Eric Bensel
Giorgio Gualberti
Cecilia Piemonte
Coopération pour le développement 2018
Agir ensemble pour n'oublier personne
Coopération pour le développement : Rapport
Chapitre 10. Comment le financement du développement contribue-t-il à ne laisser personne de côté ?
Abstract
Le Programme 2030 appelle à mobiliser un volume de ressources financières à la mesure des ambitions qu’il incarne, dont l’audacieuse promesse de ne laisser personne de côté. Ce chapitre décrit le double défi que doivent relever les organismes de financement du développement, à savoir, d’une part, porter les efforts de financement à une échelle supérieure afin de pouvoir mettre en œuvre l’ensemble des 17 Objectifs de développement durable et, d’autre part, faire en sorte que la concrétisation de ces objectifs soit profitable jusqu’aux populations les plus marginalisées de la planète. Le chapitre examine les progrès accomplis par les organismes de financement – publics et privés, nationaux et internationaux – dans la réalisation de ce double défi et propose des pistes concernant les moyens de les accélérer. Il met en exergue des mesures spécifiques permettant de mobiliser un volume plus important de ressources financières et de mieux en cibler l’affectation, en mettant particulièrement l’accent sur l’investissement privé extérieur, les ressources publiques intérieures et les fonds de développement publics.
Ce chapitre présente également le « Point de vue » de Keith C. Mitchell, Premier ministre de la Grenade, qui invite l’ensemble des partenaires à agir ensemble pour n’oublier aucun petit État insulaire en développement.
L’auteur de science-fiction William Gibson a un jour déclaré : « L’avenir est déjà là, simplement il n’est pas très équitablement réparti »1 . S’exprimant ainsi bien avant l’adoption des Objectifs du millénaire pour le développement, il faisait en particulier allusion à l’inégalité d’accès à la technologie qui sévit dans le monde. Son observation, toutefois, s’applique tout autant au développement en général. Le fait que les dirigeants politiques aient jugé nécessaire d’inscrire, dans le Programme 2030, la promesse de ne laisser personne de côté, est venu corroborer ce constat.
Pour pouvoir honorer cette promesse, la communauté mondiale doit mobiliser un volume suffisant de ressources financières et le porter jusqu’aux populations les plus isolées et les plus défavorisées du monde. Les sommes consacrées au développement sont considérables mais, jusqu’à présent, comme le montrera ce chapitre, leur portée globale est restée en deçà des attentes.
Ayant présent à l’esprit qu’un seul type de ressources ne peut à lui seul financer l’ensemble du cadre de développement, les signataires du Programme 2030 ont invité les parties prenantes à déployer des efforts pour mobiliser de multiples sources – recettes intérieures, aide publique au développement, investissement privé et « ressources financières additionnelles » (ONU, 2015[1]). Avec un tel éventail de mécanismes et d’acteurs financiers, il faudra, pour honorer l’engagement de ne laisser personne de côté, adapter la programmation du développement à une pluralité de contextes politiques et socioéconomiques. Le Chapitre 9 traite de cet aspect, tandis que le présent chapitre pose plus particulièrement la question de savoir si les donneurs respectent bien leurs engagements en matière de financement.
Plus précisément, ce chapitre s’attache à déterminer : 1) dans quelle mesure les principales sources de financement à l’appui du développement durable comblent le déficit de financement ; et 2) si ces sources parviennent aux pays et aux secteurs qui en ont le plus besoin. En l’absence de définition consensuelle de la notion de ne laisser personne de côté et à des fins de concision, ce chapitre concentre son examen sur l’apport de ressources financières aux pays et à certains secteurs. Qui plus est, en l’absence de données robustes, il met l’accent sur les besoins des différents pays et non sur ceux de certains groupes de populations exposés au risque d’être laissés de côté à l’intérieur de ces pays. Enfin, il propose quelques pistes en vue d’améliorer la mobilisation et l’affectation des ressources financières.
Accroître le financement destiné au développement – toutes les forces doivent être mobilisées
Le Programme d’action d’Addis-Abeba, adopté en 2015, consacre une nouvelle vision du financement du développement. Il reconnaît que la réalisation de l’ambition portée par les Objectifs de développement durable (ODD) exigera des moyens financiers tout aussi ambitieux (ONU, 2015[2]). La Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) estime qu’il sera nécessaire d’investir chaque année entre 3 300 et 4 500 milliards USD pour financer les ODD dans les pays en développement, certains secteurs clés connaissant un déficit annuel de financement de 2 500 milliards USD (CNUCED, 2014[2]). Si le montant exact de ce déficit de financement fait l’objet d’estimations différentes, la conclusion à en tirer est la même : le défi est colossal. Si l’on considère la seule communauté des donneurs, les ODD mettent particulièrement en relief la coopération internationale et l’aide publique au développement (APD, très souvent réduite au simple terme d’« aide ») pour contribuer à la réalisation de tout un éventail d’objectifs, cibles et indicateurs définis dans le cadre (Tableau 10.1).
