Des emplois de qualité pour tous dans un monde du travail en mutation

Chapitre 8. Promouvoir l’équité en matière de salaires et de fiscalité du travail

Abstract

Si la croissance de la productivité est une condition préalable à la progression du niveau de vie, elle ne se traduit pas automatiquement par une augmentation des salaires et par une amélioration des conditions de travail. Le présent chapitre examine le rôle du salaire minimum, de la négociation collective et de la fiscalité du travail comme moyens d’assurer un large partage des gains de productivité. Les mécanismes institutionnels de fixation des salaires peuvent contribuer à éviter que l’amélioration de la productivité du travail ne bénéficie de façon disproportionnée au capital, mais risquent également, en relevant le niveau des rémunérations, d’évincer du marché les travailleurs peu productifs. Une bonne coordination de ces institutions avec le système de fiscalité du travail est donc essentielle pour accroitre leur efficacité et atténuer leurs éventuelles retombées négatives sur l’emploi. Une telle approche contribuera également à limiter les conséquences préjudiciables de la fiscalité du travail sur les résultats du marché de l’emploi.

Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.

Introduction

La croissance de la productivité est une condition préalable à la progression du niveau de vie. Pourtant, elle ne se traduit pas automatiquement par des augmentations de salaires et une amélioration des conditions de travail, pas plus qu’elle ne conduit nécessairement à la création d’emplois de meilleure qualité. L’enjeu pour les décideurs consiste à favoriser un large partage des gains de productivité sans porter atteinte à l’emploi.

Le présent chapitre examine le rôle des politiques et des institutions à l’appui d’un large partage des gains de productivité, en mettant l’accent sur les mécanismes institutionnels de fixation des salaires et la fiscalité du travail. Les institutions du marché du travail comme le salaire minimum ou la négociation collective peuvent être utiles en établissant des normes minimales en matière d’emploi et en évitant que l’amélioration de la productivité du travail ne bénéficie de façon disproportionnée au capital. Ceci est d’autant plus important pour les travailleurs qui ne sont guère en position de négocier, comme les personnes peu qualifiées ou avec un contrat de travail précaire. De plus, la coordination des mécanismes de fixation des salaires avec le système de fiscalité du travail peut contribuer à assurer plus efficacement un large partage des gains de productivité, tout en atténuant le risque de compromettre les possibilités d’emploi offertes aux travailleurs que ces institutions cherchent à aider. La coordination des politiques est tout aussi importante du point de vue de la fiscalité du travail, dans la mesure où les mécanismes institutionnels de fixation des salaires déterminent pour une large part l’incidence de la fiscalité du travail sur les résultats du marché de l’emploi.

Le reste de ce chapitre est structuré comme suit : la section 8.1 examine le rôle du salaire minimum garanti comme moyen de s’assurer que le travail est rémunérateur pour tous. La section 8.2 analyse le rôle joué par les conditions de salaire et de travail fixées dans le cadre de négociations collectives pour garantir un partage plus large des gains de productivité, tout en préservant un bon alignement entre les coûts de main d’œuvre et la productivité. La section 8.3 traite du rôle de la fiscalité du travail en termes de salaires et d’emploi, en mettant tout particulièrement l’accent sur ceux situés dans la partie inférieure de l’échelle de distribution1. Enfin, la dernière section présente les conclusions du chapitre.

8.1. Le salaire minimum peut contribuer à assurer un travail rémunérateur pour tous

L’introduction d’un salaire minimum garanti est le levier d’action le plus direct dont disposent les pouvoirs publics pour influer sur les niveaux de salaire, en particulier en bas de l’échelle de distribution. Plus précisément, le salaire minimum trouve son origine dans les justifications suivantes : i) garantir une rémunération juste et empêcher les abus ; ii) valoriser le travail ; iii) augmenter les recettes fiscales et/ou la discipline fiscale en limitant la sous-déclaration de salaires ; et iv) mieux ancrer les systèmes de négociations salariales, notamment pour les travailleurs vulnérables, qui ne sont guère en position de négocier.

À ce jour, 28 des 36 pays membres de l’OCDE ont instauré un salaire minimum garanti. Un minima est également imposé dans la plupart des économies émergentes non membres de l’OCDE2. Le salaire minimum garanti peut coexister avec des salaires planchers convenus dans le cadre de négociations collectives, voire s’y substituer lorsque le taux de couverture conventionnelle est faible. Dans les huit pays de l’OCDE qui n’ont pas mis en place de salaire minimum garanti (Autriche, Danemark, Finlande, Islande, Italie, Norvège, Suède et Suisse), une grande partie de la population active bénéficie des salaires planchers négociés dans les conventions collectives de branche ou professionnelles. Le rôle du salaire minimum fixé dans le cadre de négociations collectives sera examiné dans la prochaine section.

Le salaire minimum, considéré comme une mesure isolée, peut être utile, mais a ses limites

L’incidence du salaire minimum sur l’emploi fait débat depuis longtemps. Le relèvement du salaire minimum peut, selon l’explication théorique retenue, avoir tant un impact négatif que positif sur l’emploi. Par conséquent, cette question doit in fine être abordée selon une approche empirique. L’OCDE (2015[1]), au vu des éléments recueillis, aboutit à la conclusion qu’une hausse modérée du salaire minimum a généralement un impact limité tant dans les économies avancées que dans les pays émergents, même si les conséquences sur certains groupes vulnérables, comme les jeunes, peuvent être davantage préjudiciables. Pourtant, cette conclusion reste controversée3. Si en moyenne dans les pays de l’OCDE, le salaire minimum brut s’établit aux alentours de 50 % du salaire médian, il est difficile de déterminer précisément à quel niveau doit se situer le salaire minimum (à savoir un salaire à même de soutenir les revenus des travailleurs sans porter atteinte à l’emploi), qui dépend incontestablement de facteurs propres à chaque pays, comme la réponse comportementale des salariés, l’intensité de la concurrence sur les marchés des produits et du travail, ou encore les interactions existantes avec d’autres domaines d’action publique, comme en particulier les impôts et prestations4.

Un salaire minimum élevé réduit les inégalités salariales, notamment lorsqu’il a des effets d’entraînement plus haut dans l’échelle de distribution des salaires5. On parle d’effets d’entraînement (ou de répercussions ou de retombées) lorsqu’une hausse du salaire minimum se traduit par des ajustements salariaux à un niveau plus élevé de l’échelle de distribution. Il peut en effet être nécessaire de relever les salaires supérieurs au salaire minimum pour ne pas compromettre la structure d’incitations, existant sur le lieu de travail, fondée sur les écarts de salaires entre les travailleurs les mieux et les moins bien rémunérés, et de réduire dans le même temps les salaires les plus élevés pour compenser les hausses salariales décidées en bas de l’échelle. Des effets d’entraînement ont été constatés dans différents pays, comme la France, les États-Unis et plusieurs économies émergentes, mais pas dans d’autres6. L’effet de réduction des inégalités induit par le salaire minimum peut être plus modeste lorsque l’on évalue les inégalités de salaires sur le long terme, en raison des possibilités d’entrée et de sortie du marché du travail et de mouvements, ascendants et descendants, sur l’échelle des salaires (OCDE, 2015[1]).

Le salaire minimum n’a qu’un effet relativement limité sur la réduction de la pauvreté – voir Card et Krueger (1995[2]) ; Neumark et Wascher (2008[3]) ; MaCurdy (2015[4]). Cette faible incidence s’explique par plusieurs facteurs : i) les ménages défavorisés bien souvent ne comptent aucun actif ; ii) les travailleurs rémunérés au salaire minimum vivent généralement au sein de ménages non pauvres ; et iii) la pauvreté dans l’emploi est davantage la conséquence d’un faible nombre d’heures de travail et de la composition du ménage que d’un bas salaire horaire (OCDE, 2009[5]). Le niveau du salaire minimum est, de toute évidence, également déterminant : il peut être trop faible pour avoir un impact significatif sur les chiffres de la pauvreté, ou trop élevé, en ce sens que les effets positifs du relèvement du salaire horaire sur la pauvreté sont plus que compensés par ses retombées négatives sur l’emploi et le temps de travail des travailleurs faiblement rémunérés. Au total, le salaire minimum est un instrument relativement rudimentaire pour réduire la pauvreté.

