Le maintien de bons résultats sur le marché du travail dans un contexte de progrès technologique rapide, de mondialisation croissante et d’évolution démographique nécessite des mesures améliorant l’adaptabilité des marchés du travail, comme : i) des conditions-cadres favorisant un redéploiement efficient des travailleurs entre les emplois, les entreprises, les secteurs et les régions ; ii) des systèmes de formation des adultes qui s’adaptent à l’évolution des besoins du marché du travail, incitent fortement à se former et rattachent les droits à la formation aux travailleurs plutôt qu’aux emplois ; et iii) des politiques de l’emploi et des politiques sociales efficaces afin d’aider les licenciés économiques à retrouver rapidement un emploi approprié.
Des emplois de qualité pour tous dans un monde du travail en mutation
Chapitre 14. Promouvoir l’adaptabilité des marchés du travail
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
Introduction
La mondialisation, le progrès technologique et l’évolution démographique ont un impact profond sur les marchés du travail. De nouveaux emplois sont créés dans les entreprises, secteurs et régions en expansion, et d’autres sont détruits dans les régions en déclin. En outre, la nature de nombreux emplois évolue rapidement. L’adaptabilité des marchés du travail devra s’améliorer, afin de garantir que les gains de productivité soient répercutés sur les travailleurs, tout en atténuant les risques d’augmentation du chômage structurel, de baisse de la qualité de l’emploi, d’inadéquation des compétences et d’accroissement des inégalités.
L’adaptabilité nécessite des politiques en faveur d’un redéploiement efficient des travailleurs, des entreprises, secteurs et régions peu performants vers les plus performants – qui aident également les travailleurs à tirer pleinement parti des nouveaux débouchés. Citons par exemple des politiques des marchés de produits qui n’entravent pas indûment l’entrée et la sortie en bonne et due forme des entreprises, ainsi que des politiques du marché du travail et du logement qui favorisent la mobilité des travailleurs entre les entreprises et les régions. Ces politiques favorables au redéploiement doivent s’accompagner de mesures permettant aux travailleurs d’acquérir les compétences nécessaires pour réussir sur les marchés du travail de demain, et d’autres visant à (re)dynamiser les régions en déclin.
Toutefois, le redéploiement efficient des travailleurs et l’offre de compétences utiles pour le marché du travail ne peuvent, à eux seuls, empêcher les mutations économiques rapides de mettre certains travailleurs en grande difficulté. Pour soutenir les licenciés économiques, il faudra des politiques ciblées leur permettant de retrouver rapidement un emploi et évitant que les régions touchées ne prennent trop de retard. Des mesures d’intervention précoce en lien avec la recherche d’emploi et la reconversion sont essentielles pour éviter que les licenciés économiques ne soient pris au piège du chômage de longue durée et de l’épuisement des droits. En outre, des politiques spécifiques sont nécessaires pour soutenir les travailleurs dans les régions en déclin. Cela nécessite le maintien de services publics locaux de qualité dans les régions à la traîne, mais peut aussi, dans certains cas, nécessiter des interventions ciblées au niveau des politiques d’activation et des politiques en matière de compétences.
Le reste de ce chapitre est organisé comme suit. La section 14.1 examine le rôle des politiques des marchés de produits, du travail et du logement dans la promotion d’un redéploiement efficient des travailleurs entre les emplois, les entreprises, les secteurs et les régions dans un contexte d’évolution structurelle de l’économie. La section 14.2 souligne la nécessité de mettre en place des systèmes de formation des adultes adaptés, efficaces et centrés sur les travailleurs, qui permettent à ces derniers de faire face à l’évolution rapide des besoins en compétences. La section 14.3 examine comment les politiques ciblant les licenciés économiques et les régions à la traîne peuvent aider les travailleurs les plus vulnérables à s’adapter aux évolutions structurelles.
14.1. Favoriser le redéploiement des travailleurs entre les emplois, les entreprises et les régions
L’adaptation aux mutations économiques et technologiques rapides engendrées par la numérisation, la mondialisation et l’évolution démographique favorise le redéploiement des travailleurs et des entreprises au profit des secteurs et régions en croissance.
Maintenir les obstacles à l’entrée à un faible niveau pour favoriser l’émergence d’entreprises innovantes
Le dynamisme des entreprises est un moteur essentiel de la création d’emplois et de la croissance de la productivité. Les jeunes entreprises représentent une part importante de la création d’emplois dans les économies de l’OCDE et contribuent de manière disproportionnée à la croissance de la productivité car elles sont généralement plus innovantes et productives que les entreprises existantes (Foster, Haltiwanger et Syverson, 2008[1] ; Criscuolo, Gal et Menon, 2014[2] ; Haltiwanger, Jarmin et Miranda, 2013[3]) (Graphique 14.1). Par exemple, les jeunes entreprises ont généralement un avantage concurrentiel en matière d’innovation radicale, alors que les grandes entreprises existantes ont tendance à mettre davantage l’accent sur l’innovation progressive, car il leur est souvent plus difficile de procéder à une réorganisation radicale et de prendre des risques importants. En outre, l’entrée de jeunes entreprises renforce généralement la concurrence, ce qui peut stimuler la croissance de la productivité des entreprises existantes. Dans l’ensemble, au cours des années 2000, la croissance de la productivité globale des facteurs a été plus faible dans les secteurs dans lesquels la part des jeunes entreprises a le plus baissé (Adalet McGowan et al., 2015[4]).
Graphique 14.1. Les jeunes entreprises représentent une part importante de la création d’emplois
Source : Criscuolo et al. (2014[2]), « The Dynamics of Employment Growth: New Evidence from 18 Countries », OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, no 14, http://dx.doi.org/10.1787/5jz417hj6hg6-en.
Il est préoccupant de constater que les entreprises ont globalement perdu en dynamisme dans un certain nombre de pays de l’OCDE au cours des dernières décennies (Calvino, Criscuolo et Menon, 2015[5]). Les causes de ce déclin ne sont pas encore bien comprises. Il est peut-être imputable aux évolutions technologiques et économiques mondiales, comme l’essor des technologies de l’information et de la communication (TIC) et le pouvoir de marché croissant des très grandes entreprises dans certains secteurs et pays. Peut-être s’explique-t-il également par les rigidités induites par l’action publique, qui compliquent l’entrée et la croissance de nouvelles entreprises1.
Un éventail de mesures visant les marchés de produits peut favoriser l’émergence de jeunes entreprises innovantes et la réaffectation des ressources aux entreprises à forte productivité. Les données donnent à penser que des marchés de produits flexibles – selon les indicateurs de réglementation des marchés de produits de l’OCDE – sont associés à une plus forte croissance de la productivité et à une réaffectation plus efficace des ressources à des entreprises à forte productivité (Arnold, Nicoletti et Scarpetta, 2011[6]). Cela peut s’expliquer par la réduction des obstacles à la création et à la croissance de nouvelles entreprises, du fait de l’allégement des charges administratives qui pèsent sur les jeunes entreprises, de la réglementation sectorielle (p. ex. dans le commerce de détail) ou des critères d’octroi de licences. En outre, une réglementation des marchés de produits favorable à la concurrence peut encourager la diffusion de l’innovation dans l’économie (Andrews, Criscuolo et Gal, 2016[7]) et l’adoption des technologies numériques (Andrews, Nicoletti et Timiliotis, 2018[8]).
