Perspectives de l'OCDE sur la lutte contre la corruption et l'intégrité 2024

5. Conflit d'intérêts

Introduction

Un conflit d’intérêts implique un conflit entre la mission publique et les intérêts privés d’un agent public, celui-ci possédant à titre privé des intérêts qui pourraient influencer indûment la façon dont il exerce ses fonctions et attributions officielles. La gestion des conflits d’intérêts dans le secteur public est essentielle. Si les conflits d'intérêts ne sont pas détectés et gérés de manière appropriée, ils risquent de saper l'intégrité des agents publics, des décisions, des organismes et des pouvoirs publics et de conduire en fin de compte à une captation du processus d’élaboration des politiques par des intérêts privés. La gestion des conflits d’intérêts favorise l'égalité des chances et garantit aux parties prenantes un accès équitable et adéquat aux décideurs publics et aux processus d’élaboration des politiques (OCDE, 2020[12]).

Le fait que des intérêts étrangers tentent de s’ingérer dans les démocraties de l’OCDE en exploitant la mobilité entre secteur public et secteur privé et les règles relatives aux intérêts privés dans les pays qu’ils ciblent accroît le risque de conflit d'intérêts dans les pays de l’OCDE. Ce risque est aussi accru par les interactions croissantes entre les pouvoirs publics des pays de l’OCDE et diverses organisations extérieures dans le cadre de la transition verte et de la course aux minerais de transition. Il ressort de ce chapitre :

• que les pays de l’OCDE ont adopté une réglementation solide sur les conflits d’intérêts, mais que l’application des règles et la surveillance du dépôt des déclarations d’intérêts pourraient être améliorées

• qu'une vérification plus rigoureuse des déclarations d’intérêts et une amélioration des mécanismes de résolution des conflits protégeraient mieux l’élaboration des politiques et l’intérêt général

• que le non-respect des règles relatives aux conflits d'intérêts est rarement sanctionné

• La plupart des pays de l’OCDE ignorent s’ils atténuent les risques liés à la mobilité entre secteur public et secteur privé.

Les pays de l’OCDE ont adopté une réglementation solide sur les conflits d’intérêts, mais l’application des règles et la surveillance du dépôt des déclarations d’intérêts pourraient être améliorées

La plupart des pays de l’OCDE ont adopté une réglementation solide pour prévenir et gérer les conflits d’intérêts, surtout si l’on compare ces règles aux mesures prises en matière de lobbying, de financement de la vie politique et d'accès à l’information. En moyenne, les pays de l’OCDE respectent 76 % des critères définis par l’OCDE pour ce qui est de la réglementation des conflits d’intérêts. Ainsi, ils sont généralement dotés de règles :

• qui définissent les circonstances et les relations qui peuvent conduire à des situations de conflit d’intérêts pour les agents publics et imposent de les gérer

• qui imposent aux membres des pouvoirs exécutif et législatif l’obligation de déposer une déclaration d’intérêts, au minimum lors de leur entrée en fonction, du renouvellement de leur mandat ou d’un changement de fonction

• qui imposent aux hauts fonctionnaires de l’exécutif nouvellement recrutés l’obligation de déposer une déclaration d’intérêts

• qui prévoient, pour les cas de manquement aux dispositions relatives aux conflits d’intérêts, des sanctions proportionnelles à la gravité de l’infraction

• qui interdisent le cumul de certaines fonctions publiques avec d'autres activités, publiques ou privées.

En revanche, il n’est pas rare que les pays de l’OCDE n’aient pas mis en place de garde-fous réglementaires concernant :

• les compétences institutionnelles, de même que les procédures de vérification du dépôt, de la conformité et du contenu des déclarations d’intérêts ou de conflit d'intérêts

• l’obligation, pour les membres des institutions supérieures de l'appareil judiciaire et les agents publics qui occupent des postes où ils sont très exposés au risque de corruption, de déposer une déclaration d’intérêts, au minimum lors de leur entrée en fonction, du renouvellement de leur mandat ou d’un changement de fonction.

En revanche, sur le plan de la mise en œuvre, les pays de l’OCDE n'ont introduit en moyenne que 40 % des pratiques en lien avec les conflits d’intérêts (Graphique ‎5.1).

Graphique ‎5.1. Force et mise en œuvre de la réglementation sur les conflits d’intérêts

Note : aucune donnée sur la mise en œuvre n'a été fournie concernant l’Allemagne, la Belgique, la Colombie, la Hongrie, la Nouvelle‑Zélande et la Slovénie.

