Perspectives de l'OCDE sur la lutte contre la corruption et l'intégrité 2024

1. Vue d’ensemble

Aucun pays n’est à l’abri de la corruption et de ses effets néfastes sur la prospérité et la démocratie

La corruption creuse les inégalités et ralentit la croissance économique. Elle entrave la progression du PIB en raison de ses incidences sur l’investissement, la concurrence et l’entrepreneuriat, et elle pèse sur d’importantes sources de gains de productivité, y compris l’innovation et la diffusion des nouvelles technologies, le jeu du marché et les décisions relatives aux investissements publics et privés. Elle pèse également sur d’autres aspects du développement économique, tels que la qualité environnementale ou le degré d’inégalité, qui influent sur le bien-être économique et sur le potentiel de développement des pays (OCDE, 2018[1] ; Cieślik et Goczek, 2018[2]).

De plus, la corruption érode la résilience des démocraties et perturbe leur bon fonctionnement. Elle provoque une captation des processus législatifs et réglementaires qui vise à ce que les règles soient faites dans l’intérêt de quelques-uns, plutôt que dans l’intérêt général. Enfin, elle favorise l’exercice d’une influence indue sur l’action publique, ce qui aboutit à l’adoption de mesures inefficaces ou inefficientes, au gaspillage de ressources publiques et, à terme, à des retombées de l’action publique moins favorables pour la population (Mark E. Warren, 2014[3] ; Mungiu-Pippidi, 2011[4] ; Johnston, 1999[5]).

Pour toutes ces raisons, la corruption sape la représentativité des institutions publiques et la confiance qu’elles inspirent. Dans de nombreux pays de l’OCDE, les citoyens font relativement confiance à leurs institutions démocratiques sur plusieurs aspects tels que la fiabilité des administrations et la prestation des services publics. Pourtant, la population continue de se partager à parts égales entre les citoyens qui font confiance à l’administration nationale et ceux qui s’en méfient (OCDE, 2022[6]). De nombreux citoyens ne trouvent pas les administrations publiques assez réactives, assez représentatives et assez participatives, et ce sentiment est alimenté par un certain scepticisme quant à l’intégrité des responsables publics et des institutions publiques. Grace à ses indicateurs de l'intégrité publique, l'OCDE mesure l'avancée des pays par rapport à l'objectif d'avoir un cadre d'intégrité holistique composé d'en ensemble complet de réglementations et d'outils de mise en œuvre.

De plus en plus de pays adoptent des stratégies pour lutter contre la corruption, mais des lacunes considérables sont à noter dans certains domaines de la réglementation et leurs mises en œuvre

Les données tirées des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE montrent que, si les cadres réglementaires adoptés par les pays de l’OCDE en matière d’intégrité et de lutte contre la corruption deviennent de plus en plus complets et sophistiqués, leur champ d’application reste parfois limité, et leur mise en œuvre n’est pas assez robuste (Graphique ‎1.1). Dans le domaine du lobbying, les réglementations sont particulièrement peu développées, voire inexistantes, dans de nombreux pays. Par ailleurs, les textes relatifs à la gestion des risques de corruption et à l’audit sont ceux qui sont le moins mis en œuvre. Si de plus en plus de pays adoptent des stratégies pour lutter contre la corruption, celles-ci se concentrent encore principalement sur des actions visant à promouvoir l'intégrité dans le secteur public, et non dans le secteur privé, et ne parviennent pas à s'adapter aux nouveaux risques en matière d'intégrité.

Graphique ‎1.1. Robustesse des textes et de leur application pratique

Guide de lecture : au regard des critères normalisés de l’OCDE en matière de conflits d’intérêts, les pays de l’OCDE remplissent, en moyenne, 76 % des critères sur le plan des réglementations, et 40 % des critères sur le plan de la mise en œuvre.