En outre, les données indiquent que des règles strictes de protection de l’emploi et des contraintes financières peuvent limiter la réaffectation des ressources aux entreprises les plus productives (chapitre 7). En particulier, on a observé que des règles strictes de protection de l’emploi sont corrélées négativement à la propension des entreprises à forte productivité à être plus grandes que les entreprises moins productives (Andrews et Cingano, 2014[9] ; Haltiwanger, Scarpetta et Schweiger, 2014[10]). Le capital immatériel étant plus difficile à garantir que le capital physique, les entreprises jeunes et innovantes peuvent avoir des difficultés à accéder aux financements (Demmou, Stefanescu et Arquie, 2018[11] ; Brassell et Boschmans, 2019[12]). L’action publique peut remédier à ces contraintes de financement en encourageant le financement sur fonds propres (qui, dans de nombreux pays, demeure moins favorable sur le plan fiscal que le financement par emprunt), en stimulant le développement des marchés du capital-risque et en faisant bénéficier les jeunes entreprises innovantes d’un financement public ou d’un cofinancement en cas de défaillances du marché.
Assurer la sortie en douceur des entreprises inefficientes
Outre la promotion de l’entrée d’entreprises innovantes et de la croissance de ces entreprises après leur entrée, l’action publique pourrait renforcer leur redéploiement en garantissant la sortie en douceur des entreprises inefficientes. Sinon, le capital et la main‑d’œuvre risquent de se retrouver piégés dans des entreprises à faible productivité, limitant ainsi la croissance des entreprises à forte productivité. Par exemple, la faible croissance économique du Japon dans les années 1990 était – notamment – liée à la forte prévalence des « entreprises zombies », c’est-à-dire des entreprises à faible productivité qui n’auraient d’autre choix que de se retirer sur un marché concurrentiel (Caballero, Hoshi et Kashyap, 2008[13]).
D’après une analyse récente de l’OCDE, les entreprises zombies se sont multipliées entre 2003 et 2013 dans un certain nombre de pays membres (Adalet McGowan, Andrews et Millot, 2017[14]). Des recherches ultérieures ont montré qu’en plus d’être moins productives que les autres, ces entreprises zombies réduisent les possibilités de croissance des entreprises plus saines et leur accès au crédit (on parle alors de « congestion zombie »), ce qui entrave l’emploi et l’investissement de ces entreprises (Adalet McGowan, Andrews et Millot, 2017[14] ; Andrews et Petroulakis, 2017[15]). Ce phénomène de congestion pénalise particulièrement la croissance des jeunes entreprises, ce qui le rend d’autant plus préjudiciable pour l’économie que les jeunes entreprises sont généralement plus innovantes.
Les politiques d’insolvabilité peuvent jouer un rôle essentiel dans la réduction de la proportion d’entreprises zombies et la promotion d’un redéploiement efficient des ressources dans l’économie. D’après des études récentes de l’OCDE, les régimes d’insolvabilité qui retardent la liquidation ou la restructuration des entreprises en difficulté réduisent la croissance de la productivité (Adalet McGowan, Andrews et Millot, 2017[16] ; Adalet McGowan, Andrews et Millot, 2017[17]). La conception des régimes d’insolvabilité varie considérablement d’un pays à l’autre, notamment en ce qui concerne le traitement des entrepreneurs en faillite, la disponibilité d’outils de prévention et de rationalisation, et la facilité de restructuration des entreprises (Graphique 14.2), ce qui laisse entrevoir des possibilités considérables d’amélioration de l’action publique dans de nombreux pays.
Outre les politiques d’insolvabilité, la santé du secteur financier est un déterminant important de la proportion d’entreprises zombies (Andrews et Petroulakis, 2017[15]). En effet, selon des données empiriques, les entreprises zombies sont plus susceptibles d’être liées à des banques faibles, ce qui donne à penser que le problème des entreprises zombies peut découler en partie d’une certaine indulgence de la part des banques. Cela souligne l’importance d’une réglementation financière saine pour garantir la santé des systèmes bancaires, et plaide en faveur d’une diversification du financement des entreprises, en délaissant les crédits bancaires au profit du financement par emprunt et sur fonds propres sur les marchés. Cet objectif pourrait être atteint, par exemple, en réduisant le biais fiscal en faveur de l’endettement dans les régimes d’imposition des entreprises et en encourageant le développement des marchés du capital-risque (Andrews, Adalet McGowan et Millot, 2017[18]).
La sortie des entreprises inefficientes peut avoir des effets négatifs sur l’emploi à court terme et au niveau local. Selon des études récentes de l’OCDE, les politiques actives du marché du travail (PAMT) et une faible fiscalité sur la main-d’œuvre peuvent atténuer ces coûts, car elles améliorent généralement les probabilités de retour à l’emploi des licenciés économiques (Andrews et Saia, 2017[19] ; OCDE, 2018[20]). Les politiques actives du marché du travail semblent particulièrement efficaces pour aider les licenciés économiques à retrouver du travail lorsque les barrières administratives à l’entrée sur les marchés de produits sont faibles (voir également section 14.3 ci-dessous).
Graphique 14.2. Indicateur de l’OCDE des régimes d’insolvabilité
Note : plus les valeurs sont élevées, plus les obstacles à la restructuration sont importants. Les barres correspondent à trois sous-composantes de l’indicateur d’insolvabilité en 2016. Le losange correspond à la valeur de l’indicateur global d’insolvabilité fondé sur ces trois sous-composantes en 2010.
Source : Adalet McGowan et Andrews (2018[21]), « Design of insolvency regimes across countries », OECD Economics Department Working Papers, No. 504, http://dx.doi.org/10.1787/d44dc56f-en.
Renforcer la mobilité géographique pour favoriser un redéploiement efficient
Les mutations économiques rapides peuvent avoir des effets divergents sur les marchés du travail locaux. Les données dont on dispose donnent à penser, par exemple, que l’intégration commerciale grandissante avec la Chine d’un certain nombre de pays de l’OCDE à haut revenu a entraîné des pertes d’emplois très localisées (Autor, Dorn et Hanson, 2016[22] ; Malgouyres, 2016[23] ; OCDE, 2017[24]), les emplois nouvellement créés étant concentrés dans d’autres zones géographiques. De même, les régions où la part d’emplois répétitifs était initialement élevée ont enregistré une baisse de l’emploi faiblement et moyennement qualifié (Autor et Dorn, 2013[25]), alors que la création d’emplois hautement qualifiés dans les services à forte intensité de connaissances (en particulier les TIC) est généralement concentrée dans d’autres régions (Sorbe, Gal et Millot, 2018[26]).
La mobilité géographique permettrait aux travailleurs de tirer parti des possibilités offertes par la mondialisation et les progrès technologiques rapides, malgré les disparités géographiques entre la destruction et la création d’emplois. À cette fin, il faudrait mettre en œuvre un éventail de mesures en faveur de la mobilité résidentielle, comme : i) l’imposition de la propriété du logement (p. ex. par la taxation des loyers fictifs) plutôt que des transactions immobilières ; ii) la garantie d’une bonne réactivité de l’offre de logements aux variations de la demande et des prix (p. ex. par le biais de règlements appropriés d’urbanisme et d’aménagement du territoire) pour éviter que les prix des logements dans les régions bien dotées en emplois ne deviennent inabordables pour les travailleurs qui tentent de s’y installer ; iii) éviter un soutien injustifié à l’accession à la propriété (comme la déductibilité fiscale des intérêts hypothécaires), puisque l’accession à la propriété peut être un obstacle à la mobilité ; iv) éviter les mesures d’encadrement des loyers, qui ont tendance à retenir les locataires et à affaiblir les incitations à la construction ; et v) concevoir soigneusement les programmes de logements sociaux pour s’assurer qu’ils ne créent pas d’obstacles à la mobilité (Andrews, Caldera Sánchez et Johansson, 2011[27] ; Caldera Sánchez et Johansson, 2011[28]). Selon des données empiriques, il est possible d’augmenter les perspectives de retour à l’emploi des salariés licenciés d’entreprises sortantes en facilitant la mobilité résidentielle (Andrews et Saia, 2017[19]). La mobilité géographique pourrait également être encouragée par une meilleure reconnaissance des compétences et des diplômes entre les régions et les pays.
