de la rigidité des salaires et des imperfections des marchés financiers. En outre, les indemnités de départ ont tendance à aller de pair avec d’autres aspects de la protection de l’emploi, comme la complexité des procédures de licenciement et la définition du licenciement abusif, qui influent sur le comportement en matière de licenciement.
← 25. En augmentant le coût de la mise à pied pour les employeurs, les indemnités de licenciement peuvent contribuer à réduire « la rotation excessive » des travailleurs lorsque l’adéquation de leur emploi est temporairement devenue non rentable. Elles peuvent renforcer l’incitation à investir dans le capital humain propre à l’entreprise. Cf. le Chapitre 7 pour plus de précisions.
← 26. Il convient de noter que le graphique tient uniquement compte de la générosité de la garantie de revenu, et non pas de la perception de la garantie de revenu dans les faits, ce qui peut avoir de grandes conséquences concrètement.
← 27. Des barèmes de prestations dégressives comme dans la Fédération de Russie peuvent aussi contribuer à préserver des incitations au travail satisfaisantes pendant la durée du chômage.