Perspectives de l'OCDE sur la lutte contre la corruption et l'intégrité 2024

10. Ingérence étrangère

Introduction

Alors que les tensions géopolitiques s’accroissent, les puissances étrangères cherchent de plus en plus de moyens de s’immiscer dans les processus décisionnels publics des pays Membres et partenaires de l’OCDE et, plus largement, dans les débats publics qui animent les démocraties. L’ingérence étrangère est fondamentalement liée à l’intégrité dans la mesure où il s’agit souvent de tentatives visant à exploiter les failles des cadres d’intégrité et de lutte contre la corruption des États pris pour cible aux fins de compromettre l’intégrité de leurs processus et institutions démocratiques et d’influencer directement ou indirectement leurs processus décisionnels. Comme l’ont récemment montré des exemples très médiatisés dans différents pays de l’OCDE, ces tentatives peuvent passer par l’apport de financements à des agents publics et des mouvements politiques, l’entretien de relations avec des personnalités politiques de premier plan et l’exercice d’une influence dissimulée sur des titulaires de charges publiques et sur le débat public, notamment par la manipulation de l’information et des actes d’ingérence depuis l’étranger (Conley et al., 2016[89] ; Charon et Jeangène Vilmer, 2021[33] ; OCDE, 2021[19] ; Zelikow et al., 2020[11]). À l’heure où la mondialisation et les tensions géopolitiques de plus en plus vives exacerbent le risque d’ingérence étrangère, portant atteinte à l’essence même du processus décisionnel public, la panoplie d’outils sur l’intégrité du secteur public et la lutte contre la corruption peut offrir des solutions pour renforcer la résilience face à cette menace croissante.

Le présent chapitre se penche sur la nature de l’ingérence étrangère et sur les raisons pour lesquelles elle représente une menace de taille, et dont il faut tenir compte, pour l’intégrité dans les pays de l’OCDE. Il dresse les constats suivants :

• pour lutter contre l’ingérence étrangère, il faudra une attention plus soutenue des autorités nationales

• il convient de corréler plus étroitement ingérence étrangère et corruption.

Pour lutter contre l’ingérence étrangère, il faudra une attention plus soutenue des autorités nationales

Les pays de l’OCDE ont commencé à prendre acte de cette menace particulière dans la Déclaration de l’OCDE sur l’instauration de la confiance et le renforcement de la démocratie (Déclaration de Luxembourg). Celle-ci souligne que « dans le contexte socioéconomique, climatique, numérique et géopolitique actuel, le modèle de gouvernement démocratique doit être à la fois renforcé et protégé » et reconnaît que « les démocraties font face à des défis mondiaux d’une ampleur et d’une complexité croissantes, parmi lesquels […] l’ingérence d’acteurs étrangers non démocratiques » (OCDE, 2022[90]).

Au sens large, l’ingérence étrangère désigne la tentative visant à exercer une influence indue et négative sur le système politique, l’économie, la société, l’environnement ou l’espace informationnel des États ciblés par les acteurs étrangers (Encadré ‎10.1). Elle sert de plus en plus de moyen de promouvoir divers objectifs stratégiques au plan géopolitique, économique et de la sécurité, y compris pour soutenir des objectifs militaires (en témoigne la décennie d’actes d’ingérence étrangère par la Russie avant le lancement de sa guerre à grande échelle contre l’Ukraine), défendre des intérêts de politique étrangère, acquérir un avantage économique stratégique ou, d’une manière plus générale, saper le modèle démocratique de gouvernance. L’ingérence étrangère recouvre tout un éventail d’activités menées par des biais dissimulés et trompeurs, parmi lesquelles figurent la captation des élites, le financement de la vie politique, l’ingérence dans les processus électoraux, la manipulation de l’information depuis l’étranger et l’ingérence étrangère, la coercition économique, l’instrumentalisation des migrations, le détournement d’organisations de la société civile (OSC), les think tank, la coopération et les échanges universitaires et culturels, ainsi que la mise à profit de la diaspora (NATO, s.d.[91] ; EEAS, 2023[92]). Les démocraties sont particulièrement et structurellement vulnérables à l’ingérence étrangère de par leur ouverture sociale et économique (Bressanelli et al., 2020[10] ; Zelikow et al., 2020[11]). En termes de répercussions, l’ingérence étrangère peut non seulement saper la confiance dans les institutions publiques, mais aussi affaiblir la sécurité nationale, la sécurité et la croissance économiques, ainsi que la souveraineté démocratique. En outre, elle peut avoir une incidence sur l’état de droit et l’administration de la justice par-delà les frontières, empêchant ainsi les poursuites et les sanctions contre des personnes physiques et morales corrompues.

