Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2024

12. Islande

Principales conclusions

Soutien à l’agriculture

Le soutien relatif de lʼIslande à ses producteurs agricoles est parmi les plus élevés des pays de lʼOCDE. En 2021-23, l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) représentait 46 % des recettes agricoles brutes, un chiffre trois fois plus élevé que la moyenne des pays de lʼOCDE. Les mesures de soutien des prix du marché contribuent à hauteur de 43 % au soutien aux agriculteurs. Elles reposent principalement sur les droits de douane, qui maintiennent les prix intérieurs à un niveau élevé par rapport aux cours mondiaux et se traduisent par un transfert des consommateurs vers les producteurs agricoles. Les paiements couplés aux facteurs de production complètent le soutien des prix du marché. Les paiements au titre de la production de lait et les paiements, en grande partie découplés, aux producteurs de viande ovine constituent l’essentiel des autres formes de soutien aux producteurs. Environ 70 % du soutien à l’agriculture est potentiellement à l’origine de fortes distorsions de la production et des échanges.

Les prix moyens perçus par les agriculteurs ont baissé au fil du temps, au fur et à mesure de la diminution du coefficient nominal de protection (CNP) des producteurs, mais ils sont restés très élevés en 2021‑23, supérieurs de près de 56 % à ceux des marchés mondiaux. Le soutien des prix du marché est particulièrement élevé pour la volaille et les œufs, pour lesquels il représente 100 % des transferts au titre d’un seul produit (TSP). Les TSP comptent pour 95 % de l’ESP totale.

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (estimation du soutien aux services d’intérêt général, ESSG) sʼélèvent à 4 % du soutien total à l’agriculture (estimation du soutien total, EST), un chiffre bien inférieur à la moyenne de 14 % des pays de lʼOCDE. Ces dépenses ont diminué, passant de 7 % de la valeur de la production agricole en 2000-02 à moins de 3 % en 2021‑23, ce qui tient à la fois à la baisse d’environ 56 % de leur valeur et à l’augmentation de 29 % de la production. Les dépenses d’inspection et de contrôle représentent 63 % de l’ESSG, le reste étant réparti entre le système de connaissances et dʼinnovation agricoles, la commercialisation et la promotion, et le stockage public.

L’EST en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) a baissé entre 2000-02 et 2021‑23, passant de 1.7 % à 0.7 %. Cette évolution traduit en grande partie la diminution du poids de lʼagriculture dans l’économie du pays.

Principales évolutions récentes de l’action publique

Une nouvelle politique agricole a été adoptée par le parlement en 2023. Elle couvre un large spectre de mesures et a vocation à accompagner le développement du système agricole jusquʼen 2040. Ses principaux objectifs consistent à renforcer et à soutenir le développement de lʼagriculture islandaise sur la base des principes de développement durable. La nouvelle politique repose sur trois piliers : lʼutilisation des terres, la lutte contre le changement climatique et la protection de lʼenvironnement, et la technologie et lʼinnovation.

Elle sʼinscrit pleinement dans le cadre de la nouvelle politique alimentaire nationale à lʼhorizon 2040, politique qui couvre lʼensemble de la production alimentaire du pays, à savoir la pêche, lʼagriculture et lʼaquaculture. Elle est centrée sur la durabilité et sur lʼapplication des principes de lʼéconomie circulaire à la production alimentaire, à la sécurité alimentaire, à la sécurité sanitaire des aliments, à la recherche-développement, aux consommateurs et à la société dans son ensemble.

Quelques ajustements ont été apportés en 2023 à lʼaccord qui lie le gouvernement et lʼAssociation des agriculteurs, lʼobjectif étant dʼacter que lʼagriculture de lʼIslande atteindra la neutralité carbone au plus tard en 2040 et de prendre les dispositions nécessaires pour préparer la mise en œuvre de la comptabilité climatique de lʼagriculture. Lʼaccord est entré en vigueur en 2016 et sera valable jusquʼen 2026. Les accords de ce type sont communément révisés deux fois au cours de leur période de validité.

Une analyse détaillée de la situation financière des exploitations agricoles islandaises a été menée en 2023 afin de mesurer les effets de la forte inflation et de lʼaugmentation du coût des intrants agricoles. Il sʼen est suivi une série de mesures ponctuelles pour venir en aide aux agriculteurs les plus vulnérables. Ces mesures ont surtout concerné les jeunes agriculteurs, souvent plus fortement endettés, qui risquaient de quitter le secteur. Les exploitations familiales vulnérables à court terme en raison de l’augmentation des dépenses d’investissement et d’une rentabilité insuffisante à long terme ont également été ciblées. Les mesures de soutien ont ainsi augmenté de 2.1 milliards ISK (15.2 millions USD).