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

Pour certains volets des cadres d’intégrité des pays de l’OCDE, le déficit de mise en œuvre, c’est-à-dire l’écart constaté entre l’adoption et la mise en pratique des textes et des politiques, est important. En moyenne dans les pays de l’OCDE, le déficit de mise en œuvre des cadres d’intégrité publique et de lutte contre la corruption, c’est-à-dire l’écart entre la proportion moyenne de mesures réglementaires normalisées adoptées et la proportion moyenne de mesures réglementaires normalisées mises en œuvre en pratique, s’élève à 17 points de pourcentage. S’il est important que les pays de l’OCDE énoncent, dans leurs textes législatifs et réglementaires, des exigences ambitieuses et des méthodes de travail claires, ils devraient se garder de miser à l’excès sur la création de règles. Ce n’est qu’en assurant la mise en œuvre des textes en pratique qu’ils pourront atténuer les risques de corruption et faire respecter l’intégrité ; il pourra s’agir, par exemple, de sensibiliser les titulaires de charges publiques aux normes et processus d’intégrité ; de définir clairement à qui il appartient de superviser les différents volets du cadre d’intégrité ; ou encore de suivre et d’évaluer les performances des politiques et processus d’intégrité. L’existence d’une réglementation robuste mais non appliquée en pratique peut d’ailleurs susciter un sentiment d’impunité et faire baisser la confiance.

De plus, il est indispensable que les pays suivent mieux la mise en œuvre des principaux volets de leur cadre d’intégrité et de lutte contre la corruption. Ce suivi doit prendre la forme d’un processus continu, basé sur un recueil systématique de données sur des indicateurs prédéfinis permettant de déterminer le degré de réalisation des objectifs et les progrès accomplis. Or, de nombreux pays sont dans l’incapacité de fournir des éléments probants sur la mise en œuvre de volets cruciaux de leur cadre d’intégrité et de lutte contre la corruption. En effet, 60 % des pays de l'OCDE n'évaluent pas la mise en œuvre de leur stratégie d’intégrité et de de lutte contre la corruption. Du fait de l’absence de véritable suivi, il leur est impossible d’évaluer si, en pratique, leurs politiques et processus atténuent les risques de corruption et renforcent l’intégrité. Pourtant, pour assurer la robustesse des cadres d’intégrité, il est fondamental de recueillir des données sur leur mise en œuvre. Par conséquent, quand un pays ne dispose pas d’éléments probants sur les performances de volets importants de son cadre d’intégrité, il a tout intérêt à prendre des dispositions pour améliorer ses processus de suivi.

Les chapitres qui suivent détaillent ces constats et présentent les performances actuelles des principaux volets des cadres d’intégrité des pays de l’OCDE.

L’adoption d’une démarche stratégique peut permettre à un pays de passer de politiques éparses d’intégrité et de lutte contre la corruption à un système d’intégrité cohérent et exhaustif. Comme le montre le Chapitre 2, la majorité des pays de l’OCDE suivent désormais une démarche de ce type face à la corruption, avec la définition de stratégies adoptées au niveau de l’exécutif. Toutefois, ces stratégies ne sont pas aussi efficaces qu’elles pourraient l’être, car elles restent principalement axées sur les domaines traditionnels de la lutte contre la corruption. De plus, en moyenne, 67 % des activités prévues dans les stratégies nationales sont mises en œuvre en pratique. Les pays devraient donc avant tout œuvrer à élargir la portée de leur stratégie, en s’appuyant pour ce faire sur de meilleurs dispositifs de consultation et d’exploitation des éléments probants ; ils devraient également s’employer à renforcer la mise en œuvre, grâce à des plans d’action robustes et à des progrès sur les plans du suivi et de l’évaluation.

La mise en place de dispositifs efficaces d’audit interne et de gestion des risques permet de réduire le gaspillage de fonds publics et de limiter l’exposition aux risques de fraude et de corruption ; elle permet aussi de rassurer les responsables administratifs quant à la tenue des objectifs et à la maîtrise des risques. Le Chapitre 3 montre que les pays se sont dotés de textes robustes dans le domaine de la gestion des risques et du contrôle interne, mais qu’il convient de renforcer les règles relatives à l’audit interne. De plus, la mise en œuvre des pratiques de gestion des risques n’est pas encore arrivée à maturité, et l’audit interne reste un outil de gouvernance sous-exploité face à la corruption.