14.2. Élaborer des systèmes de formation des adultes plus réactifs, efficaces et centrés sur les travailleurs
En raison des progrès technologiques, de la mondialisation et de l’évolution démographique, les structures de l’emploi et de l’activité des marchés du travail connaissent de profondes transformations structurelles, ce qui a des répercussions importantes sur les types de compétences requises. La seule automatisation est susceptible d’entraîner la destruction d’un emploi sur sept au cours des 15 à 20 prochaines années, et de modifier considérablement la façon dont bon nombre des emplois restants sont exercés (Nedelkoska et Quintini, 2018[29]). La formation des adultes doit être renforcée pour permettre aux travailleurs de faire face à ces changements et éviter une nouvelle aggravation du déséquilibre des compétences. Cela nécessite des systèmes de formation des adultes plus réactifs, efficaces et centrés sur les travailleurs.
La formation des adultes est essentielle pour lutter contre le déséquilibre des compétences
Étant donné que la majeure partie des personnes affectées par l’évolution des besoins en compétences font déjà partie de la population active, et que l’on s’attend à ce que les adultes travaillent plus longtemps, la formation des adultes est un enjeu crucial dans la mesure où elle permet aux travailleurs et aux entreprises d’exploiter les débouchés qui s’offrent à eux tout en relevant les défis posés par le monde du travail de demain. De ce fait, il conviendra de renforcer considérablement les systèmes de formation des adultes dans tous les pays, et de les associer à des mesures spécifiques ciblant ceux qui ne possèdent pas les compétences de base. En moyenne dans les pays de l’OCDE, près d’un quart des adultes ne possèdent pas les compétences de base en calcul, et une proportion plus grande encore ne possède aucune des compétences numériques nécessaires pour faire face aux problèmes de la vie quotidienne et les résoudre, ou alors de manière très limitée (chapitre 3). Il est indispensable d’améliorer les compétences de ces adultes pour les protéger contre les effets potentiellement négatifs de l’automatisation et de la mondialisation. Pourtant, malgré l’importance de l’apprentissage tout au long de la vie pour les adultes peu qualifiés, les travailleurs peu qualifiés ou occupant des emplois à haut risque d’automatisation sont beaucoup moins susceptibles de participer à la formation des adultes que les travailleurs hautement qualifiés ou bénéficiant d’une sécurité de l’emploi (chapitre 10). En outre, les adultes peu qualifiés occupent de manière disproportionnée des formes d’emploi atypiques, généralement associées à des obstacles supplémentaires à la formation (chapitre 12).
L’absence de systèmes efficaces de formation des adultes fait courir le risque que des évolutions structurelles rapides n’entraînent des déséquilibres croissants entre l’offre et la demande de compétences. Bien que certains déséquilibres soient inévitables, surtout en période de transition rapide, des déséquilibres persistants peuvent avoir des répercussions considérables sur les individus, les entreprises et la société dans son ensemble. Ils sont associés à des résultats négatifs des individus sur le marché du travail, notamment des salaires inférieurs et une moindre satisfaction au travail, et nuisent à l’innovation et à l’adoption des technologies par les entreprises. Selon la base de données de l’OCDE sur les compétences pour l’emploi (OCDE, 2017[30]), l’adaptation de l’offre de compétences à l’évolution des besoins varie considérablement d’un pays à l’autre (voir Encadré 14.1 pour plus de détails). On observe très fréquemment un déséquilibre des compétences lié à de fortes pénuries et excédents de main-d’œuvre dans des pays comme l’Espagne, la Grèce et l’Islande, alors que ce phénomène est relativement modeste dans des pays comme la France, la Norvège, les Pays-Bas et la Suisse (OCDE, 2018[31]). En outre, les déséquilibres sur le marché du travail se sont accentués au cours de la dernière décennie, comme en témoignent l’intensification des pénuries de compétences cognitives et personnelles de haut niveau, et les excédents croissants de compétences de base et physiques (Graphique 14.3). Le risque d’automatisation est susceptible d’accentuer encore ces tendances à l’avenir (Nedelkoska et Quintini, 2018[29]).
Le déséquilibre et l’inadéquation des compétences sont étroitement liés. Les pénuries de compétences peuvent conduire à une sous-qualification, les employeurs confrontés à des difficultés de recrutement étant susceptibles d’assouplir leurs critères d’embauche pour pourvoir les postes vacants. Les excédents de compétences peuvent donner lieu à un déclassement, les demandeurs d’emploi étant plus susceptibles d’accepter des offres d’emploi inférieures à leur niveau de compétences. En moyenne dans l’ensemble des pays de l’OCDE, l’inadéquation concerne environ 36 % des travailleurs, la part de ceux déclarant être déclassés (17 %) – c’est-à-dire posséder un diplôme trop élevé pour l’emploi qu’ils occupent – étant à peu près égale à celle des travailleurs déclarant être sous-qualifiés (19 %) – c’est-à-dire occuper un emploi qui demande normalement un niveau de qualification supérieur (voir chapitre 7 pour plus de détails).
Graphique 14.3. Le déséquilibre des compétences s’est globalement accentué au cours de la dernière décennie
Note : une valeur de un correspond à la pénurie maximale de compétences observée dans les pays de l’OCDE et les dimensions des compétences. Une valeur positive indique une pénurie de compétences, et une valeur négative indique un excédent. Les compétences sont classées par intensité de pénuries en 2014.
Source : base de données de l’OCDE sur les compétences pour l’emploi (2018), www.oecdskillsforjobsdatabase.org (consultée le 26 octobre 2018).
Renforcement de la formation des adultes
Si l’investissement dans la formation des adultes présente des avantages considérables pour les entreprises et les individus, diverses raisons expliquent pourquoi ces investissements sont insuffisants dans de nombreux pays, en particulier pour les groupes défavorisés et les petites et moyennes entreprises. Citons notamment des informations imparfaites sur les coûts et les avantages, des contraintes financières et différentes imperfections du marché du travail qui rompent le lien entre ceux qui investissent dans la formation des adultes et ceux qui en bénéficient. Par exemple, les travailleurs qui ne sont pas vraiment en position de négocier risquent de ne pas pouvoir tirer pleinement parti de leurs investissements dans la formation des adultes. Les employeurs peuvent être confrontés à des problèmes similaires dans un contexte où les travailleurs sont de plus en plus mobiles d’une entreprise à l’autre. Les administrations nationales et locales doivent donc veiller à ce que la formation des adultes : i) réponde à l’évolution des besoins en compétences ; ii) soit efficace en offrant des avantages supérieurs aux coûts ; et iii) soit suffisamment centrée sur les travailleurs en rattachant l’apprentissage des adultes aux individus plutôt qu’aux emplois. Des mesures spécifiques visant à encourager la formation des adultes au sein des groupes défavorisés sont également nécessaires et sont examinées au chapitre 10 relatif à l’inclusivité du marché du travail.
