Coopération pour le développement 2018

Chapitre 9. Politiques et approches de la coopération pour le développement visant à ne laisser personne de côté

Chantal Verger

Valentina Sanna

Abstract

Si le Programme de développement durable à l’horizon 2030 est une quête collective associant l’ensemble des pays, les contributions du Comité d’aide au développement (CAD) revêtent une importance particulière dans de nombreux contextes de développement où les ressources, comme les capacités nationales, sont limitées. Comment l’engagement de ne laisser personne de côté se traduit-il alors réellement pour les membres du CAD ? Le présent chapitre, qui fait fond sur une enquête récente menée auprès des membres, dresse une vue d’ensemble des approches adoptées par ces derniers dans leurs efforts visant à traduire leur engagement en action concrète. Il fait état des défis d’ordre politique et opérationnel auxquels ils sont confrontés, et propose des moyens à mettre en œuvre pour optimiser le potentiel offert par la transformation nécessaire pour ne laisser personne de côté, tout en faisant concorder le discours avec les intérêts stratégiques des membres.

Le présent chapitre comporte également un « Point de vue » de Maria Flachsbarth, Secrétaire d’État parlementaire auprès du ministre fédéral allemand de la Coopération économique et du développement, sur la façon dont la communauté internationale doit intensifier ses efforts pour honorer son engagement de ne laisser personne de côté.

 

Plus les pays tardent à agir, plus l’engagement de ne laisser personne de côté d’ici 2030 sera difficile à respecter. Des recherches montrent que pour éradiquer « l’ultra-pauvreté » (le fait de vivre avec moins de 1 USD par jour) en Afrique subsaharienne d’ici 2030, le rythme de réduction de la pauvreté devra être près de deux fois plus rapide que celui observé entre 2000 et 2015. En l’absence d’accélération dans ce domaine au cours des six prochaines années, les progrès devront être trois fois plus rapides (Stuart et al., 2016_[1]). En d’autres termes : chaque année compte.

Face à l’urgence de ce défi, comment les membres du Comité d’aide au développement (CAD) réagissent-ils ? Si leur engagement est résolu, l’enquête menée aux fins du présent rapport Coopération pour le développement montre que la plupart d’entre eux peinent à faire le lien entre vision, stratégie et mise en œuvre. Presque tous s’efforcent de mieux cibler leurs programmes sur les populations laissées de côté et plusieurs d’entre eux ont élaboré des approches et des projets innovants dont peuvent s’inspirer d’autres acteurs. Toutefois, seul un petit nombre a dépassé la simple mise en œuvre d’actions ciblées pour adopter une approche systémique et intégrer son engagement à l’échelle de l’ensemble de ses programmes de coopération pour le développement.

Les membres du CAD tiennent-ils compte de l’engagement de ne laisser personne de côté et y souscrivent-ils ?

La grande majorité des membres du CAD se sont engagés à ne laisser personne de côté, comme en attestent leurs réponses à une enquête menée aux fins du présent rapport (Graphique 9.1)1 . Les membres du CAD considèrent que leur engagement de ne laisser personne de côté se justifie non seulement par des considérations de justice – dans un souci d’équité ; pour lutter contre l’exclusion, les discriminations et les inégalités ; et pour promouvoir les droits humains et la participation sociale, politique et économique des groupes désavantagés – mais également parce qu’une société plus inclusive concourt à la cohésion sociale, la bonne gouvernance, la sécurité et la croissance économique, améliore la qualité de vie de tous et facilite la réalisation des Objectifs de développement durable (ODD). Dans son « Point de vue », Maria Flachsbarth, Secrétaire d’État parlementaire auprès du ministre fédéral allemand de la Coopération économique et du développement insiste, entre autres sur le fait qu’il est « temps d’intensifier nos efforts afin d’atteindre les personnes laissées de côté et d’offrir à tous des chances égales ».

Graphique 9.1. La majorité des membres du CAD se sont engagés à ne laisser personne de côté

Source: Adapté de (OCDE, 2018_[2]), « Leave no one behind: DAC member priorities and approaches », https://www.oecd.org/dac/DCR2018-Leave-No-one-Behind.PDF.

Point de vue: Nous devons intensifier les efforts visant à honorer notre engagement

Maria Flachsbarth, Secrétaire d’État parlementaire auprès du ministre de la Coopération économique et du développement, Allemagne

Depuis la mise en place du Programme de développement durable à l’horizon 2030, le monde assiste à une évolution majeure porteuse de transformations. La communauté internationale s’est engagée à mettre fin à la pauvreté, réduire les inégalités et veiller à l’instauration d’une mondialisation équitable et durable. Le principe de ne laisser personne de côté est un point de repère central pour tous les acteurs engagés dans cette entreprise. Il place au premier rang les populations pauvres et marginalisées, celles qui ne profitent pas encore des avancées considérables accomplies en matière de réduction de la pauvreté, ainsi que les jeunes et les femmes qui figurent en nombre dans ces catégories. Il exhorte à lutter contre le creusement des inégalités à l’échelle mondiale. Je suis persuadée que ce n’est qu’en incluant les populations exclues dans les avancées du développement, en répondant à leurs besoins spécifiques et en tenant compte de leur situation particulière que nous parviendrons à atteindre nos objectifs et à instaurer un environnement social, économique et écologique équitable – pour nous et pour les générations futures.

L’Allemagne prend au sérieux sa responsabilité de ne laisser personne de côté. Nous contribuons à ce principe en mettant l’accent sur les politiques de lutte contre la pauvreté et les inégalités spécifiquement ciblées sur les populations pauvres et vulnérables. Nous intégrons en outre systématiquement les droits de l’homme dans nos activités de coopération pour le développement, et encourageons la bonne gouvernance, sous la forme par exemple de processus inclusifs de prise de décision et de réformes juridiques contre les discriminations. Il nous reste toutefois encore à trouver des moyens plus efficaces d’atteindre en premier lieu les plus exclus, et nous nous efforçons en permanence d’adapter l’action publique menée à cette fin.