Encadré ‎10.1. Définitions en vigueur de l’ingérence étrangère

Il n’existe pas de définition universellement acceptée de l’ingérence étrangère, mais on trouve les définitions suivantes :

• D’après la Commission européenne, « [l]e terme “ingérence étrangère” est utilisé pour distinguer les activités d’influence qui font partie intégrante des relations diplomatiques de l’ingérence étrangère proprement dite, c’est-à-dire des activités menées par un acteur étatique étranger ou pour son compte, qui sont coercitives, dissimulées, trompeuses ou corruptrices et qui sont contraires à la souveraineté, aux valeurs et aux intérêts de l’Union ».

• Pour le Département de la sécurité intérieure des États-Unis (United States Department of Homeland Security - DHS), l’ingérence étrangère désigne les actions malveillantes menées par des gouvernements ou des acteurs étrangers en vue de semer la discorde, de manipuler le discours public, de discréditer le système électoral, de fausser l’élaboration des politiques publiques ou de désorganiser les marchés aux fins de nuire aux intérêts des États-Unis et de leurs alliés, tandis que le Code des États-Unis (United States Code - USC) définit, au Titre 50, article 3059(e)(2), l’influence étrangère malveillante comme toute tentative hostile menée par le gouvernement d’un pays étranger visé [dans le Code], sur ses instructions, pour son compte ou avec un soutien substantiel de sa part, dans l’objectif d’exercer ouvertement ou de manière dissimulée une influence sur A) les politiques ou activités politiques, militaires, économiques ou de toute autre nature du Gouvernement des États-Unis, des administrations des États ou des autorités locales, y compris tout scrutin organisé aux États-Unis ou B) l’opinion publique aux États-Unis.

• Le ministère de l’Intérieur australien (Australian Department of Home Affaires) entend l’ingérence étrangère comme recouvrant toute activité menée par une puissance étrangère, ou pour son compte, qui est coercitive, corruptrice, trompeuse ou clandestine, et contraire à la souveraineté, aux valeurs et aux intérêts nationaux de l’Australie. L’ingérence étrangère consiste en la tentative, par des puissances étrangères, de s’immiscer secrètement et indûment dans la vie de la société australienne afin de poursuivre des objectifs stratégiques, politiques, militaires, sociaux ou économiques qui leur sont propres, au détriment de l’Australie.

Il pourrait être utile de forger une vision et une définition communes de l’ingérence étrangère de manière à faire la distinction avec l’influence étrangère légitime et à réduire le risque d’ingérence étrangère grâce à la coopération internationale. D’après les définitions nationales en vigueur dans les pays de l’OCDE, les activités d’ingérence étrangère ont généralement pour caractéristiques communes leur manque de transparence et le fait qu’elles sont directement ou indirectement déterminées, commanditées ou orchestrées par un État étranger, et qu’elles visent à nuire au pays pris pour cible.

Source : (European Commission, 2023[93] ; US Department of Homeland Security, 2018[94] ; Australian Department of Home Affairs, 2023[95]).

