Ce chapitre propose des orientations à l’appui de la formulation de recommandations d’action par pays fondées sur les grands principes de la nouvelle Stratégie de l'OCDE pour l’emploi. Il présente une procédure indicative à suivre pour déterminer les principaux enjeux d’action publique dans les pays, ainsi que des programmes d’action complets pour s’y attaquer. Il met également en lumière la nécessité de prendre en compte la situation initiale des pays – en termes de conjoncture économique, de capacités budgétaires et administratives, de réformes antérieures, de préférences et de démographie – afin d’adapter les recommandations d’action aux priorités, capacités et besoins de chaque pays.
Des emplois de qualité pour tous dans un monde du travail en mutation
La stratégie de l’OCDE pour l'emploi
Chapitre 17. Approche par pays : mettre en œuvre la Stratégie de l'OCDE pour l’emploi
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem-Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
Introduction
La nouvelle Stratégie de l'OCDE pour l’emploi propose une série complète de recommandations d’action articulées autour des dimensions suivantes : i) quantité et qualité des emplois ; ii) inclusivité du marché du travail ; et iii) résilience et capacité d’adaptation. Au moyen du tableau de bord de la nouvelle Stratégie pour l’emploi, ce chapitre répertorie ces orientations en fonction de la situation du marché du travail dans chaque pays, en déterminant les principaux enjeux d’action publique à l’échelon national et en proposant des exemples de programmes d’action adaptés.
Pour déterminer les enjeux d’action publique d’un pays, on observe s’il obtient des résultats dans l’une des dimensions du tableau de bord qui sont inférieurs à ceux enregistrés dans les autres dimensions, ce qui signifie qu’il peut y avoir des écarts importants en valeur absolue entre les pays confrontés à un même enjeu. Il peut aussi y avoir d’importants écarts entre les pays sur le plan du cycle économique, des capacités budgétaires et administratives, des réformes déjà engagées, des préférences sociales et de l’évolution démographique, écarts qui doivent être pris en compte pour formuler des recommandations d’action adaptées à chaque pays. Les exemples de programmes d’action présentés ici doivent donc être considérés comme un point de départ vers des recommandations plus détaillées et plus nuancées en fonction des pays.
Le reste du chapitre s’articule comme suit : la section 17.1 replace le chapitre dans le contexte global de la nouvelle Stratégie de l'OCDE pour l’emploi et présente une procédure indicative à suivre pour élaborer des recommandations d’action par pays. La section 17.2 présente des programmes d’action complets correspondant aux grands enjeux qui se font jour dans le cadre de cette procédure. La section 17.3 met l’accent sur divers facteurs supplémentaires à prendre en compte pour adapter les programmes d’action à la situation en vigueur dans chaque pays.
17.1. Procédure indicative à suivre pour mettre en évidence les enjeux d’action publique
Pour aider les pays à mettre à exécution la nouvelle Stratégie de l'OCDE pour l’emploi, ce chapitre propose une procédure indicative à suivre pour transposer ses recommandations d’action d’ordre général en mesures adaptées à chaque pays. Dans cette optique, les faiblesses relatives des pays sont recensées au moyen du tableau de bord de la nouvelle Stratégie de l'OCDE pour l’emploi (chapitre 3), et le chapitre propose des exemples de mesures permettant d’y remédier. Ces éléments constituent un point de départ à partir duquel formuler des stratégies de réforme complètes adaptées à chaque pays, qui doivent aussi prendre pleinement en compte le contexte national, comme les réformes déjà engagées et les préférences sociales (Graphique 17.1).
Graphique 17.1. Élaborer des recommandations de réforme propres à chaque pays
Le tableau de bord de la Stratégie de l’OCDE pour l’emploi décrit le fonctionnement du marché du travail au moyen d’indicateurs relatifs à la quantité et à la qualité des emplois et à l’inclusivité (partie A) et d’indicateurs relatifs aux conditions-cadres favorables à la résilience et à la capacité d’adaptation (partie B). Pour illustrer comment le tableau de bord et les analyses de la Stratégie pour l’emploi peuvent être utilisés afin de déterminer les enjeux d’action publique, le chapitre met l’accent sur les domaines où les résultats sont les plus faibles par rapport aux autres (résultats relatifs), chaque pays se voyant assigné un enjeu de la partie A du tableau de bord et un enjeu de la partie B1. Si cette méthode permet de définir des priorités en fonction des résultats pour l’ensemble des pays, on peut observer de grandes différences en termes de résultats absolus, y compris entre les pays confrontés à des enjeux identiques. Par exemple, les pays dont le principal enjeu est la quantité des emplois peuvent afficher dans ce domaine des résultats inférieurs à la moyenne, mais aussi supérieurs à la moyenne (lorsque leurs résultats en termes de qualité des emplois et d’inclusivité sont encore meilleurs). Cette procédure permet de repérer aisément quels sont les enjeux propres à chaque pays, mais on peut la modifier facilement pour certains pays, en tenant compte d’un éventail plus large d’enjeux ou en les sélectionnant différemment en fonction des objectifs de l’action publique.