La coordination du salaire minimal avec le système de prélèvements et de prestations est essentielle pour en renforcer l’efficacité

Le niveau du salaire minimum brut exprimé en pourcentage du salaire médian est très variable dans les pays de l’OCDE et les économies émergentes (Graphique 8.1). Dans la zone OCDE, il est compris entre moins de 40 % en République tchèque, au Mexique, aux États-Unis, en Estonie et au Japon, et 60 % et plus en Turquie, au Chili, en France et en Slovénie, avec un ratio du salaire minimum rapporté au salaire médian de près de 1 en Colombie7.

Les valeurs brutes du salaire minimum ne donnent pas une idée précise de la rémunération effectivement perçue par les travailleurs, ni du coût que représente l’emploi de travailleurs rémunérés au salaire minimum pour les entreprises en raison du rôle des taxes et des transferts. Afin d’abaisser ces coûts et de réduire le risque de perte d’emploi consécutif au relèvement du salaire minimum, certains pays, et plus particulièrement la France, ont sensiblement réduit les contributions de sécurité sociale à la charge des employeurs pour les travailleurs rémunérés aux alentours du salaire minimum, abaissant par là même le ratio des coûts de main d’œuvre au salaire minimum rapportés au coûts de main d’œuvre au salaire médian en-dessous du ratio salaire minimum/salaire médian. D’autres pays ont tenté d’améliorer l’efficacité du salaire minimum afin de « valoriser le travail » en réduisant de façon ciblée, l’impôt sur le revenu des travailleurs faiblement rémunérés et/ou leurs cotisations sociales. Certains pays proposent, pour cette même catégorie de travailleurs, des crédits d’impôts ou des prestations liées à l’exercice d’un emploi (Belgique, États-Unis, Mexique ou Royaume-Uni, par exemple), tandis que d’autres misent sur la progressivité de l’impôt sur le revenu pour maintenir la charge fiscale des bas salaires bien en-deçà de celle qui pèse sur le travailleur type (Nouvelle-Zélande, par exemple).

Une bonne coordination est essentielle pour renforcer la complémentarité entre le salaire minimum et le système de prélèvements et de prestations. Comme souligné plus haut, un tel effort de coordination contribue à améliorer l’efficacité du salaire minimum en tant qu’instrument de valorisation du travail et de lutte contre la pauvreté, sans pertes d’emploi notables. Mais le salaire minimum peut également accroître l’efficacité et la viabilité financière des crédits d’impôts et des prestations liées à l’exercice d’un emploi en tant que moyen de maintenir les revenus des travailleurs et de leurs familles. La fixation d’un salaire plancher limite le risque de voir les employeurs baisser les salaires dans le but « d’empocher » des crédits d’impôts et des prestations liées à l’exercice d’un emploi, et partant, de neutraliser leur incidence sur la rémunération effectivement perçue par les travailleurs8. Dans le même temps, les prestations liées à l’exercice d’une activité et les avantages fiscaux ne peuvent rester ciblés et viables que dans la mesure où les minima salariaux sont modérés, et où les autorités ont accès à des informations fiables sur les salaires et le temps de travail à des fins de contrôle des ressources.

Graphique 8.1. Salaire minimum brut et net et coûts de main d’œuvre associés

Note : Les coûts de main d’œuvre correspondent à la somme du salaire minimum brut et des cotisations de sécurité sociale à la charge des employeurs. Les données sont calculées pour une personne de 40 ans célibataire et sans enfant travaillant à temps plein. L’aide sociale et l’aide monétaire au logement sont, le cas échéant, supposées disponibles. Les pays sont classés par ordre croissant du salaire minimum brut.

Source : Base de données de l’OCDE sur les salaires minimums (https://stats.oecd.org/Index.aspx?lang=fr&SubSessionId=6c6c6757-eee1-4a2a-b49b-f1235c119fc8&themetreeid=-200) et Modèles impôts-prestations de l’OCDE (http://www.oecd.org/social/benefits-and-wages.htm). Les valeurs nettes du salaire minimum et des coûts de main d’œuvre ne sont pas communiquées pour la Colombie et le Mexique, qui ne sont pas intégrés à ce jour dans le Modèle impôts-prestations de l’OCDE.

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Il est également possible de minimiser les effets négatifs potentiels du salaire minimum sur l’emploi en appliquant des taux différents selon les régions, les activités économiques et les catégories de travailleurs pour tenir compte des différentes situations économiques et des écarts de productivité. Si le salaire minimal est fixé au niveau national dans la plupart des pays, il est défini au niveau infranational au Canada, aux États-Unis, au Japon et au Mexique, ainsi que dans plusieurs économies émergentes, et il varie selon les branches et les professions au Costa Rica, au Japon et au Mexique. La moitié environ des pays de l’OCDE qui ont choisi de fixer un salaire minimum inférieur ont retenu un montant inférieur pour les jeunes. C’est également le cas dans certains cas pour les travailleurs sous contrat de formation ou d’apprentissage, les travailleurs handicapés, ainsi que les chômeurs de longue durée – voir, pour plus de détails, OCDE (2015[1]).

Le salaire minimum doit être révisé régulièrement sur la base d’informations précises et de conseils impartiaux, en prenant en compte l’avis des partenaires sociaux

Le salaire minimum doit être révisé régulièrement pour conserver toute son utilité en tant que moyen d’action et doit être fixé sur la base d’informations précises, en tenant compte d’un large éventail de points de vue. La plupart des pays de l’OCDE révisent et ajustent le salaire minimum chaque année. Faute d’une révision régulière, le salaire minimum peut se déprécier sensiblement en termes réels. Révisé de façon irrégulière, le salaire minimum risque davantage d’être ajusté en fonction de motivations politiques, en tenant insuffisamment compte de ses effets présents et futurs sur le marché du travail. Néanmoins, plutôt que d’être révisé mécaniquement (en indexant la hausse sur la croissance du salaire moyen, par exemple), le salaire minimum doit être revu minutieusement en prenant en considération la situation sur le marché du travail pour les bénéficiaires visés, sur la base d’informations précises, impartiales et actualisées.

Les mécanismes de fixation du salaire minimum varient sensiblement selon les pays : voir, par exemple, OCDE (2015[1]), Boeri (2012[6]). Il peut être : i) inscrit dans la loi par le gouvernement ou le Parlement (États-Unis, par exemple) ; ii) défini par le gouvernement à l’issue d’un processus formel mais non contraignant de consultations avec les partenaires sociaux (c’est le cas dans la majeure partie des pays de l’OCDE, et notamment en Espagne, en France, au Japon, au Portugal et au Royaume-Uni) ; iii) le résultat de négociations entre les partenaires sociaux, auxquelles peut être ou non associé le gouvernement (Belgique ou Mexique, par exemple) ; ou iv) fixé par un organisme indépendant (Australie, par exemple).

Les commissions indépendantes sont particulièrement bien placées pour formuler des recommandations objectives, qui tiennent compte d’un large éventail de facteurs économiques et sociaux. Le fonctionnement de tels organisme diffère selon les pays, selon le caractère juridiquement contraignant (Australie, par exemple) ou non (France, par exemple) des recommandations émises, la place plus ou moins importante accordée au point de vue des partenaires sociaux et leur indépendance9. Dès lors que les conseils de ces commissions sont pris au sérieux et que ce processus bénéficie du soutien des partenaires sociaux, il est peut-être moins important de savoir qui, in fine, fixe le salaire minimum.

8.2. Les négociations collectives peuvent contribuer à un plus large partage des gains de productivité

Les États peuvent également favoriser un large partage des gains de productivité en encourageant la négociation collective et le dialogue social. L’une et l’autre de ces institutions contribuent à la détermination des salaires et des autres conditions de travail et concourent à ce que les travailleurs dont le pouvoir de négociation est faible partagent les fruits de la croissance de la productivité. La négociation collective et le dialogue social peuvent s’inscrire en complément des dispositions légales applicables aux conditions salariales ou de travail, ou s’y substituer, sous réserve d’avoir un taux de couverture élevé. De tels systèmes permettent en outre aux travailleurs de faire entendre leur voix, et fournissent aux employeurs et aux salariés un outil pour remédier aux problèmes communs. À vrai dire, la négociation collective et le dialogue social jouent un rôle potentiellement fondamental dans la plupart, si ce n’est la totalité, des aspects du fonctionnement du marché du travail. L’importance de ce rôle dépend avant tout de la capacité des travailleurs et des entreprises à s’associer et de la portée des conventions collectives négociées. Néanmoins, depuis les années 1980, la négociation collective s’est heurtée à de sérieux obstacles, sous l’effet de la concurrence mondiale, des évolutions technologiques et d’une tendance longue à la décentralisation des négociations.