Guide de lecture : En moyenne, les pays de l’OCDE respectent 76 % des critères relatifs à la réglementation et 40 % de ceux relatifs à la mise en œuvre.

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

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Les obligations imposées en matière de conflit d'intérêts ne sont pas les mêmes pour tous les titulaires d'un mandat public et sont en général définies en fonction des missions et activités attachées à ce mandat. Ainsi, les membres de l’exécutif (par ex : les ministres), les membres du pouvoir législatif, les juges de haut rang et les hauts fonctionnaires (par ex :les secrétaires généraux) sont investis de pouvoirs décisionnels importants et doivent donc respecter des règles plus exigeantes, ce qui, dans la plupart des pays de l’OCDE, signifie qu’ils sont légalement tenus de déclarer leurs intérêts privés. Toutefois, les pays sont relativement nombreux à ne pas vérifier si ces obligations sont respectées dans la pratique. Ainsi, seuls 22 des 29 pays qui font obligation aux membres du gouvernement de déposer une déclaration d’intérêts privés recueillent des données permettant de vérifier que ces règles sont réellement respectées. De même, alors que 32 pays disposent d’une loi obligeant les membres du pouvoir législatif à déclarer leurs intérêts privés, 21 d’entre eux seulement collectent suffisamment de données pour vérifier que les déclarations d’intérêts ont toutes été déposées et sont complètes. Dix-neuf pays de l’OCDE exigent que les juges de haut rang déclarent leurs intérêts privés, mais 10 pays seulement recueillent des données permettant de vérifier que cette obligation est pleinement respectée. C’est pour les hauts fonctionnaires que l'écart entre la réglementation et la pratique est le plus grand, puisque seulement 11 des 26 pays où une obligation de déclaration s'applique vérifient que cette obligation est pleinement respectée.

Or, le suivi du respect des règles est un aspect important de la mise en œuvre, car il permet aux gouvernements de demander aux titulaires de charges publiques de rendre compte de leur conduite et de s'assurer de l'efficacité de leurs politiques et de leurs processus. Il est important de noter qu’il existe une forte corrélation entre le suivi des déclarations d'intérêts et le taux de dépôt de ces déclarations dans la pratique. Parmi les pays de l'OCDE qui recueillent toutes les données pertinentes, les taux moyens de dépôt de déclarations d'intérêts est élevé (100 % pour les parlementaires et les membres du gouvernement, et respectivement 93 % et 97 % pour les juges de haut rang et les hauts fonctionnaires). Les pays qui assurent un réel suivi du taux de dépôt sont en mesure d’évaluer ce qui fonctionne et les raisons de ce succès et de faire évoluer leurs politiques et processus de manière à garantir l’intégrité, ce qui peut conduire à une augmentation du taux de dépôt et à une meilleure gestion des conflits d’intérêts (Graphique ‎5.2).

Graphique ‎5.2. Déclarations d’intérêts selon les fonctions publiques exercées : réglementation, suivi et pratique

Note : les données relatives à la réglementation reposent sur les scores obtenus par les pays pour les critères « Any member of government / member of parliament / member of the highest bodies of the judiciary must submit an interest declaration, as a minimum upon entry and any renewal or change in public office » et « Any newly appointed or reappointed top-tier civil servant of the executive branch must submit an interest declaration ». Les données relatives au suivi et à la pratique reposent sur les statistiques recueillies pour calculer les scores obtenus pour les critères « The submission rate of interest declarations from: members of the Government is 100% for the past six years / members of parliament is at least 90% for the past six years / members of the highest bodies of the judiciary is at least 80% for the past four years / newly appointed or reappointed top-tier civil servants of the executive branch is at least 80% for the past four years ».

Guide de lecture : Les membres du gouvernement (les ministres) sont légalement tenus de déclarer leurs intérêts privés dans 88 % des pays de l’OCDE. Parmi ces 88 % de pays, 76 % effectuent un suivi pour s'assurer que cette obligation est pleinement respectée. Dans ces 76 % de pays, le taux de dépôt s’établit en moyenne à 100 % parmi les membres du gouvernement.

