Les cinq études de cas présentées ci-après décrivent des initiatives mises en place pour atteindre les Objectifs de développement durable au bénéfice de l’ensemble des populations de pays et de régions spécifiques. En Indonésie, un programme de bons d’alimentation électroniques vient en aide aux ménages les plus vulnérables du pays. Au Bénin, le gouvernement applique une nouvelle approche ciblée sur les besoins des 20 % les plus pauvres de la population. En Amérique latine, l’inclusion financière est intégrée aux programmes de protection sociale afin d’aider les populations les plus pauvres de la région à constituer une épargne. À Muthithi, au Kenya, une étude multidimensionnelle sur le bien-être éclaire les interventions des autorités locales destinées à aider les populations les plus laissées pour compte. Enfin, en Afrique de l’Ouest, des pays limitrophes coopèrent pour améliorer l’économie et la vie des populations des régions frontalières isolées.
Coopération pour le développement 2018
Chapitre 8. Études de cas de pays en développement : ce qui fonctionne et pourquoi
Abstract
Introduction
C’est peut-être dans l’action concrète que l’engagement de ne laisser personne de côté prend tout son sens. La sélection d’études de cas présentées ci-après livre les conclusions et les enseignements dégagés aux échelons régional, national et infranational, sur la base de recherches et de l’expérience concrète du ministère de la Planification du Bénin, de l’Équipe nationale pour l’accélération de la réduction de la pauvreté d’Indonésie, du Centre de recherches pour le développement international, du Partenariat de politique économique au Kenya, de l’Instituto de Estudios Peruanos et du Proyecto Capital, et du Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest de l’OCDE. Les stratégies, programmes et enseignements évoqués dans ces études de cas révèlent les nombreuses possibilités qui existent d’instaurer un développement profitable aux plus pauvres, vulnérables et laissés pour compte dans tous les pays, quelle que soit leur catégorie de revenu.
Recentrer l’action sur les 20 % les plus pauvres au Bénin
Abdoulaye Bio Tchané, ministre de la Planification et du Développement, Gouvernement du Bénin
Principaux messages
Le Bénin enregistre une croissance économique annuelle de 2-6 % depuis les années 90, mais la croissance de son produit intérieur brut (PIB) n’a eu aucunes retombées sur les 20 % les plus pauvres de sa population (P20).
Entre 2011 et 2015, le taux de pauvreté du Bénin, mesuré au seuil national de pauvreté, est passé d’environ 36 % à 40 %.
L’engagement de ne laisser personne de côté est un principe fondamental de toutes les politiques et interventions publiques du Bénin, y compris des mesures ciblées sur les 20 % les plus pauvres et de la collecte et de l’utilisation de données pour repérer et suivre les progrès des populations le plus exposées au risque d’être laissées de côté.
L’objectif du Programme d’action 2016-2021 du Bénin est de réduire la pauvreté pour 4 millions de personnes d’ici 2021. Il se décline en quatre priorités : une protection sociale pour tous ; des filets de sécurité sociale pour les plus vulnérables ; une législation en faveur des plus vulnérables ; et une répartition équilibrée des initiatives de développement.
La République du Bénin est un petit pays lourdement endetté qui affiche un des taux de pauvreté les plus élevés du monde : 50 % de la population y vivent avec moins de 1.90 USD par jour (mesuré en parité de pouvoir d’achat de 2011). La population béninoise est globalement jeune et rurale : 57 % des Béninois vivent en zone rurale et la moitié de la population est âgée de moins de 18 ans. La majorité de la population travaille dans le secteur informel et dans l’agriculture. Les taux de pauvreté sont plus élevés dans les zones rurales, en particulier dans les régions agricoles du nord du pays, qui sont également fragiles au plan environnemental et vulnérables face à la sécheresse et au changement climatique.
Petite nation dotée de ressources financières limitées, caractérisée par la diversité de sa géographie et la multitude des populations qui la composent et dont les besoins sont différents, le Bénin se trouve confronté à des défis qu’il n’est pas le seul à connaître en Afrique. Toutefois, le pays peut se prévaloir d’un régime politique plus stable que beaucoup d’autres pays de la région1 . D’une manière générale, le Bénin connaît la paix depuis l’instauration de la démocratie et a mis en place des processus politiques inclusifs, participatifs et transparents (Bierschenk, 2006[1]). Le pays est donc bâti sur des fondements solides qui devraient lui permettre d’élaborer des politiques novatrices pour relever le défi de ne laisser personne de côté.
Les 20 % les plus pauvres sont laissés pour compte
Depuis les années 90, le Bénin connaît une croissance économique positive et affiche des hausses annuelles du produit intérieur brut (PIB) comprises entre 2 et 6 %. Or l’économie et les politiques du pays n’ont pas favorisé les populations les plus pauvres ou les plus exclues : entre 2011 et 2015, le taux de pauvreté2 , mesuré au seuil national de pauvreté, est passé d’environ 36 % à 40 %, et ce, malgré la mise en œuvre d’une stratégie de réduction de la pauvreté prévoyant de nombreux programmes sociaux, dont un programme d’appui à la microfinance.
Mettre à profit l’approche centrée sur les P20 pour faire reculer la pauvreté et la vulnérabilité
La croissance du PIB n’a eu aucunes retombées sur les 20 % les plus pauvres de la population béninoise. Le pays a par conséquent décidé de cibler la réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité sur les 20 % les plus pauvres de sa population, avec l’aide du Gouvernement suisse et en appliquant l’approche centrée sur les P203 conçue par l’organisation non gouvernementale Development Initiatives. Le Bénin entend ainsi, au moyen de cette stratégie et de cette approche, honorer son engagement de ne laisser personne de côté, et a d’ailleurs dernièrement fait de celui-ci un principe fondamental de ses politiques et interventions publiques. Une des caractéristiques intéressantes de ce partenariat au titre de l’Initiative P20 est en outre le fait que la Suisse se concentre également sur les P20 dans son propre pays. Les deux pays mettent en œuvre un programme commun et peuvent partager les enseignements et les connaissances qui en sont issus.
Recueillir des données de meilleure qualité sur les 20 % les plus pauvres de la population d’un pays est essentiel pour ne laisser personne de côté. Au Bénin, notre priorité est de recenser et d’appréhender les caractéristiques des P20, une démarche qui a permis de dresser des constats majeurs. Ainsi, en 2002, les dépenses quotidiennes moyennes de consommation du quintile le plus pauvre au Bénin s’élevaient à 0.90 USD (mesuré en parité de pouvoir d’achat de 2011) ; en 2013, ce chiffre était tombé à 0.64 USD. Au cours de cette même année, 20 % de la population béninoise ne représentaient que 3.2 % de la consommation quotidienne du pays.
Certes, l’engagement de ne laisser personne de côté ne se résume pas aux politiques influant sur les revenus et la consommation : la santé, l’éducation et le niveau de vie doivent aussi être évalués. À cet égard, le Bénin est plutôt mal classé. En 2015, il se plaçait parmi les 25 derniers pays du monde au regard de son indice du développement humain. Les données concernant les P20 au Bénin ont révélé qu’en 2006, 49 % des enfants béninois de moins de cinq ans du quintile le plus pauvre présentaient un retard de croissance en raison de la malnutrition et d’autres facteurs. Il est néanmoins encourageant de voir qu’en 2014, ce chiffre avait diminué de trois points et s’établissait à 46 %. Pour autant, si cette tendance évolue dans le bon sens, elle reste inférieure à la moyenne nationale, où ce pourcentage est passé de 43 % à 34 %. Les effets à long terme d’un retard de croissance (un enfant qui connaît un retard de croissance aujourd’hui en subira les effets toute sa vie) signifient que l’écart de développement des P20 constitue une entrave de taille à la réalisation de l’ambition de ne laisser personne de côté (Dewey et Begum, 2011[2]).
Des données qui étayent l’action publique
Le recueil de données et les recherches sur les P20 s’intéressent à des variables non monétaires – la possession d’un acte de naissance, par exemple – de manière à pouvoir déterminer les besoins des personnes qui se trouvent en situation d’extrême pauvreté et les principaux facteurs de vulnérabilité, et de produire ainsi des données plus exhaustives pour étayer les politiques à l’appui de la réduction de la pauvreté. Cette méthodologie de recherche présente un avantage comparatif par rapport à la méthode de ciblage par estimation des ressources des ménages, qui s’appuie sur un calcul par approximation du niveau de vie d’un ménage au seul regard de variables corrélées au niveau de dépense du ménage. Elle est en outre plus facile à mettre en œuvre en utilisant les données d’enquête et les données administratives disponibles, contrairement au ciblage par estimation, qui suppose d’organiser des réunions supplémentaires au niveau des collectivités locales et des communautés. L’adoption de l’approche centrée sur les P20 suppose de déterminer, concrètement, si les progrès accomplis bénéficient réellement aux populations les plus pauvres du Bénin. C’est là un moyen de garantir que les politiques à venir seront davantage en phase avec la réalité et qu’elles évolueront en prenant en compte les meilleures données disponibles.
Interventions stratégiques pour réduire les inégalités au Bénin
Notre stratégie et notre partenariat pour les 20 % les plus pauvres sont l’un des piliers des efforts plus généraux déployés par le Gouvernement béninois pour s’assurer que personne n’est laissé de côté, au plan économique mais aussi en termes de santé et de bien-être. Au Bénin, plusieurs mesures destinées à réduire les inégalités sont en place depuis de nombreuses années. Néanmoins, le gouvernement renouvelle ses efforts dans ces domaines de l’action publique en ciblant davantage ses actions sur les P20, tout en concevant de nouveaux programmes visant à combler les écarts de développement et à mettre l’accent sur les personnes le plus exposées au risque d’être laissées pour compte.
La stratégie de protection sociale du Gouvernement du Bénin illustre les efforts déployés pour ne laisser personne de côté. En 2014, la Banque mondiale a estimé que la protection sociale atteignait seulement 1.2 % des personnes en situation de pauvreté. Afin de remédier à ces résultats médiocres, le Programme d’action 2016-2021 du Gouvernement béninois a fixé pour objectif de porter à 4 millions de personnes le nombre de bénéficiaires de services de protection sociale d’ici 2021 et a défini quatre priorités Encadré 8.1. Cet objectif se traduirait par une augmentation de plus d’un tiers du nombre de personnes bénéficiant de services de protection sociale.
Encadré 8.1. Programme d’action 2016-2021 du Gouvernement du Bénin à l’appui de la protection sociale
Le Programme d’action 2016-2021 du Gouvernement béninois s’articule autour de quatre axes principaux :
1. Une protection sociale pour tous
Le Gouvernement du Bénin s’emploie depuis des années à promouvoir des soins de santé universels. Dernièrement, des améliorations ont été enregistrées dans le domaine de la santé maternelle et de la santé des enfants de moins de cinq ans. Les taux de mortalité néonatale ont ainsi baissé de 38 pour 100 000 naissances vivantes en 2001 à 23 pour 100 000 naissances vivantes en 2011-2012.
Les pouvoirs publics veillent désormais à l’amélioration des soins de santé prodigués aux personnes qui ne bénéficient pas d’une assurance maladie. À cette fin, le programme « Assurance pour le renforcement du capital humain » (ARCH), lancé fin 2018, permettra aux personnes non assurées de bénéficier d’une pension et d’une couverture maladie, et mettra particulièrement l’accent sur les personnes en situation de pauvreté. Le programme ARCH vise également à améliorer la disponibilité du microcrédit.