Des pressions croissantes s’exercent sur les systèmes de négociation collective

Dans les pays de l’OCDE, en moyenne, le taux de syndicalisation a été réduit de près de moitié au cours des 30 dernières années, passant de 30 % en 1985 à 17 % en 2016 (Graphique 8.2, Partie A). En 2016, ce taux était inférieur à 10 % de la main d’œuvre dans les pays comme l’Estonie, la France et la Turquie et nettement supérieur à 50 % dans les pays tels que le Danemark, la Finlande, l’Islande et la Suède. Les personnes syndiquées sont le plus souvent des hommes, en contrat de travail permanent, d'âge très actif (entre 25 et 54 ans), moyennement à hautement qualifiés et travaillant dans une grande entreprise.

Les syndicats échangent directement avec les employeurs ou négocient avec les organisations patronales. Le taux d’adhésion à ces organismes varie considérablement d’un pays à l’autre mais contrairement au taux de syndicalisation, il est resté plutôt stable dans le temps (Graphique 8.2, Partie B). Dans les pays où les négociations se concentrent essentiellement au niveau des entreprises (pays d’Europe centrale et orientale, pays de l’OCDE hors Europe), les organismes patronaux n’engagent généralement pas de négociations collectives et ces organismes sont peu présents. Ce taux, à l’inverse, est élevé en Belgique, au Luxembourg, aux Pays-Bas, en Suède, de même qu’en Autriche, où l’adhésion est obligatoire. Les organisations patronales sont avant tout présentes dans le secteur manufacturier et le bâtiment, et sont davantage susceptibles de représenter les intérêts des employeurs dans les grandes entreprises.

La proportion de travailleurs couverts par les dispositifs de négociation collective a eu tendance à baisser parallèlement au taux de syndicalisation dans les pays où les négociations ont essentiellement lieu au niveau des entreprises, mais elle est restée plutôt stable dans les autres, à l’exception de l’Allemagne et, plus récemment, de la Grèce. En moyenne dans les pays de l’OCDE, elle est passée de 45 % en 1985 à 32 % en 2016 (Graphique 8.2, Partie C). Le taux de couverture conventionnelle est supérieur à 50 % uniquement dans les pays caractérisés par un modèle de négociation de branche basé soit sur un taux élevé d’affiliation aux organisations patronales soit sur un recours important aux extensions administratives, qui étendent la portée des conventions collectives au-delà des parties signataires dans un secteur donné. La couverture conventionnelle est généralement plus élevée dans l’industrie manufacturière et le bâtiment, ainsi que dans les grandes entreprises. Elle est généralement nettement plus élevée dans les petites entreprises lorsque des négociations multipatronales ont lieu au niveau sectoriel ou national.

Au total, l’affaiblissement des relations professionnelles dans de nombreux pays de l’OCDE met les systèmes de négociation collective à rude épreuve et on s’interroge de plus en plus sur la capacité de ces systèmes à contribuer à l’amélioration des résultats du marché du travail, en particulier lorsque le taux de couverture conventionnelle a fortement chuté ou que la représentativité ou la puissance des partenaires sociaux a diminué du fait d’un recul des taux d’affiliation.

Graphique 8.2. Le taux de syndicalisation et de couverture conventionnelle sont en déclin

Note : les chiffres présentés pour chacun des pays de l’OCDE sont des moyennes pondérées par le nombre de salariés.

Source : OECD Trade Unions and Collective Bargaining Database, (http://www.oecd.org/fr/emploi/collective-bargaining.htm).

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Afin d’évaluer le rôle des systèmes de négociation collective sur le fonctionnement du marché du travail, il est important, au-delà du poids des partenaires sociaux et du taux de couverture conventionnelle, de prendre également en compte d’autres paramètres essentiels qui caractérisent de tels systèmes (OCDE, 2017[7]) : i) le niveau de négociation, à savoir le niveau où se situe généralement la négociation des conventions collectives (au niveau de l’entreprise, au niveau sectoriel, au niveau national ou au croisement de plusieurs niveaux, par exemple) ; ii) l’importance de la coordination salariale entre les différents accords de branche (ou d’entreprise) comme la définition d’objectifs salariaux communs, pour tenir compte de la situation macro-économique ; et iii) le degré de flexibilité dont disposent les entreprises pour modifier les conditions définies par les accords de niveau supérieur. Les systèmes de négociation collective vont des modèles centralisés, qui ne laissent guère, voire aucunement, la possibilité aux entreprises de déroger aux accords définis au niveau sectoriel ou national, aux modèles entièrement décentralisés, dans lesquels la négociation collective peut uniquement intervenir au niveau de l’entreprise. À mi-chemin entre ces deux extrêmes se situe la décentralisation organisée : dans ce cas, les accords de branche définissent le cadre général, mais la négociation du détail des dispositions relève de l'entreprise. Le rôle de ces différents paramètres des systèmes de négociation collective dans le fonctionnement du marché du travail est examiné ci-après.

La négociation collective peut contribuer à améliorer le fonctionnement du marché du travail

La négociation collective peut, potentiellement, jouer un rôle central dans tous les aspects du fonctionnement du marché du travail, notamment : i) les conditions salariales et les autres conditions de travail ; ii) l’emploi et le chômage ; iii) les inégalités ; et iv) la productivité.

Les auteurs s’accordent généralement à penser que la négociation collective, en améliorant le niveau des salaires et les conditions de travail, contribue au large partage des gains de productivité. On constate au niveau des différents pays que les travailleurs couverts par des conventions collectives négociées au niveau de l’entreprise ont des salaires plus élevés que ceux qui ne le sont pas ou qui sont uniquement couverts par des dispositifs de négociation collective de branche, et que ces mêmes travailleurs bénéficient généralement d’avantages sociaux plus généreux, comme les pensions ou les congés payés – voir, par exemple, Bryson (2014[8]), Ferracci et Guyot (2015[9]) et OCDE (2018[10])10. Il semblerait également que l’environnement de travail soit de meilleure qualité dans les entreprises dotées d’une forme reconnue de représentation des salariés (syndicat ou comité d’entreprise, par exemple), en raison d’une intensité du travail moindre, de possibilités de formation plus nombreuses et de perspectives de progression de carrière plus grandes (OCDE, 2018[10]).

En revanche, l’impact de la négociation collective sur l’emploi et le chômage fait de longue date l’objet d’un débat soutenu. La comparaison des systèmes de négociation collective en place dans les différents pays laisse à penser, selon Calmfors et Driffill (1988[11]), que leur incidence varie en fonction du niveau de centralisation des négociations (selon qu’elles ont lieu au niveau national, de la branche ou de l’entreprise), les résultats sur l’emploi étant meilleurs pour les systèmes les plus centralisés et les plus décentralisés11. Cependant, les études empiriques fournissent peu d’éléments à l’appui de cette hypothèse – voir OCDE (1997[12]), Traxler et al. (2001[13]), Aidt et Tzannatos (2002[14]), Bassanini et Duval (2006[15]) et Eurofound (2015[16])12. Soskice (1990[17]) souligne l’importance de la coordination des salaires entre les différentes unités de négociation –  branche généralement – comme moyen de s’ajuster à la situation économique globale. Les études ultérieures ont montré que cette coordination jouait un rôle essentiel dans l’amélioration de l’efficacité des négociations au niveau des branches – Elmeskov et al. (1998[18]), Aidt et Tzannatos (2002[14]), OCDE (2004[19]), Bassanini et Duval (2006[15]), OCDE (2012[20]), Eurofound (2015[16]), par exemple13.

Une qualification plus fine des systèmes de négociation collective pour tenir compte non seulement du degré de couverture conventionnelle mais également du niveau de négociation, de la place de la coordination salariale et du degré de flexibilité dont disposent les entreprises permettent, selon l’OCDE (2018[10]), d’établir que les résultats sur le front de l’emploi et du chômage sont meilleurs lorsque les systèmes sont coordonnées que lorsqu’ils sont entièrement décentralisés. Les premiers sont également associés à un taux de chômage plus faible que les seconds chez les groupes vulnérables, notamment les jeunes et les travailleurs peu qualifiés, et chez les femmes. Rien n’indique par conséquent que de tels systèmes permettent d’obtenir de bons résultats sur le marché du travail pour les « travailleurs en place » (hommes d’âge actif qualifiés, par exemple) au détriment des « travailleurs exclus » (jeunes, femmes et travailleurs peu qualifiés, par exemple) – voir Saint-Paul (1996[21]) et Bertola (1999[22]). Les systèmes essentiellement centralisés non coordonnés occupent une position intermédiaire, avec des résultats quelque peu meilleurs que les systèmes entièrement décentralisés du point de vue de l’emploi, mais comparables du point de vue du chômage.

