Ce chapitre décrit comment les organisations internationales contribuent à la mise en œuvre de leurs instruments. Il présente à cet effet la variété des mécanismes qui s’offrent aux organisations internationales, notamment par le biais d’une assistance technique, des procédures d’évaluation de la conformité et des outils de suivi. Un ensemble de principes clés établissent comment les OI peuvent soutenir une meilleure mise en œuvre des instruments internationaux par le biais de ces activités. La sélection et la composition précises des mécanismes de mise en œuvre dépendront du niveau d'ambition et de la force normative caractérisant l'instrument utilisé, ainsi que de la capacité du secrétariat de l'OI concernée. Enfin, le chapitre donne un aperçu des tendances des pratiques de mise en œuvre existantes. Les principaux défis auxquels sont confrontées les OI concernent la décentralisation des responsabilités et les goulots d'étranglement de l'information qui peuvent en résulter. Les OI y font face, en particulier dans le contexte de la COVID-19, en exploitant les technologies émergentes, les méthodes innovantes et les approches de mise en œuvre complètes.
Recueil de pratiques des organisations internationales
2. Renforcement de la mise en œuvre des instruments internationaux
Abstract
Introduction
Les instruments internationaux doivent être mis en œuvre pour avoir un effet concret sur les pays membres et les citoyens de manière générale. Les instruments non mis en œuvre ne relèvent pas d’un bon usage des ressources ; par ailleurs , ils nuisent à la réputation des organisations internationales concernées et à la crédibilité du système international dans son ensemble. Cependant, la définition de la mise en œuvre des instruments internationaux est particulièrement difficile. De manière générale, les instruments internationaux élaborés par les organisations internationales visent à stimuler le développement économique et social au sens large du terme et sur une longue période. Certains instruments ont une vision large et ambitieuse mais ils doivent être appliqués à l’échelle nationale pour avoir un effet juridique ou pratique. En pratique, la manière dont il est donné effet à ces instruments dépend des régimes constitutionnel et juridique de chaque pays. En outre, la nature généralement volontaire des instruments internationaux laisse supposer que les autorités réglementaires nationales disposent en règle générale d’une certaine marge de manœuvre pour l'interprétation et l'adaptation du texte international au contexte national.
Au-delà des particularités des pays mettant en œuvre les instruments internationaux, le sens large de «mise en œuvre» des instruments internationaux comporte deux volets : i) l’incorporation / application de jure dans la législation nationale, et ii) l’utilisation de facto de ces instruments internationaux, comme dans le cadre des processus d'inspection et d'exécution ou par des entreprises privées dans le cadre de leur processus de production (Combacau and Sur, 2016[1]). La mise en œuvre de l’instrument relève de la responsabilité des pays membres et des pays non-membres qui ont adhéré ou se sont engagés à respecter l’instrument (OCDE, 2019[2]). Dans certains cas, les utilisateurs finaux, qu'il s'agisse d'entreprises, d'organisations non gouvernementales ou de partenaires d’organisations internationales, appliquent directement les instruments. Cependant, un certain nombre de mécanismes permettent aux organisations internationales de soutenir la mise en œuvre de leurs instruments de manière plus large et efficace, aidant ainsi les pays membres et leurs entités à mieux tirer parti des instruments internationaux.
Le principal objectif de cette partie du Recueil est d’identifier les mécanismes et pratiques pouvant être utilisés par les organisations internationales pour aider à la mise en œuvre de leurs instruments, et échanger leurs expériences sur leur utilisation. A cet effet, cette partie du Recueil fournit une boîte à outils aux organisations internationales, ainsi qu'un guide aux pays membres sur les mécanismes d’aide à la mise en œuvre disponibles.
Principes fondamentaux
De manière générale, les instruments internationaux visent à améliorer le bien-être des populations dans le monde en proposant des politiques dans différents domaines. Toutefois, pour avoir un impact réel sur la vie quotidienne des populations, ces instruments doivent être utilisés, appliqués et mis en œuvre. La mise en œuvre des instruments internationaux doit générer les principaux avantages attendus de la coopération internationale en matière de réglementation, notamment : 1) une plus grande efficacité à l’échelle mondiale dans les cas où une action collective est nécessaire pour atteindre les objectifs politiques et sociétaux, 2) une efficacité administrative à l’échelle nationale grâce à l’échange des connaissances et de l'expertise des membres des organisations internationales, et 3) une efficacité économique par la réduction des coûts pour les entreprises et les citoyens grâce à la normalisation des approches et à la garantie de la prévisibilité et de la certitude juridique.
Ainsi, la mise en œuvre constitue la première étape de la longue chaîne de causalité qui commence par les instruments des organisations internationales et se termine par la résolution des problèmes. En l’absence d’une mise en œuvre efficace, le problème que les instruments internationaux cherchent d’abord à traiter reste non résolu. L’incapacité à mettre en œuvre ces instruments ou leur mise en œuvre variable d’un pays à l’autre, risque de remettre en question la capacité de l'organisation internationale à s'acquitter de son mandat et à élaborer des instruments de qualité. De manière plus générale, par association, cela pourrait risquer de compromettre la crédibilité du système international et de l'action collective.
Si l'élaboration des instruments internationaux relève de la responsabilité des organisations internationales, leur mise en œuvre est le plus souvent de la responsabilité des secrétariats des organisations internationales et des pays membres et de leurs entités (OCDE, 2019[2]). Bien que les organisations internationales ne détiennent pas les principaux leviers de mise en œuvre nationaux et locaux, elles jouent cependant un rôle important en favorisant la mise en œuvre par la coordination indirecte des acteurs concernés comme les autorités de règlementation nationales, les entreprises ou les ONG – plutôt que de les gouverner directement. Cette responsabilité est à deux volets. D'une part, lors de l'élaboration des instruments internationaux, les organisations internationales doivent veiller à ce que ces instruments soient suffisamment fondés sur des données probantes pertinentes pour répondre à l’objectif et gagner la confiance des pays membres. D'autre part, les organisations internationales jouent un rôle clé en offrant l’«infrastructure d'accompagnement» pertinente, comme l’échange des connaissances, les lignes directrices, le plaidoyer, le renforcement des capacités et l’appui pour favoriser la mise en œuvre, et en assurant le suivi de l'utilisation de leurs instruments, ce qui constitue une condition sine qua non pour évaluer les difficultés liées à la mise en œuvre et améliorer leur action au fil du temps.
En fournissant davantage d’informations sur la mise en œuvre, les organisations internationales peuvent contribuer à l'élaboration des règles d’application de ces instruments et aspirer à élaborer des instruments encore plus pertinents. En effet, grâce à des informations spécifiques sur l'utilisation des instruments internationaux, les organisations internationales peuvent identifier les améliorations nécessaires à introduire à certains instruments, et intégrer les enseignements tirés par la révision ou l’élaboration de nouveaux instruments (OCDE, 2020[3]). Ces informations peuvent également permettre de mieux comprendre l’adoption des instruments dans différents pays, par différents secteurs ou acteurs. Les informations issues du suivi de la mise en œuvre fournissent également des connaissances essentielles pour la conception de programmes d’appui ciblés à l’intention des membres qui peinent à mettre en œuvre l’instrument. Cela devrait en définitive favoriser une plus grande adoption des instruments des organisations internationales.
Typologie : mécanismes et outils de mise en œuvre
Les organisations internationales ont développé différents mécanismes pour faciliter la mise en œuvre de leurs instruments internationaux. Ces mécanismes peuvent être regroupés en quatre catégories (Graphique 2.1. ) : i) des mécanismes d'assistance pour aider les pays membres à la mise en œuvre des instruments internationaux ; ii) des mécanismes de conformité pour vérifier la mise en œuvre des instruments internationaux et appuyer la conformité ; iii) des mécanismes de plaidoyer pour favoriser l'appropriation de ces instruments par les pays membres et améliorer leur visibilité ; et iv) des mécanismes de suivi pour assurer le suivi de l'utilisation des instruments internationaux. Les organisations internationales peuvent développer plusieurs de ces mécanismes complémentaires pour accroitre l'adoption de leurs instruments.
Graphique 2.1. Mécanismes de mise en œuvre mis en place par des organisations internationales
Graphique 2.2. Illustration de certains mécanismes de mise en œuvre
Principes clés de mise en œuvre
Les étapes de mise en œuvre dans le cycle de vie d'un instrument international peuvent être décrites de la manière suivante (Graphique 2.3. ) :
1. clarifier le processus de mise en œuvre et répartir les rôles entre les organisations internationales et les pays membres. répartir les compétences en matière de mise en œuvre entre les organisations internationales et les pays membres souligne la nécessité d’adopter des mesures coordonnées dans ce domaine.