2. Des filets de sécurité sociale pour les plus vulnérables
Le Gouvernement du Bénin gère un projet décentralisé, exécuté par les communes et axé sur les filets de sécurité sociale. Dans le cadre de ce projet, l’administration centrale expérimente à titre pilote, dans certains villages, un programme de transferts conditionnels en espèces pour les personnes les plus vulnérables. Ces transferts sont destinés à ceux dont l’activité sert l’intérêt général. Les personnes handicapées reçoivent des transferts en espèces sans conditions. Le projet vise à améliorer l’accès aux services sociaux et à favoriser la résilience. La phase pilote est en cours et le projet sera par la suite étendu à l’échelle nationale.
3. Législation en faveur des plus vulnérables
En 2017, le Gouvernement du Bénin a adopté une nouvelle loi de protection des personnes handicapées. Cette loi garantit la prestation de services de vaccination, de soutien nutritionnel, de consultation, de réadaptation et de traitement des personnes handicapées afin d’assurer l’égalité des chances. Pour atteindre ces objectifs, les pouvoirs publics doivent améliorer l’accès aux soins de santé, la réadaptation à l’aide de dispositifs d’aide (canes, fauteuils roulants, etc.) et le soutien financier. Le gouvernement a également entrepris de supprimer les taxes sur les dispositifs d’aide.
Le changement climatique accentue également la vulnérabilité des populations, en particulier de celles qui sont déjà en situation de vulnérabilité, en rendant leurs conditions de vie plus précaires. En juin 2018, le Bénin a adopté une loi portant réglementation face aux changements climatiques. Cette loi vise à prévenir les changements climatiques qui pourraient avoir des effets négatifs sur le Bénin à court, moyen et long terme ; à se protéger contre de tels changements ; et à en gérer les conséquences.
4. Une répartition équilibrée des initiatives de développement
Au Bénin, les niveaux les plus extrêmes de pauvreté sont concentrés dans certaines zones géographiques, en particulier les régions intérieures du Nord (Development Initiatives, 2018[3]). Afin de réduire ces inégalités géographiques, le Gouvernement béninois a centré ses efforts sur l’augmentation des ressources financières affectées aux unités infranationales. L’administration centrale œuvre aux côtés des communes à développer des infrastructures d’accès à l’eau potable dans l’ensemble du pays. Il s’agit d’élaborer des plans, de modifier la législation et d’apporter des fonds pour étendre l’accès à l’eau potable dans toutes les régions.
Améliorer la collecte de données pour l’avenir
Avoir recours aux partenariats publics
Le Gouvernement du Bénin privilégie une approche qui associe les unités administratives infranationales à la plupart de ses activités de planification, y compris dans le domaine de la protection sociale. Dans ce contexte, les administrations centrales et infranationales ont signé plusieurs conventions en vertu desquelles l’administration centrale s’engage à prendre l’initiative de lever des fonds afin d’améliorer l’accès à l’eau, l’assainissement et la gestion des déchets dans les communes.
Ces conventions présentent l’avantage de supprimer les contraintes financières qui pèsent sur les communes, quels que soient leur situation et leur statut. Il en découle que n’importe quelle personne de n’importe quelle commune, indépendamment des capacités réelles du territoire en question, a la possibilité d’accéder aux services publics de base.
Combler les déficits de données
La collecte de données utiles est une mesure importante pour veiller à ce que personne ne soit laissé de côté au Bénin. D’où les efforts importants déployés par le pays pour améliorer ses systèmes d’enregistrement des naissances et sa collecte de données auprès de l’administration de la santé, ainsi que son programme national d’identification des personnes.
Parmi les améliorations apportées au système béninois d’enregistrement des naissances figurent la mise en place d’un nouveau système de gestion des informations relatives à la santé et l’établissement d’un réseau de liaison avec les agents publics pour la collecte de données. En conséquence, depuis 2014, l’enregistrement des naissances concerne 85 % des enfants de moins de cinq ans.
La phase pilote du programme national d’identification des personnes, intitulé Recensement administratif à vocation d’identification des personnes (RAVIP), est un autre exemple d’amélioration. Durant cette phase, 10.2 millions de personnes sur les quelque 11 millions que compte le pays ont été recensées. Ce système offre un potentiel important pour recenser et aider les personnes le plus exposées au risque d’être laissées pour compte.
Malgré ces améliorations, on compte encore plusieurs groupes qui ne figurent pas dans les systèmes de données. Il s’agit généralement de personnes qui vivent dans des régions où l’État a le plus de mal à fournir des services. Les personnes vivant en institution, les sans-abri et les migrants figurent également parmi les groupes qui échappent aux enquêtes et aux recensements.
Conclusion
Même si le Bénin a accompli des progrès notables pour accroître la part de sa population prise en compte dans les données officielles, des efforts supplémentaires sont nécessaires dans ce domaine. La qualité des données recueillies est un autre aspect qui demeure problématique. Pour déterminer quelles personnes sont le plus susceptibles d’être exclues des progrès en matière de développement et suivre leur situation, il faut disposer de données désagrégées. Or, les données ventilées par âge et par handicap – deux facteurs qui coexistent souvent avec l’exclusion – sont rares. Par ailleurs, les indicateurs sont rarement ventilés par zone géographique, sexe ou quintile de richesse (ce qui fournirait des données sur les 20 % les plus pauvres).
L’approche centrée sur les P20 permet au Bénin, en partenariat avec la Suisse, de comprendre comment les données peuvent aider les gouvernements à recenser et à suivre les progrès réalisés en matière de développement parmi les populations qui sont susceptibles d’être laissées de côté. Il faudra bien évidemment investir pour développer les systèmes statistiques et l’administration nécessaires au traitement de ces données. Tous ces efforts sont liés au coût de la mise en œuvre des cibles prioritaires des Objectifs de développement durable (ODD), que le Bénin a entrepris d’évaluer. Lorsqu’il aura achevé ce processus, il invitera des partenaires au développement tels que la Suisse à collaborer avec lui pour mobiliser les ressources nécessaires à la réalisation des ODD.
Outre les investissements nécessaires dans les infrastructures sociales et de production, les partenaires au développement peuvent aider le Bénin à renforcer sa coordination, ainsi que son cadre de suivi et d’évaluation des politiques liées à la réalisation des ODD. Fort de cette aide, le Bénin sera à même d’évaluer le degré d’inclusion de ses nouvelles politiques ainsi que leurs retombées, notamment pour les personnes les plus vulnérables de la société.
Des solutions pour assurer le succès du programme d’aide alimentaire en Indonésie
Sri Kusumastuti Rahayu et Elan Satriawan, Équipe nationale pour l’accélération de la réduction de la pauvreté, Indonésie
Principaux messages
En Indonésie, les ménages pauvres consacrent environ 65 % de leur revenu à l’alimentation, et le riz représente 29 % de ces dépenses.
Depuis 1998, l’Indonésie adapte et perfectionne son programme « Du riz pour les pauvres » dans le cadre de son programme de protection sociale, afin de veiller à ce qu’il bénéficie aux ménages les plus pauvres et les plus vulnérables.
En 2013, le taux de pauvreté du pays se situait à 11.5 % environ, soit quelque 7 millions de ménages pauvres. Le programme « Du riz pour les pauvres » atteignait 15.5 millions de ménages, ce qui signifie qu’il aidait les populations à la fois pauvres et vulnérables.
Les bons d’alimentation électroniques permettent aux bénéficiaires de contrôler davantage le type, la qualité et la quantité des denrées alimentaires qu’ils achètent, tout en soutenant les petits commerces locaux. Ils doivent s’accompagner d’autres systèmes de bons dans les régions privées d’un accès fiable à l’internet.
L’accès aux produits alimentaires de base revêt toujours une grande importance pour la protection du bien-être des ménages pauvres et vulnérables. En Indonésie, une enquête socioéconomique nationale (BPS, 2016[4]) a montré que les ménages pauvres consacraient environ 77 % de leur revenu à l’alimentation et que le riz représentait 29 % de ces dépenses. Le programme Raskin (« Du riz pour les pauvres »)4 fournit aux ménages pauvres et vulnérables du riz à prix subventionné. Il a été mis en place en 1998 dans le cadre de programmes de protection sociale5 destinés à atténuer les effets négatifs de la crise financière asiatique. Depuis, les modalités de désignation des bénéficiaires et de distribution du riz ont évolué.
Dans les premières années, le programme Raskin fournissait tous les mois 10 kg de riz à chaque ménage bénéficiaire, au prix subventionné de 1 000 IDR (0.2 USD) environ le kilo. Depuis 2002, il fournit 15 kg de riz par mois et par ménage au prix subventionné de 1 600 IDR (0.3 USD) le kilo. La subvention représente 80 % du prix normal d’un riz de qualité moyenne.
En 2012, 17.5 millions de ménages indonésiens bénéficiaient du programme, mais ce nombre a été ramené à 15.5 millions de ménages l’année suivante. En 2013, le taux de pauvreté du pays se situait à 11.5 % environ, soit 7 millions de ménages pauvres. Ceux-ci ne représentaient par conséquent que la moitié des ménages soutenus par le programme Raskin, qui aidait ainsi non seulement les familles démunies, mais aussi les populations vulnérables.
Une marge d’amélioration
En dépit de l’importance du programme, le suivi et l’évaluation assurés par l’Équipe nationale pour l’accélération de la réduction de la pauvreté (TNP2K) ont permis de constater que sa performance et son efficacité n’étaient pas optimales. Des erreurs avaient été commises dans la définition des critères d’admissibilité des ménages au programme. En outre, les ménages bénéficiaires ne recevaient qu’un tiers environ de la quantité de riz prévue et payaient plus de 1 600 IDR le kilo au point de distribution. Bien que doté d’un budget de 18 800 milliards IDR en 2014 – le plus élevé qu’ait reçu un programme d’aide sociale – le programme Raskin manquait d’efficacité dans le soutien apporté aux familles pauvres et vulnérables.
Pour améliorer la performance du programme et faire en sorte qu’il contribue plus efficacement à l’accélération de la réduction de la pauvreté, la TNP2K fournit depuis 2011 des éléments fondés sur des données factuelles qui ont permis d’améliorer la conception du programme et les mécanismes de ciblage des populations vulnérables6 .
Les efforts d’amélioration du programme Raskin ont consisté en premier lieu à promouvoir la transparence au niveau des villages dans lesquels des ménages pouvaient bénéficier de l’aide. En 2013, les données provenant de la base de données unifiée d’Indonésie (TNP2K, 2017[5]) ont servi à établir pour chaque village une liste des bénéficiaires, qui a été reproduite sur une affiche et envoyée à la municipalité par l’intermédiaire de l’équipe de coordination du programme Raskin au niveau du district. Les affiches indiquant les lignes directrices du programme et la liste des bénéficiaires ont été placées dans les villages aux endroits où se déroulait habituellement la distribution de riz, de façon que chacun puisse vérifier qui était admis à bénéficier du programme et intervenir en cas d’erreur7 . Malgré ces interventions, les évaluations de la TNP2K fondées sur les données de l’enquête socioéconomique ont montré que le programme restait peu efficace (TNP2K, 2015[6]).
Transformation du programme
En 2016, les autorités indonésiennes ont décidé de transformer le programme Raskin pour dispenser une aide complète au moyen de bons d’alimentation électroniques. Cette décision reposait sur plusieurs éléments, en particulier des recommandations du Bureau exécutif du Président, de Bappenas (ministère de la Planification du développement) et du Secrétariat de la TNP2K. Les réformes prévues visaient à améliorer les résultats du programme d’aide alimentaire, notamment à mieux cibler ceux qui pourraient en bénéficier, pour qu’il contribue plus efficacement à faire reculer la pauvreté.
Le programme de bons d’alimentation électroniques vise à :
réduire la part des dépenses consacrées par les ménages bénéficiaires/Keluarga Penerima Manfaat (KPM) à une alimentation adéquate
fournir aux bénéficiaires une alimentation plus équilibrée
mieux respecter les échéances de livraison de l’aide alimentaire aux ménages visés
donner aux bénéficiaires le choix et le contrôle des produits destinés à répondre à leurs besoins alimentaires
encourager la réalisation des Objectifs de développement durable.