La négociation collective a également une incidence sur la dispersion des salaires, qui est plus forte en l’absence de tels mécanismes – voir, par exemple OCDE (2011[23]), Jaumotte et Buitron (2015[24]) et OCDE (2018[10])14. C’est chez les travailleurs couverts par des accords de branche que la dispersion des salaires est généralement la moins marquée. Ce lien entre faible dispersion des salaires et négociation de branche reflète en partie le moindre rendement de la formation initiale, de l’ancienneté et de l’expérience potentielle pour les travailleurs bénéficiant de conventions collectives (OCDE, 2018[10])

Cette incidence sur les salaires transparaît également au travers du lien existant entre négociation collective et croissance de la productivité. La négociation de branche, par définition, se concentre généralement sur les entreprises types d’un secteur, et tend ainsi à réduire les écarts de salaires moyens entre entreprises de la même branche. De la même façon, les systèmes coordonnés mettent davantage l’accent sur les conditions macro-économiques et ont tendance à resserrer les écarts de salaires entre secteurs. En ce sens, la moindre flexibilité des salaires au niveau infranational et la moindre dispersion des salaires entre entreprises pourraient être considérées comme les deux faces d’une même réalité. Ce qui n’est pas sans soulever de préoccupations en ce qui concerne l’efficacité de la redistribution des emplois et la croissance de la productivité. L’OCDE (2018[10]) montre que les systèmes de négociation centralisés sont souvent associés à une croissance plus faible de la productivité dès lors que leur couverture est élevée, ce qui donne à penser que l’absence de flexibilité au niveau de l’entreprise, qui caractérise les systèmes de négociation centralisés, peut être obtenue aux dépens de la croissance de la productivité. À l’inverse, une coordination accrue au sein des systèmes décentralisés ne parait pas avoir de retombées négatives sur la productivité.

De nombreux pays de l’OCDE ont pris des mesures en faveur de la décentralisation au cours des vingt dernières années. Globalement, l’analyse menée par l’OCDE (2018[10]) suggère que la décentralisation organisée, qui suppose que les conditions-cadres sont définies dans l’accord de branche alors que le détail des dispositions est négocié au niveau de l’entreprise, se traduit généralement par de bonnes performances en termes d’emploi, une amélioration de la productivité et des salaires plus élevés pour les travailleurs concernés. En revanche, les autres formes de décentralisation, qui se contentent de substituer à la négociation au niveau des branches une négociation au niveau de l’entreprise, sont le plus souvent associées à de moins bons résultats sur le marché du travail.

Les systèmes de négociation collective doivent concilier harmonieusement représentativité et flexibilité

Le principal enjeu pour les partenaires sociaux et les pouvoirs publics consiste à faire de la négociation collective un meilleur vecteur d’amélioration de l’emploi, de la qualité des emplois et de l’inclusivité, tout en évitant qu’elle ne devienne un carcan pour les entreprises. La nature exacte de ce défi et les réponses à y apporter varieront d’un pays à l’autre et dépendront dans une large mesure des traditions propres à chacun d’entre eux en matière de négociation collective. Les systèmes caractérisés par des mécanismes de négociation essentiellement de branche seront généralement associés à une couverture étendue et à de moindres inégalités, mais pourraient dans le même temps, s’ils sont mal conçus, nuire à l’emploi et à la croissance de la productivité. Les systèmes dans lesquels les négociations ont lieu essentiellement au niveau de l’entreprise, en revanche, permettent de mieux aligner les salaires et la productivité, mais leur couverture est généralement faible, les avantages potentiels des conventions collectives étant, pour l’essentiel, réservés aux travailleurs des grandes entreprises.

La présence de partenaires sociaux bien organisés comptant de nombreux adhérents constitue le meilleur moyen d’assurer l’inclusivité des négociations collectives (OCDE, 2018[10]). Le dialogue social peut ainsi être étendu au niveau de l’entreprise, entre les organisations de travailleurs et les employeurs, en s’appuyant sur des partenaires sociaux représentatifs aux niveaux supérieurs (branche ou pays, par exemple). Les pouvoirs publics devraient par conséquent promouvoir le dialogue social dans les grandes entreprises comme dans les petites et permettre l’adaptation des relations professionnelles aux enjeux qui se font jour, comme les formes d’emploi atypiques. Dans les systèmes fondés sur la négociation au niveau des branches, un autre moyen d’accroître la représentativité de la négociation collective consiste à faire appel à des extensions administratives, qui étendent la portée des conventions collectives, au-delà des membres des syndicats et organismes patronaux signataires, à l’ensemble des travailleurs et des entreprises d’un secteur donné. Pour éviter que ces extensions ne nuisent aux perspectives économiques des entreprises en phase de démarrage, des petites entreprises et des travailleurs vulnérables – voir Haucap, Pauly et Wey (2001[25]), Magruder (2012[26]) et Hijzen et Martins (2016[27]) – il est important de bien les concevoir afin de s’assurer que les parties prenantes à la négociation des conventions représentent bien les intérêts de l’ensemble des catégories d’entreprises et de travailleurs concernées. Cet objectif est réalisable si l’on assujettit les demandes d’extension à des critères de représentativité raisonnables et à un critère d'intérêt public incontestable, et si l’on établit des procédures bien définies concernant les exemptions et les dérogations accordées aux entreprises en cas de difficultés économiques (OCDE, 2017[7])15.

Les systèmes de négociation collective qui interviennent essentiellement au niveau des branches doivent offrir aux entreprises et aux pays une marge de manœuvre économique suffisante. L’introduction d’une marge de manœuvre dans de tels systèmes a souvent été considérée comme nécessitant le passage de la négociation du niveau des branches à celui des entreprises. S’il est vrai qu’un tel passage offrirait plus de flexibilité aux entreprises, il risque cependant de réduire la couverture conventionnelle et de compromettre ainsi l’inclusivité du système. L’expérience de plusieurs pays de l’OCDE prouve que des options moins radicales sont également possibles, fondées sur des dérogations limitées ou le recours à des accords de branche qui prévoient explicitement des possibilités d’adaptation à l’échelon de l’entreprise ou de l’individu (Ibsen and Keune, 2018[28]). En principe, ces instruments préservent l’intégrité de la négociation au niveau des branches, tout en rapprochant la productivité et les conditions de travail au niveau de l’entreprise. Cependant, le degré de souplesse ainsi procuré aux sociétés dépend essentiellement de l’existence de niveaux élevés de représentation collective des travailleurs dans toutes les entreprises.

La souplesse d’adaptation à la conjoncture macroéconomique peut être favorisée par une coordination effective des résultats des négociations entre les différentes unités concernées (secteurs ou entreprises). La coordination des salaires est réalisable dans le cadre de négociations menées au plus haut niveau, les confédérations nationales de syndicats et d’employeurs présentes guidant les travaux des parties négociatrices aux échelons inférieurs. Les négociations pilotes offrent une autre possibilité, en vertu desquelles un secteur phare fixe les objectifs – généralement le secteur manufacturier exposé aux échanges internationaux – et les autres suivent le mouvement. La présence d’organisations salariales et patronales solides et représentatives ainsi que d’instance de médiation efficaces constitue une condition préalable au bon fonctionnement de la coordination de la négociation collective (Ibsen, 2016[29]).

Les systèmes de négociation collective diffèrent considérablement d’un pays à l’autre, que ce soit sur le plan du taux de couverture, de la flexibilité qu’ils assurent aux entreprises, ou de leur organisation institutionnelle propre, différences qui sont généralement profondément ancrées dans le tissu socioculturel national. Les traditions nationales dans ce domaine sont importantes et doivent être respectées. Cela ne veut pas dire pour autant que ces systèmes ne peuvent et ne doivent pas s’adapter à l’évolution de la conjoncture économique. À vrai dire, l’un des traits les plus marquants des systèmes de négociation collective performants réside peut-être dans leur aptitude à s’adapter graduellement à l’évolution des conditions économiques dans le cadre de leurs pratiques nationales en matière de relations industrielles. Cette aptitude dépend au premier chef de la qualité des relations industrielles (Blanchard and Philippon, 2006[30]), mais suppose aussi la présence d’un gouvernement qui laisse la place à la négociation collective et au dialogue social tout en en fixant des limites16.