2. disséminer des informations sur les instruments des organisations internationales aux pays membres et utilisateurs finaux et préconiser leur utilisation.
3. apporter un appui aux pays membres et aux utilisateurs finaux pour encourager la mise en œuvre des instruments.
4. promouvoir la conformité, et pas uniquement pour les instruments contraignants.
5. contrôler la mise en œuvre pour assurer le suivi de l'utilisation des instruments des organisations internationales.
6. tirer des enseignements du suivi de la mise en œuvre pour améliorer les activités normatives des organisations internationales en général.
Graphique 2.3. Étapes de mise en œuvre dans le cycle de vie des instruments internationaux
Le choix des mécanismes de mise en œuvre devrait être adapté à la nature et à l’objet de l’instrument et au problème collectif qu’il cherche à traiter. Une approche globale qui repose sur une combinaison de mécanismes est essentielle pour faire progresser la mise en œuvre. Les enseignements tirés de la mise en œuvre des instruments devraient contribuer au processus d'élaboration des règles pertinentes.
Les facteurs suivants sont jugés importants pour le choix des mécanismes de mise en œuvre appropriés :
Niveau d’ambition – ou le changement attendu. Les instruments internationaux conçus pour promouvoir la prospérité, la justice sociale, le bien-être de la population ou la protection de l’environnement exigent un niveau élevé d’ambition, une appropriation politique et la sensibilisation des parties prenantes. Dans ce cas, le choix du mécanisme de mise en œuvre dépendra de la capacité à obtenir la participation de toutes les parties prenantes, y compris des plus hautes instances politiques pour produire un changement «significatif» et complexe des politiques mondiales. Dans d'autres cas, les instruments des organisations internationales nécessitent des réformes techniques «simples» et des mécanismes de mise en œuvre qui requièrent la participation de parties prenantes ayant les compétences nécessaires.
Force normative – le caractère contraignant ou non contraignant des instruments internationaux. Les instruments juridiquement contraignants requièrent l'utilisation de mécanismes de mise en œuvre officiels pour superviser la mise en œuvre, et prévoient généralement des recours et des procédures de règlement des différends. À l'inverse, la mise en œuvre d’instruments juridiquement non contraignants est généralement accompagnée d'outils souples et de mécanismes d’incitation positifs.
Capacité du secrétariat des organisations internationales – les ressources humaines, les compétences, l’infrastructure informatique et le financement. Pour certaines organisations internationales, le développement de mécanismes de mise en œuvre peut nécessiter la recherche d’un financement extrabudgétaire auprès de donateurs institutionnels ou privés.
A la lumière des processus susmentionnés, les principes clés suivants peuvent contribuer à améliorer la mise en œuvre des instruments par le recours aux mécanismes identifiés dans la typologie.
Clarifier le processus de mise en œuvre et répartir les rôles entre les organisations internationales et les pays membres
En règle générale, les organisations internationales ne sont pas directement chargées de la mise en œuvre des instruments qu'elles aident à élaborer, cette tâche étant réservée aux pays membres. Cependant, les organisations internationales développent des mécanismes d’appui à la mise en œuvre. Ainsi, les organisations internationales et les pays membres assument la responsabilité conjointe de la mise en œuvre. Il est donc nécessaire de clarifier explicitement les rôles respectifs pour encourager les pays membres à adopter des approches similaires, que ce soit dans l’instrument concerné, les statuts de l’organisation ou le plan d'action pour la mise en œuvre. Pour être clair et explicite au sujet du processus de mise en œuvre, les organisations internationales peuvent notamment :
donner une description du processus à suivre pour la mise en œuvre de l’instrument (reconnaissant les rôles respectifs des organisations internationales , des pays membres et des utilisateurs finaux).
donner un aperçu du processus de mise en œuvre et des mécanismes connexes identifiés dans la typologie, existants au sein de l'organisation.
élaborer un plan de mise en œuvre global, qui peut être fondé sur une théorie du changement, expliquant les liens entre le processus de mise en œuvre de l’instrument international, les mécanismes d’appui à la mise en œuvre et les résultats et réalisations escomptés.
fournir les moyens techniques aux pays membres et à tout autre acteur concerné pour rendre compte des mesures prises pour la mise en œuvre des instruments internationaux.
Disséminer et préconiser la mise en œuvre des instruments
Promouvoir et préconiser la mise en œuvre des instruments internationaux est une chose, élaborer ces instruments en est une autre. Il n’en reste pas moins qu’elles constituent une partie importante d'un processus normatif. En amenant les pays membres et les utilisateurs finaux à prendre conscience de la valeur et du bien-fondé des solutions proposées par les instruments internationaux, les secrétariats des organisations internationales peuvent jouer un rôle important dans la promotion de la mise en œuvre, notamment par :
l’élaboration d’un plan de dissémination des instruments internationaux : décrivant la manière de les disséminer (par exemple en ligne, copies imprimées) et les destinataires (groupes cibles).
la planification d’activités de sensibilisation et effectuer un suivi pour évaluer l'efficacité et l'impact.
le partage des rôles entre le siège des organisations internationales, les bureaux régionaux, les points de contact dans le pays et les partenaires des organisations internationales, pour la dissémination et la sensibilisation aux instruments.
l’élaboration de stratégies de communication destinées aux parties prenantes et au grand public, et la mobilisation des adhérents aux instruments internationaux pour disséminer/promouvoir les instruments internationaux (comme par exemple par la fourniture de traductions, la promotion des instruments sur leur site internet, etc.).
Appuyer la mise en œuvre par des mécanismes d’assistance
Les secrétariats des organisations internationales jouent un rôle important en aidant les pays membres à mettre en œuvre les instruments internationaux par le recours à différents mécanismes d’assistance. L’assistance peut être technique ou financière. En règle générale, pour apporter un appui important aux pays membres, les secrétariats des organisations internationales peuvent :
donner un aperçu des instruments et des mécanismes d’assistance connexes existants au sein de l’organisation.
identifier les mécanismes d’assistance les plus appropriés pour favoriser une plus large mise en œuvre de chaque catégorie d’instruments.
faciliter la coordination et l’échange d’informations entre les organismes nationaux chargés de l’élaboration des instruments et de l’appui à la mise en œuvre dans le même domaine.
promouvoir la coordination et l’échange d’informations entre les organisations internationales lorsque celles-ci opèrent dans le même domaine, produisent des instruments similaires et rassemble les mêmes pays membres ou ont en commun certains pays membres (voir chapitre 5).
Encourager la conformité, le cas échéant
Le respect des instruments internationaux peut se faire en trois étapes : premièrement, par l’adoption de mesures légales à l’échelle nationale ; deuxièmement, par l’application de ces mesures ; et troisièmement, par la notification des mesures prises pour la mise en œuvre. Par conséquent, pour encourager la conformité, les secrétariats des organisations internationales peuvent envisager différents facteurs, notamment les facteurs suivants :
La conformité peut être encouragée et appuyée par le recours à divers instruments appropriés tels que des lignes directrices, des boîtes à outils et des listes de points à vérifier.
«L’analyse des lacunes » peut aider les pays membres à comprendre où ils se situent par rapport à une pleine mise en œuvre et conformité.
La fréquence des mesures de conformité et les ressources employées devraient être proportionnelles au niveau de risque, et les mesures devraient viser à réduire le risque réel associé à la non-conformité.
Assurer le suivi de la mise en œuvre
Le suivi de la mise en œuvre est un processus régulier et continu visant à obtenir des informations sur l’utilisation des instruments internationaux auprès de différentes sources, et peut avoir des objectifs différents, à savoir des objectifs d’assistance, d’évaluation de la conformité, de plaidoyer ou d’évaluation. Les mécanismes de suivi dépendent de la disponibilité des données et des informations sur les résultats de la mise en œuvre (adaptation/ incorporation/ changements dans la pratique) pour évaluer les progrès et les cas de non-conformité. Ces données peuvent être collectées soit dans les informations communiquées régulièrement par les pays membres (c’est-à-dire l’échange d’informations entre les membres et l’organisation internationale), sur la base de procédures contradictoires (c’est-à-dire un pays membre alléguant l’inobservation d’une norme par un autre pays membre de l’organisation) ou par des procédures externes à l’organisation mais avec des informations sur l’utilisation des instruments internationaux. Pour favoriser la disponibilité des données et suivre la mise en œuvre efficacement, les organisations internationales peuvent notamment :
encourager l’échange régulier des données entre les entités concernées au sein de l’organisation et veiller à ce que les informations sur la mise en œuvre soient faciles à rechercher.
dans la mesure du possible, suivre les sources d’informations nationales sur l’utilisation des instruments internationaux qui pourraient compléter les efforts du Secrétariat.
le cas échéant, utiliser les informations collectées par des sources externes (autres organisations internationales, société civile, universités), grâce à une stratégie de mobilisation des parties prenantes (voir Chapitre 4 et 5). Il semble très courant que d’autres organisations internationales conservent des informations critiques sur la mise en œuvre des instruments d’une autre organisation.
exploiter les activités de renforcement des capacités pour suivre et relever les difficultés en matière de mise en œuvre.
développer une approche de gestion des données et une stratégie de données, y compris par l’utilisation des technologies émergentes.
