Perspectives de l'OCDE sur la lutte contre la corruption et l'intégrité 2024

4. Lobbying

Introduction

Le lobbying fait partie intégrante du processus démocratique, mais il faut qu'il soit bien géré pour que l’influence sur l’action publique soit équitable et effective. En faisant profiter les décideurs de leurs compétences et en leur faisant part de leurs besoins légitimes et des éléments probants connus, les divers groupes d’intérêts peuvent leur fournir des informations et données susceptibles d'éclairer l’élaboration des politiques et le processus décisionnel. Toutefois, en l'absence de garde-fous efficaces, le lobbying peut avantager certains groupes et conduire ainsi à ce qu’une influence asymétrique et indue s’exerce sur l’action publique, ce qui se traduit par l’adoption de politiques inefficientes, inefficaces ou contraires à l’intérêt général.

Le lobbying est une activité de plus en plus complexe, et les risques auxquels il est associé évoluent. De même, les acteurs impliqués et le contexte dans lequel ils exercent leur activité changent. Désormais, ces acteurs peuvent être des organisations professionnelles ou sectorielles, des organisations non gouvernementales, des organes consultatifs et groupes d’experts, des groupes de liaison parlementaire, des établissements universitaires et des groupes de réflexion (OCDE, 2010[18] ; OCDE, 2021[19] ; Benamouzig et Cortinas Muñoz, 2019[20] ; Mialon, Swinburn et Sacks, 2015[21]). Les méthodes employées pour influencer les décideurs et les pressions qui en résultent évoluent elles aussi. Les réseaux sociaux et les outils de messagerie directe renforcent la surveillance à laquelle sont soumis les responsables publics, la polarisation politique et la mésinformation, si bien qu’il devient plus difficile de déterminer ce qui constitue une représentation légitime et de prendre des décisions éclairées qui servent l’intérêt général (OCDE, 2021[19]). Le changement des perceptions du public quant aux intérêts servis par les politiques publiques et aux acteurs qui devraient être impliqués dans l’élaboration de ces politiques se traduit par des appels à un encadrement plus strict du lobbying, voire à l’exclusion de certains groupes d’intérêts des débats relatifs à certains enjeux (OCDE, 2021[19] ; OCDE, 2022[6]).

Ces évolutions revêtent une importance particulière à l’heure où les interactions entre les pouvoirs publics des pays de l’OCDE et les organisations extérieures à propos des enjeux liés à la transition verte s’intensifient. L’intelligence artificielle (IA) offre aux acteurs extérieurs à la puissance publique de nouveaux moyens pour influencer le processus décisionnel, de manière légitime, à travers une analyse plus efficiente des politiques et un meilleur ciblage de l’activité d'influence, mais aussi illégitime, par exemple à travers la création de contenu d’hypertrucage (deepfake). Enfin, en cas d’ingérence étrangère, il est encore plus difficile de définir correctement la liste des acteurs ayant un intérêt légitime au processus d’élaboration des politiques.

Le lobbying est l’un des aspects les moins réglementés de l’intégrité publique dans la zone OCDE. Il ressort de ce chapitre :

• qu’environ la moitié des pays de l’OCDE ont mis en place les composantes élémentaires d'un système d’encadrement du lobbying ;

• qu’une faible transparence du lobbying accroît le risque qu’une influence indue s’exerce sur l’élaboration des politiques.