Graphique 17.2. Procédure indicative de diagnostic des enjeux d’action publique
17.2. Diagnostic des enjeux d’action publique et exemples de programmes d’action
Domaines de performance
En moyenne, les pays dont le principal enjeu est la quantité des emplois affichent également des résultats inférieurs à la moyenne de l’OCDE en termes de qualité des emplois et d’inclusivité (Graphique 17.3). Ceux dont l’inclusivité est le principal enjeu se situent dans la moyenne de l’OCDE en termes de quantité et de qualité des emplois. Enfin, ceux qui ont pour enjeu principal la qualité des emplois obtiennent généralement des résultats supérieurs à la moyenne de l’OCDE dans les deux autres domaines. Pour ce qui est des différents aspects évalués dans la partie B, les pays qui affichent des résultats relatifs faibles dans un domaine tendent à obtenir des résultats supérieurs à la moyenne de l’OCDE dans d’autres.
Graphique 17.3. Déterminer les enjeux d’action publique par grand domaine de performance
Note : Le triangle bleu représente les résultats moyens des pays de l’OCDE (voir chapitre 3, tableau 3.1 pour plus de détails sur les indicateurs). La ligne noire représente les résultats moyens des pays confrontés aux mêmes enjeux de performance. Tous les indicateurs ont été uniformisés et réajustés de sorte qu’une valeur plus élevée correspond à un meilleur résultat.
Analyser les enjeux d’action publique par grand domaine de performance
Même les pays confrontés à des enjeux identiques sur la base de leurs résultats relatifs peuvent enregistrer des écarts importants en termes de résultats absolus (Graphique 17.4). Par exemple, le Danemark enregistre des résultats relatifs inférieurs sur le plan de la quantité des emplois par rapport à la qualité des emplois ou à l’inclusivité, mais ses résultats sont supérieurs à la moyenne de l'OCDE en termes de quantité des emplois (il enregistre de bons résultats en valeur absolue), tandis que d’autres pays dont le principal enjeu est la quantité des emplois, comme l’Espagne, la Grèce et l’Italie, ont des résultats largement inférieurs à la moyenne de l'OCDE.
Les résultats relatifs au regard des sous-indicateurs de la quantité des emplois, de la qualité des emplois et de l’inclusivité peuvent aussi varier sensiblement d’un pays à l’autre, même pour les pays confrontés à un enjeu principal identique (Graphique 17.5). Par exemple, le Canada, la Chine, la Corée, les États-Unis et le Japon partagent le même enjeu de performance, à savoir l’inclusivité, mais leurs résultats relatifs au regard des différents sous-indicateurs sont très variables. Au Canada, en Chine et aux États-Unis, les résultats relatifs médiocres tiennent principalement à la forte proportion de ménages à bas revenus, tandis qu’au Japon et en Corée, ils sont imputables à des inégalités relativement importantes entre hommes et femmes.
Graphique 17.4. Écarts importants en termes de résultats absolus entre les pays confrontés à des enjeux identiques
Notes : Le graphique montre les contributions aux résultats absolus dans les parties A et B du tableau de bord. Les résultats absolus sont uniformisés sur la base de la moyenne de l'OCDE, les unités indiquées sur l'axe des ordonnées correspondant aux écarts-types. Sur l’axe des abscisses, les pays sont classés en fonction du principal enjeu auquel ils sont confrontés et par ordre croissant en fonction de leurs résultats absolus (c’est-à-dire des résultats les moins bons jusqu’aux meilleurs).
Graphique 17.5. Écarts importants en termes de résultats relatifs entre les pays confrontés à des enjeux identiques
Note : Le graphique montre les contributions aux résultats absolus en termes de quantité des emplois, de qualité des emplois et d’inclusivité. Les résultats absolus sont uniformisés sur la base de la moyenne de l'OCDE pour chaque sous-indicateur, les unités indiquées sur l'axe des ordonnées correspondant aux écarts-types. Dans chaque partie, les pays sont classés par ordre croissant en fonction de leurs résultats absolus dans chaque dimension (c’est-à-dire des résultats les moins bons jusqu’aux meilleurs)
Composantes des programmes d’action adaptés aux enjeux propres à chaque pays
Cette section présente divers exemples de programmes d’action complets visant à remédier aux problématiques propres à chaque pays. Compte tenu des écarts importants constatés entre les pays confrontés aux mêmes enjeux en termes de résultats absolus et de contexte économique et institutionnel, ces programmes d’action sont présentés à titre indicatif uniquement. Une analyse beaucoup plus approfondie serait nécessaire pour élaborer des stratégies de réforme adaptées à chaque pays. Cette section met plus particulièrement l’accent sur les synergies et arbitrages potentiels entre les domaines d’action relatifs à la quantité et à la qualité des emplois et à l’inclusivité (partie A) et à la résilience et la capacité d’adaptation (partie B).