Tirer des enseignements du suivi de la mise en œuvre pour améliorer les activités normatives de l’organisation internationale
L’analyse des données collectées grâce aux mécanismes de suivi contribue à comprendre comment et dans quelle mesure les instruments des organisations internationales sont mis en œuvre, et pour quels résultats et impact. Ainsi, l’utilisation des résultats du suivi peut aider les organisations internationales à mieux comprendre les difficultés en matière de mise en œuvre, et à évaluer la pertinence et l’efficacité des instruments internationaux. Cela contribue également à développer un cercle vertueux : fournir des informations sur l’utilisation des instruments internationaux constitue une incitation positive à leur utilisation par les pays membres qui ne les ont toujours pas mis en œuvre.
utiliser les résultats du suivi pour l’adaptation des mécanismes d’assistance aux besoins identifiés.
utiliser les résultats du suivi pour l’évaluation des instruments afin de garantir la pertinence des normes existantes et d’améliorer les activités normatives des organisations internationales de manière générale (voir chapitre 3).
favoriser un dialogue et un échange de données fréquents et efficaces entre les différentes entités au sein de l’organisation– celles qui disposent d’informations sur la mise en œuvre et celles chargées de l’élaboration des règles – pour s’assurer que des enseignements sont tirés pour l’amélioration de la pertinence et de la qualité des instruments.
favoriser le dialogue entre les organisations internationales et leurs pays membres sur les résultats de la mise en œuvre pour identifier les problèmes structurels dans la rédaction des instruments internationaux qui pourraient être traités.
État des lieux sur les mécanismes de mise en œuvre des organisations internationales
Comment la mise en œuvre est organisée entre les organisations internationales et leurs pays membres
Les instruments internationaux doivent être transposés ou utilisés à l’échelle nationale pour avoir un effet pratique. La manière dont cela se fait dépend du type d’instrument international, des utilisateurs ciblés (organismes de réglementation nationaux, entreprises, organisations non gouvernementales ou partenaires de l’organisation internationale) et de l’objet de l’instrument.
Le processus de mise en œuvre est souvent entrepris sans la participation des organisations internationales. Cependant, les organisations internationales peuvent fournir des conseils ou une assistance utiles pour aider leurs pays membres à mettre en œuvre leurs instruments. Il convient de signaler que la plupart des organisations internationales considèrent que la mise en œuvre relève de la responsabilité conjointe du Secrétariat et de leurs pays membres (23 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête sur les organisations internationales de 2018) (OCDE, 2019[2]).
Certaines organisations internationales fournissent des orientations décrivant aux pays membres les démarches à effectuer pour la mise en œuvre de leurs instruments, facilitant ainsi le processus pour leurs membres et garantissant une approche cohérente en matière de mise en œuvre pour l’ensemble de leurs pays membres. Ces orientations figurent le plus souvent dans les instruments concernés (22 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête sur les organisations internationales de 2018). Certaines organisations prévoient également le processus de mise en œuvre dans leurs statuts (15 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête sur les organisations internationales de 2018) (OCDE, 2019[2]).
Pour certaines organisations, et plus particulièrement les organisations intergouvernementales, la mise en œuvre d’instruments internationaux suppose l’adoption ou la modification du cadre juridique national (18 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête sur les organisations internationales de 2018) (OCDE, 2019[2]). Selon le régime constitutionnel de chaque pays, il peut être nécessaire de modifier la législation nationale pour assurer sa conformité à l’instrument de l’organisation internationale (ce qui est le cas pour les instruments juridiquement contraignants), ou de modifier les cadres législatifs pour faciliter la mise en œuvre des instruments internationaux (ce qui est le cas pour les instruments volontaires).
Pour d’autres organisations, en particulier les organisations internationales privées de normalisation, la mise en œuvre signifie l’adoption des normes techniques internationales directement par les utilisateurs finaux comme les entreprises.
Encadré 2.1. Intersection avec la section 1 : variété d’instruments internationaux
Exemple de mise en œuvre d’instruments juridiquement contraignants
Organisation internationale du travail (OIT)
Une fois ratifiées, les Conventions de l’OIT doivent être mises en œuvre. La plupart des Conventions de l’OIT sont accompagnées de recommandations qui comprennent des orientations précises sur le processus de leur mise en œuvre. Une Convention peut parfois proposer un ensemble d’instruments de mise en œuvre acceptés – généralement des lois, des conventions collectives, des décisions judiciaires ou des sentences arbitrales (comme par exemple, la C158 sur le licenciement). Une Convention invite parfois à l’adoption d’une loi nationale par le système interne du pays membre, par la publication de la loi pertinente au Journal officiel (comme par exemple, la C29 qui prévoit spécifiquement l’obligation pour les pays membres de prévoir des sanctions pénales adéquates pour le travail forcé). Par ailleurs, une Convention peut demander spécifiquement l’abrogation de la loi non conforme, tout en appelant plus généralement à l’élaboration d’une politique nationale et en laissant au pays membre le soin de décider du rôle et de l’opportunité d’une nouvelle législation (par exemple, la C111 concernant la discrimination en matière d'emploi et de profession).
Exemple de mise en œuvre de normes techniques internationales
ASTM International
Les normes ASTM sont utilisées par des particuliers, des entreprises et d’autres institutions à travers le monde. Les acheteurs et les vendeurs insèrent des normes dans les contrats; les scientifiques et les ingénieurs les utilisent dans leurs laboratoires et bureaux; les architectes et les designers les utilisent dans leurs plans; les services gouvernementaux du monde entier y font référence dans des codes, des règlements et des lois; et de nombreuses autres parties renvoient à ces normes pour obtenir des précisions.
Quels sont les mécanismes les plus fréquemment utilisés par les organisations internationales pour améliorer la mise en œuvre de leurs instruments
Les organisations internationales sont attentives à la mise en œuvre de leurs instruments normatifs et investissent dans des mécanismes d’appui connexes. Elles utilisent le plus souvent des outils souples tels que des mécanismes d’assistance et des mécanismes de plaidoyer offrant des incitations positives à la mise en œuvre.
Les organisations internationales apportent à leurs pays membres un appui à la mise en œuvre des instruments internationaux, via des mécanismes d’assistance (36 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête de 2018) (OCDE, 2019[2]). Cet appui est en effet le prolongement naturel de leur rôle d’entité de réglementation et de leur expertise technique. Les formes d’assistance sont multiples et nécessitent des ressources humaines et financières plus ou moins importantes, qui peuvent aller de la mise à disposition d’une boîte à outils, d’une base de données publique ou d’activités de renforcement des capacités dans les pays (Encadré 2.2).
Des mécanismes d’assistance bien adaptés peuvent aider les pays membres à évaluer leur propre capacité à identifier les améliorations (par exemple, la FICR) ou à tirer parti efficacement des outils des organisations internationales dans les situations de crise (par exemple, l’AIE). Certaines organisations ont une vue d’ensemble des activités d’assistance par thème et par pays, garantissant la bonne répartition de l’assistance technique entre les pays membres et les instruments de l’organisation (par exemple, l’OMPI).
La plupart des organisations internationales disposent de mécanismes de plaidoyer spécifiques pour disséminer des informations et communiquer activement sur leurs instruments, favorisant ainsi la mise en œuvre par la sensibilisation aux instruments (27 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête de 2018) (OCDE, 2019[2]). La stratégie de communication est un élément important de ces mécanismes de plaidoyer. Certaines organisations internationales investissent beaucoup d’efforts dans leur site internet, leurs lettres d’information et dans les réseaux sociaux pour accroitre la visibilité de leurs instruments. Certaines organisations internationales ont des départements spécifiques pour appuyer les activités de plaidoyer (comme par exemple, le RIC ; l’ISO).