Les garde-fous érigés dans le domaine du lobbying font partie des éléments les moins robustes des cadres d’intégrité des pays de l’OCDE. Comme le montre le Chapitre 4, moins de la moitié des pays de l’OCDE ont mis en place les éléments de base des dispositifs recommandés en matière de lobbying. Les pays ne sont donc guère protégés face aux tentatives d’influence indue, alors même qu’ils sont exposés à de nouvelles menaces liées à la transition écologique, à l’intelligence artificielle et à l’ingérence étrangère. Ces risques sont aggravés par la faible transparence qui règne dans ce domaine et qui empêche les autorités de faire respecter les règles, et rend difficile pour la population de savoir qui exerce une influence sur l’action et les décisions publiques.

Les pays se sont dotés d’un arsenal réglementaire robuste en matière de gestion des conflits d’intérêts, afin d’éviter la captation de l’action publique par des intérêts privés. En moyenne, 76 % des critères définis par l’OCDE quant à la réglementation à adopter dans le domaine des conflits d’intérêts sont respectés. Toutefois, le Chapitre 5 montre que les défenses érigées par les pays dans ce domaine restent fragiles, car il faudrait améliorer nettement leur mise en œuvre ainsi que le suivi des déclarations obligatoires. Il serait possible de renforcer les processus de vérification de la sincérité des déclarations ainsi que les dispositifs prévus pour résoudre les conflits et infliger des sanctions en cas de manquement aux règles. Par ailleurs, même si certains mouvements entre le secteur public et le secteur privé peuvent permettre d’améliorer l’action publique grâce au partage de connaissances et de compétences, la plupart des pays de l’OCDE ne recueillent pas suffisamment de données sur ces mouvements pour pouvoir établir si les risques pour l’intégrité sont bel et bien atténués.

Les dons de nature politique constituent un moyen important d’exprimer son soutien à des candidats ou partis politiques, et il s’agit pour ceux-ci d’une ressource nécessaire, qui leur permet d’entrer dans la course et de représenter les intérêts de leur électorat. Toutefois, comme le montre le Chapitre 6, quand le financement de la vie politique n’est pas transparent, il existe un risque important que l’argent devienne un instrument d’influence indue et de captation de l’action publique. De nombreux pays interdisent les dons en provenance de sources étrangères ou d’entreprises publiques, mais les dons anonymes restent une source majeure d’inquiétude dans de nombreux pays de l’OCDE. Plusieurs pays sont dépourvus de commission électorale centrale robuste, et de nombreux partis politiques ne respectent pas les règles de transparence édictées. Les textes et institutions qui existent en matière de financement de la vie politique ont été conçus, il y a de nombreuses décennies de cela, pour protéger la démocratie dans un contexte national ; depuis, ils n’ont pas évolué de manière à la préserver face à l’influence étrangère et aux risques de corruption transnationale. Il faut donc les actualiser.

Enfin, la transparence est un rouage essentiel du fonctionnement des démocraties, et elle repose sur le droit d’accéder à des éléments d’information sur les activités des pouvoirs publics et des institutions publiques. Le Chapitre 7 montre que, si la publication des données susceptibles de présenter un intérêt sur le plan de l’intégrité n’est pas systématique, les pays de l’OCDE se sont dotés de textes et d’institutions robustes pour favoriser la transparence. Il est important de noter que de nouveaux travaux d’analyse ont montré l’existence d’une corrélation positive significative entre la transparence concrète de l’information publique (mesurée comme le niveau de divulgation volontariste de séries de données clés) et l’élévation des niveaux de confiance à l’égard des institutions publiques dans les pays présentant un déficit de confiance.