Le bon d’alimentation électronique est suffisamment flexible pour permettre aux bénéficiaires de choisir librement le type, la qualité et la quantité des denrées alimentaires dont ils ont besoin, ainsi que l’endroit où ils les achètent. En outre, il devrait aider les commerces de détail à accroître leur clientèle et leur revenu grâce aux achats ainsi effectués. Enfin, il contribue à l’inclusion financière.
Pour faciliter la transition vers le nouveau dispositif, le Président indonésien a demandé que deux études pilotes soient réalisées avant la mise en place des bons d’alimentation électroniques en 2017. La première a consisté à tester divers supports de bons électroniques ainsi que les modalités de conception du programme et le mécanisme de mise en œuvre. La deuxième visait à vérifier l’adéquation des infrastructures bancaires et du réseau de distribution au regard du nouveau programme, évaluer les prix des denrées alimentaires et les comportements des bénéficiaires, mettre à l’épreuve le mécanisme de mise en œuvre et recommander des améliorations dans la perspective de l’extension du programme.
Première étude pilote : conception du programme
La première étude pilote a été réalisée en 2016 par le Secrétariat de la TNP2K, en collaboration avec trois banques détenues par l’État, une banque publique régionale, une banque privée et une compagnie de télécommunications. Mise en œuvre dans six villes et deux districts, elle visait à établir quel serait le meilleur support des bons électroniques (carte de débit ou carte SIM, autocollant NFC (communication en champ proche)8 ou code Quick Response (QR) et à évaluer les principales étapes de la conception du programme, à savoir :
préparation des données concernant les bénéficiaires et recrutement des commerçants (kiosques)
présentation du programme aux bénéficiaires et aux responsables de la mise en œuvre et formation des commerçants (kiosques)
enregistrement et distribution des supports de paiement (carte de débit ou carte SIM, et autocollant NFC ou code QR), et activation des cartes
transfert de 110 000 IDR d’aide alimentaire et de 110 000 IDR en espèces sur les comptes bancaires des bénéficiaires
achats de produits alimentaires ou retraits en espèces dans les kiosques affiliés aux partenaires de l’étude pilote.
D’autres aspects du processus de mise en œuvre ont également été testés : coordination avec les autorités locales, adhésion des autorités locales au programme, disponibilité et qualité des produits alimentaires sur le marché et auprès des commerçants participant au programme (kiosques), processus de recrutement des commerçants (kiosques), préférences alimentaires des bénéficiaires, difficultés sur le terrain, et mécanismes de notification.
Deuxième étude pilote : évaluation de l’état de préparation
La deuxième étude pilote a été conduite par le Secrétariat de la TNP2K et le ministère des Affaires sociales en 2017, en collaboration avec deux banques publiques, dans sept districts et trois villes9 . Comme la première, elle a consisté à mettre à l’épreuve les principales étapes de la conception et d’autres aspects de la mise en œuvre. En revanche, seule la carte de débit a été utilisée comme support du bon électronique et des transferts non monétaires.
La deuxième étude visait à évaluer si les régions isolées étaient prêtes à prendre en charge l’extension du programme de bons d’alimentation électroniques en 2018. C’est pourquoi les zones pilotes retenues étaient des districts et des régions plus reculées. Alors que la première étude pilote portait sur l’achat de riz, de lait et d’œufs par les bénéficiaires du programme, la deuxième se limitait à deux denrées alimentaires, le riz et les œufs. Les bénéficiaires étaient au nombre de 5 970 environ. Les versements ont été faits en deux tranches, en juin et juillet 2017.
Enseignements à retenir et recommandations
Les études pilotes ont fait l’objet de suivi et d’évaluation, de sorte que les conclusions tirées puissent conduire à la formulation de recommandations solides sur la conception du programme principal. Toutes deux ont donné lieu à des recommandations précises couvrant divers aspects de chaque étape de la mise en œuvre.
Les recommandations issues de la première étude pilote concernent l’utilisation des trois types de supports de bons électroniques ainsi que différents aspects du processus de mise en œuvre :
le programme ne devrait pas se limiter à l’utilisation d’un seul support de bons électroniques, car la carte SIM et la carte de débit présentent toutes deux des avantages et des inconvénients
il est possible de vérifier les données relatives aux bénéficiaires au moment de l’enregistrement de façon à éviter toute perte de temps lors des étapes suivantes
il est essentiel de faire une présentation du programme et de dispenser une formation sur les aspects techniques
les commerçants (kiosques) devraient être en nombre suffisant (au moins deux par village) et chacun devrait approvisionner au maximum 250 bénéficiaires, de façon à offrir des services de qualité, à éviter les files d’attente, à rester proches des lieux d’habitation des bénéficiaires et à garantir la disponibilité et la variété des produits alimentaires à des prix compétitifs.
La deuxième étude pilote a abouti aux recommandations suivantes :
le programme devrait faire l’objet d’une mise en œuvre progressive qui tienne compte de la disponibilité du réseau internet
les zones sans connexion internet fiable devraient être autorisées à utiliser d’autres supports de bons électroniques (tels que téléphones portables et tablettes avec application en ligne ou hors ligne)
les versements devraient être faits sur le compte bancaire du bénéficiaire chaque mois à la même date.
Les enseignements tirés des deux études pilotes ont servi à rédiger les lignes directrices du programme et à mettre au point les mesures nécessaires. En préparant le lancement du programme, le Secrétariat de la TNP2K et les représentants des ministères compétents, réunis dans le cadre d’un comité de direction10 , ont fourni des éléments à l’appui de l’action publique et une assistance technique sous diverses formes : conception du nouveau mécanisme de mise en œuvre du programme, rédaction des lignes directrices du programme sur la base des résultats des études pilotes, aide concernant la présentation du programme et la formation, suivi et évaluation, mise au point d’un mécanisme de traitement des réclamations, et mise à disposition d’analyses et d’éléments stratégiques en vue de l’extension de la zone de mise en œuvre du programme.
Champ d’application initial
Le programme de bons d’alimentation électroniques a été lancé officiellement en 2017 dans 44 villes représentant 1.2 million de ménages bénéficiaires environ, soit moins de 10 % des 514 districts/villes et 15.5 millions de ménages bénéficiaires que compte l’Indonésie. Le choix de ces 44 villes reposait sur plusieurs critères :
l’adéquation des infrastructures de paiement des banques
la fiabilité des connexions téléphoniques
la présence de commerçants jouant aussi le rôle d’agents bancaires.
Dans les districts/villes qui utilisent le bon d’alimentation électronique, les ménages bénéficiaires reçoivent une carte de débit et une somme de 110 000 IDR par mois (le 25) pour acheter du riz et des œufs auprès de n’importe quel kiosque voisin affilié à une banque partenaire et équipé du dispositif de saisie électronique adéquat. Dans les autres districts/villes, les ménages bénéficiaires ciblés reçoivent chaque mois des dons en nature sous forme de riz pour une valeur équivalant à celle du bon d’alimentation électronique, dans le cadre d’un programme nommé Rastra.
De 2018 à 2020, le programme de bons d’alimentation électroniques devrait être étendu à l’ensemble des districts et villes du pays. Fin 2018, il couvrira 10 millions de ménages dans 219 districts/villes.
Prochaines étapes
Les premiers résultats du suivi assuré sur le terrain par la TNP2K témoignent des potentialités de ce nouveau programme : les ménages en tirent plus d’avantages et de satisfaction, du fait de la souplesse d’utilisation des sommes reçues, et les commerçants locaux réalisent davantage de profit.
Cependant, le suivi a aussi fait apparaître certaines difficultés dans les premiers temps de la mise en œuvre, en particulier une mauvaise compréhension du mécanisme du programme de la part de certaines parties prenantes, y compris des bénéficiaires du programme ; des déficiences quant à la qualité de la mise en œuvre aux différentes étapes du programme ; et un nombre insuffisant de commerçants dans certaines zones. Le comité de direction et l’organisme d’exécution ont débattu de ces problèmes et se sont entendus sur les moyens d’y remédier pour contribuer à la réduction de la pauvreté en Indonésie.
Au-delà des moyennes nationales : comment les données désagrégées viennent étayer l’action publique et les décisions budgétaires au Kenya
Diana Kimani, Jane Mariara, Michael Murigi, Phyllis Machio et Patrick Kariuki, Partnership for Economic Policy, siège mondial, Kenya
Principaux messages
La mise en place au Kenya d’un système de suivi communautaire à Muthithi, dans le comté de Murang’a a permis de rassembler des données infranationales sur la pauvreté et le bien-être de tous les ménages, et de faciliter ainsi l’identification des ménages et des sous-localités qui risquaient d’être laissés de côté.
Ces données désagrégées ont fait apparaître des différences notables entre sous-localités et entre hommes et femmes. Certaines sous-localités présentaient des taux plus élevés de pauvreté et de personnes souffrant de la faim, et des taux plus faibles d’accès à l’eau potable et à des installations sanitaires.
Ces recherches ont éclairé la stratégie du pays et le ciblage du programme national de transferts en espèces de manière à toucher les ménages pauvres et les plus vulnérables, la conception d’un nouveau programme de développement des compétences pour stimuler l’emploi, la hausse du budget alloué à la rénovation des infrastructures de distribution d’eau, et la création d’un dispositif de bourses.
Les partenariats entre les communautés locales, les autorités locales et les chercheurs qualifiés présents sur place sont indispensables pour veiller à ce que les programmes de réduction de la pauvreté ne laissent personne de côté.
La présente section s’appuie sur une étude11 de suivi de la pauvreté et d’autres indicateurs du bien-être réalisée au moyen du système de suivi communautaire (Community-Based Monitoring System - CBMS) dans la localité de Muthithi, située dans le comté de Murang’a, au Kenya (Kimani et al., 2017[7])12 . Le CBMS offre aux organismes publics locaux et nationaux ainsi qu’aux organisations de la société civile un instrument utile de planification locale, de mise en œuvre des programmes et de suivi des résultats. Comme il repose sur un recensement de tous les ménages d’une localité donnée, il permet d’identifier précisément ceux qui ont besoin d’aide sans qu’il soit nécessaire de faire appel aux responsables locaux pour cela. En outre, le Kenya ayant récemment délégué des compétences aux comtés, il est indispensable de disposer de données décentralisées pour guider le processus de planification et mettre en œuvre des stratégies à l’appui des ODD. Le CBMS offre au pays d’importantes possibilités de répondre aux besoins de données au niveau des comtés, de guider la planification à l’échelon local et de veiller à ce qu’aucun Kenyan ne soit laissé de côté.
Les autorités du comté de Murang’a se sont donné pour mission de le transformer par des initiatives de développement participatif, équitable et durable qui profitent à tous. Leurs principales priorités sont l’intégration des questions d’égalité femmes-hommes, la sécurité, les technologies de l’information et de la communication, l’emploi des jeunes, la réduction des risques de catastrophe, la protection et la gestion de l’environnement et la réduction de la pauvreté. Le taux de pauvreté du comté est de 25.3 % (Comté de Murang’a, 2018[8]) (KNBS, 2018[9]).
Quels sont les habitants laissés de côté à Muthithi ? Examen des indicateurs de pauvreté par sexe et par sous-localité
Il existe des disparités entre les sous-localités de Muthithi sur le plan de la pauvreté et de la faim
Le recensement du CBMS a été réalisé en 2016 dans les cinq sous-localités de Muthithi – Kagurumo, Gikarangu, Kiahiti, Munguini et Muthithi – qui rassemblent 4 163 ménages.
Encadré 8.2. Qu’est-ce qu’un système de suivi communautaire ?