Nous attachons une importance particulière aux progrès du développement en Afrique – de manière à atteindre les Objectifs de développement durable et, en particulier, d’honorer l’engagement de ne laisser personne de côté. C’est pour cette raison que nous avons lancé le « Plan Marshall avec l’Afrique ». Son objectif est de constituer un partenariat coopératif reposant sur trois piliers : l’économie, les échanges et l’emploi ; la paix et la sécurité ; et la démocratie et la règle de droit. En favorisant une croissance inclusive et les perspectives d’emploi, en particulier pour les personnes pauvres et défavorisées, nous œuvrons au renforcement du principe consistant à ne laisser personne de côté.

Enfin, la communauté internationale doit répondre aux inquiétudes croissantes suscitées par une mondialisation inéquitable et motivée par le profit, qui laisse de côté les personnes les plus défavorisées. Les conditions de travail dans les pays en développement, notamment dans le secteur du textile, sont souvent catastrophiques et les salaires permettent à peine aux travailleurs de subsister. Nous avons entrepris de remettre en cause cette situation en lançant le Partenariat pour des textiles durables. Cette initiative rassemble quelque 150 acteurs provenant d’entreprises, de la société civile et de l’administration, qui se sont engagés à améliorer progressivement les conditions de vie et de travail et à réduire les menaces pour l’environnement tout au long des chaînes de valeur mondiales.

Il est temps d’intensifier nos efforts afin d’atteindre les personnes laissées de côté et d’offrir à tous des chances égales. Un échec dans ce domaine signifierait l’impossibilité de mettre en place un développement durable. Afin de mieux cibler les populations les plus pauvres et vulnérables, nous devons les connaître et comprendre les raisons de leur exclusion. Nous avons besoin de données plus nombreuses et de meilleure qualité sur les inégalités actuelles. Nous devons également demander aux populations plus aisées et privilégiées d’assumer leurs responsabilités. Ce n’est que lorsque chacun prendra sa juste part des responsabilités et les assumera – et alors seulement – que nous pourrons envisager un avenir durable pour chacun d’entre nous. Nous nous sommes engagés en faveur d’une nouvelle ère du développement, plus inclusive, et nous sommes décidés à agir maintenant, et à écouter la voix de l’ensemble des filles, garçons, femmes et hommes qui peinent aujourd’hui à libérer leur potentiel.

Plusieurs membres s’efforcent également d’inscrire leur engagement dans leurs politiques nationales qui ont un impact sur les pays en développement. Pour certains, cela signifie poursuivre un objectif général de cohérence des politiques au service du développement durable (Irlande, Norvège, Suède et Union européenne, par exemple), tandis que d’autres mettent l’accent sur des politiques nationales spécifiques : politiques commerciales qui favorisent le respect des normes sociales et environnementales au sein des chaînes de valeur mondiales et créent des débouchés économiques pour tous, notamment les femmes et les peuples autochtones (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande et Pays-Bas) ; politiques climatiques qui protègent les populations affectées par les effets négatifs du changement climatique (Canada, France et République tchèque) ; ou politiques migratoires (Canada) et du travail qui facilitent l’accès de certains groupes aux marchés du travail (par exemple, Nouvelle-Zélande).

Les membres du CAD peuvent également jouer un rôle déterminant à l’échelon international. La prise en compte de leur engagement lors des négociations d’accords internationaux peut avoir des retombées considérables sur les groupes et les populations exclus, qu’il s’agisse de défendre la reconnaissance et la protection des réfugiés climatiques au titre des droits humains internationaux (Kamali, 2016_[3]) ; de veiller à ce que les accords de libre-échange renforcent les normes sociales, environnementales et relatives aux droits de l’homme au lieu de leur porter atteinte (Schmieg, 2014_[4]) ; ou de prôner l’adoption de mesures visant à dédommager les perdants de la mondialisation (Harrison, 2018_[5]).

Que signifie concrètement ne laisser personne de côté pour les membres du CAD ?

En l’absence d’interprétation commune du principe de ne laisser personne de côté, les membres lui donnent des acceptions multiples. Leurs définitions mettent l’accent sur des domaines d’action spécifiques allant de la lutte contre la pauvreté sous ses diverses facettes à la réduction des inégalités, la lutte contre les discriminations, l’élimination de l’exclusion et la promotion d’approches reposant sur les droits de l’homme. Cibler les populations laissées de côté amène les membres à axer leur action sur des groupes spécifiques. Ce concept se prêtant toutefois à des interprétations diverses, l’éventail des domaines ciblés est souvent large (genre, femmes et filles ; personnes en situation de handicap ; enfants ; jeunes), comme le montre le Graphique 9.2 Les minorités ethniques, les lesbiennes, homosexuels, personnes bisexuelles, transgenres/transsexuelles et intersexuées (LGBTI), les réfugiés ou encore les personnes déplacées sont moins fréquemment cités.

Graphique 9.2. Groupes ciblés par les membres du CAD au titre de leurs approches visant à ne laisser personne de côté

Source: Adapté de (OCDE, 2018_[2]), « Leave no one behind: DAC member priorities and approaches », https://www.oecd.org/dac/DCR2018-Leave-No-one-Behind.PDF.

Cibler les populations laissées de côté par le biais des canaux bilatéraux

Jusqu’à présent, la plupart des membres se sont employés à ce que leurs politiques de coopération bilatérale ciblent les populations laissées de côté. La quasi-totalité d’entre eux ont défini des critères et des indicateurs destinés à orienter leurs dotations dans ce sens. Seul un petit nombre d’entre eux (Suède et Suisse, par exemple) ne ciblent pas a priori de groupes ou de pays spécifiques mais adaptent leurs cibles sur la base d’analyses des contextes, tout en reconnaissant l’exigence universelle de n’oublier personne. La plupart des membres ciblent des groupes spécifiques tels que décrits au Graphique 9.2. Ils ciblent également des types spécifiques de pays (ex. : pays du Sahel, pays les moins avancés, petits États insulaires en développement et contextes fragiles) ou des régions isolées au sein de pays en développement. Toutefois, le fait d’accorder la priorité aux pays qui ont le plus de besoins ne les empêche pas de poursuivre leur engagement de ne laisser personne de côté dans des pays à revenu intermédiaire où des niveaux élevés de pauvreté persistent.2