Des événements annuels sont également utilisés pour accroitre la visibilité de domaines moins connus par le grand public (OCDE, 2019[2]). Certaines organisations prévoient des journées spécifiques sur leur principal domaine de compétences, notamment la Journée mondiale de la métrologie, la Journée mondiale de l’accréditation ou la Journée mondiale des télécommunications et de la société de l’information(Encadré 2.3).
Étant donné la nature souple et ouverte des mécanismes de plaidoyer, ils peuvent être organisés autour d’un axe thématique plutôt que dans les limites strictes du seul domaine de compétences d’une organisation. Ces activités peuvent ainsi permettre à plusieurs organisations internationales de coordonner leurs efforts de plaidoyer et de promouvoir conjointement la connaissance et donc l’utilisation de leurs instruments et activités respectives(Encadré 2.5).
Encadré 2.2. Mécanismes d’assistance utilisés par les organisations internationales
Le Programme de renforcement des capacités et de transfert des connaissances (CBKT) (BIPM, 2016[4])du Bureau international des poids et mesures (BIPM) prévoit un ensemble d’activités conçues pour aider la communauté mondiale de la métrologie à obtenir, renforcer et conserver les capacités nécessaires pour s’acquitter de ses missions et atteindre ses objectifs. L’objectif principal est d’améliorer la participation efficace des pays membres et des non-membres invités, en qualité d’associés, au système mondial coordonné de métrologie. La participation est ouverte à tous les Instituts nationaux de métrologie (INM) et Instituts désignés (ID) des pays membres et des non-membres invités, en qualité d’associés, qui peuvent participer en tant que bénéficiaires pour apprendre des initiatives CBKT, ou participer directement à l’exécution de ce programme. Le programme CBKT comprend trois ensembles d’activités de base, y compris des initiatives de renforcement des capacités (couvrant des domaines d’importance vitale pour les pays membres), des initiatives thématiques (s’appuyant sur un parrainage externe et axés sur des domaines spécifiques) et des initiatives de transfert de connaissances (exécutées par le personnel du BIPM, des scientifiques invités des INM/ ID et des groupes qui viennent du monde, entier et axées sur des projets en laboratoire). Ces activités sont exécutées dans le cadre d’ateliers spécialisés, de stages en laboratoire et de cours en ligne.
Les Exercices au titre des conventions (Exercices ConvEx) (AIE, 1976[5]) de l’ Agence internationale de l’énergie (AIE) ont lieu tous les deux ans et ont été conçus pour former les délégués au cadre international de l’AIE pour la préparation et la conduite des interventions d’urgence afin de garantir une mise en œuvre rapide et efficace par les participants en cas de perturbation majeure de l’approvisionnement mondial en pétrole. L’objectif principal de ces exercices est de familiariser les participants avec le cadre d’intervention dans les situations d’urgence de l’AIE ainsi qu’avec les principales tendances et facteurs de risque ayant un impact sur le marché mondial du pétrole, par le recours à des scénarios hypothétiques de perturbation. La formulation moderne du ConvEx comprend deux exercices, chacun étant conçu pour tester un aspect spécifique du cadre d’intervention dans les situations d’urgence. L’exercice dans les capitales (EXCAP) se déroule entièrement par courrier électronique, et teste les capacités de communication et de collecte de données dans les situations d’urgence des pays participants. L’exercice principal (EXMAIN) se déroule à Paris et a été conçu pour former les délégués aux aspects clés du fonctionnement du marché mondial du pétrole et au processus de mise en œuvre d’un plan initial d’intervention dans les situations d’urgence.
Le Processus d’évaluation et de certification des capacités organisationnelles (ECCO) (IFRC, 2011[6]) de la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR) est destiné aux Sociétés nationales et permet aux membres d’évaluer leur propre capacité organisationnelle, leur performance et leur pertinence dans leur pays pour identifier leurs opportunités de développement. Ce processus vise à garantir que toutes les Sociétés nationales s’engagent et se conforment à un ensemble complet de normes minimales au sein de l’organisation, et de protéger et d’améliorer la performance de l’ensemble du réseau de la Fédération.
Grâce à son Approche pour faire progresser l'enseignement de la comptabilité au niveau mondial (IFAC, 2019[7]), l’IFAC aide les organisations professionnelles comptables et d’autres parties prenantes clés à former des experts-comptables préparés pour l’avenir. Cette approche met à profit les avantages comparatifs de l’organisation en tant que facilitateur, intermédiaire et plateforme de partage des connaissances (qui illustrent la valeur ajoutée des activités de réglementation des organisations internationales en général), pour donner aux comptables les moyens de répondre aux défis et opportunités émergents. Cette approche rassemble et s’appuie sur un Panel international sur l'enseignement de la comptabilité, représentant les principales parties prenantes et les principales régions du monde et offrant des conseils, un accès et des activités de plaidoyer. Ce mécanisme d’assistance a principalement été conçu pour appuyer la mise en œuvre des Normes Internationales de Formation (IES) par le renforcement des capacités, un leadership éclairé, la commande de travaux de recherche et des activités de plaidoyer en faveur d’un enseignement de qualité de la comptabilité. Ces activités ont conduit au Sommet mondial 2020, L’expert-comptable de l’avenir: les tendances mondiales, la transformation de l'apprentissage et du développement (The Anticipatory Accountant: Global Trends Transforming Learning & Development) – une conférence virtuelle organisée autour de trois axes fondamentaux : la technologie, l’environnement et la société.
La CCNUCC (CCNUCC, 2019[8]) a pris un certain nombre d’initiatives visant à renforcer les capacités des parties et des parties prenantes non-parties, en matière d’approches juridiques et de gouvernance en vue de la mise en œuvre des dispositions de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), du Protocole de Kyoto et de l’Accord de Paris. Ces initiatives prévoient une série d’efforts de sensibilisation, notamment des événements parallèles, des ateliers, des modules d’apprentissage en ligne, des webinaires et des publications. Cela s’est traduit par un engagement cohérent ainsi que par un engagement sur des questions d’actualité, et par l’identification des lacunes et des contextes sectoriels dans lesquels les interventions peuvent être exécutées de manière efficace pour appuyer la mise en œuvre des instruments. Les dispositions qui régissent ces activités figurent à l’Article 6 de la CNUCC, à Article 10(e)(b) du Protocole de Kyoto et à l’Article 12 de l’Accord de Paris.
Avec le Programme Mercator (OMD, 2014[9]),l’OMD offre de l’assistance technique et le renforcement des capacités à ses membres afin de les aider à mettre en œuvre l'Accord sur la facilitation des échanges (AFE) ) de l’OMD dans les meilleurs délais et d’une manière harmonieuse en utilisant les instruments principaux de l’OMC et ses outils. Ce programme suit une démarche à deux volets : un premier volet général axé sur les exigences générales des pays membres liées à la mise en œuvre de l’AFE (y compris le développement d’outils d’orientation). Cela comprend le développement d’outils d’appui à la mise en œuvre de l’AFE dans le cadre du Groupe de travail de l’OMD sur l’Accord sur la facilitation des échanges (GTAFE) ; le Comité technique permanent et d’autres comités de travail en collaboration avec les organisations internationales pertinentes ; la participation au Comité de la facilitation des échanges (CFE) de l’OMC qui surveille la mise en œuvre de l’AFE au niveau mondial ; l’organisation d’ateliers régionaux et d’autres initiatives ; et des réunions régulières avec d’autres organisations internationales pour permettre aux pays membres de rester au courant des activités exécutées dans les autres pays membres, dans le but d’éviter les doubles emplois et d’identifier les domaines de synergie et de collaboration. Un deuxième «volet sur mesure» est axé sur les exigences individuelles des pays membres ou bien des sous-régions et prévoit la collaboration des pays membres pour la mise en œuvre de l’AFE (principalement en matière d’assistance technique et de renforcement des capacités). Dans le cadre de ce volet, l’OMD met à disposition des experts pour des missions d’assistance technique et de renforcement des capacités, contribue au programme de subventions de l’AFE de l’OMC, collabore avec ses partenaires de développement et les donateurs pour concevoir des projets pour la mise en œuvre de l’AFE et met en œuvre des projets conjointement avec d’autres organisations internationales pour appuyer la mise en œuvre de l’AFE.