Un système de suivi communautaire est un système structuré de collecte d’informations locales permanentes ou récurrentes destinées à être utilisées par les administrations locales, les organismes publics nationaux, les organisations non gouvernementales et de la société civile pour planifier, budgétiser et mettre en œuvre des programmes de développement local, et pour en suivre et en évaluer les résultats. Il présente les caractéristiques suivantes :
Il repose sur un recensement de l’ensemble des ménages et non sur une enquête par sondage.
Il est ancré dans la gouvernance locale et favorise la participation de la communauté.
Il fait appel à du personnel local et à des volontaires de la communauté pour assurer le suivi.
Il comporte un ensemble d’indicateurs essentiels, simples et bien établis.
Il fournit une banque de données à tous les niveaux géopolitiques.
Depuis sa base aux Philippines, le réseau du CBMS s’est étendu et a contribué à la mise en œuvre de projets de suivi communautaire dans différents pays et régions comme le Bangladesh, le Bénin, le Botswana, le Burkina Faso, le Cambodge, l’Éthiopie, l’Indonésie, le Kenya, la République démocratique populaire lao, le Nicaragua, l’Ouganda, le Sénégal et le Viet Nam. Des équipes de recherche ont reçu un soutien afin de mettre au point des indicateurs adaptés aux cultures et aux conditions locales, d’ajuster les méthodes de suivi et d’analyse, et d’élaborer des études de cas sur les groupes vulnérables. Dans le cadre du programme de travail en cours depuis 2016, le CBMS sert de plateforme pour produire des données de suivi de la mise en œuvre des ODD.
Source: Partnership for Economic Policy, https://pep-net.org/about-cbms.
Dans l’ensemble de la zone, 37.9 % de la population vivaient en dessous du seuil national de pauvreté en 2016. Ce pourcentage était légèrement supérieur à la moyenne nationale et beaucoup plus élevé que la moyenne du comté de Murang’a. Cependant, la pauvreté n’était pas également répartie : plus de la moitié des habitants de Munguini se situait au-dessous du seuil de pauvreté (51.7 %), alors que la sous-localité de Muthithi qui abrite le principal marché local, ne comptait que 25.1 % de pauvres. En identifiant les ménages pauvres et en indiquant leur répartition dans la localité, cette étude fournit des données sur les familles que peuvent cibler les interventions des autorités du comté pour mettre fin à la pauvreté (ODD 1).
L’étude révèle que 0.4 % seulement des ménages de Muthithi avaient souffert de pénuries alimentaires au cours des trois mois ayant précédé l’enquête. Gikarangu était la sous-localité la plus affectée, avec un pourcentage de 0.9 %, tandis que, dans celle de Kagurumo, aucun ménage n’avait manqué de nourriture. La situation de pénurie, bien que négligeable, pouvait s’expliquer par le fait que certains ménages n’avaient pas récolté suffisamment à la saison précédente pour subsister jusqu’à la récolte suivante. Une intervention adéquate des pouvoirs publics devait permettre d’éliminer la faim (ODD 2) dans cette localité.
La pauvreté touchait autant de femmes que d’hommes, même si les femmes étaient plus nombreuses à occuper un emploi et si les filles allaient plus souvent à l’école
Le nombre d’hommes pauvres était légèrement supérieur à celui des femmes pauvres, mais la différence n’était pas significative. Les femmes présentaient néanmoins un plus faible taux de chômage : 7.4 % des hommes étaient au chômage contre 4.1 % des femmes seulement. Comme l’avaient relevé les participants à un atelier de validation, il se présentait en général pour les femmes davantage de possibilités de tâches subalternes, telles que lavage de vêtements, garde d’enfants, arrachage des mauvaises herbes ou coiffure. Les femmes étaient prêtes à accepter des emplois que les hommes jugeaient inférieurs, en particulier des tâches ménagères. Ces emplois n’apportaient cependant que de faibles rémunérations, ce qui explique que le taux de chômage plus bas des femmes n’ait pas entraîné un taux de pauvreté plus bas. Si l’aspiration au plein emploi productif et à un travail décent pour tous contenue dans l’ODD 8 doit se concrétiser dans cette zone, il faudra que les pouvoirs publics privilégient la création d’emplois rémunérateurs au détriment des emplois subalternes qui permettent à peine aux ménages de survivre.
En outre, les filles font mieux que les garçons sur le plan de la fréquentation de l’école. Entre 6 et 13 ans, 4.1 % d’entre elles n’allaient pas à l’école primaire, contre 5.3 % des garçons. De 14 à 17 ans, les filles étaient également plus nombreuses dans les établissements secondaires (Tableau 8.1). Le Kenya a mis fortement l’accent sur la nécessité d’autonomiser les filles, et une enquête nationale récente montre également que le taux net de scolarisation était plus élevé pour les filles que pour les garçons aux niveaux pré-primaire, primaire et secondaire (KNBS, 2018[9]). Les mesures prises pour que les garçons restent à l’école contribueront à une éducation de qualité sans disparités entre filles et garçons (ODD 4).
Tableau 8.1. Pourcentage de garçons et de filles de 14 à 17 ans non scolarisés dans le secondaire
Source: (Kimani, Kariuki et Machio, 2017[10]), Poverty Profile of Muthithi Location, Murang’a Country, https://www.africaportal.org/publications/poverty-profile-muthithi-location-murang-county/.
Les femmes sont plus nombreuses que les hommes à souffrir de maladies évitables
Les maladies évitables mises en évidence par le recensement du CBMS sont le paludisme, la fièvre, les diarrhées, la tuberculose, les infections sexuellement transmissibles et le VIH/sida. Les femmes sont globalement plus touchées que les hommes, sauf pour ce qui concerne la fièvre et le VIH/sida. Elles représentaient 58.3 % des cas de maladies évitables déclarées. Cette situation pourrait s’expliquer entre autres par le fait qu’elles sont plus enclines que les hommes à déclarer leurs maladies ; selon certains répondants, les hommes sont parfois malades, mais ils souffrent en silence et sans consulter de professionnel de santé. Cela étant, il faudrait parvenir à abaisser le taux élevé de maladies déclarées pour atteindre l’ODD 3 – permettre à tous de vivre en bonne santé et promouvoir le bien-être de tous à tous les âges.
Les sous-localités présentaient des disparités sur le plan de l’accès à l’eau potable et à des installations sanitaires
Seule une minorité de ménages avait accès à l’eau potable en 2016, et 61.2 % des ménages ne disposaient pas de cette ressource élémentaire. Il s’agit d’un taux particulièrement élevé, la moyenne nationale enregistrée dans les zones rurales se situant à 45.9 % (KNBS, 2018[9]). L’accès à l’eau potable n’était comparable à la moyenne nationale que dans la sous-localité de Munguini ; celle de Kiahiti était la moins bien lotie à cet égard, avec 78 % de ménages sans accès à l’eau potable. Dans toutes les sous-localités, la plupart des habitants puisaient l’eau dans les rivières, où l’eau n’est pas toujours salubre.
À l’inverse, les résultats sont supérieurs à la moyenne nationale des zones rurales pour ce qui est de l’accès à des sanitaires améliorés ; alors que plus de la moitié des ménages kenyans ruraux n’ont pas accès à de telles installations (KNBS, 2018[9]), c’était le cas de seulement 47 % des ménages de la zone étudiée, qui utilisaient à la place des latrines à fosse, des latrines à seau ou faisaient leurs besoins dans la brousse. Là encore, la situation variait beaucoup d’une sous-localité à l’autre et certaines enregistraient des résultats sensiblement inférieurs à la moyenne des zones rurales (Tableau 8.2). Assurer l’accès de tous, dans des conditions équitables, à des services d’assainissement et d’hygiène adéquats et assurer l’accès universel et équitable à l’eau potable, à un coût abordable, sont les deux premières cibles de l’ODD 6.
Tableau 8.2. Pourcentage de ménages qui n’utilisent pas d’installations sanitaires améliorées
Source: (Kimani, Kariuki et Machio, 2017[10]), Poverty Profile of Muthithi Location, Murang’a Country, https://www.africaportal.org/publications/poverty-profile-muthithi-location-murang-county/.
Efforts des autorités du comté et priorités pour les plus démunis
Les recommandations de l’étude portaient sur la mise en place d’un programme de renforcement des compétences en faveur de l’emploi et de l’entrepreneuriat, d’un approvisionnement fiable en eau potable, et d’un dispositif pour l’octroi de bourses aux étudiants démunis. Les autorités du comté ont commencé à appliquer ces recommandations. En novembre 2016, elles ont lancé un programme appelé « Ufundi kwa Vijana » pour que les habitants qui le souhaitaient, essentiellement des jeunes, puissent acquérir gratuitement des compétences techniques, de façon à améliorer leur employabilité et leur capacité à entreprendre. Depuis, le programme s’efforce aussi de mettre les bénéficiaires en relation avec des fonds en faveur des groupes défavorisés, comme le Fonds Uwezo, le Fonds en faveur des jeunes entrepreneurs (Youth Enterprise Fund) et le Fonds en faveur des femmes entrepreneurs (Women Enterprise Fund), afin d’aider ceux qui décident de créer leur entreprise à trouver des capitaux. Grâce à ce programme, les autorités du comté espèrent réduire le chômage, conformément à l’ODD 8 sur la promotion d’un travail décent et la croissance économique dans un environnement qui offre peu d’emplois de bureau ou de services.
Les autorités ont également accru le budget alloué à la compagnie d’eau et d’assainissement de Murang’a Sud (MUSWASCO) pour rénover les infrastructures de distribution d’eau et raccorder davantage de logements à l’eau courante à Muthithi et dans d’autres localités desservies par la compagnie. Le budget affecté à la MUSWASCO, qui est entièrement détenue par les autorités du comté, a augmenté de 73 % entre 2015 et 2018 (Comté de Murang’a, 2018[8]). L’amélioration de la distribution d’eau courante et traitée réduira l’utilisation des sources d’eau insalubre, comme les rivières ; libérera du temps que les habitants pourront consacrer à des activités productives au lieu d’aller chercher de l’eau ; et réduira la prévalence des maladies transmises par l’eau. Elle contribuera ainsi à la mise en œuvre de l’ODD 6 sur l’eau potable et l’assainissement, ainsi que de l’ODD 3 sur la santé et le bien-être.
Enfin, un fonds permettant d’octroyer des bourses d’études dans le comté de Murang’a à des élèves du secondaire et à des étudiants d’université brillants et démunis a été créé. Même si l’enseignement secondaire et supérieur est subventionné par l’État au Kenya, les familles doivent prendre en charge les frais de logement et les dépenses connexes, qui sont souvent au-dessus de leurs moyens. Grâce à ce fonds, les autorités du comté favorisent l’inscription et le maintien des élèves pauvres dans les établissements scolaires, comme y engage l’ODD 4 sur l’accès à une éducation de qualité. Elles prévoient d’accroître le budget annuel du fonds pour le porter de 100 millions KES (shillings kenyans) en 2017 à 200 millions KES d’ici 2022 (Comté de Murang’a, 2018[8]).
Rôle des partenariats et de la coopération internationale
Le principal enseignement à tirer de cette étude de cas est que, pour ne laisser personne de côté, la formulation des stratégies de développement et la mise en œuvre des programmes de réduction de la pauvreté doivent reposer sur des partenariats entre les communautés locales, les autorités locales et les chercheurs présents sur place, dans le cadre d’un système institutionnalisé de collecte, de validation et d’analyse régulières de données.
Encadré 8.3. Inua Jamii, un exemple d’intervention des pouvoirs publics et d’impact conforme aux bonnes pratiques
Grâce au recensement conduit via le système de suivi communautaire à Muthithi, l’administration locale a pu identifier les bénéficiaires potentiels de l’initiative « Inua Jamii », un programme de transferts en espèces mis en œuvre par le gouvernement central depuis 2014. Cette initiative cible les personnes de plus de 70 ans, les orphelins, les enfants vulnérables et les personnes gravement handicapées.