Encadré 14.1. La base de données de l’OCDE sur les compétences pour l’emploi
La base de données de l’OCDE sur les compétences pour l’emploi est un instrument essentiel pour évaluer et anticiper les besoins en compétences. Elle présente l’évolution du déséquilibre des compétences en termes de pénuries et d’excédents. À cette fin, la base de données de l’OCDE sur les compétences pour l’emploi utilise des indicateurs de performance détaillés par profession, et une taxonomie des compétences requises par profession. Le degré de « tension sur le marché du travail » indiqué pour chaque profession dans chaque pays est évalué par cinq indicateurs de performance qui comparent l’évolution à long terme de la profession concernée en termes de salaires, de temps de travail, de taux d’emploi, de chômage et de sous-qualification par rapport à la moyenne nationale. Des résultats supérieurs à la moyenne pour chacun de ces indicateurs sont interprétés comme le signe d’une pénurie de main-d’œuvre, tandis que des résultats inférieurs à la moyenne sont interprétés comme le signe d’un excédent de main-d’œuvre. Après standardisation des cinq indicateurs relatifs de performance, ils sont regroupés en un seul indice de déséquilibre professionnel pour chaque profession. Dans un deuxième temps, cet indice de déséquilibre professionnel est mis en correspondance avec les critères de compétences sous-jacents associés à chaque profession, sur la base d’une taxonomie largement utilisée développée par O*NET et agrégée au niveau national.
Source : OCDE (2018[31]), Base de données de l’OCDE sur les compétences pour l’emploi (2018), www.oecdskillsforjobsdatabase.org (consultée le 26 octobre 2018).
Favoriser la réactivité des systèmes de formation des adultes à l’évolution des besoins du marché du travail
Pour que l’offre de compétences corresponde à la demande, les systèmes d’éducation et de formation des adultes doivent être réactifs à la demande (OCDE, 2016[32]). À cette fin, il est indispensable de disposer de systèmes et d’outils solides d’évaluation et d’anticipation des besoins en compétences, ainsi que de mécanismes et procédures efficaces garantissant que ces informations sont intégrées à l’élaboration des politiques, à l’orientation tout au long de la vie et aux choix éducatifs et de formation des individus. Une solution prometteuse consiste à associer des informations de haute qualité sur les besoins en compétences des employeurs à des informations sur les offres d’éducation et de formation et leurs avantages potentiels pour l’évolution de carrière, en termes de débouchés et de rémunération. Les outils et bases de données en ligne sont idéaux pour diffuser ces informations aussi largement que possible auprès de toutes les parties prenantes concernées, comme les futurs étudiants, les formateurs et les conseillers d’orientation professionnelle.
Un système de formation des adultes axé sur la demande se nourrit également des liens étroits entre le monde de l’éducation et de la formation, d’une part, et le monde du travail, d’autre part. Ces liens peuvent être renforcés par des programmes d’enseignement professionnel et d’apprentissage en milieu professionnel. Les programmes d’apprentissage dans le cadre desquels des élèves de tous âges allient apprentissage en salle de classe et formation pratique auprès d’un employeur sur une période de plusieurs années, comme c’est le cas en Autriche, en Allemagne et en Suisse, sont souvent considérés comme des pratiques exemplaires. Les programmes d’enseignement professionnel et d’apprentissage en milieu professionnel sont généralement plus efficaces lorsque la participation des employeurs et des syndicats est forte, et la coopération bien développée. Plus généralement, les partenaires sociaux doivent être étroitement associés à l’élaboration et à la mise en œuvre du programme d’action des pouvoirs publics en matière de formation des adultes. Au niveau national tout d’abord, en participant à des organes consultatifs permanents, à des groupes de travail spécifiques ou à des consultations ad hoc en lien avec la politique de formation des adultes, mais également au niveau local, comme en témoignent de nombreux exemples de réussite ( Encadré 14.2).
Encadré 14.2. Exemples de programmes locaux de développement des compétences
Il est essentiel de mieux informer les individus, les employeurs et les responsables de l’action publique sur les marchés du travail locaux, afin de les aider à prendre des décisions éclairées en matière de développement des compétences et de formation. Aux États-Unis, le Workforce Intelligence Network (WIN), dans le sud-est du Michigan, montre comment réunir les acteurs locaux pour bâtir un système d’information solide sur le marché du travail local et améliorer l’appariement entre demandeurs d’emploi et employeurs (OCDE, 2014[33]). Sa mission est d’exploiter un système de gestion des talents exhaustif et cohérent, afin de s’assurer que les employeurs trouvent les travailleurs dont ils ont besoin. WIN rassemble des partenaires clés de la valorisation de la main‑d’œuvre, comme des collèges communautaires, des établissements postsecondaires dispensant un enseignement sur quatre ans, des écoles K-12, des organisations de développement économique, les pouvoirs publics, des organisations communautaires et des employeurs. WIN a élaboré un tableau de bord des données et établit des rapports trimestriels sur le marché du travail, afin de diffuser des données relatives à la demande des employeurs, aux diplômes qui ont leur faveur et aux fluctuations de la population active.
Les initiatives locales jouent un rôle essentiel en incitant les employeurs à faire connaître la formation en apprentissage, et à accroître la participation à ce type de formation. Les centres locaux d’apprentissage de Manchester et de Leeds (Royaume-Uni) sont parvenus à coordonner l’éventail d’acteurs publics impliqués dans les programmes d’apprentissage, afin de mettre un « guichet unique » à disposition des employeurs locaux (OCDE/OIT, 2017[34]). Une approche décentralisée de l’apprentissage peut être particulièrement efficace pour intégrer les petites et moyennes entreprises (PME) locales, qui se heurtent souvent à des obstacles uniques. En Irlande, Skillnet, un organisme de soutien financé par l’État, apporte une aide active et efficace aux entreprises et collabore avec elles afin de répondre à leurs besoins actuels et futurs en matière de compétences. Le programme finance 65 réseaux de formation actifs localement, qui réunissent plus de 14 000 entreprises et 50 000 stagiaires. Les entreprises membres contribuent activement à définir leurs propres besoins de formation et les modalités d’organisation des formations (OCDE, 2014[33]).
Des partenariats locaux stratégiques peuvent également contribuer à adapter les programmes pour l’emploi et le développement des compétences à l’évolution locale de la nature du travail. Aux États-Unis, par exemple, en vertu du Workforce and Innovation Opportunity Act (WIOA), les conseils locaux d’investissement dans la main-d’œuvre – qui représentent les employeurs du secteur privé, les syndicats, les organisations à but non lucratif et les organismes publics – doivent élaborer un plan local pour apporter une réponse coordonnée aux enjeux actuels et futurs en matière de valorisation de la main‑d’œuvre. Par ailleurs, la ville de New York a élaboré des partenariats industriels (Industry Partnerships) mettant l’accent sur un secteur spécifique et visant à collaborer avec un ensemble varié de parties prenantes – comme les employeurs, les organisations communautaires, les syndicats de travailleurs, la philanthropie, les pouvoirs publics, les prestataires de formation et les établissements d’enseignement. Ces partenariats industriels identifient les besoins les plus pressants des employeurs en matière de talents qualifiés, puis révisent ou conçoivent des programmes de formation avec la participation des employeurs, ou élaborent d’autres solutions pour répondre à ces besoins (City of New York, 2017[35]).