L’Assistance technique aux pays membres par l’OMPI (OMPI, 2020[10]) couvre l’ensemble des droits de PI et prévoit l’élaboration de stratégies nationales de PI, la fourniture de conseils en matière de politiques et de lois et l’offre de solutions commerciales aux bureaux nationaux de PI leur permettant de participer au système mondial de PI. Le cadre du Plan d’action de l’OMPI pour le développement facilite et encourage la mise en œuvre dans un sens plus large, comme les Académies nationales de la PI qui permettent aux pays membres de créer leurs propres établissements de formation à la PI. La page Web d’assistance technique de l’organisation donne un aperçu complet des activités d’assistance technique par thème et par pays, et comprend une liste des consultants proposant ces services d’assistance, et un accès aux études pertinentes. Cette activité est énoncée à l’Article 4(v) de la Convention de l’OMPI, qui confère à l’organisation la responsabilité de fournir une « assistance technico-juridique dans le domaine de la propriété intellectuelle ».
Source : Encadré élaboré par l’auteur à partir des modèles de pratiques des organisations internationales et de l’enquête sur les organisations internationales de 2018.
Encadré 2.3. Mécanismes de plaidoyer mobilisés par les organisations internationales
Le Département de communication d’entreprise (DCE) d’ASTM International (ASTM International, 2005[11])élabore et met en œuvre des politiques, des outils et des campagnes de communication qui contribuent à mieux faire connaître les normes ASTM sur le marché. Cela comprend notamment des lettres d’information et des campagnes sur les réseaux sociaux. Chaque comité technique est chargé de développer sa propre campagne de communication dans le but d’attirer les parties prenantes et de mieux faire connaître son portefeuille de normes, qu’il peut décider de poursuivre avec l’appui du DCE.
Le BIPM et l’OIML organisent conjointement la Journée mondiale de la métrologie (BIPM/OIML, 2021[12]), qui célèbre l’anniversaire de la signature de la Convention du Mètre le 20 mai 1875 par les représentants de dix-sept pays. Chaque année, la Journée mondiale de la métrologie encourage la participation des instituts nationaux de métrologie et des organisations régionales de métrologie et vise à sensibiliser aux travaux entrepris par la communauté mondiale de métrologie. Le thème de la Journée mondiale de la métrologie de 2021 « Mesurer pour la santé » a été choisi pour sensibiliser au rôle important que joue la mesure dans la santé. Cela intervient à un moment où l’expérience et les capacités investies dans les organisations de métrologie dans le monde ont été mobilisées dans un bref délai pour relever les nouveaux défis nationaux en matière de santé.
Le Groupe de travail sur le plaidoyer (RIC, 2018[13]) du réseau international de la concurrence (ICN) vise à entreprendre des projets, à développer des outils pratiques et des documents d’orientation, et à faciliter les échanges d’expériences entre les agences membres du ICN en vue d’apporter un appui aux membres pour favoriser leur participation à la dissémination des principes de la concurrence et encourager le développement d’une culture de la concurrence. Cela passe par la promotion d’un environnement concurrentiel au moyen de mécanismes non répressifs, par la création de relations entre les entités gouvernementales participant à l’élaboration de la politique de la concurrence et par la sensibilisation du public aux avantages de la concurrence.
L’ILAC élabore et conserve une série de brochures promotionnelles (ILAC, 2020[14]) qui visent à sensibiliser le public et lui permettre de mieux comprendre l’accréditation, et à appuyer la mise en œuvre de ses instruments. Ces documents de sensibilisation portent sur le rôle de l’accréditation dans l’appui à la sécurité alimentaire et à l’eau potable, dans l’approvisionnement en énergie, l’appui aux services sociaux et soins de santé, la facilitation du commerce et dans la valeur ajoutée aux chaînes d’approvisionnement. L’organisation publie également des documents mettant en évidence les avantages de son instrument de base, l’Accord de reconnaissance mutuelle de l’ILAC (ILAC MRA), ainsi qu’un rapport annuel résumant ses principales activités.
Le Secrétariat central de l’ISO dispose d’un service de communication qui lance souvent des campagnes de sensibilisation à l’utilisation des normes dans des domaines et secteurs déterminés. Cela se fait souvent pour promouvoir la publication d’une norme à profil haut. Ces campagnes prévoient la publication d’articles dans le magazine (ISO Focus), sur les sites internet (ainsi que la publication d’exemples de services) et de vidéos sur les réseaux sociaux (Facebook, Instagram, Twitter). Ces supports de communication sont partagés avec les membres de l’ISO pour leur permettre de sensibiliser le public à l’utilisation de la norme à l’échelle nationale. L’organisation a également élaboré un Dossier de presse (ISO, 2020[15]), à l’appui de ses activités de normalisation, qui comprend des rapports annuels, les principales réalisations chiffrées, une brève introduction à l’écosystème ISO et une série de publications sur les avantages que les normes ISO peuvent apporter aux PME, aux ODD de l’ONU, au commerce, à la santé, à l’énergie et à l’innovation. Le Dossier de presse comprend également le Code d’éthique de l’ISO (ISO, 2004[16]), qui regroupe un ensemble de principes visant à orienter les activités de l’organisation.
Source : Encadré élaboré par l’auteur à partir de l’enquête sur les organisations internationales de 2018 et d’informations recueilles par la suite auprès d’organisations internationales.
Encadré 2.4. Intersection avec la section 5 : optimiser les opportunités de coordination
Différents mécanismes de plaidoyer, y compris des événements de sensibilisation et de visibilité, mais aussi des alliances entre les organisations internationales, peuvent améliorer la mise en œuvre et peuvent être organisés par plusieurs organisations internationales ayant des activités normatives dans des domaines similaires.
Par exemple, la Journée mondiale de la métrologie est organisée conjointement par le BIPM et l’OIML, la Journée mondiale de l’accréditation a été créée conjointement par l’ILAC et l’IAF, et les membres de l’IEC, de l’ISO de l’ITU célèbrent tous les ans la Journée mondiale de la normalisation..
L'Alliance des Nations Unies pour la sensibilisation du public au changement climatique (FAO, OIT, PNUD, PNUDI, PNUE, UNESCO, CCNUCC, UNICEF, UNITAR, ONU Femmes, UNU-IAS, OMS, OMM) vise à promouvoir une coopération internationale constructive, axée sur les résultats et efficace, à l’appui de l’action sur l’éducation, la formation et la sensibilisation du public au changement climatique, et également à l’appui de l’action sur la participation du public et l’accès à l’information sur le changement climatique. Depuis 2013, le secrétariat de la CCNUCC examine les options et les opportunités visant à renforcer l’ambition nécessaire pour atteindre les objectifs en matière de changement climatique, et le Plan mondial d’action pour le climat à travers un engagement avec les parties à la Convention et les parties prenantes non-parties à la Convention. Ces activités visent à identifier les meilleures pratiques en matière de politique climatique, à les reproduire et à les généraliser.
Source : (CCNUCC, 2012[17]), l’enquête sur les organisations internationales de 2018.
La moitié des organisations internationales mettent en place des mécanismes de conformité visant à promouvoir la conformité et l’adhésion à leurs instruments (19 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête de 2018) (OCDE, 2019[2]). Ces évaluations peuvent être prévues dans l’instrument international lui-même (comme par exemple, le Code mondial antidopage de l’AMA). L’OI évalue la conformité aux instruments internationaux à des fins différentes : adhésion à l’organisation internationale, reconnaissance multilatérale de la conformité et procédure de certification/ d’accréditation (Encadré 2.5).
Des mécanismes plus formels tels que des sanctions, le règlement des différends ou des évaluations obligatoires par les pairs sont moins couramment utilisés et principalement associés à des instruments juridiquement contraignants. Ces mécanismes de conformité supposent un cadre juridique plus contraignant et probablement aussi un cadre institutionnel plus développé. En cas de non-conformité, les organisations internationales formulent généralement des recommandations à l’intention du pays membre non conforme, et certaines exigent des plans d’action nationaux pour garantir la mise en œuvre. La non‑conformité peut également être un indicateur de la nécessité d’apporter un appui à la mise en œuvre.