M. Kamande (le nom a été modifié) habite la sous-localité de Kagurumo, à Muthithi, et fait partie des ménages interrogés à l’occasion du recensement du CBMS. Il est veuf et vit seul. Ses quatre fils, qui exercent des emplois modestes en ville, ne peuvent s’occuper de lui. Il vivait dans des conditions déplorables, dont témoigne le logement de fortune qu’il occupait. Bien qu’âgé de plus de 70 ans en 2016, il ne bénéficiait pas du programme de transferts en espèces en faveur des personnes âgées. Grâce au projet CBMS, les autorités du comté ont été informées de sa situation. Le chef local est intervenu pour qu’il soit inscrit sur la liste des bénéficiaires du programme « Inua Jamii ». En outre, le comté a construit pour lui une maison de trois pièces en 2017.
L’initiative « Inua Jamii » est un bon exemple d’appropriation des Objectifs de développement durable (ODD) au niveau local, dans l’esprit de l’ODD 1 sur les programmes de protection sociale qui doivent atteindre les populations pauvres et les plus vulnérables. Elle montre aussi que le CBMS peut être utile pour identifier les bénéficiaires visés par ces programmes.
Graphique 8.1. La maison de M. Kamande à Kagurumo avant et après l’intervention de l’administration dans le cadre de l’initiative Inua Jamii
L’étude de cas de Murang’a a été réalisée au moyen d’un don du réseau CBMS du Partenariat de politique économique (Partnership for Economic Policy), soutenu par le Department for International Development du Royaume-Uni et le Centre de recherches pour le développement international du Canada. Ce don a servi à former les fonctionnaires du service de planification du comté de Murang’a à l’utilisation du CBMS pour le suivi de la pauvreté et des progrès de la réalisation des ODD. À compter de 2018, l’équipe de recherche kenyane du CBMS prend part à la mise en œuvre d’une deuxième phase du projet CBMS dans la localité de Gikindu.
Le CBMS n’a pour l’instant été mis en œuvre que dans 213 des 47 comtés du Kenya : il pourra être élargi à l’ensemble du pays, comme cela s’est passé aux Philippines, où le CBMS a été déployé pour la première fois.
Comment l’accès aux services financiers renforce la protection sociale en Amérique latine
Carolina Trivelli, Instituto de Estudios Peruanos, Ivonne Villada, Proyecto Capital, Carolina Robino, Centre de recherches pour le développement international (CRDI)
Principaux messages
En 2017, environ 1.7 milliard d’adultes dans le monde n’avaient pas de compte bancaire – la plupart étaient des femmes et vivaient dans des pays en développement.
Les services financiers formels peuvent aider les populations à réduire leur vulnérabilité et à constituer une épargne qui leur permette de faire face à des dépenses urgentes ou d’éducation, entre autres.
Dans l’accès aux services financiers, les femmes doivent faire face à des problèmes qui leur sont propres, comme le manque de garanties, de connaissances financières et de mobilité.
En Amérique latine, les programmes de protection sociale touchent environ 110 millions des 158 millions de personnes vivant dans la pauvreté. Au Chili et au Pérou, l’inclusion financière fait partie intégrante des programmes de protection sociale.
Les leçons dégagées de l’initiative de recherche régionale Proyecto Capital montrent que la confiance dans le système financier ; l’éducation financière ; la capacité à s’adapter à l’évolution du paysage politique ; une conception reposant sur des recherches ; et l’intégration, à l’échelle, de l’inclusion financière dans les programmes de protection sociale sont des facteurs clés de réussite.
Les programmes de protection sociale, en particulier les dispositifs de transferts en espèces, offrent un filet de sécurité à une grande partie de ceux qui vivent dans la pauvreté ou l’extrême pauvreté dans le monde. En Amérique latine, ces programmes touchent environ 110 millions des 158 millions de citoyens pauvres. Dans de nombreux pays, dont le Brésil, le Chili, la Colombie, le Mexique, le Paraguay et le Pérou, les transferts en espèces aux citoyens pauvres et vulnérables sont liés à des initiatives d’inclusion, ainsi qu’à la formation à l’entrepreneuriat et à la formation professionnelle. Ces initiatives renforcent l’impact des prestations sociales, et divers exemples montrent qu’elles peuvent transformer à long terme l’existence des citoyens très pauvres (International Policy Centre for Inclusive Growth, 2015[11]).
Ainsi, le programme « Haku Wiñay » (Mi chacra emprendedora), au Pérou, apporte une assistance technique et transfère des actifs à des ménages ruraux qui reçoivent également de l’aide de Juntos, le programme national de transferts conditionnels en espèces. « Haku Wiñay » est centré sur l’acquisition de compétences productives et entrepreneuriales qui doivent aider les ménages à dégager des revenus, à diversifier leur mode de vie et à améliorer la sécurité alimentaire. Le volet consacré à l’inclusion financière vient s’ajouter au programme de transferts conditionnels en espèces et n’influe pas sur les conditions à remplir pour en bénéficier. Une évaluation d’impact (Escobal et Ponce, 2016[12]) fait état des résultats encourageants du programme, en particulier d’un accroissement sensible des revenus des familles.
Proyecto Capital est une initiative régionale en Amérique latine qui favorise l’intégration de l’inclusion financière dans les dispositifs en place de transferts conditionnels en espèces et les programmes de protection sociale, pour qu’il soit plus facile aux ménages pauvres d’ouvrir et d’utiliser des comptes bancaires et de constituer une épargne14 . Ce faisant, il crée un lien entre les processus de développement de l’inclusion financière et ceux de la protection sociale en associant les programmes de transferts conditionnels en espèces à des stratégies de promotion de l’épargne bancaire.
L’épargne renforce les effets des dispositifs de transferts en espèces sur le bien-être
Les initiatives d’inclusion financière liées aux aides sociales au Pérou et au Chili (Clausen et al., 2018[13]) (Villeda, Ramos et Pizarro, 2018[14]) ont permis à des centaines de milliers de personnes à faible revenu, principalement des femmes, d’accéder à des services financiers formels. Au Pérou, par exemple, plus de 790 000 utilisateurs du programme « Juntos » ont ouvert des comptes d’épargne auprès de la Banco de la Nación entre 2009 et 2015. Entre 2013 et 2014, 68 % d’entre eux ont eu recours aux succursales des banques et 3 % à d’autres solutions, tels que distributeurs automatiques, applications bancaires mobiles ou agents non bancaires. Au Pérou, les femmes qui reçoivent une aide ainsi qu’une formation financière ont porté leur taux d’épargne de 3 % à près de 20 %, soit plus du double du taux d’épargne moyen des adultes péruviens, alors que ces femmes font partie de la frange la plus pauvre du pays. Grâce à cette capacité d’épargne, elles ont accru leurs actifs et investissent davantage, bénéficient de meilleures conditions de vie et sont moins vulnérables face aux crises financières (Encadré 8.4).
Encadré 8.4. « Une femme qui épargne change des vies » : paroles recueillies dans le cadre du programme « Juntos »
« Je suis une femme qui met ses économies sur un compte bancaire ; et qui va à la banque faire des dépôts. Je sais comment retirer mon argent. Je sais comment épargner. … Je suis plus forte maintenant. … Personne ne me prendra mon argent et personne ne peut me tromper. »
Emperatriz Taco, Communauté de Pumahuasi, Coporaque, Espinar, Pérou
« Avant [le programme pilote de promotion de l’épargne], c’étaient mes animaux qui constituaient mon épargne. … J’achetais et je vendais des cochons, des cochons d’Inde et des poules, et c’est tout. Maintenant je mets mes économies à la banque. Je dépose [une partie de] ce que me verse le programme. Quelquefois, j’y ajoute ce que j’ai gagné en vendant un cochon. Lorsque je gagne un peu d’argent en plus, je le dépose à la banque. Je l’économise… En avril, j’ai retiré mes économies pour acheter des livres, des fournitures scolaires et des uniformes pour mes enfants. »
Rosa Altamirano, Communauté de Puiso, San Jerónimo, Andahuaylas, Pérou
« La première fois que je suis allée à la banque, j’étais inquiète. Je me demandais s’ils n’allaient pas m’escroquer. Je me disais : «C’est quoi ce papier ?” “Et s’ils ne me rendent pas mon argent ?” C’est de cela que j’avais peur. … Lorsque j’y suis retournée et qu’ils m’ont donné l’argent que je demandais, j’ai su qu’ils ne mentaient pas. »
Victoria Quispe, Communauté de Poltocsa, San Jerónimo, Andahuaylas, Pérou
Il est essentiel que le système financier inspire confiance
Les informations fournies par Proyecto Capital témoignent de l’importance de la promotion des produits financiers et de la nécessité de renforcer la confiance à l’égard du système financier. Les conclusions du programme pilote de promotion de l’épargne mené au Pérou de juin 2010 à mars 2012 avec les bénéficiaires de « Juntos », le programme national de transferts conditionnels en espèces, font état d’une augmentation de 1 à 3 % du nombre de participants au programme qui disent savoir que leurs économies sont en sécurité à la banque (Aldana et Boyd, 2015[15]). De même, dans le cadre d’une initiative mise en place en 2015 avec Banco de la Nación, la part de ceux qui sont en mesure d’avoir recours sans aide à l’agent non bancaire « Multired »15 est passée de 26.3 % à 99 % (Clausen et al., 2018[13]).
L’épargne permet d’accroître les actifs
Le principal impact observé dans le cadre de Proyecto Capital est la hausse des actifs (humains, productifs, matériels et autres) résultant de l’utilisation de l’épargne. L’initiative pilote de promotion de l’épargne montre également que la proportion de participants ayant financé les dépenses d’éducation de leurs enfants avec leurs économies a été portée de 6.6 % à 21.2 %. Les actifs productifs ont également augmenté : le nombre de participants ayant acheté du bétail a progressé de 11.2 points de pourcentage (Aldana et Boyd, 2015[15]).
L’accès aux services financiers doit s’accompagner d’une éducation financière
Les observations réalisées montrent aussi qu’il est important de combiner l’accès aux produits et services financiers à une formation sur l’utilisation optimale de ces outils. Au Chili, par exemple, bien que l’accès à des comptes d’épargne ait progressé16 , l’endettement des ménages est resté très élevé, en l’absence d’éducation financière généralisée (Encadré 8.5)17 . Une étude montre ainsi que 70 % des bénéficiaires d’aides sociales sont endettés auprès des commerces de détail, et 60 % déclarent qu’ils ne pourront faire face à une urgence économique (Denegri et al., 2017[16]). Les projets pilotes de Proyecto Capital cherchent à remédier à ces problèmes en renforçant les capacités financières des femmes et en soulignant l’importance de l’épargne et de la réduction des niveaux d’endettement : les ménages peuvent ainsi décider en connaissance de cause d’utiliser ou non les services et produits financiers.
Encadré 8.5. L’éducation financière : un atout pour l’élimination de la pauvreté au Chili
Le Fonds de solidarité et d’investissement social (Fondo de Solidaridad e Inversión Social ou FOSIS) et Proyecto Capital ont noué une alliance stratégique en 2009. Leur objectif commun est d’amener l’éducation financière vers les ménages les plus pauvres et les plus vulnérables du Chili. Cette initiative a commencé par des projets pilotes, avant de conduire à des programmes de grande ampleur et enfin à des politiques publiques.
Avec le soutien de Proyecto Capital, le FOSIS a créé en 2012 un programme d’éducation financière auquel 5 800 personnes ont pris part dans un premier temps, pour la plupart des femmes. Cette initiative a placé la thématique de l’éducation financière au cœur des priorités du FOSIS, et a conduit à l’élaboration de programmes d’éducation financière ciblant les écoliers.