Pays dont le principal enjeu est la quantité des emplois
La majorité des pays dont le principal enjeu de performance est la quantité des emplois, parmi lesquels l’Afrique du Sud, la Belgique, la Finlande, la France, la Grèce et l’Italie, sont également confrontés à la nécessité de réduire un taux de chômage élevé et de stimuler la croissance de la productivité. Cela tient généralement à des difficultés en termes de création d’emplois et, parfois, de taux d’activité. Les mesures adoptées pour encourager la création d’emplois et les gains de productivité tendent à se renforcer mutuellement. En Belgique, en France et en Grèce, par exemple, une réglementation trop stricte du marché de produits et de la protection de l’emploi peut à la fois freiner la croissance de la productivité et restreindre l’offre d’emplois. En Belgique, en Finlande, en France et en Italie, les résultats inférieurs enregistrés sur le plan de la quantité des emplois peuvent aussi s’expliquer par des coûts de main-d'œuvre non salariaux élevés, ce qui implique d’étudier le niveau et la composition des impôts sur le travail.
D’autres pays, comme l’Espagne et l’Irlande, pourraient améliorer leurs résultats sur le plan de la résilience. Les résultats médiocres sur le front de l’emploi sont en partie les séquelles de la crise financière mondiale. Souvent, les politiques macroéconomiques et structurelles qui renforcent la résilience ont aussi un impact favorable sur la quantité des emplois à moyen terme. Ainsi, l’Espagne a subi d’importantes pertes d’emplois pendant une longue période à la suite de la crise mondiale de 2008‑09 et des crises qui ont ensuite frappé la zone euro, une tendance qui ne s’est totalement inversée qu’en 2017.
Quelques pays, comme la Turquie, doivent renforcer l’offre de main-d’œuvre effective et améliorer les compétences. Le manque de compétences adaptées représente un obstacle majeur pour accéder à l’emploi. En Turquie, les mauvais résultats enregistrés au regard des compétences des élèves sont souvent imputables à une utilisation inefficiente des ressources, à laquelle s’ajoutent des ressources limitées allouées à l’éducation.
Pays dont le principal enjeu est la qualité des emplois
La majorité des pays dont le principal enjeu de performance est la qualité des emplois, parmi lesquels la Fédération de Russie, la Hongrie, la Nouvelle-Zélande, le Portugal, la République tchèque et la Slovénie, auraient intérêt à améliorer la qualité des revenus d’activité et à accélérer la croissance de la productivité. Des résultats inférieurs sur le plan de la qualité des emplois sont le signe d’un niveau de rémunération peu élevé. Il est essentiel, pour améliorer les conditions de travail et notamment les salaires, de dynamiser la productivité. Toutefois, cela pourrait nécessiter des réformes structurelles de grande ampleur dans la mesure où ces pays enregistrent aussi des résultats inférieurs en termes de croissance de la productivité. Il pourrait notamment s’agir de réduire les barrières à l’entrée et à la sortie des entreprises lorsqu’elles sont particulièrement élevées, comme c’est le cas en Slovénie et en Fédération de Russie, ou de mieux utiliser les incitations fiscales et les subventions à la R-D afin de favoriser une diffusion plus rapide des innovations des entreprises situées à la frontière jusqu’aux entreprises à la traîne (Nouvelle-Zélande et Portugal). Pourtant, à elles seules, il est peu probable que ces réformes aboutissent à un niveau élevé de qualité des emplois. Dans certains pays, comme la Hongrie et la Fédération de Russie, des mesures supplémentaires peuvent être nécessaires pour promouvoir la qualité des emplois, par exemple dans les domaines de l’hygiène et de la sécurité au travail et du dialogue social.
La plupart des autres pays, y compris l’Estonie, Israël, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la République slovaque, pourraient être contraints d’associer aux mesures visant à favoriser la qualité des emplois, surtout sur le plan de la rémunération, des actions destinées à renforcer la résilience. Les politiques à l’appui de la résilience, notamment un cadre macroéconomique solide, peuvent avoir l’avantage supplémentaire d’améliorer la sécurité de l’emploi en limitant les pertes d’emplois provoquées par un ralentissement de l’activité économique et en assurant ensuite un redressement rapide. Les politiques de promotion de la qualité des emplois peuvent aussi avoir un impact positif sur la résilience. Un renforcement du dialogue social en Estonie, en Israël, en Lettonie et en Pologne par exemple serait avantageux tant du point de vue de la résilience que de celui de la qualité des emplois.
Pays dont l’inclusivité est le principal enjeu
La majorité des pays dont le principal enjeu de performance est l’inclusivité, parmi lesquels l’Allemagne, l’Autriche, la Corée, le Japon, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suisse, auraient avantage à favoriser aussi la croissance de la productivité du travail. En effet, même si la plupart d’entre eux enregistrent des résultats supérieurs à la moyenne dans de nombreux domaines importants liés à la quantité et à la qualité des emplois et à l’inclusivité, ils pourraient faire encore mieux s’ils gommaient les disparités entre hommes et femmes constatées sur le marché du travail. Selon la nature de ces disparités (voir chapitre 10), ils pourraient y parvenir en élargissant l’accès à des services de garde d’enfants de qualité et abordables afin d’encourager les femmes à travailler, en améliorant l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, en encourageant un partage plus équitable des responsabilités familiales, et en atténuant les distorsions induites dans l’offre de main-d’œuvre par le système de prélèvements et de transferts. Pour dynamiser la croissance de la productivité du travail, l’Allemagne, l’Autriche, la Corée et le Japon pourraient réduire les barrières à l’entrée dans le secteur tertiaire, comme les obligations d’obtention d’une licence professionnelle, ce qui présenterait l’avantage supplémentaire de réduire les obstacles à l’emploi pour les travailleurs peu qualifiés, avec à la clé une plus grande inclusivité.