Encadré 2.5. Exemples de mécanismes de conformité
Le Schéma de coopération dans le domaine de l'inspection pharmaceutique gère un Programme de conformité (PIC/S, 2020[18]) qui prévoit à la fois l’évaluation des candidats à l’adhésion et l’examen périodique des membres existants. Le programme comprend une analyse des lacunes ainsi qu’un examen du système d’inspection des BPF (bonnes pratiques de fabrication) par rapport aux exigences du PICS, entrepris par une équipe d’évaluation spécialisée sous le contrôle du Sous-comité « Conformité » (SCC). L’analyse des lacunes et l’examen sont effectués selon des procédures et des outils normalisés qui prévoient un examen qualitatif de la documentation et une visite d’évaluation sur place du pays pour s’assurer que les politiques et procédures, telles que prescrites par le PICS, sont effectivement appliquées. La conformité est vérifiée à l’aide de 78 indicateurs (critiques, très importantes et importantes). Pour être considérés conformes, les membres et les requérants doivent se conformer à tous les indicateurs. Le principal objectif est de garantir la conformité initiale et continue des membres potentiels et actuels aux exigences du PICS. Cela renforce la confiance mutuelle, optimise les ressources d’inspection et améliore la santé publique en garantissant la qualité et la sécurité des produits pharmaceutiques.
L’une des principales activités de l'Agence mondiale antidopage (AMA) est de mettre en œuvre un Programme de conformité (AMA, 2020[19]), visant à assurer le suivi et à garantir l’adhésion des Signataires au Code mondial antidopage (le principal instrument de l’organisation) et à ses normes internationales. Les signataires de l’AMA sont notamment, les Fédérations internationales (FI), les Organisations nationales antidopage (ONAD), les Organisations responsables de grandes manifestations (OGM) et les Comités nationaux olympiques (CNO). Si une non-conformité au Code est identifiée et n’est pas rectifiée au cours du processus défini par le Standard international pour la conformité au Code des signataires (ISCCS), l’AMA peut déclarer la non-conformité de l’organisation antidopage (OAD) concernée et imposer des sanctions. L’OAD peut contester cette décision auprès du Tribunal arbitral du sport (TAS). Depuis 2017, plus de 10 000 mesures correctives ont été identifiées par l’AMA dans le cadre de son programme de conformité et plus de 6 000 d’entre elles ont été mises en œuvre par les OAD à ce jour. En 2019, 44 procédures de conformité ont été ouvertes. 15 signataires ont été déférés devant le Comité indépendant de révision de la conformité (CRC) ; cependant, dans 13 cas, les problèmes ont été résolus avant la réunion du CRC.
La Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (CAS) (OIT, 1926[20]) de l’OIT est un organe tripartite permanent (réunissant gouvernements, travailleurs et employeurs) de la Conférence internationale du Travail et une composante essentielle du système de contrôle de l’OIT. À la suite de l’examen technique et indépendant des rapports présentés par les gouvernements ; entrepris par un organe composé de juristes, la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, la procédure de la CAS offre aux représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs la possibilité d’entreprendre un examen conjoint du respect par les pays membres de l’OIT de leurs obligations au titre des Conventions de l’OIT qu’ils ont ratifiées. La CAS est donc chargée de mesurer l’application des normes internationales du travail à l’échelle nationale, et de faire rapport à la Conférence internationale du Travail annuelle de l’OIT. La CAS est un organe institutionnel établi de longue date, ayant été créée en 1926 par une résolution de la Conférence internationale du Travail
Conformément à la Résolution juridique No. 170-2006 (COMIECO-XLIX), le SIECA gère le Mécanisme de règlement des différends en Amérique Centrale (MSC) (SIECA, 2006[21]), pour appuyer une approche fondée sur des règles, à travers un mécanisme de règlement des différends inspiré de celui de l’OMC et de différents ALE. Le rôle du Secrétariat est principalement administratif ; apportant son appui au cours des étapes diplomatiques et d’arbitrage du processus. Outre les consultations et l’arbitrage, le processus comporte une étape diplomatique facultative, au cours de laquelle le différend est soumis au Conseil des ministres de l’intégration économique de l’Amérique centrale (COMIECO) (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica et Panama). Ce processus favorise une évaluation générale de la mise en œuvre et du respect des dispositions spécifiques du droit de la Communauté économique. Le SIECA fournit également une assistance technique à l’appui du MSC et coordonne la participation des parties prenantes.
Le Comité d'application de la procédure applicable en cas de non-respect du Protocole de Montréal (OZONE, 1990[22]) d’OZONE est un exemple d’organe chargé d’examiner le non-respect de l’instrument de base de l’organisation. Le processus prévoit notamment la réception, l’examen et la communication d’informations sur des demandes déposées par les parties pour la communication de données sur la production et la consommation de substances appauvrissant la couche d’ozone, ainsi que des mesures sur la base de toute autre information reçue et transmise par le Secrétariat concernant le respect des dispositions du Protocole.
Le processus de la CNUSS comprend un Comité de contrôle du respect des dispositions du Protocole de Kyoto ainsi que le Comité de l’Accord de Paris pour faciliter la mise en œuvre et promouvoir la conformité. Le Comité de contrôle du respect des dispositions du Protocole de Kyoto est composé de deux branches : la branche de la facilitation et la branche d’exécution. La branche de la facilitation vise à fournir des conseils et une assistance aux parties pour promouvoir le respect des dispositions, tandis que la branche d’exécution est chargée de déterminer les conséquences pour les parties qui ne respectent pas leurs engagements. Le Comité pour faciliter la mise en œuvre et promouvoir le respect des dispositions de l’Accord de Paris (PAICC) a été créé en vertu de l’Article 15, paragraphes 1 et 2 de l’Accord de Paris. De plus amples informations figurent dans la décision 1/CP.21, paragraphes 102 et 103. Les modalités et procédures ont été adoptées en vertu de la décision 20/CMA.1 prise à Katowice. Son rôle est de faciliter la mise en œuvre et de promouvoir le respect des dispositions de l’Accord sur le climat adopté à Paris. Il est guidé par les principes énoncés à l’Article 15 et aux paragraphes 1 à 4 de l’annexe de la décision 20/CMA.1, qui prévoient qu’il fonctionne d’une manière qui est transparente, non accusatoire et non punitive en tenant compte des capacités nationales respectives et des circonstances des parties. Le Comité élabore actuellement des recommandations sur son règlement intérieur pour adoption par la CMA 3 à Glasgow en 2021 (CCNUCC, 2020[23]) (CCNUCC, 2021[24]).
Source : Encadré élaboré par l’auteur à partir des modèles de pratiques des organisations internationales.
Un grand nombre d’organisations internationales effectue également un suivi de la mise en œuvre (31 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête de 2018 ) (Encadré 2.6) (OCDE, 2019[2]). Grâce aux plateformes mises en place par les organisations internationales pour les échanges d’informations, la relation directe avec tous leurs membres et l’expertise technique du personnel du secrétariat, les organisations internationales sont bien placées pour collecter des données, examiner et analyser la mise en œuvre de leurs instruments.
Les organisations internationales collectent un ensemble d’informations qualitatives et quantitatives sur la mise en œuvre de leurs instruments normatifs à l’aide de différents mécanismes d’élaboration de rapports de suivi. Le secrétariat des organisations joue un rôle important dans la collecte des données. Les organisations internationales collectent le plus souvent des données qualitatives sur les lois et les politiques, ainsi que sur les projets et activités connexes. 23 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête de 2018 collecte également des données quantitatives, tant sur les données scientifiques et techniques que sur les indicateurs de performance (OCDE, 2019[2]). Dans la plupart des cas, les données recueillies sont examinées par les secrétariats des organisations internationales. Un grand nombre d’organisations internationales ont également recours à des experts (20 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête) ou à un examen par les pairs, soit à une évaluation par d’autres pays membres (15 organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête).
Encadré 2.6. Mécanismes de suivi utilisés par les organisations internationales
La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES) a mis en place des systèmes obligatoires d’échange d'informations (CITES, 2020[25]) sur le commerce des espèces menacées d’extinction, prévoyant entre autres de communiquer des informations succinctes sur le nombre et type de permis et de certificats délivrés, les pays avec lesquels ce commerce a eu lieu, les quantités et les types de spécimens et les noms des espèces. Un comité permanent vérifie quels sont les pays qui n’ont pas communiqué d’informations pendant trois années consécutives. Sur la base de ce système de communication d’informations, la CITES élabore des rapports de mise en œuvre qui donnent des orientations sur les mesures législatives, réglementaires et administratives que les pays membres peuvent prendre pour assurer la mise en œuvre effective de la Convention. Elle décrit également la répartition des responsabilités entre les pays membres (communication d’informations structurées sur les progrès réalisés en matière de mise en œuvre de la Convention) et le Secrétariat de la CITES (compilation et synthétise des informations reçues).