La collaboration avec Proyecto Capital a permis au FOSIS de constituer des réseaux nationaux et régionaux et de toucher ainsi davantage de personnes. Le FOSIS a élargi cette initiative et intégré l’éducation financière dans tous ses programmes. Le nombre des bénéficiaires de ses programmes d’éducation financière passera ainsi de 5 800 à 100 000.
Ce changement d’échelle a également amené le FOSIS à revoir son programme d’éducation financière. Se fondant sur les conclusions des travaux et des évaluations de Proyecto Capital, le FOSIS s’est doté en 2018 d’une nouvelle méthodologie qui tient compte des besoins et des contraintes propres aux femmes, en particulier à celles qui reçoivent des aides publiques à travers des programmes de transferts en espèces.
Plus généralement, le FOSIS participe depuis 2012 à un débat qui a conduit à la création de la Stratégie nationale d’éducation financière. Approuvée en 2018, celle-ci vise en priorité les jeunes et les femmes qui participent à des programmes de protection sociale.
Chaque initiative et produit mis au point par le FOSIS et Proyecto Capital témoignent de la valeur de ces travaux conjoints. Mais un effet plus important se fera sentir à long terme. Il s’agit de la constitution, aux niveaux national et régional, d’une communauté de pratiques fermement convaincue que les citoyens dotés d’une bonne culture financière sont mieux armés pour échapper à la pauvreté.
Des projets pilotes aux politiques publiques : la généralisation de l’inclusion financière
La prise en compte de l’inclusion financière dans l’ensemble des politiques de protection sociale constitue un défi. Elle exige des efforts de la part des pouvoirs publics, des banques et des organisations d’aide au développement, une volonté politique, une coordination et de la persévérance.
La difficulté était – et continue d’être – de passer de projets pilotes à des stratégies durables et à grande échelle, et d’intégrer pleinement les initiatives d’inclusion financière dans les politiques de protection sociale. Créer un lien entre la protection sociale et l’inclusion financière permet d’améliorer la vie des bénéficiaires de l’aide sociale, tout en renforçant l’efficacité et la transparence des programmes sociaux gouvernementaux. Un effort supplémentaire consenti dans le cadre des programmes de protection sociale se traduit par un renforcement de leur impact et ouvre de nouvelles perspectives, un résultat bénéfique à la fois pour les utilisateurs des programmes et pour l’État.
Le processus de connexion entre les stratégies de protection sociale et d’inclusion financière est complexe et, comme le montre le cas du FOSIS au Chili (Encadré 8.5), nécessite un soutien extérieur. Proyecto Capital a joué un rôle clé en apportant ce soutien, qui passe par les mesures décrites ci-après.
Il importe également d’institutionnaliser l’inclusion financière : le modèle peut s’appliquer non seulement aux programmes de transferts en espèces, mais aussi à tout un éventail d’autres initiatives de lutte contre la pauvreté. Intégrer ce concept dans des directives, projets et objectifs stratégiques de grande ampleur exige du temps, des ressources et un soutien constants (Gouvernement du Chili, 2007[17]) (Gouvernement du Pérou, 2016[18]) de sorte qu’il faut renforcer les capacités des institutions et des employés à différents niveaux18 . Ce renforcement des capacités doit être permanent, en particulier pour les employés qui se trouvent en contact direct avec les personnes les plus vulnérables. En outre, il doit permettre la mise en place d’un langage et de messages communs, de sorte que des accords puissent être obtenus entre les institutions ou les ministères sans qu’il y ait trop de résistance.
Résultats positifs obtenus à ce jour : enseignements à retenir
Le Chili comme le Pérou, après de nombreuses années de mobilisation et d’influence au niveau des pouvoirs publics, ont maintenant intégré les stratégies d’éducation et d’inclusion financières dans les programmes de protection sociale (Gouvernement du Chili, 2018[19]) (Gouvernement du Pérou, 2015[20]). Cette évolution se fonde sur une approche commune aux secteurs public et privé qui répond aux engagements pris auprès d’organisations internationales comme l’OCDE et la Banque mondiale.
Les avis formulés pendant dix ans par Proyecto Capital permettent de tirer plusieurs conclusions. Tout d’abord, l’instauration de relations de confiance entre les institutions conditionne de façon déterminante l’efficacité de la collaboration avec les autorités. Il est également important de savoir s’adapter à l’évolution du paysage politique et aux changements qui peuvent se produire parmi le personnel du programme de protection sociale et celui de l’administration.
Ensuite, les travaux accomplis par Proyecto Capital et d’autres jouent un rôle important dans le processus d’institutionnalisation de l’inclusion financière dans les politiques de protection sociale19 . Enfin, la communication ciblée mise en place au moyen de réseaux existants et familiers a permis à Proyecto Capital de gagner la confiance de ceux qui avaient le plus besoin d’aide financière, de sorte que les ménages étaient prêts à participer à la formation financière et à ouvrir des comptes d’épargne.
Conclusion
Dans le droit fil de la démarche collaborative et à long terme de Proyecto Capital, l’intégration des objectifs d’inclusion financière dans les programmes de protection sociale devient la norme dans la région. Ces programmes utilisent le secteur financier pour transférer les aides plus efficacement, mais collaborent aussi avec les institutions pour améliorer l’accès aux services financiers et promouvoir leur utilisation.
Pour que cette démarche s’inscrive dans la durée, il faut en poursuivre le suivi et approfondir les recherches. Les programmes de protection sociale doivent continuer de répondre aux besoins spécifiques des groupes vulnérables et de renforcer leurs capacités financières, de sorte que les femmes et d’autres groupes vulnérables comme les jeunes, les personnes âgées et les immigrés puissent jouer dans l’économie leur rôle de citoyens à part entière.
L’intégration régionale est la clé d’un développement inclusif en Afrique de l’Ouest
Freerk Boedeltje, Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest (CSAO), OCDE
Messages principaux
L’amélioration de la connaissance des avantages économiques liés à l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest a entraîné un intérêt croissant pour la question de l’investissement dans les régions frontalières, où vivent en outre généralement des populations isolées et défavorisées.
Les stratégies visant à renforcer la stabilité et à réduire la vulnérabilité ainsi que les inégalités en Afrique de l’Ouest doivent tenir compte des dynamiques transfrontalières.
La mise en œuvre de politiques frontalières efficaces est une entreprise complexe en Afrique de l’Ouest. Ces politiques sont tributaires de la coopération entre les organisations régionales, les administrations nationales et les autorités infranationales, et de la mise à disposition, à ces dernières, des ressources appropriées.
Parmi les entraves à la coopération transfrontalière figurent l’absence d’un cadre juridique clair régissant les projets transfrontaliers et le manque de ressources financières pour les collectivités locales et régionales qui contribuent à leur mise en œuvre.
Les partenaires au développement devraient apporter un soutien renforcé aux collectivités territoriales pour la mise en place de projets transfrontaliers, en renforçant leurs capacités, en soutenant l’environnement financier et juridique et en associant les acteurs locaux à la conception et la prise de décision.
Depuis quelque temps déjà, l’intégration régionale constitue la priorité des dirigeants africains et des instances régionales qui souhaitent stimuler le développement, intégrer les marchés et les infrastructures, et favoriser la libre circulation des personnes et des biens sur le continent. L’Agenda 2063 de l’Union africaine, par exemple, considère l’intégration régionale comme essentielle pour le développement durable et l’éradication de la pauvreté des ménages en Afrique, ainsi que pour la réalisation des Objectifs de développement durable.
Pour le Programme des Nations Unies pour le développement (2011[21]) le terme d’intégration couvre un cadre beaucoup plus vaste qu’une simple libéralisation des échanges commerciaux. Afin d’avoir des répercussions sur le développement humain, une intégration profondément enracinée suppose de procéder à des investissements dans les infrastructures, à des mises à niveau technologiques et à une harmonisation des politiques nationales. La compétitivité peut ainsi être renforcée, de même que la productivité et l’emploi, en particulier des jeunes, dans une région qui rencontre déjà de nombreuses difficultés dans ces domaines. L’intégration consiste également à créer les conditions favorables à l’élargissement des libertés fondamentales et au renforcement des capacités qui permettent aux hommes, aux femmes et aux enfants de vivre selon leurs aspirations.
Les pays peuvent concevoir des politiques régionales territorialisées pour cibler les zones et les groupes ruraux et isolés, tandis qu’une intégration régionale élargie offre des possibilités de renforcement de la résilience en mettant en commun les capacités de faire face aux facteurs de vulnérabilité le long des frontières. Les pays d’Afrique de l’Ouest inscrivent l’intégration régionale dans leurs stratégies de développement, motivés par la logique de surmonter les contraintes qui pèsent sur leurs petites économies nationales isolées. L’intégration régionale contribue à ne laisser personne de côté en Afrique de l’Ouest, et dans d’autres régions, et ce, pour plusieurs raisons connexes : les populations les plus vulnérables (parmi lesquelles figurent les enfants, les jeunes, les personnes handicapées, les personnes âgées, les peuples autochtones, les réfugiés, les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays et les migrants) vivent souvent dans des régions reculées, le long des frontières et loin des capitales où se prennent les décisions, et n’ont qu’un accès limité aux ressources, à l’eau, aux services publics et aux infrastructures.
Une intégration et une coopération élargies renforceraient non seulement le potentiel économique de l’Afrique de l’Ouest, mais aussi le développement humain. Par exemple, si l’accroissement de la mobilité transfrontière de la main-d’œuvre était géré d’une manière qui protège les migrants et respecte les droits de la personne – des femmes et des jeunes travailleurs en particulier – cela contribuerait non seulement à l’augmentation des revenus, mais aussi à une plus forte autonomisation. Les simulations effectuées par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) mettent nettement en évidence ce potentiel et tendent à indiquer que les régions d’Afrique se portent toutes mieux lorsqu’elles sont intégrées (PNUD, 2011[21]).
L’intégration régionale joue un rôle déterminant dans le développement en Afrique de l’Ouest
La croissance démographique rapide de l’Afrique de l’Ouest devrait se poursuivre à l’horizon des deux prochaines générations et la population devrait passer de 367 millions de personnes en 2015 à 538 millions en 2030 (OCDE/CSAO, 2017[22]). Les bassins de peuplement continueront de se densifier et de s’étendre en dépassant les frontières et les villes plus grandes seront plus nombreuses, à l’image de Lagos au Nigéria, qui, à l’heure actuelle, s’accroît au rythme de 3 000 personnes par jour. Par ailleurs, de nombreux pays ont en commun des écosystèmes, des systèmes alimentaires et des ressources naturelles fragiles, dont dépendent des millions de personnes (OCDE/CSAO, 2009[23]). L’Afrique de l’Ouest risque de subir les graves conséquences des risques liés au climat, qui vont d’une hausse des températures et d’épisodes prolongés de sécheresse dans le nord du Sahel à une aggravation de l’érosion et à une augmentation des inondations dans les zones côtières, en raison de l’élévation du niveau des mers (Banque mondiale, 2018[24]). Étant donné qu’il s’agit d’enjeux transfrontaliers, la coopération régionale revêt un caractère essentiel, et les politiques territorialisées, taillées sur mesure, qui répondent aux besoins et aux enjeux particuliers des diverses régions d’Afrique de l’Ouest s’annoncent comme les plus adaptées pour assurer un avenir meilleur pour tous.
À l’heure actuelle, les régions infranationales en Afrique de l’Ouest manquent presque toutes des capacités financières et des infrastructures institutionnelles nécessaires pour investir dans le développement local et coordonner les activités dans ce domaine, une situation qui freine les progrès du développement aux échelons national et régional. Ainsi, seulement 35 % de la population du sud du Sahel ont accès à l’électricité et les taux d’accès dans les zones rurales sont inférieurs d’un tiers par rapport aux régions urbaines. Les infrastructures de transport sont elles aussi à la traîne, l’Afrique subsaharienne étant la seule région au monde où la densité du réseau routier a régressé au cours des 20 dernières années (Banque mondiale, 2017[25]).