La plupart des économies de marché émergentes, notamment l’Afrique du Sud, l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Chine, le Costa Rica et le Mexique, pourraient réaliser d’importants progrès s’agissant de l’amélioration de l’inclusivité et des compétences. Il est crucial de fournir à toutes les catégories de population un accès à une formation de qualité afin d’assurer l’égalité des chances. Dans de nombreuses économies de marché émergentes, cela pourrait par exemple passer par une amélioration à la fois de la qualité de l’enseignement et du taux de scolarisation. Une autre solution pour améliorer les compétences et promouvoir l’inclusivité dans ces pays consisterait à réduire l’ampleur importante de l’activité informelle, notamment en rendant la régularisation de l’activité plus attractive et moins coûteuse et en améliorant les moyens utilisés pour faire respecter la loi.
Dans certains pays anglophones, comme l’Australie, le Canada et les États-Unis, des progrès pourraient être accomplis dans le domaine de l’inclusivité, en accordant une attention particulière à la réduction de la proportion de bas revenus et en renforçant la résilience. Au Canada et aux États-Unis, la part de la population d’âge actif ayant un revenu disponible modeste est importante par comparaison avec la moyenne de l'OCDE. Pour y remédier, ces pays pourraient accroître les investissements consentis dans les compétences, renforcer les filets de protection sociale et élaborer une stratégie d’activation complète, ce qui aurait aussi l’avantage de renforcer les stabilisateurs budgétaires automatiques et, partant, la résilience. Pour s’attaquer aux inégalités entre hommes et femmes sur le plan des revenus du travail, qui sont marquées dans ces pays, il est possible d’étendre l’offre de services d’accueil des jeunes enfants et d’enseignement primaire à plein temps et de réduire le taux d’imposition appliqué aux deuxièmes apporteurs de revenu.
17.3. Prise en compte du contexte national
Les moyens d’action ci-dessus sont présentés à titre indicatif mais ne constituent pas des recommandations opérationnelles propres à chaque pays. Outre le fait qu’elles doivent tenir compte de l’ampleur des écarts constatés entre les pays, ces recommandations opérationnelles doivent prendre en considération différents facteurs propres à chaque pays, notamment : la situation macroéconomique, les capacités budgétaires et administratives, les réformes antérieures, les synergies et l’ordonnancement, les préférences sociales et les facteurs démographiques.
Contexte et politiques macroéconomiques
Il faut du temps pour que les réformes portent pleinement leurs fruits. Les réformes engagées sur les marchés de produits et du travail se traduisent par une nette amélioration du fonctionnement de l'économie et du marché du travail à long terme (Boeri, Cahuc et Zylberberg, 2015[1]). Mais les réformes structurelles impliquent souvent un redéploiement important des ressources entre les entreprises et les secteurs, qui peut générer des coûts immédiats, notamment sur le marché du travail (chapitre 15).
L’impact à court terme des réformes structurelles dépend du cycle économique. Par exemple, les réformes de la protection de l’emploi ont des retombées positives sur l’emploi et la production lorsqu’elles sont mises en œuvre en phase de redressement de la conjoncture, alors qu’elles peuvent accentuer la contraction de l’emploi pendant les périodes de fléchissement de l’activité économique (voir le chapitre 15 pour une analyse plus détaillée). En effet, si ces réformes peuvent favoriser l’embauche pendant les phases d’expansion économique en diminuant le coût des licenciements à venir, elles peuvent aussi provoquer des licenciements immédiats lorsque l’économie ralentit. À titre de comparaison, la baisse de la fiscalité du travail ou l’accroissement des dépenses publiques allouées aux mesures d’activation ont une incidence plus importante sur la production et l’emploi pendant les périodes de ralentissement de l’activité économique (FMI, 2016[2] ; OCDE, 2017[3]).
Les politiques macroéconomiques qui soutiennent l'activité peuvent limiter les coûts immédiats des réformes structurelles et favoriser leur viabilité politique. Elles peuvent par exemple décupler les retombées positives immédiates qu’ont sur l’emploi les réformes menées sur le marché du travail et le marché des produits (FMI, 2016[2]). Par ailleurs, des mesures budgétaires d’accompagnement peuvent être prises pour indemniser les victimes des réformes (Høj et al., 2006[4]).
Capacités budgétaires et administratives
Une capacité limitée à lever des recettes budgétaires peut faire obstacle à la réforme. Les recettes collectées dans les économies de marché émergentes s’élèvent généralement entre 12 et 32 % du PIB, tandis que la moyenne pour les pays avancés atteint 35 % environ (Graphique 17.6). Cela signifie que les pays ayant une capacité budgétaire limitée peinent davantage à trouver les ressources nécessaires pour adopter et mettre en œuvre les réformes, notamment dans les domaines de la qualité des emplois et de l’inclusivité où les restructurations impliquent souvent une augmentation des dépenses sociales. Par exemple, les pays d’Europe du Nord comme la Suède et le Danemark qui ont d’importantes capacités budgétaires peuvent mettre en œuvre des programmes publics relativement généreux d’aide au revenu et à l’emploi afin de promouvoir la qualité des emplois, contrairement à la plupart des économies émergentes. D’une manière plus générale, les pays ayant une capacité budgétaire limitée peuvent être dans l’obligation de donner la priorité aux réformes qui sont neutres du point de vue budgétaire, comme celles qui consistent à ajuster à la fois les impôts et les dépenses pour renforcer les incitations au travail, plutôt qu’aux réformes qui impliquent des coûts initiaux élevés, comme la hausse des dépenses allouées aux mesures d’activation ou le renforcement du dispositif de protection sociale (FMI, 2012[5]).