Les membres du CAD orientent leurs apports vers les populations laissées de côté conformément aux secteurs et aux approches spécifiques qu’ils ont définis. Les domaines les plus fréquemment ciblés sont les services sociaux de base (santé, éducation, eau et assainissement, protection sociale, accès à l’électricité et sécurité alimentaire), la promotion des droits de l’homme et de la bonne gouvernance, l’égalité femmes-hommes et le changement climatique. La protection sociale, en particulier, bénéficie d’une attention grandissante, ainsi qu’en témoignent l’élaboration de nouveaux instruments et leur application dans un large éventail de pays à faible revenu et à revenu intermédiaire (DDC, 2017_[6]) ; (DFAT, 2015_[7]). Les secteurs économiques (énergie, emploi et développement des entreprises) sont moins fréquemment cités, en dépit de l’influence qu’ils peuvent avoir sur l’inclusion (WEF, 2017_[8]). La prévention des conflits est également rarement mentionnée, alors même que les membres citent fréquemment les réfugiés et les personnes déplacées internes – souvent en conséquence d’un conflit – comme groupes laissés de côté (voir la section du Chapitre 3 consacrée à la fragilité).

Canal multilatéral : trois leviers au service de l’engagement de ne laisser personne de côté

De nombreux membres du CAD ont également recours au canal multilatéral pour promouvoir le programme d’action ne laissant personne de côté. Ce faisant, ils actionnent trois leviers : leur politique d’affectation (niveaux de financement alloué aux organisations multilatérales) ; leur participation à des partenariats dans les pays (aide multibilatérale) ; et leurs actions de sensibilisation au sein des organes de direction.

Pour ce qui est de l’affectation des ressources, les études montrent que les membres sont en général plus sélectifs dans leurs critères de pauvreté lorsqu’ils financent des organisations multilatérales que lorsqu’ils utilisent le canal bilatéral (Gulrajani, 2016_[9]). Ils ont également recours au canal multilatéral pour produire des biens publics mondiaux qui soutiennent les ODD.

Le second levier d’action, celui des partenariats, est de plus en plus employé, les membres soulignant l’intérêt d’associer des partenaires multilatéraux sur le terrain. Dans l’enquête, certains membres mentionnent explicitement le canal multilatéral comme moyen de promouvoir l’approche consistant à ne laisser personne de côté (Grèce et République tchèque) et précisent que cet objectif fait partie intégrante de leur dialogue avec leurs partenaires multilatéraux (Suède et Suisse).

Les membres, en particulier ceux qui acheminent un volume important de leur aide publique au développement (APD) par l’intermédiaire du canal multilatéral, sont également actifs dans les organes directeurs des organisations multilatérales, au sein desquels ils appliquent le troisième moyen d’action, en incitant ces organisations à cibler les populations laissées de côté. À titre d’illustration, le Royaume-Uni, de loin le premier bailleur du Partenariat mondial pour l’éducation (GPE), joue un rôle influent au sein de son conseil d’administration et veille à assurer le ciblage de ses actions sur les États fragiles ou touchés par un conflit (HC, 2017_[10]). La Suisse prône elle aussi activement l’adoption d’une approche visant à ne laisser personne de côté au sein du GPE, en sa double qualité de membre du conseil d’administration et de membre du Comité des financements et performances, lequel approuve les demandes des pays et les financements. La Norvège, qui achemine 43 % de son APD par le biais d’organisations multilatérales, exerce pour sa part l’influence que lui confère son statut de membre de ces institutions afin de les inciter à cibler davantage les populations laissées de côté, en particulier dans les domaines des droits des femmes et de l’éducation (Greenhill et Engen, 2018_[11]). Les reconstitutions de ressources des banques multilatérales de développement donnent également une bonne indication de la demande de leurs membres de cibler davantage les contextes fragiles. Ainsi, lors de la 18^e reconstitution des ressources de l’Association internationale de développement (IDA18) qui s’est achevée en 2016, les financements alloués aux contextes fragiles ont été multipliés par deux, et des guichets ont été créés pour l’aide aux réfugiés, la préparation et la réponse aux crises, et l’investissement privé dans les contextes fragiles (Banque mondiale, 2016_[12]).

Les donneurs adaptent-ils leurs pratiques afin de traduire leur engagement en une action concrète ?

Les dotations d’APD ne sont toujours pas à la hauteur des besoins des populations les plus démunies

S’il existe une multitude de façons d’interpréter l’engagement de ne laisser personne de côté, les moyens de le mettre en œuvre concrètement semblent encore plus nombreux. Lors de l’enquête consacrée aux adaptations auxquelles procèdent actuellement les membres du CAD, ces derniers ont indiqué de nombreuses mesures spécifiquement ciblées sur les populations les plus pauvres et les plus exclues, ainsi que d’autres visant une prise en compte systématique de leur engagement. La mesure la plus immédiate et disponible de l’action des membres transparaît toutefois dans leurs engagements d’APD.

Si les pays font preuve d’un engagement résolu, implicite ou explicite, de ne laisser personne de côté, ils n’ont pas encore pour autant augmenté leurs niveaux d’APD en direction des pays qui en ont le plus besoin, ou entrepris d’axer exclusivement leurs allocations sectorielles sur les besoins des pays (Eger, Olher et Rudolph, 2018_[13]) (voir le Chapitre 10). En outre, les financements multilatéraux des membres du CAD, tant sur le plan qualitatif que quantitatif, ne sont pas à la mesure des attentes auxquelles doit répondre le système multilatéral, c’est-à-dire de concourir à un développement durable et inclusif dans les pays vulnérables. Augmenter les financements préaffectés aux organisations des Nations Unies et exhorter les banques multilatérales de développement à mobiliser davantage de financements auprès des marchés de capitaux3 n’est pas à proprement parler propice à un engagement auprès des contextes fragiles ou à l’adoption de l’approche globale et à long terme nécessaire pour poursuivre l’objectif de ne laisser personne de côté (OCDE, 2018_[14]).

