Perspectives de l'OCDE sur la lutte contre la corruption et l'intégrité 2024

2. Stratégie

Introduction

Une approche stratégique de la lutte contre la corruption et de l’intégrité permet aux pouvoirs publics de cerner les défis, de fixer des priorités et des objectifs, de définir des mesures ciblées pour obtenir les résultats souhaités, d’établir les responsabilités respectives et de bâtir un consensus autour des objectifs à atteindre et des activités à mener, et de favoriser une bonne mise en œuvre de cette stratégie grâce à des mécanismes de suivi et d’évaluation fondés sur des indicateurs de réussite. En résumé, l’adoption d’une approche stratégique, qui passe généralement par l’élaboration de documents stratégiques, peut amener un pays à privilégier non plus des politiques ad hoc de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité relatives, par exemple, au lobbying, aux intérêts personnels des titulaires d’une charge publique, ou aux contrôles et à l’audit internes, mais un système d’intégrité cohérent et global (OCDE, 2020[12]). Ce chapitre examine dans quelle mesure les pays adoptent une telle approche stratégique de la lutte contre la corruption.

Il explore en particulier dans quelle mesure les pays parviennent à réaliser l’une des ambitions centrales de la Recommandation de l’OCDE sur l’intégrité publique, à savoir adopter une approche à l’échelle de l’ensemble de la société, en associant le secteur privé, pour lutter contre les formes de corruption les plus graves et les plus préjudiciables, comme l’influence injustifiée, la corruption politique et la corruption institutionnalisée. L’élaboration d’une stratégie de promotion de l’intégrité et de lutte contre la corruption devrait être transparente et inclusive. Or, seulement 60 % des pays ont veillé à ce que leur stratégie d’intégrité soit soumise à une consultation publique ordinaire et beaucoup n’ont pas intégré d’acteurs non étatiques aux groupes de travail chargés d’élaborer ou de modifier cette stratégie. Une approche plus inclusive et reposant davantage sur des éléments probants peut améliorer la qualité de la stratégie et faire progresser la confiance à l’égard des pouvoirs publics.

Ce chapitre évalue également le degré de mise en œuvre des stratégies nationales. Les stratégies de qualité vont statistiquement de pair avec l’existence d’un plan d’action global et d’une analyse préalable des risques de corruption. Néanmoins, les plans d’action de cette nature et les rapports de suivi fondés sur des sources d’information fiables et sur des indicateurs définis à l’avance font souvent défaut. Le taux moyen de réalisation des activités prévues s’établit à 67 %, ce qui signifie qu’environ un tiers d’entre elles n’ont pas encore été menées à bien. De plus, 60 % des pays dotés d’une stratégie n’assurent aucun suivi de son taux de mise en œuvre.

Dans l'ensemble, le chapitre présente trois conclusions principales :

• la majorité des pays de l’OCDE ont une approche stratégique de la lutte contre la corruption

• la plupart des stratégies nationales continuent de mettre l’accent sur les domaines traditionnels et seule une minorité de pays ciblent de nouveaux risques

• environ deux tiers des activités prévues dans les stratégies nationales sont réalisées dans les faits.

La majorité des pays de l’OCDE ont une approche stratégique de la lutte contre la corruption

Ces dernières années, les pays de l’OCDE ont redoublé d’efforts pour définir une approche stratégique de l’atténuation des risques de corruption. Depuis 2020, beaucoup de pays de l’OCDE ont élaboré pour la première fois une stratégie de lutte contre la corruption ou de promotion de l’intégrité, comme le Costa Rica, les États-Unis, la Finlande, la France et la Suisse, et une telle stratégie est désormais en place dans 71 % des pays de l’OCDE (Graphique ‎2.1).

Graphique ‎2.1. Pays de l'OCDE ayant adopté une approche stratégique pour réduire les risques de corruption

Note : données reposant sur les scores obtenus par les pays pour les critères: « Strategic objectives are established for mitigating public integrity risks in human resource management, including violations of public integrity standards », « Strategic objectives are established for mitigating public integrity risks in public financial management, including reducing fraud and financial mismanagement », « Strategic objectives are established for mitigating public integrity risks in internal control and risk management », « Strategic objectives are established for mitigating public integrity risks in public procurement », « Strategic objectives are established for reducing fraud and other types of corruption across the public sector”, “Strategic objectives are established to mitigate public integrity risks in the private sector, public corporations, state-owned enterprises or public-private partnerships », « Strategies for any of the following sectors have at least one first-level objective aimed at mitigating public integrity risks: (a) infrastructure, (b) housing, (c) health, (d) education, (e) taxation, (f) customs. »