8.3. Conception de politiques fiscales propices au bon fonctionnement du marché du travail

Il est possible d’améliorer l’efficacité des planchers de salaires (qu’ils soient fixés dans le cadre du droit interne ou de négociations collectives) et d’en atténuer les éventuels effets négatifs sur l’emploi, en les coordonnant avec la fiscalité du travail. Dans le même ordre d’idées, l’incidence de la fiscalité du travail sur les salaires et l’emploi dépend dans une large mesure de la nature des institutions de fixation des salaires. La présente section examine en détail l’incidence de la fiscalité du travail sur le comportement du marché du travail. Si l’argumentation en faveur de la coordination des politiques est similaire dans le contexte des prestations liées à l’exercice d’un emploi, cette discussion sera abordée au chapitre 9, dans le cadre d’un examen global de la protection et de l’activation sociales.

Le niveau comme la composition des impôts sur le travail varient considérablement d’un pays à l’autre

Les impôts sur le travail constituent une source importante de recettes pour l’État. Une part considérable de ces recettes sert à financer la protection sociale. Néanmoins, les impôts sur le travail n’étant pas tous affectés, ils ne peuvent pas toujours être rattachés à des dépenses sociales publiques spécifiques. Même lorsque c’est le cas, le lien entre les cotisations individuelles et les dépenses est, d’une manière générale, relativement ténu, en raison du caractère redistributif des systèmes de protection sociale dans la plupart des pays. Cela signifie que les contributions individuelles doivent de préférence être considérées comme un impôt sur le travail plutôt comme une forme d’épargne obligatoire pour les employeurs ou les salariés. Cela implique aussi que les modalités de financement des systèmes de protection sociale peuvent avoir des répercussions majeures sur le fonctionnement du marché du travail17.

Les impôts sur le travail créent un écart entre le coût de la main d’œuvre pour les employeurs et la valeur du travail pour les salariés en termes de rémunération perçue. C’est ce qu’on appelle le coin fiscal. Il correspond au montant des impôts sur le revenu des personnes physiques, taxes sur les salaires et cotisations de sécurité sociale versées par les salariés et les employeurs, diminué des prestations sociales, et exprimé en pourcentage des coûts de main-d'œuvre18. Le Graphique 8.3 présente la moyenne du coin fiscal légal calculée en 2015 pour huit catégories de familles dans les différents pays de l’OCDE. Veuillez noter que ce coin fiscal légal ne tient pas compte des cotisations d’assurance sociale privée, qui peuvent être très importantes dans certains pays.

En moyenne dans les pays de l’OCDE, le coin fiscal représentait en 2015 près d’un tiers des coûts de main d’œuvre. Il varie néanmoins considérablement selon les pays, allant de moins de 20 % en Nouvelle-Zélande, en République tchèque, en Irlande et dans les économies émergentes à l’exception de la Turquie, à plus de 40 % en Autriche, en Belgique et en France. Ces différences reflètent dans une large mesure le poids plus ou moins grand des dépenses sociales publiques. Les cotisations de sécurité sociale, qui sont affectées à la protection sociale, représentent en moyenne plus des deux tiers du coin fiscal, tous pays confondus. Si les impôts sur le revenu des personnes physiques ne sont pas affectés à une destination particulière, une grande partie des recettes qu’ils génèrent sert à financer la protection sociale (OCDE, 2007[31]). Les cotisations de sécurité sociale sont relativement plus importantes dans les pays où l’impôt sur le revenu des personnes physiques est très faible, comme au Chili et dans plusieurs pays d’Europe centrale et orientale. Elles le sont moins dans les pays où les prestations de sécurité sociale sont associées à des conditions de ressources, comme l’Australie et la Nouvelle-Zéalande, ainsi que le Danemark et l’Islande.

Si le coin fiscal moyen de la zone OCDE est resté globalement stable entre 2005 et 2015, cette stabilité masque des évolutions notables dans un certain nombre de pays. Le coin fiscal s’est inscrit en net recul aux Pays-Bas, en Nouvelle-Zélande, en Suède et en Turquie, et a sensiblement augmenté au Mexique et au Luxembourg. Sa composition a en outre été considérablement modifiée dans un certain nombre de pays. Au Danemark et aux Pays-Bas, l’impôt sur le revenu des personnes physiques s’est substitué pour une large part aux cotisations de sécurité sociale. En Hongrie, un transfert a été opéré de la part patronale des cotisations sociales vers la part salariale.

Graphique 8.3. Le coin fiscal et ses principales composantes

Note : moyenne obtenue pour huit types de ménages caractérisés par leur situation matrimoniale, le nombre d’enfants et le niveau de revenu exprimé en pourcentage du salaire moyen et du nombre d’apporteurs de revenu (un ou deux).

a. Moyenne non pondérée des pays.

Source : OCDE (2016[32]), Les impôts sur les salaires 2016, https://dx.doi.org/10.1787/tax_wages-2016-fr

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Le coin fiscal a potentiellement des conséquences importantes sur l’emploi et les salaires

Les impôts sur le travail peuvent avoir des conséquences notables tant sur la quantité que sur la qualité des emplois disponibles, en particulier pour les travailleurs faiblement productifs. Ces impôts, en l’absence de toute friction sur le marché du travail, font baisser l’emploi et les salaires. En augmentant le coût de la main d’œuvre pour les employeurs et en réduisant la rémunération effectivement perçue par les salariés, ils diminuent en effet tant l’offre que la demande de main d’œuvre, ce qui se traduit par un recul des niveaux d’emploi et de salaire, sans création involontaire de chômage. Leur importance relative sur les salaires et l’emploi dépend du pouvoir de négociation des salariés19. La charge économique des impôts sur le travail pèse, sous la forme d’une baisse de salaire net, de façon disproportionnée sur les travailleurs en position de relative faiblesse, et en particulier sur ceux qui sont peu qualifiés et en contrats précaires, et ce, quelle que soit l’impact sur le plan légal de ces impôts sur les employeurs ou les salariés. En présence de frictions sur le marché du travail, les impôts sur le travail ont également une incidence sur le taux de chômage lorsque la charge de la fiscalité du travail pèse différemment sur les revenus d’activité et sur les revenus hors emploi, autrement dit lorsque les prestations de chômage ne sont pas imposées aux mêmes taux que les salaires (Pissarides, 1998[33]), ou lorsque la possibilité de transférer la charge fiscale sur les travailleurs, sous la forme de baisses de salaires, est limitée en raison de l’instauration d’un salaire minimum légal ou fixé dans le cadre de négociations collectives. Cela est particulièrement vrai pour les travailleurs peu qualifiés.

Les données internationales montrent que le coin fiscal moyen a tendance à aggraver le chômage et, dans une moindre mesure, à avoir un effet à la baisse sur le taux d’activité (Bassanini and Duval, 2006[34])20. Dans la mesure où il dépend des institutions de fixation des salaires, le coin fiscal a un impact très différent sur le chômage selon les pays. Il a tendance à aggraver davantage le chômage dans les pays qui se caractérisent par un salaire minimum élevé (Bassanini and Duval, 2006[34]), ou un fort taux de syndicalisation et un niveau de centralisation/coordination faible ou intermédiaire (Daveri and Tabellini, 2000[35]). Dans les pays où le taux de syndicalisation est faible (principalement les pays anglophones) et dans les pays où la négociation collective est fortement coordonnée (pays scandinaves, par exemple), le coût d’un relèvement de la fiscalité du travail se répercute dans une large mesure sur les travailleurs sous la forme d’une baisse du salaire net, alors que l’impact sur le coût de la main d’œuvre et sur l’emploi est généralement limité21.

Les données micro-économiques, qui sont généralement plus centrées sur la nature précise des réformes et le contexte dans lequel elles s’inscrivent, viennent généralement étayer les observations internationales. Ce données semblent indiquer que l’ajustement des salaires aux variations des impôts sur le travail est plus marqué et les retombées sur l’emploi plus faibles dans les pays où les mécanismes de fixation des salaires sont souples, comme au Canada, au Chili et aux États-Unis (Gruber and Jonathan, 1994[36]; Gruber and Jonathan, 1997[37]; Anderson and Meyer, 2000[38]; Deslauriers et al., 2018[39]), que dans les pays où ils sont rigides comme en Colombie (Kugler and Kugler, 2009[40])22. L’importance des ajustements salariaux dépend également de l’étroitesse du lien entre paiement des cotisations et droits aux prestations. Se fondant sur une série de réformes engagées en France, Bozio, Breda et Grenet (2017[41]) montrent que de tels ajustements sont plus importants lorsque ce lien est fort. En revanche, ils semblent moins marqués lorsque les réformes ciblent des groupes d’âge particuliers ou sont mises en œuvre progressivement pour différentes catégories de travailleurs23. Enfin, Stokke (2016[42]) s’appuie sur des appariements de données employeurs-salariés concernant la Norvège pour montrer que les ajustements salariaux sont généralement plus importants pour les travailleurs peu qualifiés, probablement en raison de leur plus faible pouvoir de négociation.