La nouvelle politique agricole de 2023 vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) de lʼagriculture, et encourage lʼabsorption du carbone et son stockage dans les sols. Le gouvernement a identifié des mesures contribuant à la lutte contre le changement climatique dans le cadre desquelles le secteur de lʼagriculture joue un rôle majeur. Les émissions de GES d’origine agricole peuvent être réduites grâce à une alimentation mieux adaptée, à une meilleure exploitation des ressources, à lʼutilisation optimisée des terres ainsi quʼà la conservation et à lʼaugmentation de la quantité de carbone dans les sols et la végétation. Il est prévu de définir un cadre qui permettra dʼattribuer des unités de réduction certifiée des émissions dans les secteurs de lʼagriculture et de lʼutilisation des terres.

Évaluation et recommandations

• Les résultats de lʼIslande en matière de croissance durable sur le plan environnemental de la productivité sont relativement bons. La croissance de la production agricole (9 %) a largement dépassé la moyenne mondiale au cours de la période 2012‑21. Elle a profité de la croissance soutenue de plus de 10 % par an de la productivité totale des facteurs (PTF), elle-même bien plus élevée que la moyenne mondiale. On observe sur la même période que les indicateurs de performance agroenvironnementaux, tels que les excédents dʼazote et de phosphore, et la part du secteur de lʼagriculture dans la consommation totale dʼénergie sont à des niveaux relativement bas. L’agriculture contribue néanmoins toujours pour une part importante (13 %) aux émissions nationales de gaz à effet de serre. Ce taux de 13 % est nettement supérieur au taux moyen des pays de l’OCDE, principalement à cause de l’importance de l’élevage des ruminants.

• Les réformes de la politique agricole n’ont pas beaucoup progressé et le soutien aux agriculteurs reste bien plus élevé en Islande que dans la plupart des pays de l’OCDE. Étant donné qu’il reste dominé par le soutien des prix du marché et les paiements au titre de la production, le soutien de l’Islande au secteur agricole continue de créer des distorsions de la production et des échanges, contribuant ainsi au renchérissement des produits agricoles et alimentaires et, potentiellement, à l’augmentation des pressions exercées sur l’environnement.

• Le soutien aux producteurs devrait être découplé de la production agricole et prendre des formes moins génératrices de distorsions de la production et des échanges et moins préjudiciables à l’environnement. L’abandon des instruments de soutien couplés à la production au profit, dʼune part, de paiements découplés assortis de conditions environnementales et, dʼautre part, de certaines mesures agroenvironnementales (mesures d’atténuation des GES en particulier) favoriserait la réalisation de l’objectif de neutralité carbone de l’agriculture à l’horizon 2040. La réduction du soutien des prix du marché et des paiements pour certains produits ciblés favoriserait également l’adaptation au changement climatique, car les agriculteurs ne seraient plus incités à produire des produits subventionnés sans tenir compte de l’évolution des conditions climatiques.

• Le changement climatique a eu des conséquences positives pour les rendements des cultures et des plantes herbagères. Le réchauffement de la planète entraîne cependant également l’apparition de nouveaux ravageurs et insectes qui risquent de compromettre ces rendements à l’avenir. Alors que le plan d’action national pour l’adaptation sociale au changement climatique attribue un rôle important au secteur agricole, aucune mesure ni aucune politique exhaustive dʼadaptation de lʼagriculture au changement climatique nʼont encore été mises en œuvre. Il est important de passer des stratégies d’adaptation à la mise en œuvre effective de mesures, et de suivre et évaluer les progrès accomplis. Il importe également que ces mesures favorisent la transition de stratégies de survie et d’adaptation progressive à une adaptation transformatrice des systèmes de production.

• L’agriculture joue un rôle central dans la politique nationale dʼatténuation du changement climatique et dans les efforts de lʼIslande pour parvenir à la neutralité carbone, principalement en raison de l’importance du secteur de l’élevage dans le pays. Les mesures de réduction des émissions de GES d’origine agricole seront importantes pour atteindre l’objectif ambitieux de la neutralité carbone du secteur d’ici à 2040. Cependant, les mesures existantes de soutien à l’agriculture, et notamment le soutien des prix du marché et les paiements au titre de la production de produits issus de ruminants, tels que le lait ou la laine, vont à lʼencontre des mesures d’atténuation des émissions de GES de l’agriculture et en limitent l’efficacité.

• Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (estimation du soutien aux services d’intérêt général, ESSG) ne représentent que 4 % du soutien total à l’agriculture (estimation du soutien total, EST), un chiffre bien inférieur à la moyenne des pays de lʼOCDE (14 %). Une réorientation des dépenses budgétaires consacrées au soutien aux producteurs vers les systèmes d’innovation agricole et dʼautres services d’intérêt général pourrait susciter davantage d’innovations qui favorisent une croissance de la productivité durable sur le plan environnemental et contribuent à la lutte contre le changement climatique et à l’adaptation à ses effets.

Évolution du soutien à l’agriculture

Graphique 12.1. Islande : Évolution du soutien à l’agriculture

Tableau 12.1. Islande : Estimations du soutien à l’agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2021-23	2021	2022	2023p
Valeur totale de la production (en sortie de l’exploitation)	236	150	305	283	304	327
dont : part des produits SPM (%)	80.32	82.11	86.38	84.69	86.63	87.82
Valeur totale de la consommation (en sortie de l’exploitation)	205	136	278	252	276	305
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	193	139	188	194	185	185
Soutien au titre de la production des produits de base	180	113	125	134	116	125
Soutien des prix du marché¹	179	72	81	91	74	79
Soutien positif des prix du marché	179	72	81	91	74	79
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	2	40	44	43	42	46
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	13	4	15	14	16	14
En fonction de l’utilisation d’intrants variables	3	0	3	3	4	3
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
En fonction de la formation de capital fixe	6	2	7	7	8	7
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
En fonction des services utilisés sur l’exploitation	4	2	4	4	4	3
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	-1	-3	13	12	13	13
Au titre des recettes/des revenus	-1	-3	0	0	0	0
Au titre de la superficie cultivée/du nombre d’animaux	0	0	13	12	13	13
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	20	36	34	40	33
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	1	5	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	1	5	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	1	5	0	0	0	0
Paiements selon des critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
En fonction du retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
En fonction de la production de produits particuliers autres que des produits de base	0	0	0	0	0	0
En fonction d’autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	77.19	63.98	45.57	50.36	44.53	42.62
CNP des producteurs (coeff.)	4.16	2.44	1.56	1.70	1.50	1.50
CNS aux producteurs (coeff.)	4.38	2.78	1.84	2.01	1.80	1.74
Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG)	18	11	8	8	8	9
Système de connaissances et d’innovation agricoles	5	5	1	1	1	1
Services d’inspection et de contrôle	1	2	5	5	5	6
Développement et entretien des infrastructures	2	1	0	1	0	0
Commercialisation et promotion	1	1	1	1	1	1
Coût du stockage public	9	2	1	1	1	1
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l’EST)	6.94	7.39	4.14	3.87	4.07	4.46
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-112	-65	-77	-85	-71	-76
Transferts des consommateurs aux producteurs	-157	-66	-78	-85	-72	-76
Autres transferts des consommateurs	-1	-2	0	0	0	0
Transferts des contribuables aux consommateurs	46	3	1	1	1	1
Surcoût de l’alimentation animale	0	0	0	0	0	0
ESC en pourcentage (%)	-70.44	-48.30	-27.70	-33.64	-25.76	-24.90
CNP des consommateurs (coeff.)	4.38	1.98	1.39	1.51	1.35	1.33
CNS aux consommateurs (coeff.)	3.38	1.93	1.38	1.51	1.35	1.33
Estimation du soutien total (EST)	257	153	197	203	193	194
Transferts des consommateurs	158	68	78	85	72	76
Transferts des contribuables	100	87	119	118	122	118
Recettes budgétaires	-1	-2	0	0	0	0
EST en pourcentage (% du PIB)	4.94	1.72	0.70	0.79	0.69	0.63
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	78	81	116	111	119	116
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.52	0.91	0.41	0.44	0.43	0.38
Déflateur du PIB (1986-88 = 100)	100	264	715	660	719	766
Taux de change (monnaie nationale/USD)	40.94	89.37	133.39	126.95	135.27	137.95

Note : p : provisoire. CNP : coefficient nominal de protection. CNS : coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : superficies cultivées/nombre d’animaux/recettes/revenus. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s’entend net des prélèvements aux producteurs et du surcoût de l’alimentation animale. Produits bénéficiant du SPM en Islande : lait, viande bovine, ovine et porcine, laine, volaille et œufs.

Source : OCDE (2024), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Suivi de la politique agricole (base de données), https://data-explorer.oecd.org/?lc=fr&pg=0.