Dans leur majorité, les politiques nationales mises en place en Afrique de l’Ouest favorisent des secteurs, comme l’industrie et l’élevage, ou des catégories de la population, comme les personnes les plus vulnérables, sans nécessairement prendre en compte les dimensions spatiales du développement régional. Aussi ces politiques occultent-elles largement les disparités régionales, malgré le rôle central que celles-ci jouent au détriment de la croissance inclusive. L’incidence de l’intégration régionale sur le développement humain dépend fortement d’aspects contextuels, tels que la géographie et le climat ; de l’âge et du sexe des personnes concernées ; mais également de politiques qui, si elles sont judicieusement conçues et effectivement mises en œuvre, peuvent favoriser une croissance inclusive et le développement humain (PNUD, 2011[21]).
Dans les pays d’Afrique de l’Ouest, quel que soit le niveau de développement de ces derniers, les stratégies territorialisées qui renforcent le potentiel économique et l’avantage compétitif de certaines régions et de certains contextes offrent un grand potentiel pour assurer un avenir meilleur pour tous. Le Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest de l’OCDE (CSAO/OCDE) œuvre à la promotion de ces stratégies à travers son mandat et son champ d’activité. Les stratégies territorialisées partent du principe que les acteurs locaux et les institutions locales peuvent être mobilisés pour favoriser l’intégration et le développement régionaux.20
Contrairement aux politiques régionales conventionnelles, qui se fondent sur des interventions sectorielles imposées d’en haut et passent par les subventions, les politiques territorialisées visent à promouvoir l’intégration régionale en investissant dans des infrastructures et dans des services publics adaptés au contexte de chaque région. À titre d’illustration, la région frontalière située aux confins du Niger, du Bénin et du Nigéria s’est progressivement transformée en un centre régional pour le commerce de gros à la faveur de la libéralisation des échanges internationaux. Des régions frontalières densément peuplées telles que la région située entre le Niger et le Nigéria ou le bassin du lac Tchad ne présentent pas les mêmes besoins que des régions peu peuplées comme celle de Dori, au Burkina Faso. Les ceintures côtières et industrielles, à l’instar de la région urbaine comprise entre Accra et Lagos, appellent des politiques qui ne seront pas d’une grande utilité dans les régions agricoles du nord du Ghana, par exemple. Les stratégies territorialisées peuvent également favoriser la coopération entre les autorités infranationales de régions frontalières qui ont les mêmes intérêts ou connaissent les mêmes contraintes, mais qui ont jusqu’ici été très peu associées aux efforts d’intégration.
Des solutions transfrontalières
L’Afrique de l’Ouest est divisée par 32 000 km de frontières terrestres qui, si elles étaient placées bout à bout, équivaudraient aux quatre-cinquièmes de la circonférence de la Terre. Ces frontières, en grande partie héritées de la colonisation, font souvent entrave à l’intégration régionale. Les coûts et les délais liés au passage frontalier peuvent en effet entraver la circulation des personnes et des biens, compromettre la capacité d’accroître les recettes et favoriser la corruption. La perturbation des flux d’échanges met en péril les moyens de subsistance de nombreuses populations et, en particulier, influe sur les stratégies d’adaptation des ménages exposés au risque d’insécurité alimentaire. Or, accorder une attention particulière aux régions frontalières est justement la clé d’une approche plus régionale face à ces défis. La coopération entre pays d’une zone frontalière pourrait être une solution face à l’insécurité alimentaire et à d’autres problèmes liés aux retards imputables au passage des frontières, car elle suppose un sentiment partagé de responsabilité. Lorsque les échanges se font librement, les exploitations agricoles et d’élevage peuvent être sources de nouvelles opportunités pour les ménages, et leur permettre d’améliorer leur sécurité alimentaire et mieux se préparer à affronter de futures crises alimentaires.
Une intégration régionale spécifiquement ciblée sur les zones frontalières peut stimuler la compétitivité économique de l’Afrique de l’Ouest, tout en répondant à certains enjeux de développement (OCDE/CSAO, 2017[22]). La mobilisation des acteurs politiques et des collectivités locales a déjà permis de lancer plusieurs initiatives transfrontalières.
La coopération transfrontalière peut être définie comme un processus de proximité, où les acteurs d’au moins deux pays voisins contribuent à la mise en œuvre des politiques. Elle devrait reposer sur l’entente et le soutien des gouvernements concernés et poursuivre deux objectifs : améliorer les conditions de vie des populations qui vivent des deux côtés de la frontière et qui sont souvent marginalisées, d’une part ; et développer la coopération régionale, d’autre part. Cette approche novatrice de l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest a été mise en avant pour la première fois au début des années 2000 par l’ancien Président du Mali, M. Alpha Oumar Konaré, afin de promouvoir l’existence de régions frontalières partageant des caractéristiques communes. Aujourd’hui, la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) s’est appropriée ce concept pour encourager l’intégration locale et, de son côté, l’Union africaine fait explicitement mention des espaces géographiques situés à cheval sur une frontière séparant au moins deux pays voisins et peuplés de populations liées par des liens socioéconomiques et culturels dans son Programme Frontière.
Des pays d’autres régions du monde se sont employés à trouver des solutions transfrontalières similaires face à des enjeux régionaux. Par exemple, la région frontalière entre les États-Unis et le Mexique, qui court le long du sud de la Californie, est exposée à des risques comparables en matière de changement climatique à ceux que connaissent certaines régions ouest-africaines. Grâce à la coopération régionale, une série de programmes et d’autres mesures visant à remédier de manière globale à l’aggravation des problèmes environnementaux le long de la frontière ont abouti à la création du Conseil environnemental de bon voisinage (Good Neighbor Environmental Board - GNEB), chargé de conseiller le gouvernement américain sur la nécessité de mettre en œuvre des projets environnementaux et infrastructurels le long de la frontière (GNEB, 2016[26]).
En 2004, la CEDEAO a lancé un programme d’initiatives transfrontalières (PIT), axé tout particulièrement sur le renforcement annuel des capacités et l’appui à des projets pilotes de coopération transfrontalière. Le Programme Frontière de l’Union africaine, lancé en 2007, a permis d’apporter un appui opérationnel efficace dans le cadre de projets transfrontaliers de portée locale, régionale et institutionnelle, avec notamment la mise en place de commissions mixtes telles que la Commission mixte des frontières entre le Soudan du Sud et le Soudan, créée en 2012. En partenariat avec l’UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine), dans le cadre du Programme de coopération transfrontalière locale (PCTL), la Direction du développement et de la coopération suisse (DDC) finance un programme de subventions d’un montant de 3.6 milliards FCFA (francs de la Communauté financière africaine), qui vise à appuyer le renforcement de plusieurs intercollectivités transfrontalières et à financer des études et des investissements favorisant les dynamiques de coopération dans plusieurs régions transfrontalières d’Afrique de l’Ouest.
Il ressort de ces programmes que le Sahel, en particulier, présente un potentiel élevé en matière de coopération, comme l’illustre l’exemple de la frontière entre le Burkina Faso, le Mali et le Niger (voir ci-après). Ces régions, avec leurs marchés frontaliers et leurs ressources hydriques et agricoles communes, favorisent la constitution de réseaux transfrontaliers. Toutefois, les collectivités territoriales peinent à déployer des capacités et, en conséquence, ont très peu accès aux financements.
Dans la mesure où le développement est un processus inégal, les pays devraient accorder une attention plus soutenue à la forte diversité des régions d’Afrique de l’Ouest, et adapter les projets et les structures institutionnelles au potentiel de chaque région. Compte tenu de la diversité des besoins et des modes inégaux de développement des régions ouest-africaines, les initiatives de coopération transfrontalière les plus efficaces seront celles qui s’inscrivent dans le cadre de politiques fournissant des biens publics adaptés aux enjeux socioéconomiques de chaque région. Si l’on veut que ces politiques territorialisées se traduisent par des mesures effectives, il convient toutefois d’avoir une compréhension très fine de la région et de ses populations (OCDE/CSAO, 2017[22]). Or, les données nécessaires pour répondre aux besoins des groupes vulnérables sont rares. La collecte de données à l’échelle régionale est fondamentale pour comprendre quelles sont les personnes qui risquent d’être laissées de côté, les régions concernées et les raisons d’une telle exclusion.
Des cadres juridiques doivent être en place pour favoriser la coopération transfrontalière
Malgré certaines initiatives réussies telles que le Programme de coopération transfrontalière locale, dans la réalité, la mise en œuvre de nombreux programmes demeure problématique en raison de lacunes dans les cadres juridiques et de l’absence de mécanismes de suivi permettant de mesurer les progrès accomplis en matière d’intégration régionale. On ignore souvent qui est habilité à créer une entité transfrontalière en vue de gérer un projet commun ; comment cette entité va gérer un projet exécuté par plusieurs pays à la fois ; qui est en mesure de promouvoir la coopération entre les collectivités locales de différents pays ; et, tout aussi important, qui est à même de financer le projet.
Pour relever ces défis, les pays situent souvent une initiative d’un seul côté de la frontière, notamment pour les projets qui portent sur les marchés de bétail, qui associent les autorités frontalières locales afin d’attirer un plus grand nombre d’animaux. Cette solution peut être appliquée dans d’autres domaines, notamment l’éducation, où les écoles frontalières sont susceptibles d’attirer des élèves des deux côtés de la frontière. Ce type d’initiative découle souvent de discussions informelles avec les acteurs du pays voisin. Certaines sont parrainées par des organisations régionales désireuses de trouver des moyens efficaces de stimuler la coopération régionale à l’échelle locale (OCDE/CSAO, 2017[22]).
Pour autant, rares à ce jour sont les exemples de projets transfrontaliers dignes de ce nom et qui portent leurs fruits. Étant donné que l’intégration régionale demeure confrontée à de nombreux défis, les pouvoirs publics devraient s’efforcer de faire avancer la législation permettant de les atténuer. La corruption est un problème majeur qui entraine des coûts considérables. Les politiques devraient par conséquent avoir pour objectif de mettre fin aux pratiques de corruption qui entravent la circulation transfrontalière des biens et des personnes. La réussite de l’intégration régionale dépendra de l’existence d’un consensus politique, de l’efficacité de la mise en œuvre et de l’existence de cadres réglementaires, ainsi que du financement transfrontalier du projet et d’une meilleure structure des projets régionaux. Elle dépendra également d’un niveau élevé de confiance entre les pays. En l’absence d’entente, l’intégration régionale est condamnée à demeurer une ambition bancale et idéaliste éloignée des priorités des pays africains et peu susceptible d’attirer l’investissement nécessaire.
Le Tableau 8.3 recense plusieurs obstacles qui entravent la mise en place de projets transfrontaliers et qui, pour la plupart, sont liés à l’absence de véritable cadre juridique transfrontalier permettant de mettre en œuvre et de financer des projets transfrontaliers. Les retards de mise en œuvre risquent d’entraîner une érosion du soutien des populations locales et des élus qui se sont investis pour monter de tels projets.
Tableau 8.3. Entraves à la mise en place de projets transfrontaliers
Source: D’après (OCDE/CSAO, 2010[27]), Guide pratique de la coopération transfrontalière, www.oecd.org/fr/csao/publications/guide-cooperation-transfrontaliere.htm.