Face aux défis planétaires actuels et futurs, il est nécessaire de renforcer les garde-fous permettant de préserver l’intégrité

Au cours du dernier demi-siècle, la mondialisation a apporté des avantages aux individus et aux sociétés du monde entier, y compris une plus grande circulation planétaire des biens, des services, des capitaux, des personnes et des idées. Toutefois, en parallèle à ces avantages, les occasions de corruption sont devenues plus nombreuses, et les formes de corruption ont gagné en sophistication, accroissant ainsi le risque que les bons côtés de la mondialisation ne soient pas réalisés ou pas ressentis par ceux qui en auraient le plus besoin. Dans un contexte où la mondialisation a provoqué une intégration accrue sur le plan des circuits financiers, des chaînes de valeur et des entreprises multinationales, la corruption accroît les menaces qui pèsent sur l’instauration d’un marché mondial équitable et concurrentiel et sur la diffusion d’un modèle démocratique robuste et sain. La mondialisation a entraîné des évolutions technologiques et sociétales qui favorisent la propagation de la corruption à de nouveaux marchés ainsi que l’instauration de rapports criminels, dans un contexte où certains territoires assurent l’anonymat et l’impunité.

En parallèle, la conception de la notion d’intégrité évolue, de même que l’opinion des citoyens quant à ce que l’intégrité signifie et quant aux raisons qui justifient son importance. Dans un contexte où la confiance à l’égard des administrations publiques est faible, et où la population se détourne de plus en plus des institutions démocratiques traditionnelles, les citoyens font plus expressément le lien entre l’intégrité et la démocratie, et ils attendent des administrations publiques qu’elles jouent un rôle plus actif pour préserver l’intégrité de l’action publique et des institutions publiques, de manière à mieux représenter leurs intérêts et leurs besoins (OCDE, 2022[6]).

Les priorités définies par les Ministres des pays de l’OCDE dans la Déclaration sur l’instauration de la confiance et le renforcement de la démocratie (Déclaration de Luxembourg, OECD/LEGAL/0484) le montrent bien, de même qu’un exercice de prospective stratégique réalisé en vue du présent rapport : les principaux défis que les pays de l’OCDE vont devoir relever dans les années à venir sont, entre autres, les suivants : 1) la transition écologique et l’augmentation de la demande pour les minerais nécessaires à cette transition ; 2) l’intelligence artificielle (IA) et la transition numérique ; et 3) l’ingérence étrangère.1 Tous ces défis mondiaux concourent à accroître les pressions qui s’exercent sur les systèmes d’intégrité et à exacerber les risques de corruption, surtout dans les domaines où la mise en œuvre laisse le plus à désirer.

L’urgence et l’ampleur colossale du changement climatique obligent de plus en plus les administrations publiques à collaborer avec le secteur privé, le monde universitaire, la société civile ainsi que d’autres entités extérieures pour mener à bien la transition écologique. Ce niveau de collaboration permet de mener une action publique plus robuste et plus représentative face aux enjeux climatiques. Toutefois, il peut aussi présenter des risques importants sur le plan de l’intégrité. À l’heure actuelle, comme le montre le Chapitre 8, les dispositifs mis en place pour encadrer le lobbying, les intérêts extérieurs, le financement de la vie politique et l’information publique ne font pas le poids face à la pression croissante que la transition écologique exerce sur l’action publique. Le renforcement de ces dispositifs jouera un rôle important dans l’aptitude des administrations publiques à honorer leurs engagements climatiques.

L’intelligence artificielle peut constituer, pour les pouvoirs publics, un outil crucial de prévention et de détection de la fraude et de la corruption. Cependant, elle peut aussi être, pour des acteurs malveillants et corrompus, une arme permettant de perpétrer des fraudes au détriment du secteur public ou d’exercer une influence indue sur les institutions et processus publics (OCDE, 2021[8] ; OCDE, 2019[9]). Le Chapitre 9 montre qu’en pratique, les pays n’assurent pas un suivi suffisant de la mise en œuvre de leur cadre d’intégrité, ce qui limite l’utilité de l’intelligence artificielle dans la lutte contre la corruption et la préservation de l’intégrité. En effet, cette utilité dépend de la qualité des données sur lesquelles l’IA s’appuie. De plus, en raison des difficultés liées au contrôle du recours à l’IA dans le secteur public, il est plus complexe d’assurer l’intégrité de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques. Enfin, le recours à l’IA de ceux qui cherchent, légitimement ou non, à influer sur l’action publique et sur les décideurs publics renforce les risques d’influence indue et asymétrique.

