Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2024

14. Indonésie

Principales conclusions

Soutien à l’agriculture

En Indonésie, le soutien aux producteurs ne représentait plus que 5.2 % des recettes agricoles brutes en 2021-23, contre 26.5 % à son plus haut niveau, en 2015. Sa composante majoritaire est le soutien des prix du marché (SPM) perçus par les producteurs, conformément à la politique du gouvernement, qui met l’accent sur la souveraineté alimentaire et l’autosuffisance. Les prix perçus par les agriculteurs étaient en moyenne 1 % supérieurs aux prix des marchés mondiaux. Pour les produits de base visés par les programmes d’autosuffisance (sucre, maïs, volaille, riz et œufs, par exemple), les transferts au titre d’un seul produit étaient particulièrement élevés et représentaient au moins 15 % des recettes agricoles brutes.

La part des transferts aux producteurs susceptibles de créer le plus de distorsions s’est élevée à 92 % en 2021-23, ce qui reflète le poids du SPM (notamment l’important soutien négatif des prix lié à l’augmentation des droits d’exportation frappant l’huile de palme) et des paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes (en particulier les engrais) dans la panoplie de mesures de l’Indonésie.

Le programme d’aide alimentaire de l’Indonésie (BPNT) soutient les consommateurs pauvres en leur distribuant des bons d’achat électroniques. Toutefois, ce transfert budgétaire est inférieur aux transferts des consommateurs aux producteurs découlant des mesures de soutien des prix des produits de base. Les consommateurs sont donc pénalisés par la politique agricole, avec une estimation du soutien aux consommateurs représentant -13 % des dépenses de consommation, mesurée en sortie d’exploitation.

Les dépenses au titre des services d’intérêt général (estimation du soutien aux services d’intérêt général, ESSG) sont principalement consacrées aux infrastructures d’irrigation et au stockage public, et sont d’un faible niveau par rapport au soutien aux producteurs, puisqu’elles ne représentent que 6.7 % de l’estimation du soutien total (EST). L’ESSG représente 0.5 % de la valeur de la production agricole, soit moins que dans les autres économies émergentes telles que la République populaire de Chine (ci-après « la Chine »).

L’EST a diminué, passant de 1.2 % à 0.8 % du produit intérieur brut (PIB) au cours des vingt dernières années. Ce déclin s’explique par une croissance du PIB supérieure à celle du soutien et à une augmentation du SPM négatif pour certains produits (en particulier l’huile de palme), alors que le soutien positif au secteur sʼest accru au cours de la même période.

Principales évolutions récentes de l’action publique

En 2023, lʼIndonésie a lancé un programme de distribution de riz ciblant les ménages à faible revenu et doté dʼun budget de 18 600 milliards IDR (1.22 milliard USD). Ce programme prévoit la fourniture de 10 kg de riz par mois à 21.35 millions de ménages modestes et sʼest imposé comme un important programme supplémentaire dʼassistance alimentaire en nature, permettant dʼinverser partiellement la tendance à privilégier les transferts en espèces observée au cours des dix dernières années. Le programme de transfert de riz est déployé tout au long de lʼannée 2024 et vient sʼajouter au programme de transfert monétaire Bantuan Pangan Non Tunai (BPNT).

Lʼinflation alimentaire, les prévisions pessimistes concernant El Niño et une baisse de la production de riz de l’ordre de 5 % ont poussé le gouvernement à accroître ses réserves de riz pour 2024. En 2023, lʼIndonésie et lʼInde se sont accordées pour permettre lʼimportation dans le pays dʼun million de tonnes de riz à cette fin, tandis que lʼAgence nationale de lʼalimentation a approuvé lʼimportation dʼun million de tonnes de riz en provenance de Chine et que le gouvernement a annoncé un contingent dʼimportation de riz de 2 millions de tonnes pour 2024 et renoncé à la perception de droits sur 1.5 million de tonnes dʼimportations de riz hors contingent.

Évaluation et recommandations

• Depuis 2001, lʼIndonésie a considérablement amélioré la productivité totale des facteurs dans le secteur agricole, ce qui constitue actuellement le premier moteur de croissance de la production. L’expansion des terres agricoles et l’utilisation d’intrants variables, tels que les engrais, demeurent toutefois importantes et posent des défis environnementaux, ce qui exige des solutions innovantes pour améliorer la durabilité environnementale.