Les membres du CAD privilégient pour la plupart les approches ciblées

La plupart des membres du CAD concrétisent leur engagement de ne laisser personne de côté en ciblant leurs programmes sur des domaines spécifiques. Dans le cadre de leurs analyses contextuelles, ils utilisent des outils diagnostiques pour identifier les populations concernées, ont recours à des procédures de filtrage pour cibler leurs programmes, et évaluent tout impact social négatif (Japon, par exemple). À une exception près, tous les membres ayant répondu à l’enquête ont indiqué mener une forme ou une autre d’évaluation des pays. Si certains membres s’en remettent à des données qualitatives et quantitatives de sources locales, bilatérales ou internationales, d’autres recueillent leurs propres données. Leurs analyses portent sur la pauvreté (Royaume-Uni, Suède et Suisse), les droits de l’homme (Danemark et Finlande) ou des contextes politico-économiques plus vastes (Allemagne et Irlande), alors que seul un petit nombre de membres ciblent leurs analyses sur des questions spécifiques insuffisamment documentées. Des programmes innovants sont actuellement élaborés, sur la base d’analyses plus approfondies, notamment dans les domaines de la protection sociale (Australie et Nouvelle-Zélande). Toutefois, seuls quelques membres, à l’image de la Suède (Encadré 9.1) et de la Suisse4 ont formulé des orientations spécifiques pour aider leurs bureaux sur le terrain à procéder à ces diagnostics. De telles orientations sont fondamentales lorsque les bureaux locaux ne disposent que de capacités d’analyse limitées (ICAI, 2017_[15]).

Encadré 9.1. Suède : analyse de la pauvreté multidimensionnelle

L’Agence suédoise de coopération pour le développement (Asdi) recourt à une analyse de la pauvreté multidimensionnelle afin de déterminer quelles sont les populations vivant dans la pauvreté, de quelle manière cette pauvreté est vécue et les raisons pour lesquelles les individus ne parviennent à s’en extraire. La méthodologie employée à cette fin, élaborée en coopération avec des équipes de pays pilotes, a été lancée en 2018. À l’heure actuelle, une dizaine de bureaux locaux l’emploient dans leurs travaux, en utilisant les outils et les orientations contenus dans une boîte à outils interactive sur la pauvreté disponible sur le site intranet de l’Asdi. L’analyse de la pauvreté multidimensionnelle, avantage comparatif de l’Asdi, et le mandat qui est le sien dans un pays donné étayent le choix des groupes ou des régions ciblés dans le pays en question.

Source: Adapté de (Asdi, 2018_[16]), Poverty Toolbox, www.sida.se/English/partners/resources-for-all-partners/methodological-materials/poverty-toolbox. Voir également l’étude de cas sur le cadre d’analyse de la pauvreté multidimensionnelle de l’Asdi.screen

La publication Development Co-operation Report 2018: Case Studies on Leaving No One Behind est disponible à l’adresse https://doi.org/10.1787/9789264309333-en.

L’intégration systématique de l’engagement de ne laisser personne de côté n’est pas encore acquis

Quatorze des 27 membres du CAD ayant répondu à l’enquête ont indiqué qu’ils intégraient dans leurs programmes de coopération pour le développement des considérations liées à leur engagement de ne laisser personne de côté. Huit ont précisé qu’ils prévoyaient de le faire, et cinq qu’ils n’en avaient pas l’intention. Toutefois, même lorsqu’ils répondent par l’affirmative, il est rare que les membres appliquent systématiquement leur engagement à tous les aspects de la gestion de leurs programmes (Graphique 9.3) , et seul un petit nombre d’entre eux ont entrepris d’élaborer des outils spécifiques visant à renforcer l’impact de leurs programmes de coopération pour le développement sur les populations laissées de côté, et à en assurer le suivi. La plupart de ceux qui s’y emploient privilégient une approche transversale reposant sur les droits humains (Allemagne, Canada, Danemark, Espagne, Finlande, Japon, Nouvelle-Zélande, Suède, Suisse et Union européenne), qu’ils associent à une approche fondée sur les besoins et le contexte. Certains envisagent leur action sous des angles plus spécifiques, à l’image de la Finlande et de l’attention qu’elle porte au handicap, par exemple.

Graphique 9.3. Intégration de l’approche consistant à ne laisser personne de côté : marche à suivre

Source: Adapté de (OCDE, 2014_[17]), « Mainstreaming cross-cutting issues: 7 lessons from DAC peer reviews », www.oecd.org/dac/peer-reviews/mainstreaming-cross-cutting-issues.htm.

D’autres membres du CAD s’interrogent par ailleurs sur le bien-fondé d’une telle intégration de cet engagement à tous les instruments de leur coopération pour le développement. Ils estiment que cette approche est plus complexe et requiert davantage de ressources (et nécessite par exemple une analyse des facteurs de vulnérabilité, des inégalités et des structures discriminatoires au début de chaque phase de planification) que les actions ciblées et les programmes spécifiques, dont ils estiment qu’ils sont tout aussi efficaces pour atteindre les populations laissées de côté.

Les actions ciblées et l’intégration de l’engagement de n’oublier personne peuvent être complémentaires pour atteindre les populations les plus démunies. Si les initiatives ciblées peuvent être essentielles pour provoquer une évolution dans des domaines spécifiques en produisant des résultats rapides et visibles, et en donnant aux titulaires de droits les moyens nécessaires, elles n’ont souvent qu’une portée limitée et de courte durée, et sont rarement pérennes. Les approches intégrées – bien que nécessitant davantage d’efforts et de temps – peuvent contribuer à renforcer les capacités des pays à produire des résultats à long terme et durables en supprimant les obstacles à l’inclusion et à l’accès universel, tout en offrant de meilleures perspectives en termes de couverture (Nordic Consulting Group, 2012_[18]). Les chercheurs insistent sur la nécessité d’élaborer une stratégie globale de coopération pour le développement, propice à l’inclusion des populations laissées de côté – consistant par exemple à favoriser une croissance à forte intensité de main-d’œuvre pour soutenir les petits exploitants agricoles, au lieu de simplement cibler les interventions sur ces derniers (Klasen et Fleurbaey, 2018_[19]). Plusieurs donneurs reconnaissent qu’ils sont encore dans une phase d’apprentissage (Finlande, Irlande, Nouvelle-Zélande, Royaume Uni et Suisse). La Nouvelle-Zélande s’achemine vers une approche en deux volets, consistant à élaborer un noyau dur de programmes spécifiquement ciblés sur l’égalité femmes-hommes et les droits humains, tout en élargissant l’intégration de manière à aboutir à une approche ambitieuse, reposant sur les capacités et les incitations.