Il est possible de recourir à des incitations financières visant les participants et les prestataires pour orienter les investissements dans la formation des adultes vers les compétences recherchées. Par exemple, le Higher Education Funding Council of England (HEFCE) distribue des fonds publics aux établissements d’enseignement supérieur afin de promouvoir des objectifs spécifiques des politiques des compétences, comme la conception d’installations dédiées à la formation en sciences, technologie, ingénierie et mathématiques (STIM). Les incitations financières peuvent également mettre l’accent sur les travailleurs occupant des emplois à haut risque d’automatisation, ou sur les travailleurs au chômage dont les compétences sont devenues obsolètes. Les programmes de formation donnent les meilleurs résultats en matière d’emploi lorsqu’ils sont étroitement liés aux besoins du marché du travail (OCDE, 2017[36]). À cette fin, il est possible d’orienter les ressources publiques vers des activités de formation répondant à des besoins clairement identifiés du marché du travail, ou prenant la forme de ciblages davantage fondés sur le marché, en accordant aux employeurs des subventions à l’embauche et à la formation (voir également l’analyse ci-dessous).
Améliorer le rapport coût-efficacité de la formation des adultes
Pour que les entreprises et les travailleurs soient fortement incités à investir dans la formation des adultes, il faut qu’elle soit efficace par rapport à son coût, ce qui dépend de la valeur de la formation des adultes pour les travailleurs et les entreprises, ainsi que de son coût.
La valeur de l’éducation et de la formation des adultes pour les entreprises et les travailleurs dépend essentiellement de leur qualité, mais aussi du degré de reconnaissance par les employeurs des compétences acquises dans ce cadre. Pourtant, des systèmes d’assurance qualité clairs et bien définis sont globalement rares (Broek et Zoetermeer, 2013[37]). Cela tient en grande partie à la diversité et au grand nombre d’acteurs participant aux prestations de formation des adultes. Pour évaluer l’efficacité de la formation des adultes, des évaluations régulières et systématiques de la qualité sont nécessaires, sous la forme d’un suivi des résultats sur le plan de la formation et de la situation professionnelle, ou d’évaluations d’impact. Pour garantir des normes de qualité élevées et stimuler la demande effective de formation des adultes, il est essentiel que les évaluations de la qualité soient diffusées largement et efficacement. À cette fin, il convient de définir des normes minimales par le biais de systèmes d’octroi de licences, de certification et de labellisation. Idéalement, cette normalisation est complétée par la communication d’informations publiques de haute qualité sur l’efficacité des prestataires individuels de formation et d’éducation, sur la base des résultats de leurs anciens étudiants en termes de formation et de situation professionnelle. Au-delà de l’offre formelle de formation et d’éducation, les programmes de certification des compétences ont également un rôle à jouer en garantissant que les types moins formels de formation des adultes bénéficient également d’une reconnaissance officielle.
Le coût de la formation des adultes peut représenter un obstacle important, notamment pour les entreprises et les travailleurs dont les ressources financières propres sont limitées, ce qui justifie le recours à des incitations financières (OCDE, 2017[38]). Les incitations financières ciblant les individus peuvent être utiles pour encourager l’acquisition de compétences transférables et promouvoir la formation des adultes auprès des groupes vulnérables. Celles qui s’adressent aux employeurs peuvent être utiles pour promouvoir l’acquisition de compétences plus directement liées au travail, en particulier dans les PME. En général, l’efficacité des incitations financières s’améliore en présence d’un élément de cofinancement, car cela réduit le risque de subventionner une formation qui aurait été entreprise de toute façon, ou qui n’est guère valorisée par la société (OCDE, 2006[39]). En outre, les subventions directes permettent généralement un meilleur ciblage que les incitations fiscales générales. Toutefois, tant les subventions directes que les incitations fiscales générales risquent de devenir très onéreuses pour les deniers publics si la formation des adultes est déployée de manière radicale et à grande échelle. Les incitations financières qui s’appuient sur des contributions plus importantes des individus et des employeurs sont moins susceptibles de se heurter à des contraintes budgétaires, mais peuvent nécessiter un système fondé sur des contributions obligatoires pour garantir la mobilisation de ressources suffisantes (p. ex. comptes épargne formation individuels, taxes de formation). Un système collectif peut également contribuer à garantir que les PME et les travailleurs vulnérables disposent des ressources financières nécessaires pour investir dans la formation des adultes. Dans un certain nombre de pays, les partenaires sociaux ont mis en œuvre des mesures sectorielles de promotion de la formation des adultes, fondées sur un système de mutualisation des ressources (p. ex. en Finlande et aux Pays-Bas).
Centrer davantage la formation des adultes sur les travailleurs en la rattachant aux individus plutôt qu’aux emplois
L’évolution de l’organisation du travail peut également nécessiter de reconsidérer les droits et les devoirs des travailleurs, des entreprises et des pouvoirs publics en matière de gestion et de prestation de formation des adultes. Dans un monde du travail organisé autour de relations à long terme entre employeurs et employés, les travailleurs et les entreprises sont généralement fortement incités à investir dans la formation. Toutefois, les incitations des travailleurs et des entreprises à investir dans la formation des adultes risquent de faiblir dans un monde du travail en mutation, où il règne une grande incertitude quant aux compétences dont les employeurs auront besoin à l’avenir, et où le travail est moins stable et s’inscrit plus souvent dans le cadre de relations atypiques. Les travailleurs étant de plus en plus mobiles et occupant souvent plusieurs emplois en même temps, les incitations des employeurs à la formation des adultes peuvent être faibles. En outre, en raison de l’essor du travail de plateforme et du travail indépendant, une part croissante de la main-d’œuvre risque de ne plus avoir d’employeur responsable de l’organisation de formations, et ne pas disposer des informations, des conseils et de l’orientation nécessaires pour suivre une formation par ses propres moyens. Il est donc nécessaire que les droits et les incitations à la formation soient accessibles à tous les individus, quelle que soit leur situation au regard de l’emploi.
Suite à ces évolutions, les responsables de l’action publique ont manifesté un regain d’intérêt pour les comptes individuels de formation. Ces comptes peuvent prendre différentes formes, notamment : i) comptes épargne individuels permettant d’accumuler des crédits d’heures ou des ressources financières à des fins de formation ; et ii) systèmes de bons donnant droit à des versements publics directs au titre de la formation, parfois avec une contribution du participant. Les comptes individuels de formation existent depuis un certain temps, mais sont rarement universels et déployés à l’échelle nationale. Initialement, leur utilisation visait principalement à créer un « marché » de la formation des adultes, tout en permettant aux individus de faire leurs propres choix professionnels en optant pour des cursus de formation proposés par des prestataires concurrents. L’intérêt actuel des comptes individuels de formation n’est pas tout à fait le même, et réside dans leur capacité à rattacher les droits à la formation aux individus plutôt qu’aux emplois, et donc à rendre les droits à la formation transférables d’un emploi à l’autre et accessibles à tous, quelle que soit la situation au regard de l’emploi. Cela pourrait contribuer à accroître la participation des travailleurs atypiques à la formation tout au long de la vie.