• La création de lʼAgence nationale pour la recherche et l’innovation constitue une occasion dʼaccorder la priorité à la recherche appliquée à des fins d’adaptation de l’agriculture au changement climatique et de croissance durable de la productivité. Des stratégies et politiques visant à favoriser le développement de nouvelles technologies, races animales et variétés de semences sont dʼores et déjà en place. Il serait utile de procéder à une évaluation systématique des taux dʼadoption et des impacts de ces nouvelles variétés sur le terrain afin dʼorienter la recherche et les politiques. Le secteur de la recherche gagnerait également à être davantage à l’écoute des besoins locaux en matière d’amélioration de la productivité et de la durabilité environnementale, et à être incité à y répondre.

• La politique agricole indonésienne mise sur l’autosuffisance et les mesures commerciales pour assurer l’autonomie alimentaire. Cela engendre d’importants écarts de prix entre le marché intérieur et les marchés internationaux pour des produits importés tels que le maïs, la volaille et le riz. L’effet produit ira probablement à l’encontre des objectifs qui sous-tendent la loi sur l’alimentation de 2012, notamment l’accessibilité financière des produits pour les consommateurs pénalisés par un SPM positif, et la diversification de la production et de l’alimentation, compromise par la concentration du soutien sur un nombre limité de produits de base.

• Les politiques gouvernementales devraient accorder la priorité aux investissements dans le domaine de lʼinnovation, en particulier lors de la phase dʼadoption. L’objectif devrait être d’améliorer les compétences des agriculteurs en matière de gestion de la production et des ressources naturelles et de garantir l’existence de mesures incitatives et la disponibilité de ressources pour trouver les solutions les plus adaptées en vue d’améliorer la productivité durable dans la zone géographique et le contexte spécifiques de chaque agriculteur. Il conviendrait de renforcer les capacités et les connaissances d’organismes tels que l’Agence de recherche et de développement agricoles, moyennant le recours à des vulgarisateurs plus expérimentés, des services plus accessibles à destination des agriculteurs dans le besoin et une collaboration entre chercheurs, conseillers et agriculteurs. L’investissement dans le transfert de connaissances et dans l’accompagnement des agriculteurs permettrait d’améliorer les décisions d’affectation d’intrants comme les engrais pour répondre aux besoins locaux de production, ce qui contribuerait à la croissance de la productivité agricole et à la réduction de la pauvreté à long terme.

• Le système de distribution de bons d’alimentation par voie électronique BPNT, en place depuis 2019, constitue une amélioration notable de l’efficacité du programme d’aide alimentaire. Le retour partiel à lʼassistance alimentaire en nature à partir de 2023 a pour effet dʼinverser cette tendance et risque de réduire lʼefficacité de la politique. D’autres mesures pourraient être adoptées pour renforcer la sécurité alimentaire, en particulier accompagner la distribution de bons d’achat d’une réduction du SPM positif pour les produits de base, qui est préjudiciable aux consommateurs nets de produits alimentaires.

• Les subventions aux engrais sont coûteuses et peuvent favoriser une utilisation inefficiente. Pour être efficace et ne pas avoir d’effets dommageables sur l’environnement, l’utilisation d’engrais doit être adaptée aux sols et aux conditions de production au niveau local. Le gouvernement est conscient du fait que le programme de subventions aux engrais n’est pas viable dans un contexte d’augmentation des prix mondiaux des engrais qui entraîne une hausse des coûts budgétaires et peut favoriser la thésaurisation et la contrefaçon. Les propositions de réforme de 2024 visant à remplacer les subventions sur la base de prix plafonds pourraient contribuer à limiter les dépenses publiques destinées à ce programme, mais cela n’éliminera sans doute pas tous les facteurs d’inefficience. La transformation de ces subventions en paiements à la surface rendrait le soutien plus efficient sʼagissant du transfert de revenus aux agriculteurs.