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

Une vérification plus rigoureuse des déclarations d’intérêts et une amélioration des mécanismes de résolution des conflits protégeraient mieux l’élaboration des politiques et l’intérêt général

Une fois les déclarations d’intérêts déposées, il est essentiel de les soumettre à un examen rigoureux pour repérer rapidement de possibles irrégularités et aider ainsi les autorités compétentes à s'assurer que les conflits d'intérêts sont gérés et que les infractions sont sanctionnées comme il se doit. Or, de nombreux des pays de l’OCDE, les déclarations de patrimoine (par ex : participations financières et investissements, biens immobiliers, valeurs mobilières, fonds fiduciaires) et d’intérêts (par ex : adhésions, fonctions et activités extérieures, fonctions du conjoint ou partenaire) ne font pas l’objet d'une vérification complète, alors que les obligations imposées par la réglementation ne peuvent être efficaces que si des contrôles permettent de s’assurer de l’exactitude et de l’exhaustivité du contenu des déclarations. Huit pays de l’OCDE seulement ont vérifié au moins 60 % des déclarations de patrimoine et d’intérêts ces deux dernières années (Graphique ‎5.3). Les pays sont donc exposés au risque que les déposants fournissent, sciemment ou non, des déclarations inexactes, trompeuses ou incomplètes, et que les conflits d’intérêts ne soient pas gérés correctement.

Graphique ‎5.3. Peu de pays ont vérifié au moins 60 % des déclarations

Note : les données reposent sur les scores obtenus pour le critère « At least 60% of declarations filed during the latest two full calendar years were verified by the responsible authority ». Les pays dont le nom est suivi d’un astérisque (*) ne satisfont pas au critère parce qu’ils ne disposent pas de données centralisées sur le taux de vérification.

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

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De plus, de nombreux pays de l’OCDE ne résolvent pas les conflits d'intérêts lorsqu’ils sont détectés, et certains pays sont dans l’incapacité de fournir des éléments permettant de savoir si le conflit a été résolu ou non. La plupart des pays ont pris des mesures pour gérer les conflits d’intérêts, en particulier des mesures qui définissent une procédure pour la résolution de ces conflits. Parce qu’elles gèrent les contradictions entre intérêts concurrents, ces procédures aident les titulaires d’un mandat public à remplir leur mission et protègent l’intérêt général et l’intégrité de l’organisation (OCDE, 2003[25]). Dans l’idéal, ces conflits devraient être résolus à mesure qu’ils surviennent par les personnes concernées elles-mêmes ou en interne par l’organisation dont elles dépendent. Toutefois, dans les cas où les autorités chargées de contrôler le respect des dispositions relatives aux conflits d’intérêts détectent un conflit, seuls sept pays de l'OCDE sont en mesure de démontrer que ces autorités ont émis, des recommandations de résolution dans les 12 mois pour tous les cas de conflits d'intérêts détectés au cours des trois dernières années. Dans les autres pays, soit l'autorité compétente n’a pas émis de recommandations, ce qui laisse penser que les conflits d’intérêts perdurent peut-être, soit elles ne disposent pas de données montrant qu’une solution a été trouvée, ce qui témoigne d’une incapacité des pays à vérifier si les conflits sont résolus ou non et si le risque de corruption qui en résulte a été atténué. Il est donc permis de douter de l’efficacité de la surveillance exercée, mais aussi de se demander si la réglementation relative aux conflits d'intérêts est réellement mise en œuvre dans les faits.

Le non-respect des règles relatives aux conflits d'intérêts est rarement sanctionné

La plupart des pays de l’OCDE ont défini des sanctions applicables en cas de manquement aux règles sur les conflits d’intérêts. Toutefois, seulement dix pays ont réellement sanctionné les manquements constatés au cours des trois dernières années. Huit pays ne recueillent pas d’informations sur les sanctions imposées (Graphique ‎5.4). Les systèmes visant à lutter contre la corruption et à garantir l’intégrité doivent à la fois sanctionner les comportements répréhensibles et encourager une plus grande conformité et une adhésion sans faille à une communauté de valeurs, de principes et de normes éthiques (OCDE, 2017[17] ; Jenkins, 2022[26] ; Heywood et al., 2017[27]). Toutefois, si une sanction n’est pas appliquée alors qu’elle est prévue par le cadre réglementaire, son effet dissuasif et sa capacité à garantir l’intégrité publique en sont affaiblis, ce qui risque de nuire à la confiance à l’égard de l’efficacité du système visant à garantir l’intégrité publique dans son ensemble. Les pays qui ne recueillent pas de données sur l'application des sanctions prévues sont incapables de savoir si les règles qu’ils ont adoptées en matière de conflits d'intérêts remplissent ou non leur finalité dissuasive.