On peut penser que la composition du coin fiscal compte aussi. L’OCDE (2007[31]) constate que l’aggravation du chômage par le coin fiscal s’explique entièrement par les cotisations de sécurité sociale. Ce résultat peut refléter le fait que les impôts sur le revenu des personnes physiques ne dépendent pas de la situation au regard de l’emploi et souligner l’intérêt de s’appuyer sur une large assiette fiscale. Cela pourrait également tenir au fait que l’impact négatif du coin fiscal sur le chômage s’atténue avec la progressivité de l’impôt (Lehmann et al., 2016[43])24. Les impôts sur le revenu des personnes physiques étant généralement plus progressifs que les cotisations de sécurité sociale, cela pourrait expliquer pourquoi les effets défavorables du coin fiscal sur l’emploi se concentrent sur ces cotisations. Cela impliquerait également que ces mêmes effets touchent essentiellement les travailleurs faiblement rémunérés.

Le coin fiscal doit par conséquent être conçu en tenant compte des potentiels effets négatifs sur l’emploi de la fiscalité du travail dans son ensemble, en particulier pour les travailleurs faiblement productifs. Cela est d’autant plus important dans le contexte actuel du vieillissement démographique observé dans bon nombre de pays de l’OCDE, du creusement des inégalités et de la prévalence croissante des formes de travail atypiques. Il convient néanmoins d’accorder une attention particulière à la composition des impôts sur le travail dans leur ensemble, à leur progressivité, ainsi qu’au lien existant entre cotisations de sécurité sociale et droits à prestations. Ces éléments sont importants pour l’emploi, mais aussi pour la qualité des emplois, en termes de rémunération disponible pour les salariés et de sécurité offerte aux travailleurs par le biais de la protection sociale, et pour l’inclusivité du marché du travail. La suite de la présente sous-section aborde ces questions plus en détail en s’appuyant sur les recommandations de l’OCDE concernant l’élaboration des politiques fiscales à l’appui d’une croissance inclusive (OECD Principles for Tax Policy Design for Inclusive Growth) (Brys et al., 2016[44])25.

Il convient d’élargir la base d’imposition et d’accroître la progressivité de l’impôt sur le travail, tout en imputant davantage la responsabilité des risques du marché du travail aux employeurs

L’élargissement de la base d’imposition aux fins du financement de la protection sociale a pour principal avantage d’alléger le poids moyen de la fiscalité sur le travail. Cette opération a également pour mérite de réduire les différences de traitement fiscal fondées sur la situation au regard de l’emploi ou de la source de revenu. De telles différences peuvent inciter à passer d’un emploi salarié à un travail indépendant, à recourir à des pratiques de fraude fiscale fondées sur la sous-déclaration des revenus perçus par les salariés ou l’économie informelle. Ce phénomène est susceptible d’avoir des conséquences importantes sur le niveau de protection sociale des individus concernés et de compromettre la viabilité budgétaire du système de protection sociale dans son ensemble.

Il est possible d’élargir la base d’imposition : (i) en ajustant la composition de la fiscalité du travail ; (ii) en en éliminant les inefficiences ; (iii) en faisant davantage appel à d’autres formes d’imposition. La composition de la fiscalité du travail peut être modifiée en diminuant la part des cotisations de sécurité sociale au profit d’autres formes d’imposition ayant une assiette plus large comme les impôts sur le revenu des personnes physiques ou les impôts sur la consommation. Tandis que les cotisations de sécurité sociale pèsent essentiellement sur les salaires, les impôts sur le revenu des personnes physiques sont généralement indépendants de la situation au regard de l’emploi (personnes occupant ou non un emploi) ou de la source de revenu (activité salariée ou indépendante), et les impôts sur la consommation s’appliquent indifféremment à tous les individus26. Autre possibilité, on peut supprimer les inefficiences dans la fiscalité du travail en réduisant le champ d’application des allégements fiscaux et des taux réduits mal ciblés de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). On peut citer notamment la déductibilité des intérêts d’emprunts hypothécaires des impôts sur le revenu des personnes physiques ou les taux de TVA préférentiels sur les dépenses qui bénéficient de manière disproportionnée aux ménages favorisés. De telles mesures, dès lors qu’elles allègent la charge fiscale pesant sur les travailleurs moins bien rémunérés, sont à même d’améliorer leurs perspectives d’emploi et de rémunération. Enfin, on peut recourir davantage à d’autres formes de financement. À cet égard, les mesures qui mettent davantage l’accent sur l’imposition des sources non mobiles de revenu sont, du point de vue de l’efficience fiscale, les plus prometteuses. Ce serait le cas par exemple des impôts fonciers. Ce choix serait efficient, compte tenu du caractère fixe des biens immobiliers, mais favoriserait en outre l'inclusivité puisque les ménages à faible revenu possèdent généralement moins de biens fonciers que les ménages mieux rémunérés et plus riches. Il existe aussi des arguments en faveur d’un renforcement de l’imposition des revenus du capital au niveau individuel et d’un recours plus intensif aux impôts sur la consommation et aux taxes environnementales.

On peut également envisager d’accroître la progressivité de la fiscalité du travail. La progressivité de l’impôt permet généralement d’atténuer les effets négatifs de la fiscalité du travail sur l’emploi en général, et pour les travailleurs peu qualifiés en particulier. Et parce qu’elle améliore l’accès à l’emploi et la rémunération disponible pour cette catégorie de travailleurs, elle renforce également l’inclusivité27. En outre, contrairement aux cotisations de sécurité sociale, les régimes d’imposition du revenu des personnes physiques de nombreux pays prévoient des crédits d’impôt ou des déductions fiscales qui se traduisent par des taux effectifs quasiment nuls, voire négatifs pour les faibles revenus, ce qui pourrait également favoriser l’emploi. Mais les avantages de l’accroissement de la progressivité de l’impôt en termes d’emploi et d’inclusivité doivent être mis en balance avec les coûts potentiels en termes d’incitations au travail, à l’effort, au perfectionnement des compétences et à la discipline fiscale. S’il est très difficile de connaître le degré optimal de progressivité de l’impôt – voir les analyses récentes de Boadway (2012[45]) et Piketty et Saez, (2013[46]) – la prise en compte des considérations relatives au chômage et à l’inclusivité en plus des considérations traditionnelles relatives à l’offre de main d’œuvre auront tendance à faire pencher la balance en faveur de l’augmentation de la progressivité de l’impôt.

À cette fin, la solution la plus évidente consiste à diminuer la part actuellement prépondérante des cotisations de sécurité sociale pour accroître celle de l'impôt sur le revenu des personnes physiques. Les avantages de l’impôt progressif constituent ainsi, en plus de l’élargissement de la base d’imposition, un argument supplémentaire en faveur d’un recours accru à l'impôt sur le revenu des personnes physiques. Un transfert partiel de l’un vers l’autre fait surtout sens pour les programmes sociaux à forte composante redistributive, comme l’aide sociale ou les dépenses sociales qui visent à couvrir des « risques » largement indépendants du comportement sur le marché du travail des employeurs et des salariés, comme les prestations de santé, les pensions de vieillesse et les allocations familiales. Ces trois catégories de prestations ainsi que l’aide sociale représentant une part importante du total des dépenses sociales, les possibilités d’opérer un tel transfert sont considérables dans un grand nombre de pays de l’OCDE.