Un certain nombre de pays disposent de systèmes de comptes individuels de formation ou ont mené des expériences pour évaluer leur efficacité (OCDE, 2017[40]). En France, par exemple, un compte personnel de formation (CPF) a été mis en place début 2015. Dans le cadre de ce système, les salariés – et depuis janvier 2018, tous les adultes en âge de travailler, y compris les travailleurs indépendants et les chômeurs – cumulent des crédits d’heures de formation sur leur compte personnel sur la base du nombre d’heures travaillées pendant l’année. Les crédits de formation cumulés ne peuvent être utilisés qu’à l’initiative de l’individu et sont strictement personnels en ce sens qu’ils restent valables même en cas de changement d’employeur ou de chômage, un système fortement susceptible d’inciter les individus à se former tout au long de leur vie2. Par ailleurs, selon des études menées aux États-Unis, l’efficacité des comptes individuels de formation est renforcée lorsqu’ils sont associés à des services de conseil et d’orientation (OCDE, 2017[38]). Bien que les comptes individuels de formation puissent s’inscrire dans une stratégie plus large visant à renforcer la formation des adultes, ils ne sont généralement utilisés que de manière sporadique par les personnes peu qualifiées, ce qui donne à penser que des mesures supplémentaires sont nécessaires pour accroître leur participation à la formation des adultes (voir chapitre 10).
14.3. Soutien des licenciés économiques
Bien que la promotion du redéploiement et de l’investissement dans la formation des adultes soit essentielle pour améliorer l’adaptabilité des marchés du travail aux évolutions structurelles, certains travailleurs vont inévitablement perdre leur emploi du fait que leurs employeurs vont être obligés de réduire ou de cesser complètement leurs activités. Le coût des suppressions d’emplois (résiliation des contrats des travailleurs permanents ayant une longue ancienneté pour des raisons économiques) peut être important en termes de perte de revenu. Dans certains pays, dont l’Allemagne, le Portugal et le Royaume-Uni, les revenus chutent en moyenne de 30 % l’année du licenciement, et restent longtemps inférieurs à leur niveau antérieur au licenciement, même lorsque les travailleurs retrouvent un emploi. Pour réduire le coût des suppressions d’emplois, des politiques de l’emploi et des politiques sociales efficaces sont nécessaires (OCDE, 2018[41]). Dans la mesure où les pertes d’emplois sont concentrées dans des régions spécifiques – ce qui aggrave souvent les difficultés des régions à la traîne – il peut être nécessaire de prendre des mesures complémentaires au niveau régional.
Politiques de l’emploi en faveur des licenciés économiques
Les politiques en faveur des licenciés économiques doivent mettre principalement l’accent sur des mesures d’intervention précoce et des politiques d’activation efficaces.
Les mesures d’intervention précoce se sont avérées particulièrement efficaces
Il existe une différence majeure entre les licenciés économiques et la plupart des autres groupes aidés par le service public de l’emploi (SPE), à savoir qu’il est souvent possible de mettre en place des services d’aide au retour à l’emploi pendant la période de préavis qui précède le licenciement. Des services d’intervention rapide, comme l’installation d’un bureau temporaire du SPE dans une usine sur le point de fermer, facilitent la fourniture en temps utile de services d’aide au retour à l’emploi. Ainsi, il est possible d’accélérer le processus d’ajustement et d’obtenir de meilleurs résultats en lançant le processus avant que les salariés ne se retrouvent au chômage. Les employeurs considèrent généralement les candidats qui occupent toujours leur emploi plus favorablement que ceux qui sont au chômage, et généralement, les perspectives d’emploi des travailleurs se dégradent à mesure que leur période de chômage s’allonge. Bien que ces interventions précoces puissent être très efficaces, elles ne sont pas utilisées aussi largement qu’il le faudrait, car elles sont souvent limitées aux travailleurs victimes de licenciements collectifs.
Le degré de participation des employeurs et des syndicats à la planification et à la prestation des services de retour à l’emploi destinés aux licenciés économiques peut avoir un impact considérable sur l’efficacité des interventions précoces. En Suède, les conseils de sécurité de l’emploi, pilotés par les partenaires sociaux, montrent qu’il est possible de proposer des mesures d’intervention précoce efficaces à tous les travailleurs évincés de leur emploi, y compris aux victimes de licenciements individuels ou de petite échelle, lorsque les employeurs et les syndicats s’impliquent de façon constructive dans le processus. (OCDE, 2015[42]). Les règles de protection de l’emploi peuvent contribuer à définir un niveau approprié d’engagement des employeurs en les obligeant à respecter une durée minimale de préavis en cas de licenciement. Les pouvoirs publics peuvent alors s’assurer que les travailleurs concernés font l’objet de politiques d’ouverture du SPE, ou ont l’obligation de s’y inscrire dès qu’ils sont informés de leur licenciement. Cela peut permettre de s’assurer que les mesures d’intervention précoce ne se limitent pas aux travailleurs victimes de licenciements collectifs, mais concernent également les personnes touchées par un licenciement individuel.
Une stratégie d’activation efficace est essentielle
Une stratégie d’activation nationale efficace en faveur du retour à l’emploi offre une base solide pour promouvoir le retour rapide à l’emploi des licenciés économiques. Cependant, l’action publique doit également tenir compte des obstacles spécifiques au retour à l’emploi auxquels sont souvent confrontés les travailleurs licenciés – comme des compétences obsolètes et l’absence d’expérience récente en matière de recherche d’emploi, tout en tirant également parti de leurs atouts – comme un parcours professionnel stable et des liens solides avec le marché du travail – ainsi que du contexte local spécifique (p. ex. licenciements souvent concentrés dans les régions en déclin économique).
Si tous les travailleurs licenciés doivent bénéficier d’un accès rapide à des services de base de recherche d’emploi, certains auront besoin de services d’aide au retour à l’emploi ou de reconversion plus approfondis. Un autre enjeu de taille consiste à faire en sorte que tous les groupes de licenciés économiques aient un accès égal aux aides au retour à l’emploi, y compris ceux qui n’ont pas droit aux prestations de chômage dans l’immédiat, par exemple parce que l’indemnité de départ est considérée comme une indemnisation. À cette fin, il convient de dissocier la participation aux services de retour à l’emploi de l’aide publique au revenu. En outre, un recours pragmatique à des politiques et des programmes d’activation générale visant spécifiquement les licenciés économiques donne généralement les meilleurs résultats (OCDE, 2018[20])3.
Les services locaux de l’emploi peuvent jouer un rôle crucial dans les stratégies visant à faciliter les évolutions structurelles et à soutenir les licenciés économiques, mais ils ont besoin de souplesse et doivent être en mesure de se poser davantage en chef de file. D’après les Revues de l’OCDE sur la création locale d’emplois, les pouvoirs publics éprouvent des difficultés à accroître la marge de manœuvre des services locaux de l’emploi. L’octroi d’une flexibilité accrue doit s’accompagner de garanties de reddition de comptes sur la prise de décision et l’efficience de la prestation des services. À cette fin, il est indispensable de mettre en place un système rigoureux de gestion des performances, et de veiller à ce que les services locaux de l’emploi disposent de compétences adéquates et de ressources suffisantes. Il convient également de veiller à ce que le personnel travaillant « en première ligne » bénéficie d’informations adéquates relatives au marché du travail local et de solides contacts avec les employeurs afin d’avoir rapidement connaissance des nouvelles possibilités d’emploi à mesure qu’elles se présentent.
Politiques d’aide au revenu des licenciés économiques
Les politiques d’aide au revenu jouent un rôle crucial dans la réduction des coûts des suppressions d’emplois, qui peuvent prendre la forme d’une perte de revenu professionnel pendant la période de chômage et, potentiellement, d’une baisse des revenus au moment du retour à l’emploi. En présence de progrès technologiques tels que des groupes importants de licenciés économiques risquent de rester au chômage très longtemps en l’absence de possibilités d’emploi suffisantes pour tous, ce qui engendrerait un « chômage technologique » élevé, il peut être nécessaire de revoir la protection sociale plus en profondeur. Toutefois, étant donné le rythme d’automatisation actuellement estimé par l’OCDE pour les 15 à 20 prochaines années, une telle perspective n’est ni probable, ni inévitable puisque le risque de chômage technologique dépend essentiellement des possibilités de création de nouveaux débouchés et d’adaptation des compétences des travailleurs au monde du travail en mutation.