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

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L’adoption d’une stratégie de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité peut être l’expression d’une volonté politique (Encadré ‎2.1), mais uniquement lorsque cette stratégie est élaborée et adoptée à l’échelle de l’administration dans son ensemble. Certains pays disposent d’un cadre de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité de niveau institutionnel, qui a été établi et adopté par les différents ministères et organismes publics. Pourtant, seule une stratégie adoptée par le Conseil des ministres ou une instance équivalente peut être considérée comme une approche stratégique à l’échelle de l’administration tout entière et a des chances de susciter un soutien politique plus large. Ce n’est qu’une fois adoptée au plus haut niveau, à l’issue d’un débat entre les différents ministères ou ministres et autres membres du gouvernement, que la stratégie aboutira à une prise en compte renforcée des risques de corruption et des solutions envisageables par les pouvoirs publics dans l’ensemble du spectre politique et de l’administration publique. Ces dernières années, le Chili et la Grèce ont élevé leur stratégie de lutte contre la corruption, d’envergure institutionnelle, au rang d’approche stratégique à l’échelle de l’administration tout entière.

Encadré ‎2.1. La stratégie de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité, indicateur indirect de la volonté politique

Dans le troisième principe de sa Recommandation sur l’intégrité publique, l’OCDE préconise l’adoption d’une approche stratégique par les pays en vue de l’atténuation des risques en matière d’intégrité qui pèsent sur le secteur public. Les pays devraient utiliser des données et des indicateurs fiables pour évaluer les risques. Une fois les risques cernés, les pays devraient mettre au point une stratégie énonçant les objectifs et les priorités, ainsi qu’un cadre institutionnel, des plans d’action, et des mécanismes de suivi et d’évaluation adaptés.

D’autres principes de la Recommandation renforcent la nécessité d’une approche globale :

• l’« engagement » (premier principe) – en vertu duquel les hauts responsables sont censés « donner le ton depuis le sommet » et faire preuve d’une grande probité;

• les « responsabilités » (deuxième principe) – en vertu duquel les entités du secteur public assurent une bonne coordination entre elles, en s’appuyant sur des responsabilités bien définies qui permettent de savoir clairement « qui fait quoi » ;

• une « culture de l’intégrité publique à l’échelle de l’ensemble de la société » (cinquième principe) – il s’agit de promouvoir dans la société tout entière une culture suivant laquelle les entreprises, les particuliers et les acteurs non gouvernementaux promeuvent l’intégrité publique et n’ont aucune tolérance pour la corruption.

Il faudrait définir une approche stratégique efficace de la lutte contre la corruption en concertation avec les principales parties prenantes, en mettant en œuvre et en suivant convenablement cette approche. Celle-ci devrait s’appliquer aux domaines présentant un risque élevé et avoir pour objectif une réduction de la fraude et d’autres formes de corruption dans l’ensemble du secteur public. L’adoption d’un cadre stratégique par le gouvernement, défini comme le niveau politique le plus élevé (souvent appelé « Conseil des ministres »), est un signe essentiel d’engagement politique.

Les Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE relatifs à la stratégie tiennent compte de tous les aspects susmentionnés.

Source : (OCDE, 2020[12]).

La plupart des stratégies nationales continuent de mettre l’accent sur les domaines traditionnels et seule une minorité de pays ciblent de nouveaux risques

Une stratégie solide de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité vise à développer une culture de l’intégrité dans tous les pans de la société. De même, une stratégie solide de lutte contre la corruption comporte des éléments destinés à atténuer les risques de corruption dans les entreprises privées et publiques, les entreprises à capitaux publics, et les partenariats public-privé (PPP), étant donné qu’il s’agit d’acteurs centraux dans l’optique d’une culture de l’intégrité à l’échelle de la société tout entière (OCDE, 2020[12]). En outre, l’on prend de plus en plus conscience du fait que le périmètre d’activité de ces acteurs englobe des domaines où le risque de corruption est élevé (Shaheer et al., 2019[13] ; Castro, Phillips et Ansari, 2020[14]). Seuls 18 pays de l’OCDE, cependant, atténuent les risques de corruption dans le secteur privé, les sociétés publiques, les entreprises à capitaux publics ou les PPP. Les stratégies nationales de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité restent axées sur les domaines traditionnels, tels que la gestion des ressources humaines, la passation de marchés publics, la fraude ainsi que les contrôles internes et la gestion des risques. En résumé, le secteur privé n’est pris en compte dans deux tiers des stratégies de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité, même si l’on s’accorde largement à penser que la mise en œuvre de solutions efficaces face aux risques de corruption futurs, comme ceux qui se dessinent en relation avec la transition écologique, exigera une approche à l’échelle de l’ensemble de la société, y compris le secteur privé (Graphique ‎2.2).