Pour finir, comme le montre le Chapitre 10, les auteurs d’actes d’ingérence étrangère et de corruption dite « stratégique » peuvent exploiter les défaillances des textes et des garde-fous institutionnels des États ciblés pour manipuler l’action publique au détriment de l’intérêt général, et au service de leurs propres objectifs stratégiques. Les systèmes démocratiques ouverts ont plus de difficultés à se protéger face à cette menace, qui s’est intensifiée avec la mondialisation (Bressanelli et al., 2020[10] ; Zelikow et al., 2020[11]). Les performances actuelles des mécanismes de gestion des activités de lobbying et d'influence, des intérêts privés des titulaires de charges publiques et du financement politique de nombreux pays de l'OCDE les rendent vulnérables aux ingérences étrangères et devraient faire l'objet d'une réforme dans les années à venir.

Objectifs des Perspectives de l’OCDE sur l’intégrité et la lutte contre la corruption

À la lumière des données tirées des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE (Encadré ‎1.1), les présentes Perspectives décrivent les performances actuelles de certains grands volets des cadres d’intégrité et de lutte contre la corruption mis en place par les pays membres de l’OCDE, à savoir : le cadre stratégique ; les processus de gestion des risques, d’audit interne et de contrôle interne ; et les dispositifs visant à assurer la redevabilité en matière d’action publique. En parallèle à cet état des lieux, ces Perspectives montrent en quoi la transition écologique, l’intelligence artificielle et l’ingérence étrangère vont continuer d’intensifier les pressions qui s’exercent sur les cadres d’intégrité des pays de l’OCDE, surtout là où la mise en œuvre laisse à désirer. Elles évoquent aussi en quoi ces lacunes des systèmes d’intégrité peuvent entraver l’action que les pays sont appelés à mener face à ces trois défis planétaires.

L’analyse transnationale proposée par ces Perspectives est complétée par des fiches pays qui, pour chaque pays de l’OCDE, dressent un état des lieux et présentent les forces et les faiblesses des dispositifs mis en place pour chacun des domaines thématiques couverts par les Indicateurs d’intégrité de l’OCDE.

En permettant des comparaisons entre les politiques, les textes et les pratiques adoptés en matière d’intégrité et en fournissant des éléments de contexte sur les évolutions en cours à l’échelle mondiale, ces Perspectives ont pour ambition de contribuer à l’apprentissage entre pairs et à la poursuite du renforcement de l’intégrité dans tous les pays de l’OCDE.

Encadré ‎1.1. Les Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE

Les six premiers chapitres de ces Perspectives proposent, à la lumière des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE, des éléments de comparaison fiables et fondés sur des données probantes pour évaluer la résilience des administrations publiques face aux risques de corruption, et fournissent des orientations quant aux moyens permettant de renforcer l’intégrité publique.

Les trois séries de données suivantes sont prises en compte :

• Qualité du cadre stratégique d’intégrité et de lutte contre la corruption (données publiées en 2021 et actualisées en 2023).

• Redevabilité de l’action publique (lobbying, conflits d’intérêts, information publique et financement de la vie politique)  (données publiées en 2022).

• Efficacité du contrôle interne et de la gestion des risques (données publiées en 2023).

Ces données objectives et exploitables ont pour objet d’aider les décideurs publics à comprendre les forces et les faiblesses des systèmes nationaux d’intégrité, à mieux affecter les ressources et à cibler des défis spécifiques. Les indicateurs mesurent le niveau de préparation et la résilience du système d’intégrité publique mis en place à l’échelon national pour prévenir la corruption, la mauvaise gestion et le gaspillage de fonds publics ; ils mesurent aussi les probabilités de détection et d’atténuation de divers risques de corruption liés aux agissements de différents acteurs.