Seul un très petit nombre de pays ont fait le choix de déployer une approche à titre pilote dans une sélection de pays afin de déterminer les changements à y apporter (Encadré 9.2), ou encore de revoir les modalités de gestion de leurs programmes – par exemple, en adoptant une stratégie de programmation personnalisée, qui se prête à l’adoption d’approches sur mesure et modulées en fonction des contextes, une voie sur laquelle s’engage l’Irlande. Les membres n’ont en outre pas mis en place de système de résultats spécifique. Ils s’en remettent aux indicateurs existants qui mesurent les progrès accomplis au regard d’objectifs globaux. Il n’est donc gère surprenant qu’une analyse des revues volontaires nationales menées jusqu’à présent ait révélé que ces revues ne fournissaient que des informations limitées sur les efforts déployés dans le cadre des programmes et au niveau stratégique au titre de l’engagement de ne laisser personne de côté (Sarwar et Nicolai, 2018_[20]).

Encadré 9.2. Approche pilote du Royaume-Uni concernant l’engagement de ne laisser personne de côté

Le DFID (Department for International Development) met en œuvre à titre pilote dans quatre pays « pionniers » – Bangladesh, Népal, Rwanda et Zimbabwe – une approche visant à ne laisser personne de côté consistant à instaurer des plans d’action et des systèmes de suivi et d’évaluation spécifiques. Dans ces pays, le DFID accorde la priorité aux objectifs liés à l’engagement de ne laisser personne de côté dans le cadre aussi bien de programmes ciblés – sur le handicap et l’autonomisation des femmes au Rwanda et au Zimbabwe – que d’initiatives d’intégration. La totalité des programmes sont évalués sous l’angle de l’engagement de ne laisser personne de côté, un engagement que l’ensemble des partenaires au titre de la coopération pour le développement sont encouragés à respecter. Le DFID sensibilise son personnel local à cet engagement au moyen de formations spécifiques. Les premiers enseignements tirés de cette approche indiquent qu’un engagement à haut niveau, une direction résolue, un établissement des priorités pragmatique et reposant sur des données concrètes, ainsi que la prise en compte de considérations d’équité dans les évaluations de la bonne utilisation des ressources sont essentiels pour assurer la réussite des approches visant à ne laisser personne de côté.

Source: Entretiens avec le personnel du DFID au Rwanda et au Zimbabwe.

Des défis d’ordre politique et opérationnel : les raisons à l’origine du manque de progrès

Il y a près de 20 ans, les Lignes directrices du CAD pour la réduction de la pauvreté (OECD, 2001_[21]) soulignaient déjà la difficulté de s’attaquer aux dimensions multiples de la pauvreté en inscrivant les préoccupations économiques, sociales et environnementales, ainsi que les questions de gouvernance, dans un cadre de développement intégré. Les membres du CAD peinent toujours à trouver des moyens efficaces de mettre en œuvre ces lignes directrices. Les examens par les pairs réalisés par le CAD prennent régulièrement note de la présence, dans les politiques de coopération pour le développement, de déclarations d’intention et d’un engagement politique résolus à l’égard de la lutte contre la pauvreté. Ces politiques énoncent toutefois avec moins de clarté comment les membres entendent traduire ces engagements en actes, et ne comportent aucune orientation quant à leur mise en œuvre concrète.

L’enquête menée aux fins du présent rapport brosse un tableau analogue. Dans leurs réponses, les membres du CAD invoquent des raisons d’ordre à la fois politique et technique pour expliquer la lenteur de leurs progrès au regard de l’objectif d’atteindre les populations les plus démunies.

Défis d’ordre politique

Rallier et pérenniser le soutien politique dans le pays donneur

La volonté politique dans les pays donneurs est un élément essentiel, qui est tributaire des priorités des gouvernements et du niveau du soutien public. L’évolution actuelle des priorités se caractérise par une tendance générale à mettre davantage l’accent sur les intérêts nationaux et à exercer des pressions en vue de l’obtention de résultats rapides. Les interventions visant à atteindre les populations les plus vulnérables sont souvent plus coûteuses et se prêtent moins à l’obtention de résultats rapides. Ces approches requièrent des analyses coût-avantages approfondies pour démontrer leur intérêt et prouver qu’elles permettent d’obtenir des résultats sur le long terme. À titre d’illustration, une étude récente sur l’électrification au Kenya a révélé qu’il était très coûteux de raccorder des zones peu desservies à un réseau électrique centralisé et que cela ne garantissait pas nécessairement une consommation électrique élevée de la part des nouveaux clients, une conclusion qui met en évidence le besoin d’avoir recours à d’autres modalités pour l’électrification (Taneja, 2018_[22]).

Les membres doivent également concilier l’aspiration à atteindre rapidement ces groupes et les exigences relatives à l’utilisation des systèmes nationaux de manière à favoriser un changement porteur de transformations sur le long terme. Construire un discours convaincant qui expliquerait aux opinions publiques nationales l’importance de vivre dans un monde plus égal et qui profite à tous, et l’étayer par des données solides sur les moyens efficaces d’atteindre les populations les plus démunies est nécessaire pour atténuer ces tensions et utiliser les ressources de la manière la plus efficace et la plus efficiente. L’argument d’une utilisation rationnelle des ressources doit faire place à une analyse démontrant les bénéfices à long terme, pour la société et pour l’économie, d’une société inclusive. Cette évolution est à notre portée. Le DFID, qui prône avec vigueur une utilisation rationnelle des ressources à l’échelle internationale, a ainsi désormais intégré l’équité dans les évaluations qu’il mène dans ce domaine, reconnaissant ainsi que les actions visant à atteindre les groupes marginalisés risquent d’exiger des coûts et des efforts supplémentaires, mais non inutiles (ICAI, 2018_[23]).