Graphique 17.6. Les recettes fiscales varient considérablement d’un pays à l’autre
Note : Les données se rapportent à 2016 pour tous les pays à l’exception de l’Australie et du Japon (2015). La moyenne de l'OCDE est une moyenne simple de tous les pays qui figurent dans le graphique.
Source : Base de données de l'OCDE sur les recettes publiques, 2018, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=REV.
Des capacités administratives restreintes peuvent constituer un autre obstacle à la réforme. Ainsi, dans de nombreuses économies de marché émergentes, de vastes secteurs informels échappent aux obligations fiscales et à la réglementation du marché du travail. Dans ces pays, il convient de promouvoir la sécurité sur le marché du travail par d’autres moyens que les programmes publics d’aide au revenu et à l’emploi, notamment en développant l’utilisation de régimes d'auto-assurance obligatoire fondés sur des comptes d'épargne individuels pour ceux qui en ont les moyens, et en assurant une part de redistribution pour ceux qui ne peuvent s’appuyer sur l’épargne individuelle. Au Chili, le dispositif d’assurance chômage fondé sur un compte épargne individuel (Régimen de Seguro de Cesantía), associé à un fonds de solidarité (Fondo de Cesantía Solidario), fournit un exemple intéressant d’auto-assurance conjuguée à une garantie de revenu en cas de perte d’emploi pour les plus modestes (OCDE, 2011[6]). De la même manière, dans des pays tels que l’Espagne, la Grèce, l’Italie et la Turquie, des capacités administratives restreintes peuvent compromettre la mise en œuvre efficace des programmes actifs du marché du travail.
Outre l’amélioration des capacités budgétaires et administratives, la réussite des réformes dépend aussi des mesures prises pour optimiser la transparence, la redevabilité, les capacités et le professionnalisme de l’administration publique — y compris à l’échelon local — ainsi que l’environnement des entreprises. Dans les économies de marché émergentes, comme la Colombie, le Costa Rica ou le Mexique, le secteur public a des capacités limitées, tant sur le plan des ressources humaines que des ressources financières, tandis que la corruption reste très répandue et que l’État de droit est peu respecté (Kaufmann, Kraay et Zoido-Lobaton, 1999[7]). Ces facteurs gênent la mise en œuvre efficace des politiques publiques (chapitre 16). Dans ces pays, les autorités doivent mener une action simple, transparente, dont elles pourront facilement rendre compte. Elles peuvent par exemple envisager une diminution des critères de ressources conditionnant l’octroi des prestations sociales, qui pourraient en outre être moins ciblées, mais aussi moins généreuses.
Réformes antérieures, synergies et ordonnancement
Lorsqu’il existe des synergies entre les politiques publiques, une mise en œuvre coordonnée plutôt qu’isolée aboutit à de meilleurs résultats. Par exemple, un pays qui engage des réformes simultanées dans les domaines de l’éducation, de l’activation et de l’innovation plutôt que de se concentrer sur un seul domaine d’action a plus de chances d’aboutir à des résultats positifs. Le fait de promouvoir un relèvement du niveau d’études sans adopter de politiques de soutien à l’innovation et à la mise en adéquation des compétences peut déboucher sur une inadéquation des compétences, du sous-emploi, du mécontentement et de l’émigration (OCDE, 2019[8]).
Comme indiqué au chapitre 15, certaines réformes sont nécessaires à la réussite des autres. Par exemple, il est préférable, en théorie, que la libéralisation du marché des produits précède les réformes du marché du travail : en effet, les réformes favorables à la concurrence sur les marchés de produits réduisent le pouvoir de marché, facilitent l’entrée de nouvelles entreprises, et stimulent l’activité économique et la demande de main-d’œuvre (FMI, 2016[2] ; Høj et al., 2006[4] ; Blanchard et Giavazzi, 2003[9])2. Par conséquent, les réformes engagées sur les marchés de produits peuvent augmenter les chances de réformer la réglementation relative à la protection de l’emploi en créant de nouvelles possibilités d’emploi, ce qui limite les incitations qu’ont les travailleurs existants de protéger leurs emplois (Koeniger et Vindigni, 2003[10] ; Dias Da SIlva, Givone et Sondermann, 2078[11]).