Pour ces Indicateurs d’intégrité publique, un total de 203 critères normalisés et de 13 indicateurs chiffrés ont été définis à la lumière des trois séries de données, afin de refléter les facteurs d’efficacité des textes législatifs et réglementaires, des procédures et des institutions. Ces critères constituent à la fois des éléments de comparaison destinés à favoriser l’apprentissage entre pairs et une série de mesures concrètes que tout pays peut adopter pour continuer d’améliorer ses dispositifs. Quand il est fait référence, dans les présentes Perspectives, à un pourcentage de pays de l’OCDE respectant un critère normalisé dans un domaine donné, il s’agit des critères normalisés qui sont énoncés dans les Indicateurs d’intégrité publique et qui donnent des indications sur, par exemple, la robustesse des réglementations, ou sur l’indépendance ou les capacités opérationnelles d’un organe de lutte contre la corruption. En plus de ces indicateurs, que l’on pourrait comparer aux différents éléments d’une liste de contrôle, les Indicateurs d’intégrité publique englobent également des indicateurs davantage axés sur les retombées de l’action publique, et qui s’appuient sur des données administratives et sur des enquêtes. L’OCDE a rassemblé les indicateurs clés de performance déjà créés par des autorités nationales, puis a produit des définitions normalisées afin d’harmoniser les approches suivies et a rendu possibles les comparaisons internationales, par exemple sur le taux de mise en œuvre des recommandations d’audit interne.

Les Indicateurs d’intégrité publique se caractérisent par un aspect essentiel : la distinction qu’ils opèrent entre, d’un côté, la robustesse des textes législatifs, des textes réglementaires, des documents stratégiques et des missions institutionnelles (les éléments de droit) et, de l’autre, la mise en œuvre concrète de ces dispositifs et leurs retombées (les éléments de fait). Les Indicateurs d’intégrité publique mesurent à la fois ces éléments de droit et ces éléments de fait, et permettent donc d’établir s’il y a des lacunes au niveau de la mise en œuvre ou encore, à l’inverse, si la pratique est satisfaisante alors même que le cadre réglementaire n’est pas particulièrement robuste.

Les Indicateurs d’intégrité publique s’appuient sur des données primaires plutôt que sur des évaluations d’experts ou des données indirectes, et ils mettent l’accent sur des critères pratiques et sur des taux chiffrés. Ils permettent donc aussi d’établir le degré de disponibilité et la qualité des données pour chaque pays de l’OCDE, ainsi que les domaines où, en moyenne de la zone OCDE, les données manquent.

Ces tout premiers indicateurs normalisés de l’OCDE sur l’intégrité publique et la lutte contre la corruption ont été élaborés pour et avec les pays, à la lumière de la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’intégrité publique et d’autres instruments juridiques internationaux émanant d’acteurs tels que les Nations Unies, l’Union européenne et le Conseil de l’Europe. Les Indicateurs d’intégrité publique ont été élaborés par une équipe composée de neuf représentants de l’Allemagne, de l’Autriche, du Brésil, de la France, de l’Italie, des Pays‑Bas, de la Pologne, de la République slovaque et du Royaume-Uni auprès du Groupe des hauts responsables de l’intégrité publique (SPIO). Tous les pays de l’OCDE ont approuvé les Indicateurs. Une deuxième équipe composée de représentants du Chili, des États-Unis, de la Finlande, de la France, de la Grèce et de la République tchèque a ensuite été constituée pour superviser le déploiement des indicateurs.

Pour en savoir plus, consulter notre page web des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE : https://www.oecd.org/gov/ethics/public-integrity-indicators.htm.

Source : élaboration de l’OCDE.

Note

← 1.  Même si elle n’est pas évoquée dans cette édition, la grande criminalité organisée est aussi un vecteur important de changement dans de nombreux territoires, et elle pourrait être abordée dans des éditions futures de ces Perspectives.