Environ la moitié des pays ont mis en place les composantes élémentaires d'un système d’encadrement du lobbying

Les règles relatives au lobbying ne doivent pas avoir pour but d’empêcher ou de limiter le lobbying : l’objectif doit plutôt être de créer des garde-fous et d’établir des normes garantissant une représentation équitable et efficace des intérêts concernés dans le processus d’élaboration des politiques. Alors que le paysage du lobbying évolue, seulement environ la moitié des pays de l’OCDE ont défini ce que recouvraient les activités de lobbying et quels acteurs sont considérés comme des lobbyistes (Graphique ‎4.1). Or, l'adoption de définitions claires dans la réglementation permet de disposer d'une base solide pour établir d'autres normes et garde-fous contre l'influence indue et asymétrique. Les pays qui ne s’en dotent pas permettent aux personnes qui cherchent à influencer l’élaboration des politiques de mal interpréter leurs obligations ou d’exploiter l’absence de garde-fous (OCDE, 2021[19]). De surcroît, 11 pays seulement disposent d’un code de conduite qui encadre les interactions entre les responsables publics et les lobbyistes et qui contient des exemples concrets de comportements et situations risqués ou à éviter. Autrement dit, les autres pays ne font peut-être pas preuve d’autant de clarté qu’ils le pourraient en ce qui concerne les normes que les lobbyistes sont censés respecter, laissant la porte ouverte à des pratiques de lobbying et à une influence non souhaitables.

Graphique ‎4.1. La définition du « lobbying », des « lobbyistes » et de sanctions est indispensable pour lutter contre l'influence indue

Note : données sur la définition de lobbying et des lobbyistes reposant sur les scores obtenus par les pays pour le critère: « Lobbying activities are defined in the regulatory framework, including which actors are considered as lobbyists ». Données sur les sanctions applicables reposant sur les scores obtenus par les pays pour le critère: « Sanctions for breaches of standards for transparency and integrity in lobbying are defined and proportional to the severity of the offence ». La Pologne a défini le lobbying mais n'a pas de définition des lobbyistes. Elle a prévu des sanctions applicables en cas de manquement aux normes.

Guide de lecture : l’Autriche a défini les notions de lobbying et de lobbyiste dans sa réglementation et a prévu des sanctions applicables en cas de manquement aux normes relatives au lobbying. La Tchéquie n'a ni défini les notions de lobbying et de lobbyiste ni prévu de sanctions applicables en cas de manquement aux normes.

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

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À cela s'ajoute que les pays ne veillent pas tous à ce que les normes prévues dans leur réglementation soient appliquées, parce qu’ils ne les font pas respecter et n’ont pas adopté de mécanismes de surveillance. Les réglementations, aussi bien conçues soient-elles, ne produisent leurs effets que si elles sont respectées. Or, bon nombre de pays n’ont pas prévu de régime de sanctions. Il arrive aussi que les régimes existants ne soient pas efficaces. Environ un tiers des pays de l’OCDE seulement ont défini des sanctions proportionnées contre le manquement aux règles de transparence et d’intégrité dans le lobbying. Six des 17 pays qui ont adopté une définition juridique du lobbying et des lobbyistes ne prévoient pas de sanctions. Lorsque des régimes de sanctions sont en place, il arrive que leur effet dissuasif soit limité parce que les personnes qu’ils visent n’ont pas connaissance de leur existence (OCDE, 2021[19] ; Šimral, 2020[22]). La plupart des personnes interrogées pour les besoins d’une récente enquête menée par l’OCDE auprès de parlementaires et de lobbyistes ne savaient pas si des sanctions avaient été appliquées, voire n’avaient pas connaissance de leur existence. Cette situation compromet fortement l’efficacité des cadres réglementaires et régimes de sanctions des pays concernés (OCDE, 2021[19]).

En outre, dans beaucoup de pays, les mécanismes de surveillance du lobbying et les enquêtes sur les manquements potentiels gagneraient à être améliorés. Seulement 14 pays de l’OCDE ont créé une autorité chargée de veiller au respect des règles sur le lobbying. En outre, sur les 12 pays où des sanctions sont prévues, 10 ont mené une enquête pour infraction aux règles sur le lobbying au cours de l'année écoulée. En revanche, aucun des pays qui ne prévoient pas de sanctions n'a conduit d’enquête, si bien qu'il leur est difficile d'évaluer si les règles en place et les bonnes pratiques sont respectées. Ces chiffres montrent également que les pays de l’OCDE peuvent être répartis entre deux groupes, selon qu'ils ont agi résolument pour faire progresser l’intégrité et la transparence dans le lobbying ou qu’ils ont pris peu de mesures dans ce sens.