Les mesures d’activation et de protection sociale peuvent se compléter les unes les autres, étant donné qu’il existe d’importantes synergies entre l’aide au revenu ou l’aide en nature d’un côté (« mesures passives ») et les mesures d’activation (« mesures actives ») de l’autre (chapitre 9). Habituellement, les incitations qui interviennent par le biais des mesures de protection sociale existantes (menace de suppression de la prestation, primes ou formes de sanctions différentes) peuvent encourager les personnes à participer aux programmes d’activation. Dans le même ordre d’idées, un dispositif efficace de garantie de revenu permet de cibler beaucoup plus facilement les mesures d’activation telles que la formation ou l’aide à la recherche d’emploi (OCDE, 2015[12]). Or c’est en ciblant précisément ces mesures que l’on peut créer la marge de manœuvre budgétaire et rallier le soutien politique nécessaires pour offrir un soutien adapté aux familles qui en ont le plus besoin. C’est pourquoi l’efficacité des mesures actives peut être plus limitée dans les pays où les prestations sociales sont moins généreuses ou très limitées dans le temps. Compte tenu de cette complémentarité, les ajustements opérés dans un domaine sont souvent le signe qu’il faut passer en revue les dispositions prévues dans l’autre. Par exemple, pour préserver un équilibre entre les droits et les responsabilités, il peut être nécessaire de compléter l’allongement de la durée de versement des allocations de chômage ou l’extension de la couverture du régime d’indemnisation du chômage par d’autres mesures afin d’assurer un accompagnement actif d’un nombre de plus en plus important de bénéficiaires de prestations. Ainsi, les pays nordiques ont atteint des taux d’emploi élevés en dépit de prestations sociales généreuses en imposant de stricts critères d’ouverture des droits et obligations de recherche d’emploi.
Les réformes du marché du travail qui ont pour effet d’accroître l’offre de main-d’œuvre, comme les politiques d’activation, ont un effet dopant sur l’emploi lorsque la main-d’œuvre supplémentaire est absorbée par la hausse de la demande. Les politiques d’activation sont plus efficaces si elles s’intègrent dans un cadre d’action global qui facilite la création d’emplois et favorise le dynamisme du marché du travail. Par exemple, les réformes qui renforcent la flexibilité salariale, ainsi que les réformes des marchés de produits et des marchés financiers qui favorisent la progression de l’emploi, peuvent optimiser l’efficacité des politiques d’activation. Par ailleurs, les politiques actives du marché du travail sont plus efficaces si elles s’accompagnent d’une diminution des barrières à l’entrée sur les marchés de produits et de gains d’efficience dans le secteur public (Andrews et Saia, 2016[13]).
Préférences en matière de redistribution et de dialogue social
Les préférences en matière de redistribution varient considérablement entre les pays (Alesina, Giuliano et Alesina, 2009[14]). Les pays qui affichent une forte préférence pour la redistribution (comme les pays nordiques) encouragent généralement l’inclusivité au moyen du système de prélèvements et de transferts (Causa et Hermansen, 2017[15]). Lorsque ce dernier a une orientation moins redistributive, il est possible de promouvoir l’inclusivité en investissant dans l’éducation afin d’assurer l’égalité des chances et/ou en intervenant directement sur le fonctionnement du marché. Parmi les interventions possibles figurent le soutien aux revenus situés dans le bas de l’échelle de distribution grâce au salaire minimum et les mesures d’activation qui facilitent le retour à l’emploi.
Lorsqu’un pays privilégie le dialogue social et la négociation collective plutôt que les approches axées sur l’État ou le marché, il convient d’en tenir compte lors de l’élaboration de recommandations propres à chaque pays. Par exemple, dans certains pays, on utilise des salaires planchers convenus dans le cadre de négociations collectives pour garantir que les travailleurs situés au bas de l’échelle salariale tirent également profit de la croissance économique. En revanche, en l’absence de conventions collectives, on peut atteindre le même objectif en ayant recours au salaire minimum légal. Ainsi, il n’existe pas de négociations de branche en Australie, mais des salaires minimums ont été fixés par secteur, qui varient en fonction des professions conformément à un système de réglementation des salaires (Modern Awards).
Dans les pays ayant une forte tradition de dialogue social, les partenaires sociaux peuvent se substituer en partie à l’État pour fournir des trains complets de mesures d’activation, englobant notamment des possibilités de formation et de reconversion, des services d’orientation professionnelle et des informations visant à favoriser la mobilité. Ainsi, les Jobs Security Councils (JSC) mis en place en Suède sont un exemple de services continus et sur mesure d’aide au retour à l’emploi pour les travailleurs licenciés fournis par les partenaires sociaux (c’est-à-dire par les fédérations d’employeurs en étroite collaboration avec les fédérations syndicales), plutôt que par le service public de l’emploi ou d’autres acteurs publics (chapitre 14).
Facteurs démographiques : vieillissement de la population et migrations
La baisse du taux de fécondité et l’allongement de l’espérance de vie se traduisent par un vieillissement de la population dans de nombreux pays de l'OCDE, ce qui a pour effet d’augmenter le taux de dépendance des personnes âgées (qui correspond au rapport entre les personnes âgées et la population d’âge actif) et de modifier la composition de la population active vers une plus forte proportion de travailleurs âgés (Graphique 17.7). Les pays ayant une population vieillissante sont aussi plus exposés au risque de pénurie de main-d’œuvre qualifiée, ce qui peut avoir des répercussions sur la croissance potentielle et la viabilité des systèmes d’assurance sociale (FMI, 2018[16] ; OCDE, 2017[17]). Le vieillissement de la population peut également entraîner des mutations profondes de la structure des secteurs d’activité et des professions à mesure que les préférences des consommateurs évoluent, avec un transfert de la demande des biens durables vers les services.