Graphique ‎2.2. Les stratégies de lutte contre la corruption des pays de l’OCDE restent centrées sur les domaines traditionnels

Note : dans ce graphique, le domaine « Fraude et corruption » indique la présence dans les stratégies d’un objectif général de réduction de la fraude et de la corruption. Les données correspondant aux « Autres domaines » reposent sur les valeurs nationales associées au critère suivant : « Strategies for any of the following sectors have at least one first-level objective aimed at mitigating public integrity risks: (a) infrastructure, (b) housing, (c) health, (d) education, (e) taxation, (f) customs ».

Guide de lecture : 78 % des stratégies de lutte contre la corruption en place dans les pays de l’OCDE comportent des objectifs stratégiques en matière de passation de marchés publics.

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

Sur les 27 pays de l’OCDE dotés d’une stratégie, 18 seulement ont recours à des outils d’analyse et de diagnostic des problèmes fondés sur des éléments probants pour définir des objectifs stratégiques de lutte contre la corruption (OCDE, 2021[15]). Par ailleurs, les autorités nationales devraient investir davantage dans une consultation plus large sur les stratégies afin de bénéficier d’éclairages de la part des acteurs de la société civile et du secteur privé, notamment en ce qui concerne les risques qui se dessinent dans de nouveaux domaines d’action des pouvoirs publics tels que la transition écologique et l’IA. Près de la moitié (48 %) des stratégies ont fait l’objet d’une consultation publique de base, 56 % d’une consultation élargie, par exemple sous la forme d’assemblées locales , et les acteurs non étatiques faisaient partie d’un groupe de travail chargé d’élaborer la stratégie dans 56 % des cas. L’absence d’une approche inclusive et étayée par des éléments probants pour élaborer la stratégie et la définition des objectifs peut contribuer à expliquer pourquoi les domaines nouveaux présentant un risque élevé ne sont pas prioritaires et pourquoi une approche à l’échelle de l’ensemble de la société ne constitue toujours pas la norme.

Environ deux tiers des activités prévues dans les stratégies nationales sont réalisés dans les faits

Le suivi, l’évaluation et la mise en application des cadres stratégiques doivent être améliorés. En moyenne, dans les pays de l’OCDE qui disposent d’une stratégie de lutte contre la corruption et de promotion de l’intégrité et qui recueillent les données pertinentes, 67 % des activités prévues sont réellement menées à bien (Zuzana Smidova, Agnès Cavaciuti et Jesper Johnsøn, 2022[16]). Les pays de l’OCDE doivent combler ce déficit de réalisation. Les raisons pour lesquelles certaines des activités prévues ne sont pas menées à bien peuvent varier en fonction du contexte, mais l’expérience montre qu’elles sont généralement liées au caractère limité des ressources, à une réorientation de l’attention ou du soutien politique, ou au fait que les structures existantes ne permettent pas de réaliser ces activités (Graphique ‎2.3).

Seulement 40 % des pays de l’OCDE vérifient si leur stratégie est mise en œuvre ou non, et 14 pays ne procèdent pas à une évaluation et ne tirent pas d’enseignements à la fin de la période de suivi de la stratégie. Compte tenu de ces lacunes, il est difficile d’apprécier le degré de mise en œuvre et de s’assurer que les stratégies atténuent effectivement les risques de corruption.

Les pays dotés d’un cadre stratégique de qualité investissent non seulement dans la phase de conception du cycle de la stratégie, mais produisent aussi de solides plans d’action et rapports de suivi. La qualité des premiers et des seconds est déterminante pour la qualité globale du cadre stratégique (Graphique ‎2.3).

Graphique ‎2.3. Les facteurs de mise en œuvre sont les plus importants pour la qualité globale du cadre stratégique

Note : la « qualité de la stratégie », représentée par la barre bleue, est fonction du nombre de critères remplis dans les Indicateurs d’intégrité publique au titre du cadre stratégique, excluant le taux de mise en œuvre. Les cercles représentent les données agrégées, incluant le taux de mise en œuvre. Les données utilisées sont les plus récentes (2020 ou 2023).

Guide de lecture : selon les normes de l’OCDE, la Lettonie satisfait à hauteur de 81 % aux critères de qualité du cadre stratégique, à hauteur de 79 % aux critères relatifs à la mise en œuvre de la stratégie, et à hauteur de 87 % aux critères relatifs aux plans d’action et aux rapports de suivi.

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

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