Nouer un dialogue sensible avec les pays partenaires

Associer les dirigeants nationaux à un dialogue destiné à promouvoir l’inclusion des groupes et des populations laissés de côté requiert une solide compréhension de l’économie politique des choix opérés par les gouvernements, et un partenariat de longue durée sur lequel faire reposer le dialogue. Au niveau national, une prise en main résolue est nécessaire pour hiérarchiser les lois et les politiques, et sélectionner les programmes qui seront garants de l’obtention de résultats plus rapides pour les populations pauvres et marginalisées. Or, bien souvent, les groupes laissés de côté n’ont pas les moyens de se faire entendre ; ils sont sous-représentés dans les processus politiques, moins à même d’exprimer leurs besoins et leurs intérêts, et victimes de discrimination en raison de leur religion, de leur origine ethnique, de leur sexe ou de leur appartenance à une quelconque autre minorité.

Nouer un dialogue avec les gouvernements partenaires sur le thème de l’exclusion peut être extrêmement sensible sur le plan politique. Plusieurs membres affirment qu’il s’agit là d’une entreprise encore plus difficile compte tenu de l’évolution du rôle des donneurs bilatéraux et du rétrécissement de l’espace dévolu à la société civile (voir le Chapitre 6). Les membres du CAD adoptent des approches variées. Si certains respectent avant tout l’appropriation par les pays partenaires et refusent de prendre des décisions unilatérales (Norvège, par exemple), d’autres prônent résolument l’inclusion. Ils soulignent la nécessité de remettre en question les structures du pouvoir et de renforcer les capacités des groupes plaidant la cause des populations pauvres et marginalisées à tous les niveaux, tout en engageant le dialogue avec les gouvernements partenaires.

Les sensibilités politiques peuvent également influer sur le recueil de données et leur disponibilité, et mettre à rude épreuve des capacités statistiques déjà limitées (OCDE, 2017_[24]). Cibler des programmes de développement sur certaines populations, comme les minorités religieuses, les groupes ethniques ou les personnes LGBTI, risque également de mettre ces dernières en danger, ou du moins de susciter des tensions. Ainsi, un examen du soutien des donneurs a montré qu’isoler les femmes touchées par un conflit et les anciennes combattantes dans des travaux consacrés aux femmes, à la paix et à la sécurité au Népal risquait d’être source de tensions au niveau local, et avait alimenté le sentiment selon lequel il aurait été utile d’y inclure un groupe plus large de femmes marginalisées présentant des besoins similaires (telles que les migrantes et les femmes appartenant à des groupes exclus de la société) (OECD, 2017_[25]). Face à la réalité de certaines situations politiques, des choix pragmatiques s’imposent parfois, comme la décision de cibler des facteurs de vulnérabilité (le handicap) ou des secteurs (eau et assainissement) moins sensibles sur le plan politique afin d’instaurer un climat de confiance avant d’engager des interventions dans des domaines plus sensibles.

Défis d’ordre opérationnel

Certains membres mettent également en évidence des facteurs d’ordre opérationnel qui nuisent à leur capacité d’établir des programmes de coopération pour le développement, de les mettre en œuvre et d’assurer le suivi de leurs résultats conformément à une approche visant à ne laisser personne de côté. Le renforcement des capacités internes nécessaires à cette fin doit s’inscrire dans la durée. En attendant, et en l’absence d’orientations sur les moyens de traduire leur engagement en action concrète, certains membres craignent que cet engagement se traduise en un niveau de complexité supplémentaire et se surajoute à leurs autres priorités, sans engendrer de bénéfices réels.

Les membres font remarquer en particulier que le déficit de données désagrégées ne permet pas de repérer facilement les lacunes – une étape indispensable pour identifier les groupes cibles, concevoir des programmes adaptés à leurs besoins et rendre compte des progrès accomplis – auxquelles il est en outre coûteux de remédier5 . Une difficulté supplémentaire tient à la mobilisation des ressources nécessaires pour identifier les déterminants multidimensionnels complexes de l’exclusion sociale, économique et politique dans un contexte donné, ainsi que leurs interactions, et en assurer le suivi. Cette mobilisation nécessite la mise en œuvre d’approches coordonnées et pilotées par les pays partenaires (Chapter 11), un domaine étayé par de bonnes pratiques. L’une d’entre elles a trait au soutien apporté depuis 2005 par l’Allemagne au ministère cambodgien de la Planification dans le cadre de la création d’un dispositif d’identification de la pauvreté. Ce dispositif, intitulé Identification of Poor Households ou IDPoor, sert de base unique à tous les programmes de soutien ciblés sur les populations pauvres. Initialement un projet de faible envergure, IDPoor est devenu un programme national qui couvrira l’ensemble du pays en 20196 .

Enfin, la gestion des programmes et le suivi des résultats dans l’optique de ne laisser personne de côté nécessitent d’adopter des approches flexibles et adaptables. De nombreux donneurs choisissent d’accorder la priorité aux informations relatives à leurs performances pour démontrer la qualité de leur coopération pour le développement, au lieu de cibler leurs efforts sur l’obtention de résultats au regard du développement (Zwart, 2017_[26]). Ils suivent en général des stratégies descendantes et prédictives, tout en ayant recours à des mesures des résultats limitées dans le temps. Les études montrent toutefois que ces approches empêchent souvent les personnels de terrain de puiser dans les compétences et les connaissances locales, et de faire appel à leur créativité pour résoudre les problèmes auxquels ils sont confrontés (Honig, 2018_[27]). Les mesures limitées dans le temps risquent également de mal se prêter aux activités qui concourent aux changements transformatifs nécessaires pour éradiquer la pauvreté, car ces changements s’inscrivent dans la durée7 (Gertz et Kharas, 2018_[28]).

Comment veiller à ce que la coopération pour le développement n’oublie personne ?

Pour adopter une approche consistant à ne laisser personne de côté alignée sur les autres intérêts stratégiques, il est nécessaire de bâtir un discours convaincant autour de la coopération pour le développement et de l’adosser à une théorie du changement solidement étayée, qui expose clairement les bénéfices à long terme de cette approche, et les risques de laisser de côté une partie de la population. Ce discours ne doit pas passer sous silence le fait que les approches visant à répondre aux besoins des populations démunies prennent du temps, mais il doit également montrer les perspectives offertes par l’adoption d’approches cohérentes et conjointes à différents échelons, y compris à celui des organes de direction des organisations multilatérales, lors des négociations internationales, dans le cadre des initiatives visant à associer le secteur privé et dans les pays partenaires. Ce discours contribuera à rallier un soutien politique et l’adhésion de l’opinion publique, permettra d’atténuer les pressions qui sont exercées pour mettre en évidence des résultats rapides et faciles, et de donner la priorité à des interventions transformatives nécessaires dans de nombreux contextes.