L’Agence internationale de l'énergie atomique (AIE) a recours à des examens périodiques par les pairs - appelés exercices au titre des conventions (Exercices ConvEx) (AIE, 1979[26]) - de tous les pays membres pour évaluer les capacités de chaque pays à répondre à une situation d’urgence. Les ConvEx évaluent les cadres d’intervention de chaque pays dans une situation d’urgence ayant un impact sur l’approvisionnement en pétrole, en gaz naturel et électricité ainsi que leurs capacités de communication de données dans les situations d’urgence. Les ConvEx sont désormais effectués en conjonction avec les examens approfondis (IDR) mis en place par l’AIE, qui sont des examens par les pairs axés plus largement sur l’évaluation des politiques énergétiques de chaque pays membre de l’AIE. Les équipes chargées des ConvEx sont composées non seulement du personnel du Secrétariat de l’AIE, mais également des représentants d’autres pays membres de l’AIE. Suite aux examens, le Secrétariat de l’AIE prépare des rapports comprenant l’évaluation et des recommandations issues des examens, et présente le rapport au Groupe permanent de l’AIE sur les questions urgentes (SEQ). Le pays examiné est invité par le SEQ à accepter les recommandations issues de l’examen. Chaque examen comprend une évaluation des mesures prises par le pays pour tenir compte des recommandations de l’examen précédent. Contrairement aux rapports sur les IDR, le rapport sur les Exercices ConvEx n’est pas rendu public.
Le Système de contrôle de l’OIT facilite le suivi de la mise en œuvre de ses instruments dans les pays membres, et identifie les domaines dans lesquels ils pourraient être mieux appliqués. Ce système est un exemple des pratiques des organisations internationales où les informations communiquées par un organisme tiers sont utilisées à des fins de suivi de la mise en œuvre. Les commentaires des organisations nationales et internationales d’employeurs et de travailleurs sur l’application des Conventions ratifiées, sont pris en compte par les organes de contrôle réguliers de l’OIT. Le processus de contrôle comprend une évaluation du cadre légal, un examen tripartite (membres, employeurs, travailleurs) et, le cas échéant, un contact direct et un appui technique aux pays membres, étant donné que seuls le dialogue, l’encouragement, les conseils et l’assistance sont susceptibles de garantir une mise en œuvre optimale.
L’Organisation internationale des commissions de valeur (OICV) procède à des évaluations de la mise en œuvre sous la forme d’évaluations par thème (OICV, 2019[27]), visant principalement à inciter les membres qui n’ont pas appliqué les orientations à prendre des mesures à cette fin. Cela passe par l’amélioration de la compréhension de l’importance des différences d’approche relevées et des mesures qui pourraient être développées pour travailler avec ces différences, identifier des exemples de meilleures (ou bonnes) pratiques en matière de mise en œuvre des Principes et Normes de l’OICV pour aider les autres pays membres de l’OICV à les mettre en œuvre, et cibler les domaines dans lesquels les Principes et Normes de l’OICV peuvent nécessiter une révision ou des travaux supplémentaires par l’OICV.
Le processus d’examen par les pairs (OCDE, 2020[28]) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (l’OCDE) dans le cadre de la Convention sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales (Convention sur la lutte contre la corruption), vise à assurer le suivi et à promouvoir la pleine application de la Convention. Un Groupe de travail sur la corruption s’acquitte de ce mandat qui est visé à l’Article 12 de la Convention. Les examens par les pairs se font en quatre étapes distinctes. La première étape évalue le caractère adéquat du cadre légal d’un pays pour lutter contre la corruption et mettre en œuvre la Convention. La deuxième étape évalue si le pays applique en pratique la législation. Au cours de la troisième étape, l’évaluation est axée sur l’application, les questions transversales et les recommandations de la deuxième étape qui n’ont pas été mises en œuvre. Enfin, la quatrième étape met en avant les questions d’application et les questions transversales adaptées aux besoins spécifiques des pays ainsi que les recommandations de la troisième étape qui n’ont pas été mises en œuvre. Chaque évaluation conduit à un rapport publié comprenant des recommandations d’amélioration pour le pays couvert par l’évaluation. Un processus de suivi après chaque évaluation permet d’évaluer la mise en œuvre par le pays des recommandations du Groupe de travail. Le processus d’examen par les pairs a amené les parties à promulguer une loi pour la mise en œuvre de la Convention et à améliorer l’application de cette loi.
Source : Encadré élaboré par l’auteur à partir des modèles de pratiques des organisations internationales et de l’enquête sur les organisations internationales de 2018.
Difficultés en matière de mise en œuvre rencontrées par les organisations internationales
Pour encourager la mise en œuvre, les organisations internationales et en particulier les organisations intergouvernementales (OIG) ont généralement des objectifs ambitieux en matière de gouvernance mais dispose d’une capacité de gouvernance limitée. Les OIG ont notamment des objectifs vastes et ambitieux, comme contenir le recours à la violence, soutenir la santé humaine et animale, faciliter le libre-échange, faire progresser le développement économique, lutter contre le crime organisé, promouvoir les droits de l'homme, améliorer les normes du travail, défendre la biodiversité et fournir des secours après des catastrophes naturelles et des conflits armés. Pourtant, leur capacité à poursuivre ces objectifs est soumise à des mandats restrictifs, à une surveillance étroite par les pays membres et à des ressources financières et administratives limitées. En bref, les OIG n’ont souvent pas les capacités nécessaires de jouer le rôle qui leur a été théoriquement assigné (Abbott et al., 2015[29]).
Capacité du Secrétariat des organisations internationales – – ressources humaines, compétences, infrastructure informatique et financement ont un impact sur le choix et le développement des mécanismes de mise en œuvre. Pour certaines organisations internationales, le développement de mécanismes de mise en œuvre peut nécessiter la recherche d’un financement extrabudgétaire auprès de donateurs institutionnels ou privés. Les organisations internationales doivent être inventives en développant des mesures efficaces qui réduisent les risques.
Les organisations internationales ont des difficultés à collecter des données sur la mise en œuvre, notamment en ce qui concerne les instruments non contraignants. Lorsque les organisations internationales parviennent à collecter de telles données, leur secrétariat doit investir des ressources pour le « nettoyage », la normalisation et le rassemblement des données dans des ensembles de données comparables.
En outre, il n’est pas facile d’utiliser les données sur la mise en œuvre en employant une méthode appropriée. L’utilisation efficace de ces données sur la mise en œuvre pour améliorer la pertinence des instruments internationaux et identifier les aspects à améliorer nécessite une vision holistique et une planification stratégique importante, qui nécessitent à leur tour des ressources humaines, informatiques et financières. Par conséquent, il y a un hiatus entre les données collectées et le processus de réglementation en soi.
La richesse des informations sur la mise en œuvre n’est pas systématiquement mise à la disposition du public, ce qui ne permet pas de donner une pleine visibilité à l’utilisation des Instruments internationaux. La moitié des organisations internationales interrogées dans le cadre de l’enquête ont déclaré avoir mis en ligne des informations sur la communication de données (l’enquête sur les organisations internationales de 2018) (OCDE, 2019[2]).
Comment les pratiques innovantes et les nouvelles technologies peuvent appuyer différents outils
Les grandes quantités de données qualitatives collectées par les organisations internationales sont souvent sous-exploitées et considérées comme de simples textes/ rapports qualitatifs individuels plutôt que comme une contribution aux objectifs plus larges. Cependant, ces textes sur la mise en œuvre et sur d’autres activités des organisations internationales contiennent souvent une mine d’informations et de détails qui pourraient devenir accessibles grâce à des méthodes d’exploration de texte et d’apprentissage automatique. L’utilisation de l’analyse des méga-données et de l’apprentissage automatique pourrait être envisagée par les organisations internationales.
Certaines organisations internationales ont adopté une approche globale pour améliorer la mise en œuvre, prévoyant des étapes successives et des éléments constitutifs pour recueillir des données sur la mise en œuvre, rendre ces informations disponibles, analyser et utiliser ces données pour contribuer au processus d’élaboration des règles. (OCDE, 2020[3])
Des bases de données virtuelles et complètes sur la mise en œuvre peuvent aider à rendre les informations sur la mise en œuvre plus efficaces et utilisables, pour permettre aux pays membres d’identifier le niveau de mise en œuvre des autres membres et d’échanger leurs expériences, ou pour permettre aux secrétariats des organisations internationales de suivre les tendances générales en matière de mise en œuvre et de tirer des enseignements pour l’élaboration des règles pertinentes.