Enfin, on peut également envisager une prise en charge accrue par l’employeur des risques du marché du travail liés à la maladie, à l’invalidité ou au chômage. À cette fin, il est possible d’établir un lien plus étroit entre les cotisations patronales et les dépenses affectées à ces composants de la protection sociale. Dans la pratique, on peut, pendant une durée limitée, imputer directement le coût de certains risques du marché du travail aux employeurs, tout en prévoyant un certain délai de carence pour le versement des prestations (ce qui est relativement courant dans le cas de la maladie, voir chapitre 9). Une autre solution consiste à augmenter indirectement la responsabilité des employeurs en modulant les cotisations patronales en fonction des antécédents de l’entreprise (ce qui est le cas, par exemple, aux Pays-Bas, pour l’invalidité, ou aux États-Unis pour l’assurance chômage). Le calcul des cotisations de sécurité sociale sur la base des antécédents permet de prendre en compte les flux de prestations entrants et sortants, mais la mise en place de tels mécanismes se révèle généralement difficile. Les systèmes fondés sur la responsabilisation directe de l’employeur sont plus faciles à administrer, mais portent essentiellement sur les prestations entrantes (lorsqu’ils sont limités dans le temps) et, dans le cas de l’assurance chômage, peuvent être d’une utilité réduite lorsque la décision d’une entreprise de licencier des salariés reflète sa situation financière, et donc sa capacité à prendre directement en charge le coût du chômage. Du point de vue des salariés, l’établissement d’un lien plus étroit entre droits à prestations et cotisations permet de modérer les revendications salariales et de soutenir l’offre de main d’œuvre dans la mesure où les impôts sur le travail créent moins de distorsions. C’est dans le cas des pensions que cette logique s’applique le mieux.

Conclusion

Le présent chapitre a examiné le rôle du salaire minimum, de la négociation collective et de la fiscalité du travail comme moyens d’assurer un large partage des gains de productivité. Le principal message à retenir est que les institutions de fixation des salaires peuvent contribuer à un partage plus large des gains de productivité sans compromettre pour autant ni l’emploi ni les fondements de la productivité proprement dite. Il est toutefois essentiel à cette fin que de tels mécanismes soient bien conçus et bien coordonnés avec d’autres politiques et institutions.

Le salaire minimum constitue un instrument utile, quoique limité, pour favoriser un large partage des gains de productivité en garantissant une rémunération équitable et en empêchant les abus. Il peut également avoir des retombées à un niveau supérieur de l’échelle des salaires, même si les données relatives à un tel effet « domino » sont contrastées. Le salaire minimum doit être conçu en coordination avec le système de prélèvements et de prestations afin d’en améliorer l’efficacité en tant que moyen d’accroître le salaire net, tout en limitant les retombées négatives potentielles sur l’emploi.

La négociation collective permet un partage potentiellement plus large des gains de productivité en agissant sur les conditions de salaire et de travail de l’ensemble des travailleurs couverts par les conventions collectives, mais elle est de plus en plus soumise à rude épreuve du fait de la concurrence mondiale, des évolutions technologiques et de la tendance longue à la décentralisation des négociations. En outre, le monde du travail évolue rapidement, les travailleurs passant plus facilement d’un employeur à l’autre, en jonglant parfois entre plusieurs emplois en même temps, tandis que de nouvelles formes de travail font leur apparition. Autant d’enjeux qui nécessitent de repenser la place de la négociation et de l’action collectives dans un monde du travail en mutation.

Afin de favoriser plus avant un large partage des gains de productivité, il est important de limiter les coûts de main d’œuvre non salariaux, en particulier pour les travailleurs faiblement rémunérés. Il est possible à cette fin d’élargir l’assiette de la fiscalité du travail, tout en augmentant la progressivité de l’impôt. Bien entendu, la principale raison d’être des impôts sur le travail est de financer les dépenses sociales, qui constituent elles-mêmes un vecteur essentiel de large partage des gains de productivité. Ce point sera abordé aux chapitres 9 et 10.

Si les institutions de fixation des salaires ont un rôle à jouer, il convient de veiller à ne pas avoir d’attentes démesurées. Certes, de telles institutions permettent de relever les salaires trop faibles pouvant résulter de la position de faiblesse des travailleurs dans les négociations, mais elles ne peuvent rien contre une répartition très inégale de la productivité entre les entreprises ou les travailleurs. Une telle problématique impose des mesures différentes, centrées par exemple sur la diffusion des technologies et le développement des compétences (voir chapitres 7, 10 et 14).

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Notes

← 1.  Le rôle des prestations sociales, y compris des prestations liées à l’exercice d’un emploi, sera examiné plus en détail aux chapitres 9 et 10.

← 2.  Y compris les six Partenaires clés de l’OCDE - (Afrique du Sud, Brésil, Chine, Fédération de Russie Inde et Indonésie) et le Costa Rica (qui a présenté sa candidature à l’adhésion) et la Colombie (qui a été invitée à devenir membre de l’Organisation).

← 3.  Voir, par exemple, le récent débat aux États-Unis, entre Dube, Lester et Reich (2010[65]), Allegretto, Dube et Reich (2011[77]), Allegretto et al. (2017[78]) d’un côté, et Neumark, Salas et Wascher (2014[53]) de l’autre.

← 4.  Les entreprises peuvent atténuer l’incidence du salaire minimum sur les coûts de main d’œuvre en adoptant des pratiques professionnelles plus efficientes pour améliorer leur productivité – voir, par exemple,  Riley et Rosazza-Bondibene (2017[51]) ; Hirsch et al. (2015[61]) –, en réduisant les coûts de main d’œuvre non-salariaux – voir, par exemple, Kaminska et Lewandoski (2015[56])–, ou, en l’absence de contrôle effectif de l’application de la loi, ne pas pleinement s’y conformer – voir, par exemple, Bhorat, Kanbur et Rayet (2012[75]) ; Rani et al. (2013[52]) ; Garnero (2018[63]) – ou embaucher les travailleurs de façon informelle (Comola and De Mello, 2011[71]). L’incidence sur l’emploi du relèvement du salaire minimum est moins négative, voire positive, dès lors que la concurrence sur les marchés de produits et du travail est faible. En effet, lorsque la concurrence est faible sur les marchés de produits est faible, autrement dit que les entreprises peuvent accroître leurs bénéfices en pratiquant des prix supérieurs au niveau de la concurrence, les employeurs peuvent répercuter une partie de la hausse des coûts de main d’œuvre résultant de l’augmentation du salaire minimum sur les consommateurs moyennant une hausse des prix des produits (Allegretto and Reich, 2018[79]), ou bien absorber une partie de la hausse des coûts de main d’œuvre en acceptant une diminution de leurs bénéfices (Draca, Machin and Van Reenen, 2011[66]). Lorsque la concurrence est faible sur le marché du travail, les entreprises peuvent être en position d’augmenter leurs bénéfices en proposant des salaires inférieurs au niveau de la concurrence. Cette situation est possible en présence d’une seule entreprise sur le marché du travail ou lorsque l’existence de frictions sur le marché du travail limite la concurrence entre les entreprises pour les travailleurs, aboutissant à des situations de « monopsonie ». Dans ce cas, l’instauration d’un salaire minimum peut contribuer à améliorer dans le même temps les salaires et l’emploi.

← 5. ^. Un nombre important d’études font apparaitre un lien entre salaire minimum et diminution des inégalités salariales – voir, par exemple, DiNardo et al. (1996[67]), Lee (1999[58]), Autor, Manning et Smith (2016[76]) pour les États-Unis, DiNardo et Lemieux (1997[69]) pour le Canada, Machin (1997[55]) pour le Royaume-Uni, et Koeniger, Leonardi et Nunziata (2007[60]) pour 11 pays de l’OCDE.

← 6. ^. Par exemple, Koubi et L´Hommeau (2007[59]) et Goarant et Muller (2011[62]) pour la France et Card et Krueger (1995[2]), Lee (1999[58]), Neumark, Salas et Wascher (2014[53]) (2004), Autor, Manning et Smith (2016[76]) pour les États-Unis, et Dickens et Manning (2004[70]) (2004) et Stewart (2012[47]) pour le Royaume-Uni.

← 7.  Le salaire médian prend en compte les personnes travaillant dans le secteur informel, où le salaire est généralement nettement moins élevé que dans le secteur formel et où les obligations sont peu respectées. Néanmoins, même lorsque l’indice ne porte que sur les travailleurs formels, le salaire minimum en Colombie reste très élevé au regard de la moyenne OCDE.

← 8.  C’est l’un des objectifs affichés de l’introduction du salaire minimum au Royaume-Uni. C’est également un sujet de préoccupation aux États-Unis, où les crédits d’impôt sur les revenus du travail, n’ont pas pu bénéficier aux travailleurs faiblement rémunérés – voir Rothstein (2010[50]) ; Lee et Saez (2012[57]).