Les approches ciblées sont utiles pour attirer l’attention sur une catégorie spécifique de population laissée de côté, et stimuler les efforts déployés en sa faveur. Toutefois, en plus de mettre en œuvre des programmes ciblés s’appuyant sur des données concrètes, les membres du CAD devraient s’efforcer d’appliquer cette même perspective aux autres volets de leurs programmes. Cette approche, qui doit être menée avec cohérence, peut toutefois être mise en œuvre progressivement et s’accompagner du renforcement des capacités et des incitations appropriées. Plus que jamais, elle requiert également une action délibérée en faveur d’une intensification de la collaboration dans les pays partenaires, afin, en particulier, de renforcer les capacités de ces derniers, de mettre à profit les diagnostics portés et les données recueillies, et de mutualiser les connaissances et les pratiques optimales sur ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas.

Les membres du CAD devront adopter des approches de programmation adaptables, flexibles et spécifiques à chaque contexte, dont le caractère unique réclame qu’ils fassent preuve de souplesse. Les méthodes de gestion adaptables peuvent être utiles pour atteindre les populations les plus démunies tout en contribuant à l’apprentissage par le biais d’approches itératives (USAID, 2018_[29]). Elles peuvent aider à saisir les opportunités qui se font jour et à faire prendre conscience que l’innovation peut profiter aux populations laissées de côté. Elles peuvent également élargir la notion de redevabilité pour l’étendre aux donneurs, aux partenaires et aux bénéficiaires. S’employer à ne laisser personne de côté passe également par l’élaboration d’indicateurs de résultats et de systèmes de suivi et d’évaluation pouvant mesurer la distance encore à parcourir pour atteindre les objectifs fixés et l’efficacité des interventions au regard de ces objectifs.

Enfin, si elle réclame un changement de mentalité, cette nouvelle vision ne doit pas pour autant entraîner une strate supplémentaire de contraintes administratives. Les évolutions nécessaires à son adoption devraient au contraire profiter aux systèmes de coopération pour le développement dans leur ensemble – en améliorant leurs performances globales par une utilisation des ressources assortie du maximum d’impact, et un ciblage renforcé sur les résultats.

Références

[16] Asdi (2018), Poverty Toolbox, Agence suédoise de coopération internationale au développement, Stockholm, http://www.sida.se/English/partners/resources-for-all-partners/methodological-materials/poverty-toolbox (consulté le 17 septembre 2018).

[12] Banque mondiale (2016), Towards 2030: Investing in Growth, Resilience and Opportunity. Report from the Executive Directors of the International Development Association to the Board of Governors, Banque mondiale, Washington, D.C, http://documents.worldbank.org/curated/en/348661486654455091/pdf/112728-correct-file-PUBLIC-Rpt-from-EDs-Additions-to-IDA-Resources-2-9-17-For-Disclosure.pdf.

[31] CCCI (2018), Progressing National SDGs Implementation: An Independent Assessment of the Voluntary National Review Reports Submitted to the United Nations High Level Political Forum on Sustainable Development in 2017, Conseil Canadien pour la Coopération Internationale, Ottawa, http://www.bond.org.uk/sites/default/files/resource-documents/progressing_national_sdgs_implementation_2018_2.pdf.

[32] Commonwealth of Australia (2018), Report on the Implementation of the Sustainable Development Goals, Forum politique de haut niveau pour le développement durable 2018, New York, https://dfat.gov.au/aid/topics/development-issues/2030-agenda/Documents/sdg-voluntary-national-review.pdf.

[6] DDC (2017), SDC Issue Paper on Social Protection, Direction du développement et de la coopération, Berne, http://www.shareweb.ch/site/Poverty-Wellbeing/currentpovertyissues/Documents/sdc-issue-paper-social-protection_EN.pdf.

[7] DFAT (2015), Strategy for Australia’s Aid Investments in Social Protection, Département des affaires étrangères et du commerce, Canberra, https://dfat.gov.au/about-us/publications/Documents/strategy-for-australias-investments-in-social-protection.pdf.

[13] Eger, J., H. Olher et A. Rudolph (2018), Is the sectoral aid allocation within countries need-oriented?, German Development Institute, Bonn, http://www.die-gdi.de/uploads/media/DP_17.2018.pdf.

[28] Gertz, G. et H. Kharas (2018), Leave no country behind: Ending poverty in the toughest places, Brookings Institution, Washington, D.C., http://www.brookings.edu/research/leave-no-country-behind.

[11] Greenhill, R. et L. Engen (2018), How can Norway Implement “Leave No-One Behind”, as a Guiding Principle, in its Aid and Development Policy?, Overseas Development Institute et Save the Children Norway, Oslo, http://www.reddbarna.no/nyheter/ny-rapport-hvordan-kan-norge-skape-endring-for-barna-verden-svikter?iid=1161352&pid=RB-BaseContentRB-Files.Native-InnerFile-File&attach=1.

[9] Gulrajani, N. (2016), Bilateral versus Multilateral Aid Channels, Overseas Development Institute, Londres, http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/10492.pdf.

[5] Harrison, A. (2018), International trade: Who is left behind and what to do about it, Comité des politiques de développement, New York, http://www.un.org/development/desa/dpad/wp-content/uploads/sites/45/publication/CDP-bp-2018-45.pdf.

[10] HC (2017), DFID’s work on education: Leaving no one behind? First Report of Session 2017-19, International Development Committee, House of Commons, Londres, http://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmintdev/367/367.pdf.

[27] Honig, D. (2018), Navigation by Judgment: Why and When Top-Down Control of Foreign Aid Doesn’t Work, Oxford University Press, Oxford, http://global.oup.com/academic/product/navigation-by-judgment-9780190672454.