Dans les pays confrontés à un vieillissement rapide de la population, comme l’Allemagne, l’Italie, le Japon et la Slovénie, il est important de renforcer les politiques publiques en faveur des compétences, des entreprises et de l’activation qui permettent aux individus de continuer à travailler plus longtemps, et les y encouragent, de même que les mesures qui favorisent le travail des femmes et l’intégration des groupes défavorisés, notamment des immigrés. La réforme des retraites doit s’accompagner de politiques relatives aux compétences qui visent à assurer l’adéquation des compétences individuelles avec l’évolution des besoins du marché du travail. Dans ce contexte, il sera particulièrement important que les pouvoirs publics mettent au point des systèmes de qualité pour l’apprentissage tout au long de la vie, permettant aux adultes de mettre régulièrement à jour ou d’améliorer leurs connaissances et leurs compétences, voire d’en acquérir de nouvelles, et d’être ainsi en mesure de conserver leur emploi ou d’en trouver un nouveau. Pour mettre en place une stratégie d’activation globale pour les travailleurs plus âgés, il faut leur offrir un travail rémunérateur, éliminer les contre-incitations à l’embauche et au maintien des travailleurs âgés du côté des employeurs et améliorer l’employabilité des travailleurs âgés. La baisse de la fiscalité du travail pour les travailleurs plus âgés et les politiques qui optimisent la mise en correspondance de l’offre et de la demande en matière d’emplois peuvent inciter les individus à continuer de travailler plus longtemps ou à chercher du travail.
À l’inverse, dans de nombreuses économies de marché émergentes caractérisées par une population active jeune et de plus en plus nombreuse (comme l’Arabie saoudite, l’Inde ou le Mexique), le défi sera d’exploiter pleinement le potentiel du dividende démographique, en s’assurant que les jeunes disposent de compétences adéquates et de possibilités suffisantes d’accéder à un emploi rémunérateur, profitant à la croissance économique. Les politiques adoptées dans ces pays en matière de compétences et d’éducation doivent en priorité assurer à tous une formation initiale de qualité, notamment en relevant le niveau d’études et en réduisant les taux d’abandon scolaire, tout en veillant à ce que les jeunes acquièrent les compétences requises dans les emplois du secteur formel. Par ailleurs, ces pays doivent s’efforcer d’assurer une transition sans heurts de l’école à la vie active, par exemple en renforçant la capacité des services publics de l’emploi de venir en aide aux jeunes, en donnant davantage de moyens aux politiques favorables à la famille et en fournissant aux jeunes une aide au revenu adaptée.
Graphique 17.7. Le taux de dépendance des personnes âgées va pratiquement doubler, en moyenne, au cours des 35 prochaines années
Notes : Pour le taux de dépendance des personnes âgées, les prévisions diffèrent selon les sources. La présente publication se fonde sur les données des Nations Unies à des fins de comparaison. Les différences les plus marquées sont les suivantes : selon Eurostat, le taux de dépendance des personnes âgées (65 ans et plus/20-64 ans) progresserait de 39 et de 19 points en Espagne et en Autriche, respectivement, entre 2015 et 2050, contre 47 et 29 points selon les données des Nations Unies. En revanche, il progresserait de 33 points en Lettonie d’après Eurostat, contre 21 points seulement d’après les données des Nations Unies.
Source : OCDE (2017[18]), Panorama des pensions 2017 : Les indicateurs de l'OCDE et du G20, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2017-en.
En association avec d’autres moyens d’action, les politiques migratoires peuvent largement contribuer à remédier aux déséquilibres démographiques constatés entre les pays et les régions. Dans la plupart des pays de l'OCDE, l’immigration peut aider à faire face aux pénuries de main-d’œuvre, mais il est souvent nécessaire qu’elle s’accompagne de véritables politiques en faveur de l’intégration (chapitre 11). Cela s’applique principalement aux immigrés qui s’installent dans un pays pour des raisons autres que le travail, notamment pour se rapprocher de leur famille (y compris les familles accompagnantes d’immigrés de travail) ou pour des raisons humanitaires. En effet, ces migrations non liées au travail représentent la plus grande partie de l’immigration dans la plupart des pays de l'OCDE. La Suède offre un exemple de bonnes pratiques en matière d’intégration des immigrés, puisqu’elle propose aux réfugiés des programmes d’accueil sur mesure conjuguant des cours de langue et autres et une expérience professionnelle, afin de faciliter leur insertion sur le marché du travail. Pour inciter les employeurs à donner aux immigrés la possibilité d’acquérir une expérience professionnelle, les employeurs qui embauchent des réfugiés arrivés récemment sur le territoire peuvent bénéficier de plusieurs dispositifs de subvention (OCDE, 2016[19]). Les pays qui comptent une forte proportion d’immigrés peu qualifiés peuvent aussi revoir leurs politiques en matière d’éducation de manière à assurer l’égalité des chances à l’école aux enfants de ces familles, afin d’éviter qu’ils se marginalisent une fois adultes. Dans ce contexte, il est crucial de renforcer l’accès à l’éducation des jeunes enfants, avec un accent particulier mis sur les enfants qui se heurtent à des obstacles liés à la langue.