Les politiques d’aide au revenu permettent d’alléger les coûts des suppressions d’emplois
Par rapport à d’autres groupes de chômeurs, les droits à prestations des travailleurs licenciés sont en général relativement élevés dans la plupart des pays, parce que leur parcours professionnel est plus stable que celui de la plupart des autres chômeurs. Néanmoins, ces prestations ne compensent qu’une petite partie de la perte de revenu, avec de grandes disparités d’un pays à l’autre. Au cours de la première année de chômage, le taux de remplacement net moyen atteint 19 % aux États-Unis et 75 % au Danemark. Les pertes de revenus sont particulièrement importantes pour les travailleurs qui connaissent une longue période de chômage ou qui retrouvent un emploi beaucoup moins rémunéré ou à temps partiel. Pour éviter que les licenciés économiques qui connaissent de longues périodes de chômage se retrouvent sans aucune aide au revenu, il est essentiel de prévoir des prestations d’aide sociale pour ceux qui ont épuisé leurs droits aux prestations de chômage. Outre le fait qu’ils atténuent les difficultés financières, un mécanisme d'indemnisation du chômage et un régime d’aide sociale à couverture élevée offrent également un point de contact avec les services publics de l’emploi et les services sociaux, par le biais desquels des mesures de soutien appropriées peuvent être mises en œuvre pour surmonter les obstacles à l’emploi (voir chapitre 9 pour une analyse plus approfondie).
Une question importante dans le contexte des licenciés économiques est de savoir si la rémunération des travailleurs ayant retrouvé un emploi doit être complétée pour compenser une partie des pertes de revenus dues au licenciement, par un recours à des dispositifs d’assurance-salaire. Les évaluations de deux dispositifs mineurs d’assurance-salaire au Canada et aux États-Unis donnent à penser que l’assurance-salaire atténue les baisses de revenu des licenciés économiques, mais n’accélère pas le retour à l’emploi (Bloom et al., 2001[43] ; Wandner, 2016[44]). D’autres études pilotes des dispositifs d’assurance-salaire seraient très appréciables, compte tenu de l’effet des suppressions d’emplois sur le bien-être des travailleurs.
Des politiques d’aide au revenu pour faire face au chômage structurel élevé
Dans l’hypothèse peu probable où l’automatisation et la numérisation augmenteraient sensiblement le chômage structurel du fait de l’absence de possibilités d’emploi suffisantes, des mesures plus ambitieuses pourraient être nécessaires pour offrir une garantie de revenu adéquate.
Pour faire en sorte que tous les travailleurs bénéficient au moins d’une certaine garantie de revenu, un certain nombre de pays expérimentent diverses formes de dispositifs de revenu minimum. Un transfert public universel et non assorti de conditions particulières, « sans poser de questions », serait simple et aurait l’avantage de ne laisser personne à l’écart. Mais un versement généreux qui ne serait assorti d’aucune condition et dont tout le monde pourrait bénéficier exigerait très probablement des hausses d’impôts, ainsi qu’une baisse des prestations existantes, et ne serait pas un outil efficace pour réduire la pauvreté (OCDE, 2017[45] ; Hanna et Olken, 2018[46]). À dépenses sociales constantes, le revenu minimum théorique serait, dans la plupart des pays, bien inférieur au niveau actuel de l’aide sociale. En outre, certains groupes défavorisés seraient perdants si les prestations existantes étaient remplacées par un revenu minimum, ce qui met en évidence les inconvénients de la protection sociale sans aucune forme de ciblage.
Pour faire face à des niveaux élevés de chômage structurel, une autre solution peut consister à recourir à des garanties d’emploi – qui consistent à promettre un emploi à toute personne désireuse et capable de travailler, à un taux de salaire minimum. Par rapport aux systèmes de revenu minimum, les garanties d’emploi sont plus conformes à la philosophie des « obligations mutuelles », en vertu de laquelle la responsabilité de la société de venir en aide à ceux qui sont dans le besoin est à la mesure du devoir des individus d’apporter une contribution en retour. Par rapport aux dispositifs de revenu minimum, les garanties d’emploi présentent également l’avantage de ne pas verser un revenu sans contrepartie, et d’aider les individus à rester en contact avec la société, à renforcer leur estime de soi et à développer leurs aptitudes et compétences en leur offrant un emploi. Toutefois, les programmes d’emploi dans le secteur public expérimentés par le passé ont eu des effets négligeables sur les résultats ultérieurs des participants. Il est donc préférable de les considérer comme une forme d’aide au revenu plutôt qu’une mesure visant à renforcer l’autonomie, et ils doivent cibler étroitement les personnes dont les ressources propres sont limitées.
Politiques de soutien des régions à la traîne
Dans la mesure où les suppressions d’emplois sont concentrées dans des régions spécifiques, des mesures supplémentaires sont nécessaires pour soutenir les régions à la traîne4. Pour limiter les inégalités régionales, il faut au minimum maintenir des services publics de qualité dans les régions à la traîne, comme l’enseignement public, la santé publique, les transports publics et les services publics de l’emploi. Dans certains cas, des investissements publics supplémentaires dans l’éducation, les transports et les infrastructures sont nécessaires pour renforcer la compétitivité d’une région, et faciliter la diffusion des innovations et des bonnes pratiques entre les régions, les secteurs et les entreprises (Moretti, 2012[47] ; OCDE, 2018[48]). De telles mesures nécessitent la coopération des administrations nationales, régionales et locales afin de renforcer la capacité des administrations régionales et locales à gérer et à mettre en œuvre efficacement des projets d’investissement et des programmes d’éducation et d’emploi à grande échelle. Elles nécessitent également des procédures bien établies et transparentes pour sélectionner ces projets et les attribuer à des prestataires privés.
Toutefois, pour éviter que les licenciés économiques dans les régions à la traîne ne prennent encore plus de retard, des politiques sociales et des politiques de l’emploi territorialisées sont également nécessaires. Elles doivent s’attaquer aux problèmes sociaux liés à la concentration locale du chômage, à l’exclusion sociale et à la pauvreté, par : i) la mise en place de programmes de lutte contre la pauvreté facilement accessibles ; ii) la création de centres communautaires et le recours à des projets de revitalisation urbaine ; et iii) des programmes de recyclage, d’expérience professionnelle ou de création d’entreprise qui aident les licenciés économiques à se tourner vers de nouvelles activités ou d’autres régions offrant des perspectives d’emploi adaptées. Certaines régions pourraient avoir besoin d’aides spécifiques pour les minorités linguistiques, et pour promouvoir l’acquisition de nouvelles compétences et de nouveaux métiers par les peuples autochtones, dont les moyens traditionnels de subsistance s’érodent dans un monde de plus en plus moderne et interconnecté.