[23] ICAI (2018), DFID’s approach to value for money in programme and portfolio management, Reviews, Independent Commission for Aid Impact, Londres, http://icai.independent.gov.uk/report/value-for-money.

[15] ICAI (2017), DFID’s approach to supporting inclusive growth in Africa, Independent Commission for Aid Impact, Londres, http://icai.independent.gov.uk/report/inclusive-growth.

[3] Kamali, A. (2016), Climate Refugees: Exposing the Protection Gap in International Law, Climate Institute, Washington, D.C., http://climate.org/wp-content/uploads/2016/08/Kamali-Climate-Refugees.pdf.

[19] Klasen, S. et M. Fleurbaey (2018), « Leaving no one behind: Some conceptual and empirical issues », CDP Background Papers, no. 44, Comité des politiques de développement, New York, http://www.un.org/development/desa/dpad/wp-content/uploads/sites/45/publication/CDP_BP44_June_2018.pdf.

[18] Nordic Consulting Group (2012), Mainstreaming Disability in the New Development Paradigm: Evaluation of Norwegian Support to Promote the Rights of Persons with Disabilities, Norwegian Agency for Development Cooperation, Oslo.

[2] OCDE (2018), Leave no one behind: DAC member priorities and approaches, Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd.org/dac/DCR2018-Leave-No-one-Behind.PDF.

[14] OCDE (2018), Multilateral Development Finance : Towards a New Pact on Multilateralism to Achieve the 2030 Agenda Together, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264308831-en.

[24] OCDE (2017), What Results - Who Counts?, Principaux messages issus de l’atelier de la communauté de résultats DCD/CAD, tenu les 9 et 10 octobre 2017, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/dac/results-development/docs/Results-oct-2017-Key-Messages.pdf.

[17] OCDE (2014), Mainstreaming Cross-Cutting Issues: Seven Lessons from DAC Peer Reviews, Éditions OCDE, Paris, http://www.oecd.org/dac/peer-reviews/mainstreaming-cross-cutting-issues.htm.

[25] OECD (2017), « Gender equality and women’s empowerment in fragile and conflict-affected situations : A review of donor support », OECD Development Policy Papers, no. 8, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/b75a1229-en.

[21] OECD (2001), Poverty Reduction, The DAC Guidelines, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264194779-en.

[30] Samman, E. (2017), 10 things to know about ‘Leave no-one behind’, ODI Briefing papers, octobre 2017, Londres, https://www.odi.org/publications/10957-10-things-know-about-leave-no-behind.

[20] Sarwar, M. et S. Nicolai (2018), What do analyses of Voluntary National Reviews for Sustainable Development Goals tell us about ‘leave no one behind’?, Overseas Development Institute, Londres, http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/12270.pdf.

[4] Schmieg, E. (2014), Human rights and sustainability in free trade agreements: Can the Cariforum-EU Economic Partnership Agreement serve as a model?, German Institute for International and Security Affairs, Berlin, http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2014C24_scm.pdf.

[1] Stuart, E. et al. (2016), Leaving No One Behind: A Critical Path for the First 1,000 Days of the Sustainable Development Goals, Overseas Development Institute, Londres, http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/10691.pdf.

[22] Taneja, J. (2018), If you build it, will they consume? Key challenges for universal, reliable, and low-cost electricity delivery in Kenya, Center for Global Development, Washington, D.C., http://www.cgdev.org/publication/if-you-build-it-will-they-consume-key-challenges-universal-reliable-and-low-cost.

[29] USAID (2018), Discussion Note: Adaptive Management, Bureau for Policy, Planning and Learning, United States Agency for International Development, Washington, D.C., http://usaidlearninglab.org/sites/default/files/resource/files/dn_-_adaptive_management.pdf.

[8] WEF (2017), The Inclusive Growth and Development Report 2017, Forum économique mondial, Genève, http://www3.weforum.org/docs/WEF_Forum_IncGrwth_2017.pdf.

[26] Zwart, R. (2017), « Strengthening the results chain: Synthesis of case studies of results-based management by providers », OECD Development Policy Papers, no. 7, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/544032a1-en.

Notes

← 1. Pour un aperçu complet des approches suivies par les membres du CAD pour ne laisser personne de côté, voir : www.oecd.org/dac/DCR2018-Leave-No-one-Behind.PDF.

← 2. Ainsi, en Indonésie, où 100 millions d’individus vivent avec moins de 2 USD par jour, l’Australie a aidé le gouvernement à mieux cibler ses programmes de protection sociale, et a soutenu la réforme des subventions à l’électricité au bénéfice des 40 % de ménages les plus pauvres (Commonwealth of Australia, 2018_[32]).

← 3. Cette démarche constitue une incitation à accroître l’octroi de prêts à des conditions plus rigoureuses, mais permet une baisse des contributions des donneurs au titre de l’IDA-18.

← 4. Voir l’étude de cas consacrée aux orientations formulées par les institutions relatives à l’engagement de ne laisser personne de côté réalisée par la DDC dans la publication Development Co-operation Report 2018: Case Studies on Leaving No One Behind, disponible à l’adresse https://doi.org/10.1787/9789264309333-en.

← 5. Les populations laissées de côté risquent de ne pas être prises en compte lorsque les progrès sont mesurés en moyenne sur l’ensemble de la population (Samman, 2017_[30]). Des données désagrégées seraient toutefois utiles dans de nombreux pays partenaires. Sur les 42 pays qui ont communiqué un examen national volontaire au Forum politique de haut niveau en 2017, seuls 14 ont fourni des indications sur les données relatives à l’engagement de ne laisser personne de côté, dont 11 ont noté que des données supplémentaires ventilées par sexe, région, capacité, âge, statut social ou groupe particulier étaient nécessaires (CCCI, 2018_[31]).

← 6. Pour plus d’informations, voir : http://idpoor.gov.kh/en/home. Voir également l’étude de cas sur le dispositif d’identification de la pauvreté de IDPoor par l’Allemagne dans la publication Development Co-operation Report 2018: Case Studies on Leaving No One Behind, disponible à l’adresse https://doi.org/10.1787/9789264309333-en.

← 7. Elles risquent également d’amener les donneurs à revoir leurs stratégies internes de gestion des risques.