Conclusions
Ce chapitre propose des orientations sur la manière de transposer les recommandations d’action de la nouvelle Stratégie de l'OCDE pour l’emploi à l’échelon national. Il illustre comment déterminer les enjeux de performance de chaque pays, en mettant l’accent sur les faiblesses relatives (au regard d’un des aspects du fonctionnement du marché du travail par rapport à un autre). Par ailleurs, le chapitre présente une série de programmes d’action complets visant à relever les principaux enjeux d’action publique. Même pour les pays ayant des priorités relativement comparables, on constate des différences marquées en termes de résultats et de contexte national. Enfin, le chapitre met en lumière plusieurs facteurs qu’il convient de prendre en compte pour formuler des recommandations d’action propres à chaque pays, parmi lesquels : la situation macroéconomique, les capacités budgétaires et institutionnelles, les réformes antérieures, l’ordonnancement des réformes, les préférences sociales et les facteurs démographiques.
Références
[14] Alesina, A., P. Giuliano et A. Alesina (2009), « Preferences for Redistribution », NBER Working Paper Series, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA, http://www.nber.org/papers/w14825.
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[11] Dias Da SIlva, A., A. Givone et D. Sondermann (2078), « When do countries implement structural reforms? », Working Paper Series, n° 2078, Banque centrale européenne, http://dx.doi.org/10,2866/0417.
[16] FMI (2018), « Chapter 2: Labor Force Participation in Advanced Economies: Drivers and Prospects », dans Perspectives de l’économie mondiale : Reprise cyclique et changement structurel., Fonds monétaire international, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2018/03/20/world-economic-outlook-april-2018.
[2] FMI (2016), « Chapter 3. Time for a Supply-Side Boost? Macroeconomic Effects of Labor and Product Market Reforms in Advanced Economies », dans IMF World Economic Outlook (WEO) : Too Slow for Too Long, April 2016, http://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2016/12/31/Too-Slow-for-Too-Long.
[5] FMI (2012), « Fiscal Policy and Employment in Advanced and Emerging Economies », FMI, Washington, D.C, https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/061512.pdf (consulté le 12 juillet 2018).
[4] Høj, J. et al. (2006), « The Political Economy of Structural Reform », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 501, OCDE, https://www.oecd-ilibrary.org/economics/the-political-economy-of-structural-reform_881353527404.
[7] Kaufmann, D., A. Kraay et P. Zoido-Lobaton (1999), « Governance matters », Document de travail de recherche sur les politiques, n° WPS 2196, Banque mondiale, Washington, D.C, http://documents.worldbank.org/curated/en/665731468739470954/Governance-matters.
[10] Koeniger, W. et A. Vindigni (2003), « Employment Protection and Product Market Regulation », IZA Working papers, n° No. 880, IZA.
[8] OCDE (2019), Stratégie de l’OCDE sur les compétences, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264313859-fr.
[3] OCDE (2017), « La résilience du marché du travail : le rôle des politiques structurelles et macroéconomiques », dans Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2017, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2017-6-fr.
[18] OCDE (2017), Panorama des pensions 2017 : Les indicateurs de l’OCDE et du G20, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2017-fr.
[17] OCDE (2017), Preventing Ageing Unequally, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264279087-en.
[19] OCDE (2016), Working Together: Skills and Labour Market Integration of Immigrants and their Children in Sweden, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264257382-en.
[12] OCDE (2015), « Politiques d’activation pour des marchés du travail plus inclusifs », dans Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2015, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2015-7-fr.
[6] OCDE (2011), « Effets sur le marché du travail des systèmes de protection sociale dans les économies émergentes », dans Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2011, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2011-4-fr.
Notes
← 1. Tous les indicateurs sont normalisés (moyenne de zéro et écart-type de 1), les chiffres négatifs représentant les domaines où les résultats sont inférieurs à la moyenne. Pour les pays qui enregistrent des résultats supérieurs à la moyenne au regard de toutes les dimensions, la priorité est accordée aux domaines où les résultats sont plus faibles (c’est-à-dire les domaines où le pays enregistre un résultat plus proche de la moyenne). Les indicateurs utilisés pour la procédure de diagnostic par pays sont les suivants : indicateurs synthétiques de la quantité des emplois, de la qualité des emplois, de l’inclusivité du marché du travail et de la résilience, et deux indicateurs relatifs à la capacité d’adaptation (croissance de la productivité du travail et compétences des élèves). Ces indicateurs sont largement disponibles dans tous les pays et permettent de procéder à une évaluation générale du fonctionnement du marché du travail national et de son aptitude à faire face aux opportunités et aux défis associés à l’avenir du travail.
← 2. Les réformes des marchés de produits doivent aussi être menées en priorité parce que ce sont les plus rentables à court terme, parce qu’elles stimulent la production indépendamment de la conjoncture économique, et parce qu’elles ne grèvent pas les finances publiques (FMI, 2016[2]).