Un projet pilote au Sahel pour une intégration régionale territorialisée efficace
L’intérêt d’une approche territorialisée de l’intégration régionale est étayé par une étude de cas récente menée en Afrique de l’Ouest au titre du Programme de coopération transfrontalière locale (PCTL). Dans le but de bâtir des communautés saines et robustes en améliorant les conditions de vie des femmes et des hommes, le programme pilote PCTL, financé par la DDC et mis en œuvre par l’UEMOA, vise à améliorer l’accès à des services de base tels que la santé et l’éducation, mais aussi à contrer le manque croissant d’eau pour le bétail dans la région. Une étude récente (Nkwake, Magistro et Horjus, 2014[28]) indique que la région frontalière entre le Burkina Faso et le Niger connaît un déclin tendanciel régulier des précipitations depuis les années 50, ainsi qu’une augmentation notable des températures minimales et maximales. Cette évolution, qui a entraîné une modification de la phénologie des cultures et de la croissance des plantes, a une grave incidence sur la production agricole (cultures, bétail, arbres et végétation).
Le programme PCTL investit tout particulièrement dans cette région de l’Afrique de l’Ouest. Couvrant le cœur de la bande sahélienne, à la frontière entre le Burkina Faso, le Mali et le Niger, le périmètre de la coopération transfrontalière locale défini dans le Schéma d’aménagement transfrontalier intégré (SATI) couvre une étendue d’environ 200 000 km2, avec une population de 8.7 millions d’habitants. La région doit faire face à plusieurs défis en matière de développement et de sécurité, notamment un réseau routier de mauvaise qualité, à quoi s’ajoutent l’insécurité croissante, l’absence de services publics et sociaux de base et un accès de plus en plus limité à l’eau pour le bétail. Les études réalisées à la suite de sécheresses ont montré sans équivoque que la mobilité transfrontalière du bétail est un élément essentiel de la résilience des communautés pastorales et agropastorales de la région. Les zones frontalières urbaines comme Dori au Burkina Faso et Téra au Niger constituent des pivots importants du processus d’intégration régionale, en particulier parce qu’elles facilitent les échanges transnationaux. Cette région se caractérise également par un nombre important d’initiatives locales et un réseau dense d’acteurs au service de nombreux centres de décision de petite et moyenne envergure – une situation qui peut être considérée comme bénéfique pour la mise en œuvre de programmes d’intégration ascendants, en particulier dans le domaine de l’élevage, une des principales activités de la région.
La stratégie de développement du PCTL se décompose en trois phases : 1) le diagnostic des espaces actuels dans lesquels s’inscrit le projet transfrontalier ; 2) l’établissement du SATI ; et 3) la définition des projets prioritaires et des principes d’investissement, avec une estimation de leur coût. Chacune de ces phases est assortie de visites sur le terrain et de consultations avec les autorités locales, ainsi qu’avec les acteurs sociaux et économiques.
Encadré 8.6. Actions spécifiques menées au titre du Programme de coopération transfrontalière locale entre le Burkina Faso, le Mali et le Niger
Développement économique transfrontalier
industrie laitière (Tillabéri-Téra-Sebba-Dori)
élevage (création d’usines de transformation)
agriculture irriguée (aménagements hydro-agricoles)
gouvernance économique transfrontalière (Gourma ouest et Gourma est)
Développement social transfrontalier
centres de santé transfrontaliers (Tillabéri-Téra-Sebba-Dori)
centres de formation
Gouvernance
gestion des ressources naturelles
coordination transfrontalière assurée par les autorités locales
promotion de la paix et de la sécurité
Conclusion
L’engagement de l’Union africaine, ainsi que son Agenda 2063, qui œuvre à promouvoir l’intégration régionale, ont déjà donné naissance à des partenariats tels que le Programme de coopération transfrontalière locale. Les « contraintes » découlant de l’existence de frontières peuvent toutefois être réduites. La coopération transfrontalière peut être un moyen efficace et économique d’assurer le développement socioéconomique des régions rurales et reculées de l’Afrique de l’Ouest. Le défi aujourd’hui consiste à mettre en place des cadres juridiques favorisant cette coopération et à veiller à ce que les gouvernements leur accordent une plus grande priorité. Les systèmes centralisés ont tendance à concentrer les investissements sur une poignée de régions urbaines, en particulier autour de leur capitale, sans nécessairement mettre en œuvre de politiques régionales susceptibles d’encourager la coopération transfrontalière.
L’expérience acquise jusqu’ici au titre du Programme de coopération transfrontalière locale, ainsi que la conduite d’autres initiatives transfrontalières en Afrique de l’Ouest, dessinent trois voies à suivre. Tout d’abord, les partenaires au développement nationaux et internationaux devraient apporter un soutien renforcé aux collectivités territoriales pour la mise en place de projets transfrontaliers, à l’appui en particulier du renforcement des capacités, de l’assistance technique pour entreprendre des actions transfrontalières communes, de la mise en place de dispositifs financiers et juridiques, et de la participation des populations locales. En deuxième lieu, les responsables de l’action publique devraient intégrer les préoccupations transfrontalières aux politiques nationales, régionales et locales. Ils devraient coordonner les politiques des deux côtés de la frontière – en particulier dans les documents de planification. Enfin, des structures de soutien et de financement plus diverses – programmes, prêts et dons – devraient être accessibles pour les programmes menés à l’échelle locale et régionale, avec la participation directe, et sous la direction, des autorités publiques et des communautés concernées.
Sans aucun moyen financier, l’investissement et la coopération sont chose délicate. Pour les jeunes entrepreneurs comme moi, c’est même très dur. Personne ne vous prête de l’argent si vous n’avez pas déjà des fonds de côté. Obtenir un appui financier est très difficile.
Naffisa Hamidou, entrepreneuse, Niger
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Notes
← 1. Sur le plan historique, le Bénin a joué un rôle majeur dans le commerce transatlantique des esclaves, et après plusieurs années d’indépendance à la suite de la colonisation française, il est devenu une république marxiste-léniniste. En 1990, le Bénin a organisé une conférence nationale et a effectué sa transition vers la démocratie, devenant ainsi un pionnier de la vague démocratique en Afrique de l’Ouest.
← 2. Le Bénin a un seuil de pauvreté sociale, un seuil de pauvreté monétaire et un seuil de pauvreté non monétaire. Les chiffres cités dans la présente étude de cas font référence au seuil de pauvreté monétaire, défini dans les années 80 comme le coût d’un panier de produits alimentaires apportant environ 2 400 calories par jour. Du fait des fluctuations de prix au sein de ce panier, le seuil de pauvreté varie d’une enquête à l’autre. Les évolutions mesurées avec un seuil de pauvreté fixe, tel que le seuil de pauvreté extrême de la Banque mondiale (1.90 USD par jour en parité de pouvoir d’achat ) sont légèrement différentes et font état d’une diminution du taux de pauvreté passé de 53 % en 2011 à 50 % en 2015.
← 3. L’approche centrée sur les P20 s’adresse à toute personne en situation de pauvreté absolue ou susceptible de se trouver dans une telle situation, ainsi que toute personne qui, pour des raisons liées à son identité (âge, handicap, sexe, religion, etc.), est particulièrement vulnérable face à la pauvreté ou l’exclusion. Elle propose aux gouvernements, aux organismes donneurs et aux organisations de la société civile de choisir respectivement un petit nombre d’indicateurs clés alignés sur leurs propres priorités et d’en assurer le suivi régulier afin d’évaluer les progrès accomplis. Elle est cohérente avec le programme universel des Objectifs de développement durable (ODD), en particulier les ODD 1 et 10, qui consacrent la responsabilité collective de la réduction des inégalités au sein des pays et d’un pays à l’autre. En accordant la priorité aux 20 % les plus pauvres de toute population donnée, l’approche centrée sur les P20 reflète ce programme commun.
← 4. Le programme s’est d’abord appelé « Opération spéciale de marché » (Operasi Pasar Khusus/OPK) et a pris le nom de Raskin en 2002.
← 5. Des programmes de protection sociale ont été lancés en 1998 dans le but de protéger les populations pauvres et vulnérables au lendemain de la crise financière asiatique. Au programme OPK/Raskin s’ajoutaient les dispositifs suivants : bourses destinées aux étudiants pauvres, travail contre rémunération, assurance-maladie et programme de nutrition et d’alimentation complémentaires.
← 6. Pour une description succincte du mécanisme de ciblage des programmes de protection sociale en Indonésie, plusieurs publications sont disponibles sur la base de données unifiée/le registre unique de l’Indonésie, telles que (Bah, Nazara et Satriawan, 2015[30]).
← 7. (Banerjee et al.[29]) ont constaté que la publication de la liste des bénéficiaires réduisait les « fuites » de riz en direction de ménages non bénéficiaires et rehaussait la valeur de la subvention reçue par les bénéficiaires.
← 8. La communication en champ proche (NFC) est une technique de communication sans fil par radio.
← 9. La deuxième étude pilote incluait trois villes, pour deux raisons : i) aux fins du suivi de la première étude pilote ; et ii) afin de pouvoir établir des comparaisons avec les résultats des districts représentant les régions rurales et reculées.
← 10. Le comité de direction pour la mise en œuvre d’une assistance sociale non financière (Tim Pengendali Pelaksanaan Penyaluran Bansos Nontunai) a été créé conformément au Règlement présidentiel n° 63 de 2017. Il est présidé par le ministre coordinateur chargé du développement humain et culturel, tandis que le secrétariat est assuré par le secrétaire exécutif de la TNP2K, et a pour mandat d’assurer la mise en œuvre conformément aux dispositions et aux échéances prévues.
← 11. Ces travaux ont été menés avec le soutien financier et scientifique du Partenariat de politique économique (Partnership for Economic Policy), et le financement du Department for International Development (DFID) du Royaume Uni (ou UK Aid) et du gouvernement du Canada au travers du Centre de recherches pour le développement international (CRDI).
← 12. Au Kenya, la localité (location en anglais) est une division administrative du comté, et se divise elle-même en sous-localités (sub-locations). Dans ce chapitre, « Muthithi » se réfère à la localité et « sous-localité de Muthithi » à l’une des sous-localités dont elle est composée.
← 13. Le premier CBMS a été déployé dans le comté de la Rivière Tana en 2006 par Mary Nyamongo : https://www.pep-net.org/sites/pep-net.org/files/typo3doc/pdf/files_events/6-CBMS/nchougo-pa.pdf.
← 14. Proyecto Capital a été mis au point par l’Instituto de Estudios Peruanos et la Fundacion Capital, et soutenu par la Fondation Ford et le Centre de recherches pour le développement international du Canada.
← 15. Multired est un réseau d’agents non bancaires mis en place par la Banque nationale du Pérou (Banco de la Nación).
← 16. D’après les données de Global Findex (2014), 63.2 % des citoyens ont un compte bancaire. Le Chili se place ainsi au premier rang des pays d’Amérique latine.
← 17. Le Chili est le pays le plus endetté d’Amérique latine. Le niveau moyen d’endettement à l’échelle mondiale est de 2 007 pour 10 000 adultes, alors qu’il est de 3 672 au Chili (SBIF, 2013[32]).
← 18. On peut citer l’exemple du cours d’inclusion financière mis au point par l’Université catholique pontificale du Pérou, le ministère de l’Économie et des Finances, l’Institut des études péruviennes et la Banque de développement d’Amérique latine (CAF) (La Republica, 2016[31]).
← 19. Pour démocratiser l’accès aux connaissances issues de la recherche et améliorer les initiatives d’inclusion financière, Proyecto Capital a lancé en 2018 un inventaire de la recherche – Repositorio del Proyecto Capital – sous forme de plateforme numérique en accès libre. Voir : http://repositorioproyectocapital.com.
← 20. En 2017 et 2018, le Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest (CSAO) a travaillé sur le rôle des économies urbaines transfrontalières dans le renforcement de l’intégration régionale. Il a défini les leviers à actionner pour développer des pôles d’attraction transfrontaliers et analysé la résilience au changement climatique. Plus généralement, le CSAO prête son appui à l’élaboration de stratégies régionales et internationales afin de leur permettre de mieux anticiper les principaux changements qui influent sur la région, comme l’urbanisation et le changement climatique.