La corruption stratégique, un outil utilisé pour l’ingérence étrangère

La corruption stratégique, à savoir l’instrumentalisation des failles des cadres d’intégrité et de lutte contre la corruption des États pris pour cible pour atteindre les objectifs géostratégiques de l’auteur, constitue un aspect important de l’ingérence étrangère. Même s’il ne s’agit pas d’un phénomène nouveau, les récentes affaires de corruption stratégique appellent à une réévaluation de la corruption de sorte qu’elle soit considérée comme une menace importante pour les États Membres de l’OCDE et leurs institutions démocratiques, qui transcende les aspects économiques et liés à la prospérité. En premier lieu, les risques de corruption devraient être évalués en tenant compte d’autres dimensions que les seules pertes financières potentielles et la fréquence de la corruption. Les pays de l’OCDE devraient au contraire anticiper les préjudices que la captation des élites et de la réglementation peut causer aux institutions publiques en réduisant leur capacité à fonctionner et à défendre l’intérêt général. En deuxième lieu, la menace que représente la corruption stratégique souligne la nécessité d’élaborer des réponses coordonnées au sein des administrations publiques. La corruption stratégique cibles les failles existant dans les politiques et les processus qui relèvent de la compétence de divers acteurs publics, notamment les autorités responsables, par exemple, de la sécurité, du gouvernement ouvert , des normes du secteur public ou de l’état de droit. En troisième lieu, il est évident que la corruption stratégique peut toucher tous les pays. Le recours à la corruption stratégique met en lumière combien il est urgent de réévaluer les mesures prises par les pays de l’OCDE pour assurer l’intégrité et lutter contre la corruption afin de combler les lacunes en matière d’intégrité. Par ailleurs, le rôle central des facilitateurs de la corruption opérant au sein de réseaux transnationaux rend nécessaire une coordination internationale en matière de détection et de sanction.

Il convient de corréler plus étroitement ingérence étrangère et corruption

Cartographier les risques d’ingérence étrangère

Certains États étrangers ont recours au financement de la vie politique pour influencer le résultat d’élections dans les nations ciblées et pour compromettre l’intégrité de ces processus démocratiques essentiels. Ce financement peut être direct et prendre la forme de paiements en espèces, de dons matériels (dons en nature, par exemple d’équipements de bureau, ou sous forme de production de supports de campagne) ou de versements à des organisations affiliées à des partis politiques. Il peut aussi être indirect et passer, par exemple, par des organisations qui incitent les électeurs à voter le jour du scrutin ou par la mobilisation de dons consentis par les membres de la diaspora (Vandewalker et Norden, 2021[36]). Ce type d’intervention peut conduire à une plus forte polarisation politique dans le pays pris pour cible, à une hausse du soutien à l’égard du pays à l’origine de l’intervention, à des résultats électoraux faussés et inéquitables, à une baisse de la confiance et de la participation dans les processus démocratiques et électoraux et, même, à une montée de la violence politique dans l’État visé (Vandewalker et Norden, 2021[36] ; Levin, 2016[96]).

Certains États étrangers cherchent également à se livrer à des actes d’ingérence en exploitant les possibilités de mobilités entre secteurs public et privé et les conflits d’intérêts dans les pays ciblés. Les États étrangers tentent de plus en plus d’accroître leur force de lobbying et d’étendre leurs réseaux en recrutant des ministres et des hauts responsables en poste ou anciennement en fonction afin qu’ils soutiennent leurs ambitions d’influence (Jones, 2023[97] ; Bressanelli et al., 2020[10]). Ces efforts visent à tirer parti des connaissances, des réseaux et de la renommée de ces titulaires de charges publiques de haut rang. Ceux qui mettent leurs connaissances et leurs compétences à la disposition d’entités étrangères risquent de faciliter ou de protéger les activités d’ingérence étrangère, en particulier lorsque les nominations de hauts responsables ne sont pas transparentes ou ne sont pas gérées efficacement au moyen de garde-fous permettant de préserver l’intégrité. De tels efforts peuvent également amener des responsables de haut rang à prendre dûment en considération des intérêts étrangers, dans la perspective d’un recrutement futur.

Certains États étrangers peuvent également déstabiliser des gouvernements en exerçant une influence dissimulée ou illicite sur des processus décisionnels et des structures politiques légitimes. Le recours à des activités d’influence dissimulée s’est accru au cours des dix dernières années et la protection des sociétés ouvertes contre de tels actes et ingérences depuis l’étranger constitue désormais une priorité pour de nombreux pays de l’OCDE (Bressanelli et al., 2020[10]). Les États étrangers peuvent exercer cette influence en manipulant l’information et en se livrant à des actes d’ingérence, en menant des activités de lobbying dissimulées, en poursuivant des desseins inavoués via des think tank et des associations financés depuis l’étranger, en recourant abusivement aux échanges universitaires et à la coopération scientifique, en mobilisant la diaspora et en l’utilisant pour recueillir des renseignements, et en exerçant une influence via des sociétés affiliées à l’État. Cette ingérence porte atteinte à l’intégrité du secteur public en accroissant le risque que des titulaires de charges publiques, consciemment ou non, exercent leurs fonctions dans l’intérêt d’acteurs étrangers et non pas dans l’intérêt général de leur propre pays. Elle contribue à éroder la cohésion interne des sociétés ouvertes et au sentiment que les démocraties sont dysfonctionnelles, corrompues et indignes de confiance, et elle peut accroître le soutien à des formes non démocratiques de gouvernement.