Évolution du soutien à l’agriculture

Graphique 14.1. Indonésie : Évolution du soutien à l’agriculture

Tableau 14.1. Indonésie : Estimations du soutien à l’agriculture

Millions USD

	2000-02	2021-23	2021	2022	2023p
Valeur totale de la production (en sortie de l’exploitation)	23 813	127 491	120 654	132 726	129 093
dont : part des produits SPM (%)	71.96	80.34	79.54	81.21	80.26
Valeur totale de la consommation (en sortie de l’exploitation)	22 684	81 891	75 879	83 568	86 225
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	1 355	6 917	4 709	2 549	13 491
Soutien au titre de la production des produits de base	1 263	259	-6 711	-1 401	8 888
Soutien des prix du marché¹	1 263	259	-6 711	-1 401	8 888
Soutien positif des prix du marché	1 860	13 898	13 627	12 649	15 418
Soutien négatif des prix du marché	-597	-13 639	-20 338	-14 050	-6 529
Paiements au titre de la production	0	0	0	0	0
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	82	6 644	11 405	3 937	4 589
En fonction de l’utilisation d’intrants variables	19	3 984	6 165	2 770	3 016
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
En fonction de la formation de capital fixe	59	2 239	4 152	1 084	1 483
avec contraintes sur les intrants	1	5	0	0	13
En fonction des services utilisés sur l’exploitation	4	421	1 089	83	91
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	11	14	15	13	13
Au titre des recettes/des revenus	11	14	15	13	13
Au titre de la superficie cultivée/du nombre d’animaux	0	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Paiements selon des critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
En fonction du retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0
En fonction de la production de produits particuliers autres que des produits de base	0	0	0	0	0
En fonction d’autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	5.58	5.22	3.57	1.87	10.09
CNP des producteurs (coeff.)	1.06	1.01	0.95	0.99	1.08
CNS aux producteurs (coeff.)	1.06	1.06	1.04	1.02	1.11
Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG)	623	648	565	659	719
Système de connaissances et d’innovation agricoles	45	32	35	33	28
Services d’inspection et de contrôle	14	53	83	52	25
Développement et entretien des infrastructures	323	192	177	184	215
Commercialisation et promotion	0	5	7	5	5
Coût du stockage public	240	365	264	386	447
Divers	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l’EST)	27.94	6.72	6.70	15.24	4.49
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-1 476	-10 297	-4 927	-11 610	-14 353
Transferts des consommateurs aux producteurs	-1 533	-11 746	-8 326	-11 701	-15 210
Autres transferts des consommateurs	-293	-1 417	-700	-1 480	-2 072
Transferts des contribuables aux consommateurs	328	2 025	3 154	1 118	1 802
Surcoût de l’alimentation animale	22	842	946	452	1 127
ESC en pourcentage (%)	-6.55	-13.00	-6.77	-14.08	-17.00
CNP des consommateurs (coeff.)	1.09	1.19	1.14	1.19	1.25
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.07	1.15	1.07	1.16	1.20
Estimation du soutien total (EST)	2 306	9 589	8 428	4 327	16 012
Transferts des consommateurs	1 826	13 163	9 026	13 181	17 282
Transferts des contribuables	773	-2 157	102	-7 375	803
Recettes budgétaires	-293	-1 417	-700	-1 480	-2 072
EST en pourcentage (% du PIB)	1.21	0.75	0.71	0.33	1.16
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	1 044	9 330	15 139	5 728	7 124
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.56	0.71	1.28	0.43	0.52
Déflateur du PIB (1986-88 = 100)	100	396	369	405	413
Taux de change (monnaie nationale/USD)	9 322.08	14 796.84	14 307.82	14 845.71	15 236.99

Note : p : provisoire. CNP : coefficient nominal de protection. CNS : coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : superficies cultivées/nombre d’animaux/recettes/revenus. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s’entend net des prélèvements aux producteurs et du surcoût de l’alimentation animale. Produits bénéficiant du SPM en Indonésie : maïs, riz, soja, sucre, lait, viande bovine, viande porcine, volaille, œufs, bananes, manioc, fèves de cacao, café, huile de palme et caoutchouc.

Source : OCDE (2024), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Suivi de la politique agricole (base de données), https://data-explorer.oecd.org/?lc=fr&pg=0.