Tableau 10.1. Objectifs/cibles et indicateurs de développement durable faisant explicitement référence à l’aide
Source: (IAEG-SDG, 2017[6]), « Cadre mondial d’indicateurs relatifs aux objectifs et aux cibles du Programme de développement durable à l’horizon 2030 », https://unstats.un.org/sdgs/indicators/indicators-list.
Pour autant, si l’APD est importante, la mise en œuvre intégrale et exhaustive des ODD nécessite d’adopter une approche globale permettant de réunir les contributions de toutes les sources de financement (pas seulement l’aide, mais aussi les financements privés extérieurs, les ressources publiques intérieures, les envois de fonds des travailleurs émigrés et les apports philanthropiques). Le présente les estimations de ces apports pour 2016, à l’exception des ressources publiques intérieures, pour lesquelles le ratio recettes fiscales/produit intérieur brut (PIB) s’avère plus pertinent. En 2016, le ratio médian recettes fiscales/PIB dans les pays à faible revenu s’établissait à tout juste 13 % (FMI et al., 2016[4]) – soit en-deçà du seuil de 15 %, considéré comme le niveau minimum requis pour assurer la pérennité des résultats en matière de développement. À titre de comparaison, le ratio médian dans les pays de l’OCDE atteignait 34.3 % en 2016 (OCDE, 2017[5]). Il est encourageant de constater que les donneurs et les pays partenaires qui participent à l’Initiative fiscale d’Addis-Abeba2 se sont engagés à porter la mobilisation des recettes intérieures à une plus grande échelle, notamment en doublant l’aide apportée sous forme de coopération technique.
Si les mises en garde, les hypothèses et les explications (figurant dans les notes ci-après) relatives aux données présentées dans le viennent nuancer tout enthousiasme prématuré concernant le montant total de 1 600 milliards USD, les chiffres permettent d’obtenir une vue d’ensemble du financement disponible et donnent un aperçu de l’ampleur du défi à relever pour combler le déficit de financement.
Ainsi, quelle a été la progression dans le temps du financement total à l’appui du développement durable ?
Le Graphique 10.1. fournit une illustration de la contribution combinée des diverses sources de financement (à l’exclusion des ressources publiques intérieures), qui a considérablement augmenté entre 2000 et 2016. Il n’est pas aisé d’estimer quel pourcentage des financements extérieurs privés et des envois de fonds des travailleurs émigrés est consacré à des objectifs de développement, mais la tendance collective est à la hausse, ce qui est rassurant. Néanmoins, la communauté internationale a encore beaucoup de chemin à parcourir pour réunir les fonds nécessaires à la mise en œuvre des ODD.
Graphique 10.1. Financement transnational dirigé vers les pays en développement
Source: (OCDE, 2018[8]), Perspectives mondiales du financement du développement durable https://doi.org/10.1787/9789264307995-en.
Tableau 10.2. Financement transnational dirigé vers les pays en développement, 20161
1. 1. L’OCDE définit les apports extérieurs privés comme les apports consentis aux conditions du marché et financés sur des ressources du secteur privé ou par des dons privés (les dons privés figurent sous les apports philanthropiques). Si cette source de financement est de loin la plus importante en volume, on ne connaît pas clairement le pourcentage des activités ciblées par ce type de financement qui sont alignées sur des objectifs de développement. 2. Ce chiffre renvoie aux envois de fonds des travailleurs émigrés vers les pays à faible revenu et les pays à revenu intermédiaire en 2016 (Groupe de la Banque mondiale, 2017[22]). 3. Le chiffre relatif au financement public du développement englobe l’aide publique au développement (APD) et les autres apports du secteur public. Pour les définitions, voir : www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/dac-glossary.htm. Le montant total du financement public du développement (310.6 milliards USD) recouvre plusieurs sources et inclut les estimations des apports de type APD provenant de donneurs majeurs non membres du Comité d’aide au développement (CAD) (par exemple, la République populaire de Chine et l’Inde) ; les prêts non concessionnels consentis par le Fonds monétaire international (FMI ) ; et les engagements de la Société financière internationale (SFI), qui indiquent les versements à venir. 4. Le montant de 8 milliards USD par an pour les apports philanthropiques représente la moyenne triennale pour la période 2013-15 (OCDE, 2018[7]). Ce chiffre ne prend pas en compte les dons privés consentis par des organisations non gouvernementales car ils sont déjà comptabilisés au titre de l’APD bilatérale.