L’ingérence étrangère peut également affaiblir l’état de droit dans les démocraties, ce qui représente un défi majeur pour l’intégrité des processus juridiques et la lutte contre la corruption, notamment transnationale. Dans ce contexte, l’ingérence étrangère peut prendre la forme de tentatives, par des gouvernements étrangers, d’influer sur des enquêtes de corruption pour des motifs politiques, en incitant les autorités répressives ou judiciaires à initier ou au contraire à faire cesser des enquêtes contre certaines personnes physiques ou morales. Les campagnes de désinformation destinées à manipuler l’opinion publique et les perceptions à l’égard des affaires de corruption peuvent propager de fausses informations ou créer de faux récits, ce qui peut réduire la crédibilité des enquêtes et des procédures judiciaires. Le piratage et la cyberingérence peuvent également permettre à des acteurs extérieurs d’avoir accès à des informations sensibles liées à des affaires de corruption ou de manipuler le cours d’enquêtes. Les puissances étrangères peuvent aussi mettre à profit leur influence économique pour orienter le traitement des affaires de corruption, compromettant par là même les enquêtes ou conduisant à des règlements indulgents.

Adapter les cadres d’intégrité et de lutte contre la corruption aux risques d’ingérence étrangère

Les pays de l’OCDE doivent renforcer leur compréhension des risques que représente l’ingérence étrangère et en particulier de la manière dont leurs cadres d’intégrité, selon leur efficacité, peuvent influer sur ces risques. Les pays qui ne disposent pas de mécanismes permettant de préserver l’intégrité en lien avec les conflits d’intérêts, les mobilités entre les secteurs public et privé, le lobbying et le financement de la vie politique, ou ceux qui ne recueillent pas de données sur la mise en œuvre de ces mécanismes, sont plus exposés aux risques d’ingérence étrangère et à ses effets déstabilisateurs sur la démocratie. Les pays devraient donc renforcer leurs capacités à détecter et repérer les campagnes de manipulation de l’information menées depuis l’étranger, ainsi que leurs capacités à sensibiliser l’opinion publique en la matière, et conserver des garde-fous appropriés pour garantir la liberté d’expression et le respect de la vie privée. Ils devraient également mettre en place une réglementation claire en matière de financement des campagnes et des partis politiques, de manière à renforcer la transparence et à limiter les possibilités de financement de la vie politique par des puissances étrangères et leurs mandataires. Ils devraient qui plus est mettre en œuvre des politiques spéciales pour la gestion de l’emploi dans des entités étrangères des titulaires de charges publiques en poste ou anciennement en fonction, et notamment adopter des mesures en faveur de la transparence et prévoir des délais de latence, afin d’atténuer le risque d’ingérence étrangère.

Les pays pourraient par ailleurs renforcer les exigences en matière de transparence pour ce qui est des activités d’influence étrangère et de ceux qui s’y livrent, ainsi que de leurs intermédiaires, au moyen de registres publics, et définir des sanctions proportionnées à l’appui, en particulier pour les activités d’ingérence étrangère malveillantes. L’une des politiques les plus établies dans ce domaine est la loi sur l’enregistrement des agents étrangers (Foreign Agents Registration Act - FARA) aux États-Unis, qui met en place un régime juridique spécifique pour les lobbyistes étrangers, distinct du régime applicable aux lobbyistes nationaux. Après l’adoption d’un dispositif analogue par l’Australie en 2018 et le Royaume-Uni en 2023, de nombreux pays de l’OCDE se sont lancés dans l’étude des moyens de créer leur propre version de la FARA, y compris au sein de l’UE, dans le cadre de son train de mesures pour la défense de la démocratie. Par ailleurs, la lutte contre l’ingérence étrangère dans les affaires de corruption transnationale exige un effort global et coordonné au niveau international.

Enfin, en consolidant les cadres juridiques, en favorisant la transparence et en encourageant la collaboration, les pays peuvent œuvrer de concert à la préservation de l’intégrité des efforts de lutte contre la corruption et à la garantie de l’indépendance de la justice.