← 9.  En France, cette commission a uniquement un rôle consultatif sur le relèvement du salaire minimum qui peut être décidé à la discrétion du gouvernement au-delà de la revalorisation automatique qui tient compte de la progression des prix et de la productivité. En Irlande comme au Royaume-Uni, la commission est composée d’experts et de représentants des partenaires sociaux, et le gouvernement doit, s’il décide de ne pas appliquer ses conseils, se justifier devant le parlement. En Allemagne, la commission sur le salaire minimum est composée de partenaires sociaux et de deux experts sans droits de vote ; le gouvernement peut refuser de mettre en œuvre ses recommandations mais ne peut les modifier. Enfin, en Australie, la Fair Work Commission est entièrement indépendante et ses décisions sont juridiquement contraignantes.

← 10.  Il ressort des micro-données disponibles pour les États-Unis et le Royaume-Uni que la syndicalisation est associée à un avantage salarial moyen compris entre 10 et 15 % en moyenne.

← 11.  Cet élément explique la position critique adoptée dans la Stratégie pour l’emploi de l’OCDE en 2014 à l’égard de la négociation collective au niveau des branches, et, partant, la recommandation en faveur de la décentralisation de telles négociations. Dans la Stratégie pour l’emploi d’origine, les négociations centralisées ou coordonnées étaient mieux perçues que les négociations de branche, sans être explicitement soutenues. S’il était apparu que les pays dotés de tels systèmes réussissaient généralement à maintenir des niveaux d’emploi relativement élevés, les données empiriques provenant des pays n’avaient pas été jugées concluantes Plus fondamentalement, il existait un doute sur le bien-fondé de soutenir des systèmes de négociation entièrement centralisés ou suffisamment bien coordonnées pour favoriser la résilience et contenir les spirales salariales.

← 12.  Cela reflète en partie le fait que des systèmes en apparence similaire diffèrent considérablement dans la façon dont ils fonctionnent dans la pratique en raison de leurs caractéristiques institutionnelles et du contexte économique dans son ensemble (OCDE, 2017[7]; Hijzen, Martins and Parlevliet, 2018[80]).

← 13.  La Stratégie révisée de l’OCDE pour l’emploi de 2006 adhérait à cette version « augmentée » de l’hypothèse de Calmfors‑Driffill, selon laquelle les systèmes de négociation décentralisés et centralisés ou coordonnée donnent de meilleurs résultats sur le plan de l’emploi que les systèmes de négociation au niveau des branches.

← 14.  Voir également Blanchflower et Freeman (1993[73]), Card, Lemieux et Riddell (2004[72]) et DiNardo et Lee (2004[68]).

← 15.  Le cas de l’Australie, où un organisme public détermine pour chaque secteur les standards minimums à appliquer, offre une autre approche pour garantir le respect de conditions d’emploi élémentaires dans toutes les entreprises d’un secteur lorsque les négociations ont lieu au niveau de l’entreprise (OCDE, 2018[10]).

← 16.  Les pouvoirs publics peuvent rehausser la qualité des relations professionnelles en encourageant la création d’organisations patronales et de travailleurs larges, représentatives et bien organisées, en créant des incitations à renégocier régulièrement les conventions collectives, en fournissant des statistiques objectives et de qualité sur l’état de l’économie, et en soutenant les mécanismes qui renforcent l’obligation des partenaires sociaux de rendre compte de la mise en œuvre effective des conventions.

← 17.  Dans la mesure où les impôts sur le travail représentent une forme d’épargne obligatoire, et peuvent par conséquent, être considérées comme partie intégrante de la rémunération des salariés, ils ne devraient avoir d’incidence ni sur l’utilité du travail pour les salariés (qui conditionne l’offre de main d’œuvre), ni sur le coût de la main d’œuvre pour les employeurs (qui conditionne la demande) et ne pas affecter l’emploi ou les salaires. Néanmoins, le lien entre cotisations et droits à prestations étant imparfait dans la pratique, les impôts sur le travail peuvent diminuer le salaire disponible du salarié, et donc la qualité de l’emploi, avec des conséquences négatives en termes d’offre de main d’œuvre et/ou augmenter le coût de la main d’œuvre pour les employeurs et réduire par conséquence la demande de main d’œuvre.

← 18.  Dans l’idéal, les impôts sur la consommation devraient également être pris en compte dans la mesure où ils créent un écart entre le total des coûts de main d’œuvre supportés par l’employeur et le rendement du travail pour le salarié. Néanmoins, cela n’est pas le cas ici parce qu’il faudrait tenir compte de structures de dépenses précises, ce qui n’est pas évident dans la pratique.

← 19.  Celle-ci dépend à son tour de la relative réactivité (« élasticité » de la demande et de l’offre de main d’œuvre par rapport aux salaires. Si la demande de main d’œuvre est parfaitement inélastique alors que l’offre de main d’œuvre ne l’est pas, la charge fiscale est entièrement supportée par l’entreprise. À l’inverse, si l’offre de main d’œuvre est parfaitement inélastique alors que la demande de main d’œuvre ne l’est pas, la charge fiscale repose entièrement sur les travailleurs. Étant donné que la demande de main d’œuvre est généralement nettement plus élastique que l’offre de main d’œuvre, il est admis que la charge de la fiscalité du travail est essentiellement supportée par les travailleurs sous la forme de salaires nets moins élevés.

← 20.  Ces résultats semblent globalement représentatifs des études macroéconomiques, des résultats similaires étant présentés dans OCDE (2007[31]), Murtin, De Serres et Hijzen (2014[54]) et Gal et Theising (2015[64]). Veuillez noter que ces études examinent en règle générale les effets à court terme. Dans la mesure où les salaires ne s’ajustent que lentement aux variations des impôts sur le travail, on peut penser que de tels effets sur l’emploi se dissipent (partiellement) avec le temps.

← 21.  En raison des interactions entre la fiscalité du travail et les institutions de fixation des salaires, il a également été suggéré qu’une telle hausse pouvait également nuire à la résilience du marché du travail en amplifiant les répercussions sur le chômage des chocs globaux (Blanchard and Wolfers, 2000[74]).

← 22.  Néanmoins, ces différences, en dehors de l’existence de frictions sur le marché du travail, pourraient également refléter la nature des réformes et en particulier, la nature du lien entre versement de contributions et droits à prestations.

← 23.  Selon Saez, Schoefer et Seim (2018[48]) et Saez, Matsaganis et Tsaklogou (2012[49]), les baisses permanentes de cotisations de sécurité sociale, respectivement centrées sur les nouvelles embauches en Grèce et sur la jeunesse en Suède, semblent avoir des effets limités sur l’ajustement des salaires (et des effets plus importants sur l’emploi). Cela pourrait refléter la prise en compte de considérations d’équité (et des contraintes juridiques) qui empêchent les employeurs d’établir une discrimination salariale en fonction de l’âge ou de la cohorte de salariés.

← 24.  La progressivité des impôts sur le travail pourrait faire baisser le chômage par le biais de trois canaux différents. Premièrement, la progressivité implique un relèvement des taux marginaux d’imposition et des taux marginaux d’imposition plus élevés limitent les revendications salariales (Pissarides, 1998[33]). Deuxièmement, le transfert du fardeau fiscal vers les travailleurs bien rémunérés réduit le rôle des interactions entre fiscalité du travail et caractéristiques institutionnelles qui créent des planchers de salaires à l’intention des travailleurs faiblement rémunérés. Troisièmement, l’effet de composition résultant de la plus grande réactivité à la fiscalité des travailleurs faiblement rémunéré par rapport aux travailleurs mieux rémunérés entraîne également un recul du chômage (Lehmann et al., 2016[43]).

← 25.  Ces politiques sont les suivantes : élargir les bases d’imposition ; renforcer la progressivité globale des régimes fiscaux ; influer sur les comportements et les opportunités en amont de l’imposition ; et améliorer la politique fiscale et l’administration de l’impôt. Le débat a été centré sur les trois premiers éléments, avec une attention particulière sur le financement de la protection sociale.

← 26.  L’OCDE (2007[31]) montre que le relèvement du taux de l’impôt sur le revenu des personnes physiques ou de l’impôt sur la consommation nécessaire pour compenser la perte de recettes due à la diminution des cotisations de sécurité sociale est bien moindre. C’est également vrai à taux d’activité constant.

← 27.  On constate sans surprise que les arguments en faveur des prestations liées à l’exercice d’un emploi sont très similaires. Ce point sera examiné plus en détail au chapitre 9.