Conclusion
Pour maintenir de bons résultats sur le marché du travail et une croissance inclusive dans un contexte de progrès technologique rapide, de mondialisation croissante et d’évolution démographique, les marchés du travail doivent être adaptables, ce qui signifie que les travailleurs et les entreprises doivent pouvoir absorber, assimiler et exploiter au mieux les possibilités qui s’offrent à eux, tout en étant en mesure de relever les défis liés à un monde du travail en mutation. Bon nombre des politiques et des institutions examinées dans le présent volume rendent implicitement compte de la nécessité de disposer de marchés du travail adaptables, l’adaptabilité étant essentielle pour obtenir de bons résultats sur le marché du travail dans un contexte économique en rapide évolution. Le présent chapitre examine explicitement les principales mesures de renforcement de l’adaptabilité.
Promouvoir un redéploiement efficient des travailleurs entre les emplois, les entreprises, les industries et les régions. L’adaptation à la numérisation, à la mondialisation et à l’évolution démographique nécessite que les entreprises innovantes ne soient pas freinées par des réglementations trop lourdes sur les marchés de produits, comme des barrières administratives à l’entrée des entreprises, et des financements insuffisants. Dans le même temps, des régimes d’insolvabilité efficaces et des systèmes financiers plus équilibrés ne privilégiant pas le financement par emprunt au détriment du financement sur fonds propres pourraient favoriser la sortie ou la restructuration des entreprises les moins productives. Une suppression des règles de protection de l’emploi trop restrictives, et une réforme des politiques du logement qui réduisent la mobilité géographique, contribueraient à éviter que les travailleurs ne se retrouvent pris au piège d’entreprises et de régions à faible productivité, et leur permettraient de se rendre là où se trouvent les meilleurs emplois.
Mettre en place des systèmes de formation des adultes plus réactifs, efficaces et centrés sur les travailleurs. L’évolution rapide des besoins en compétences nécessite d’accorder un degré de priorité plus élevé à la formation des adultes. Pourtant, peu de pays disposent de systèmes d’apprentissage pleinement efficaces, et globalement, les systèmes existants aggravent plutôt qu’ils ne réduisent les déficits de qualifications : dans tous les pays de l’OCDE, les travailleurs les plus exposés au risque d’automatisation sont les moins susceptibles de participer à la formation des adultes. En l’absence de mesures appropriées, les travailleurs ne possédant pas les compétences de base sont fortement susceptibles de se retrouver au chômage, d’être poussés vers des emplois sans avenir ou de sortir totalement de la vie active. Pour relever ce défi, les pays doivent investir d’urgence dans des systèmes efficaces de formation des adultes. Ces systèmes doivent répondre à l’évolution des besoins du marché du travail, satisfaire aux exigences de qualité et de transparence, inciter les travailleurs et les entreprises à investir dans la formation des adultes et être suffisamment centrés sur les travailleurs en rattachant les droits à la formation aux travailleurs plutôt qu’aux emplois.
Soutenir les licenciés économiques par le biais de politiques de l’emploi et de politiques sociales efficaces. Bien que le progrès technologique crée de nouveaux débouchés, il engendre également des turbulences considérables sur les marchés du travail, qui se traduisent par des fermetures d’entreprises et des licenciements collectifs. Les suppressions d’emplois sont généralement douloureuses pour les travailleurs qui en sont victimes en termes de perte de revenu pendant la période de chômage, mais elles laissent aussi souvent des stigmates durables sur leur carrière. Pour réduire le coût des suppressions d’emplois – tant à court terme qu’à long terme en raison des effets de stigmate – il est essentiel que les licenciés économiques retournent au travail le plus rapidement possible. Cela nécessite des stratégies d’activation efficaces, comme nous l’avons vu au chapitre 9, mais également des mesures d’intervention précoce pendant la période de préavis. Des politiques d’aide au revenu sont essentielles pour réduire le coût des suppressions d’emplois pendant le chômage, mais potentiellement aussi lors du retour à l’emploi, par le recours à des dispositifs d’assurance-salaire.
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[47] Moretti, E. (2012), The new geography of jobs, Houghton Mifflin Harcourt, https://books.google.fr/books/about/The_New_Geography_of_Jobs.html?id=mxFMI7XWMzEC&source=kp_book_description&redir_esc=y (consulté le 29 octobre 2018).
[29] Nedelkoska, L. et G. Quintini (2018), « Automation, skills use and training », Documents de travail de l’OCDE sur les questions sociales, l’emploi et les migrations, n° 202, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/2e2f4eea-en.
[20] OCDE (2018), « Back to work: Lessons from nine country case studies of policies to assist displaced workers », dans OECD Employment Outlook 2018, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2018-8-en.
[48] OCDE (2018), Job Creation and Local Economic Development 2018 : Preparing for the Future of Work, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264305342-en.
[31] OCDE (2018), OECD Skills for Jobs Database, http://www.oecdskillsforjobsdatabase.org (consulté le 26 octobre 2018).
[41] OCDE (2018), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2018, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2018-en.
[45] OCDE (2017), « Basic Income as a Policy Option », https://www.oecd.org/els/soc/Basic-Income-Policy-Option-2017-Brackground-Technical-Note.pdf (consulté le 29 octobre 2018).
[24] OCDE (2017), « Comment la technologie et la mondialisation transforment le marché du travail », dans Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2017, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2017-7-fr.
[38] OCDE (2017), Financial Incentives for Steering Education and Training, Getting Skills Right, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264272415-en.
[36] OCDE (2017), Getting Skills Right: Good Practice in Adapting to Changing Skill Needs : A Perspective on France, Italy, Spain, South Africa and the United Kingdom, Getting Skills Right, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264277892-en.
[30] OCDE (2017), Getting Skills Right: Skills for Jobs Indicators, Getting Skills Right, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264277878-en.
[40] OCDE (2017), Obtenir les bonnes compétences: France, Getting Skills Right, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264284227-fr.
[32] OCDE (2016), L’importance des compétences : Nouveaux résultats de l’évaluation des compétences des adultes, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264259492-fr (consulté le 8 juin 2018).
[42] OCDE (2015), Back to Work: Sweden: Improving the Re-employment Prospects of Displaced Workers, Back to Work, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264246812-en.
[33] OCDE (2014), Employment and Skills Strategies in the United States, Revues de l’OCDE sur la création locale d’emplois, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264209398-en.
[39] OCDE (2006), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2006 : Stimuler l’emploi et les revenus, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2006-fr.
[34] OCDE/OIT (2017), Engaging Employers in Apprenticeship Opportunities : Making It Happen Locally, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264266681-en.
[26] Sorbe, S., P. Gal et V. Millot (2018), « Can productivity still grow in service-based economies? Preliminary evidence and scoping for further research », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/4458ec7b-en.
[44] Wandner, S. (2016), « Wage Insurance as a Policy Option in the United States », Upjohn Institute Working Papers, n° 16-250, Upjohn Institute for Employment Research, Kalamazoo, MI.
Notes
← 1. Idéalement, les jeunes entreprises doivent croître ou sortir rapidement (dynamique fondée sur l’équation « croître ou disparaître »), pour éviter de créer une masse importante de petites entreprises à faible productivité (Calvino, Criscuolo et Menon, 2015[5]).
← 2. Le CPF est en cours de réforme, les comptes de formation étant désormais libellés en euros plutôt qu’en heures.
← 3. De nombreux programmes ciblés se concentrent sur les travailleurs victimes d’une concurrence accrue des importations ; les deux principaux exemples sont l’aide à l’ajustement lié aux échanges (Trade Adjustement Assistance) aux États-Unis et le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation dans l’Union européenne.
← 4. Par exemple, OCDE (2018[48]) observe que le risque d’automatisation varie considérablement d’une région à l’autre au sein des pays.