En réponse à la crise liée à la COVID-19, un certain nombre d’organisations internationales a réagi en adaptant les instruments ou en fournissant des instruments spécifiques pour faciliter leur mise en œuvre par les pays membres (OCDE, 2020[30]). Par exemple, l'Agence mondiale antidopage (AMA) a pris des mesures normatives pour adapter la mise en œuvre du Code mondial antidopage aux exigences sanitaires actuelles, tandis que l’Organisation mondiale des douanes (OMD) et l’OMS ont élaboré des documents d’orientation spécifiques pour faciliter la circulation transfrontalière des médicaments prioritaires et autres produits essentiels. De même, l’IAF a créé un Groupe de travail sur la COVID-19 pour l’élaboration et la publication des questions fréquemment posées pour aider les organismes d’accréditation à continuer de fonctionner dans le contexte du COVID-19 et éviter des contradictions avec les instruments internationaux pertinents et/ ou d’autres documents normatifs. L’OCDE s’est efforcée de mettre en évidence la pertinence de ses instruments juridiques pour une réponse et une reprise efficaces face à la crise de la COVID-19 en fournissant des références spécifiques dans son Recueil des instruments juridiques accessible au public (OCDE, 2020[31]), et en élaborant des notes thématiques de manière continue sur les réponses de politiques à la pandémie de la COVID-19 (OCDE, 2021[32]). Le SIECA a mis en place un ensemble de Directives en matière de biosécurité (SIECA, 2020[33]) pour le secteur des transports terrestres d’Amérique centrale. Ces directives comprennent un protocole de biosécurité et prévoient des procédures coordonnées entre les pays participants pour éviter la propagation de la COVID-19 et garantir la fluidité des échanges terrestres transfrontaliers.
À l’avenir, il sera essentiel d’évaluer l’efficacité des différentes réponses des organisations internationales à la crise, d’identifier les changements et les innovations qui pourraient rester en place après la crise, de réviser les instruments si nécessaire et de tirer des enseignements pour les crises à venir. À titre d’exemple, l’Organisation mondiale de la santé animale (organisations internationales) prévoit déjà un « examen après action » du système d’enregistrement des incidents.
Encadré 2.7. L’Observatoire de l’OIE : une approche globale en matière de mise en œuvre
L’Observatoire de l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE), qui est actuellement en cours d’élaboration, devrait fournir un mécanisme continu et systématique d’observation et d’analyse des pratiques des pays membres en matière de mise en œuvre des normes internationales de l’OIE, grâce au développement d’une approche basée sur les données dans l’ensemble de l’organisation. Il a l’intention de s’appuyer sur, de relier et de profiter des forces combinées des différents mécanismes de collecte de données existants à l’intérieur et à l’extérieur de l’OIE. Les données collectées et analysées par l’Observatoire de l’OIE permettraient une meilleure compréhension de la manière dont les normes de l’OIE sont mises en œuvre, des principales tendances mondiales et des défis communs auxquels sont confrontés les pays membres de l’OIE. À cet effet, il est envisagé que l’Observatoire de l’OIE produise des rapports analytiques qui devraient permettre à l’OIE :
d’adapter les activités de renforcement des capacités aux besoins identifiés et par l’échange de pratiques (apprentissage entre pairs) ;
d’améliorer le processus d’établissement des normes de l’OIE par une évaluation fondée sur des données probantes de l’utilisation des normes de l’OIE ;
d’améliorer l’accessibilité et la visibilité des données destinées à la fois aux pays membres de l’OIE et aux autres parties prenantes.
Pris dans son ensemble, l’Observatoire de l’OIE vise à mettre en évidence la nature interdépendante et mutuellement complémentaire des mécanismes utilisés par les organisations internationales pour aider à la mise en œuvre de leurs instruments, et à souligner la diversité interne de ces mécanismes. Le principal objectif du projet est le suivi de la mise en œuvre des instruments. La mise à profit de plusieurs approches de suivi à travers cet Observatoire et l’utilisation de ces approches à plusieurs fins interdépendantes capitalise sur leurs avantages respectifs, tout en réduisant les difficultés associés à une approche plus unidimensionnelle.
Source : (OCDE, 2020[3]), Encadré élaboré par l’auteur à partir des modèles de pratiques des organisations internationales.
Encadré 2.8. L’utilisation de bases de données pour mettre en évidence et soutenir les efforts de mise en œuvre
La base de données des Résolutions et Recommandations de l’UICN (UICN, 2020[34]) s’ajoute à la série d’instruments et est complétée par une série de rapports intérimaires signalant les membres et les non-membres ayant adopté l’instrument, donnant un bref aperçu des mesures adoptées pour faciliter sa mise en œuvre, ses résultats et réalisations concrètes, les difficultés et obstacles à la mise en œuvre de l’instrument et les réformes proposées pour y remédier. Des rapports d’activité sont par ailleurs présentés individuellement par les adhérents rendant compte de leurs efforts de mise en œuvre.
La base de données CLOUT du Secrétariat de la CNUDCI (CNUDCI, 2020[35]) a pour principal objectif de faciliter l’interprétation et l’application des textes élaborés par la CNUDCI, en permettant aux juges et arbitres de prendre en considération l’origine internationale des textes et la nécessité de promouvoir leur application uniforme. L’accès aux décisions judiciaires et sentences arbitrales déjà rendues par les différentes juridictions qui ont adhéré ou mis en œuvre un texte de la CNUDCI est un outil utile. La base de données comprend à ce jour 1 857 décisions judiciaires et sentences arbitrales rendues par 71 juridictions. Un réseau de correspondants nationaux est chargé d’effectuer une recherche sur la jurisprudence nationale et de préparer des extraits à publier sur CLOUT. En outre, un Comité de pilotage CLOUT établit et maintient des partenariats avec les parties prenantes concernées pour les sensibiliser aux textes de la CNUDCI et promouvoir leur utilisation. Un guide de l’utilisateur spécifique facilite la mise en œuvre efficace de la base de données CLOUT et comprend la définition du cadre et de l’objectif du système d’information, la structure des extraits et des demandes, la terminologie utilisée dans la base de données et une liste de contrôle pour la rédaction des documents à inclure dans la base de données.
Les Examens des politiques commerciales (EPC) de l’OMC (OMC, 2020[36]) comprennent un rapport détaillé rédigé séparément par la Division de l’examen des politiques commerciales, un organe technique au sein du Secrétariat de l’OMC. Ils sont rassemblés dans une base de données en ligne et présentés par ordre chronologique. Elle permet une recherche par pays, par numéro de code, par texte intégral ou encore par date du document. La base de données comprend une vaste sélection de publications, notamment les EPC publiés par le Secrétariat de l’OMC, la déclaration d’orientation du gouvernement du pays membre examiné, le compte rendu de la réunion au cours de laquelle l’EPC a été présenté, les questions et réponses des autres membres de l’OMC présents et les communiqués de presse pour chaque EPC
Source : Encadré élaboré par l’auteur à partir des modèles de pratique des organisations internationales, l’enquête sur les organisations internationales de 2018.
Encadré 2.9. Mécanismes d’assistance numérique utilisés par les organisations internationales
La Plateforme d’apprentissage en ligne de l’OIML sur la métrologie légale offre un moyen accessible, complet et interactif de comprendre la mise en œuvre de nombreuses activités de métrologie légale communes. À l’aide de cours en ligne, de matériel de formation et d’informations complémentaires sur les ateliers et événements précédents, l’organisation cherche à mieux faire connaitre les concepts et la terminologie de base de la métrologie, le rôle de la métrologie légale pour le commerce, la santé, la médecine et la protection de l’environnement, les réglementations de la métrologie légale en Europe et dans d’autres régions et le Système de certification de l’OIML. La plateforme a été développée par le Système de métrologie intra-africain (AFRIMETS), l’Organisation régionale de la CARICOM pour les normes et la qualité (CROSQ) et l’Organisation internationale de métrologie légale (OIML) et facilitée par le programme TBT ACP-UE. Elle a été financée par l'Union européenne à la demande du groupe des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (Groupe ACP). Cette mise en commun de ressources et d’expertise illustre la manière dont les organisations internationales peuvent travailler avec leurs pays membres pour transférer des connaissances, faire progresser la mise en œuvre et renforcer la collaboration.
Source : (OIML, 2020[37]).
Références
[29] Abbott, K. et al. (2015), International organizations as orchestrators, Cambridge University Press, https://doi.org/10.1017/cbo9781139979696.
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