Une faible transparence du lobbying accroît le risque qu’une influence indue s’exerce sur l’élaboration des politiques

Les mesures qui ont vocation à assurer la transparence du lobbying sont conçues pour que l'on sache par qui et sur qui est exercé le lobbying, quel en est l’objet et quels sont les moyens employés. Dans ce domaine, la transparence peut contribuer à garantir l’intégrité et à rehausser l’exigence d’éthique parce qu’elle permet aux pouvoirs publics de savoir quels intérêts sont représentés dans l’élaboration des politiques et facilite l’exercice d’une surveillance du public sur les activités des lobbyistes et des titulaires d’un mandat public (Crepaz, 2020[23] ; Năstase et Muurmans, 2020[24] ; OCDE, 2021[19]). Lorsque les règles relatives au lobbying remplissent leur office, les mesures qui visent à assurer la transparence peuvent aussi rassurer les citoyens parce qu’elles leur montrent que tous les intérêts sont représentés équitablement dans le processus d’élaboration des politiques.

Le registre public du lobbying est l'un des principaux outils permettant d’accroître la transparence. Ces dix dernières années, le nombre de pays de l’OCDE dotés d'un registre de ce type a augmenté, 17 pays ayant un registre des activités de lobbying désormais accessible au public. Toutefois, bon nombre de ces registres ne contiennent pas suffisamment d’informations pour atténuer les risques qui pèsent sur l’intégrité. Sur les 17 pays disposant d'un registre accessible au public, tous incluent dans leur registre le nom du lobbyiste, mais seuls 13 incluent des informations sur le type de lobbying exercé. Le registre ne mentionne le texte de loi ou la réglementation visé que dans huit pays, et ne contient des informations sur le budget et les dépenses de lobbying que dans trois (Graphique ‎4.2). En conséquence, le nombre de pays où existe un registre à certes augmenté, mais bon nombre de ces registres pourraient ne pas être de nature à améliorer la transparence, ce qui limite leur capacité à inciter à l'adoption de comportements éthiques, à améliorer l’efficacité de l’élaboration des politiques et à accroître la confiance des citoyens.

Graphique ‎4.2. Caractéristiques des registres du lobbying, par pays

Note : données reposant sur les scores obtenus par les pays pour les critères « Lobbying activities are defined in the regulatory framework, including which actors are considered as lobbyists » et « Sanctions for breaches of standards for transparency and integrity in lobbying are defined and proportional to the severity of the offence ». Le registre par les lobbyistes du Luxembourg englobe leur nom, mais pas leur organisation. Le registre par les lobbyistes de la Finlande englobe leur organisation, mais pas leur nom.

Source : OCDE (2024[7]), Base de données des Indicateurs d’intégrité publique de l’OCDE.

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Outre les registres de lobbying, d'autres instruments peuvent contribuer à la transparence quant aux acteurs qui interviennent dans l'élaboration de l'action publique. Ainsi, 12 pays publient en ligne l’emploi du temps des ministres, qui indique qui ils rencontrent et à quel sujet. Par ailleurs, 13 pays mettent à la disposition du public un registre des bénéficiaires effectifs, qui permet aux citoyens comme aux responsables publics d’avoir une vision plus claire des acteurs qui influent sur l’élaboration des politiques publiques lorsque des structures sociales opaques sont impliquées. Comme le souligne la Recommandation sur les Principes pour la transparence et l'intégrité des activités de lobbying, le meilleur moyen de garantir la transparence du lobbying consiste à faire appel à un ensemble de méthodes. Même s’il est encourageant que certains pays aient adopté des mesures pour renforcer la transparence afin d’améliorer les pratiques de lobbying et l’influence exercée sur l’élaboration des politiques publiques, cette démarche reste, aujourd'hui encore, l’exception plutôt que la règle.