Graphique ‎5.4. Sanctions applicables en cas de manquement aux règles relatives aux conflits d’intérêts et application de ces sanctions

Note : les pays dont le nom est suivi d’un astérisque (*) ne peuvent pas démontrer qu’ils satisfont au critère faute de données centralisées sur l'application de sanctions. Les données relatives à la réglementation reposent sur les scores obtenus par les pays pour le critère « Sanctions for breaches of conflict-of-interest provisions are defined and proportional to the severity of the offence ». Celles relatives à l’application de sanctions dans la pratique reposent sur les scores obtenus par les pays pour le critère « A range of sanctions has been issued during the past three years in cases of non-compliance with disclosure obligations, non-management or non-resolution of a conflict-of-interest situation ».

Guide de lecture : Le Canada a adopté des dispositions sur les sanctions applicables en cas de manquement aux règles relatives aux conflits d’intérêts et a déjà appliqué des sanctions dans la pratique (exemple 1). L’Australie a adopté des dispositions sur les sanctions applicables en cas de manquement aux règles relatives aux conflits d’intérêts mais n’a pas imposé de sanctions dans la pratique (exemple 2).

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

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La plupart des pays de l’OCDE ignorent s’ils atténuent les risques liés à la mobilité entre secteur public et secteur privé

La mobilité entre secteur public et secteur privé permet aux pouvoirs publics de tirer parti de transferts de compétences et de connaissances, ce qui est particulièrement précieux dans le contexte de la transition verte (OCDE, 2014[28] ; OCDE, 2021[19]). Toutefois, si elle n’est pas encadrée, cette mobilité peut conduire à des conflits d’intérêts impliquant des titulaires d’un mandat public, à l’exercice d'une influence indue sur l’élaboration des politiques publiques et à des avantages commerciaux injustifiés (OCDE, 2014[28] ; OCDE, 2021[19] ; OCDE, 2017[29] ; Brezis et Cariolle, 2014[30] ; Lee et You, 2023[31] ; Strickland, 2023[32]). Le risque est particulièrement grand dans le cas de titulaires d'un mandat public qui partent travailler dans les secteurs dont ils étaient chargés ou de lobbyistes qui prennent un poste dans une organisation auparavant visée par leurs activités de lobbying. Jusqu’à présent, il concernait en principe la sphère nationale, mais la possibilité que des titulaires d’un mandat public mettent leurs réseaux et leur savoir au service d’intérêts étrangers est en passe de devenir une préoccupation bien réelle (Charon et Jeangène Vilmer, 2021[33]). Les « périodes de carence » qui empêchent temporairement les agents publics et lobbyistes d'accepter immédiatement un poste qui implique des relations avec leur ancien employeur peuvent constituer un moyen de réduire les risques sans pour autant empêcher un transfert de connaissances utile entre secteur public et secteur privé. Dix-neuf pays de l’OCDE imposent un délai de carence aux titulaires d’un mandat public, mais deux pays seulement imposent aux lobbyistes de respecter un tel délai avant d’accepter un mandat public.

Surtout, la plupart des pays de l’OCDE, dont bon nombre de ceux qui ont introduit un délai de carence, n’exercent aucune surveillance sur les activités des titulaires d’un mandat public une fois qu’ils ont achevé leur mandat. Neuf pays de l’OCDE seulement collectent des données sur la fréquence à laquelle, au cours des cinq dernières années, des ministres ont occupé un poste dans une organisation du secteur privé active dans leur ancien champ de compétence. Seulement huit collectent ces données pour les plus hauts fonctionnaires (Graphique ‎5.5). Il n’est pas indispensable que ces données soient rendues publiques, mais lorsqu'il n’en existe pas, les pays peuvent difficilement évaluer si les règles relatives à la mobilité entre secteur public et secteur privé sont respectées et ne savent pas s’ils atténuent les risques associés à cette mobilité.

Graphique ‎5.5. Pays assurant un suivi de la mobilité des titulaires d’un mandat public vers les secteurs qu'ils réglementaient auparavant

Note : le cercle intérieur repose sur des données indiquant si le respect des règles d'après-mandat fait l’objet d'un suivi pour les ministres. Le cercle extérieur repose sur des données indiquant si le respect de ces règles fait l’objet d'un suivi pour les hauts fonctionnaires. Les pays dont le nom est suivi d’un astérisque (*) imposent aux responsables publics le respect d’une période de carence.

Guide de lecture : en Türkiye, le respect des règles d’après-mandat ne fait l’objet d’un suivi que pour les ministres et ne fait l’objet d’aucun suivi pour les hauts fonctionnaires ; aucune période de carence n’est imposée aux responsables publics.

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

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