Source: (OCDE, 2018[7]), « Statistiques sur le financement du développement », http://www.oecd.org/fr/cad/financementpourledeveloppementdurable/statistiques-financement-developpement/sdienligne.htm.
Diriger le financement du développement vers les pays et les secteurs qui en ont le plus besoin
La nécessité urgente d’accroître le volume global du financement du développement fait plus ou moins l’unanimité. Toutefois, parallèlement à cet appel à porter le financement du développement de l’échelle des milliards à celle des milliers de milliards (Comité du développement, 2015[9]), les acteurs du développement doivent également « réorienter ces milliers de milliards de dollars » pour accomplir des progrès tangibles dans les pays et secteurs qui en ont le plus besoin. Cette réorientation est indispensable si l’on veut concrétiser l’engagement de ne laisser personne de côté.
Alors que la mission fondamentale du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, telle qu’énoncée dans son mandat, consiste à contribuer à la mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030, le CAD n’a pas adopté de définition de la notion de « ne laisser personne de côté ». Cela étant, le CAD s’est engagé à intensifier ses efforts à l’intention des pays qui se trouvent le plus dans le besoin, dont les pays les moins avancés (PMA), les pays à faible revenu (PFR), les petits États insulaires en développement (PEID), les pays en développement sans littoral (PDSL) et les contextes fragiles ou en situation de conflit (OCDE, 2017[10]). Il convient de noter que parmi ces groupes de pays figurent environ 70 pays à revenu intermédiaire, qui abritent de nombreuses populations parmi les plus pauvres du monde et se caractérisent par des niveaux d’inégalités élevés (Groupe de la Banque mondiale, 2016[11]).
Pour déterminer si les pays les plus défavorisés ou les plus pauvres reçoivent la plus grande part du financement, le Graphique 10.2 présente les volumes relatifs de certains apports financiers, ainsi que les pays vers lesquels ils ont été dirigés en 2016, notamment les PFR, les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (PRITI) et les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (PRITS). Ce graphique montre que ces apports ont profité de manière disproportionnée aux pays à revenu intermédiaire (de la tranche inférieure comme supérieure), aux dépens des pays à faible revenu. Par ailleurs, le Chapitre 3 recense 31 pays qui sont particulièrement en retard pour atteindre la Cible 1.1 de l’ODD 1, visant à mettre fin à l’extrême pauvreté. Sur ces 31 pays, 18 sont des pays à faible revenu qui, d’après le Graphique 10.2, sont négligés par les apports de financement. Une étude récente de l’OCDE consacrée au financement mixte dresse le même constat : 77 % des fonds privés mobilisés à la faveur d’interventions publiques de financement du développement ont été dirigés vers des PRITI et des PRITS (OCDE, 2018[12]).
Graphique 10.2. Destination et volumes relatifs des apports extérieurs en 2016
Source: (OCDE, 2018[8]), Perspectives mondiales du financement du développement durable 2019,. https://doi.org/10.1787/9789264307995-en.
Pour ce qui est de l’APD, les membres du CAD ont récemment réaffirmé leur engagement à consacrer 0.15-0.20 % de leur revenu national brut (RNB) aux pays les moins avancés (OCDE, 2017[10]) au titre de l’APD. Néanmoins, si l’aide bilatérale en faveur des PMA s’est accrue de 4 % en termes réels en 2017, cette légère hausse faisait suite à plusieurs années de régression et, à 0.09 %, le pourcentage du RNB consacré à l’aide aux PMA demeure en-deçà de l’objectif fixé. À vrai dire, comme le montre le Chapitre 13, l’APD bilatérale en faveur de nombreux pays où les besoins sont les plus grands a considérablement chuté entre 2011 et 2016.
Les populations dont les besoins sont les plus grands ne vivent pas nécessairement dans les pays les plus pauvres
Il semble aller de soi que les pays les plus pauvres devraient être les premiers bénéficiaires du financement du développement ; pour autant, les défis en matière de développement ne disparaissent pas comme par magie dès lors qu’un pays gravit un échelon supplémentaire – défini de manière arbitraire – sur l’échelle des revenus. En 2013, les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure abritaient environ 181 millions de pauvres de plus sur la population mondiale de pauvres que les pays à faible revenu, malgré leurs niveaux de revenu par habitant supérieurs (Groupe de la Banque mondiale, 2016[11]). Par conséquent, si le financement du développement en faveur des pays les plus pauvres peut assurément être accru, les pays qui se situent légèrement au-dessus ont eux aussi besoin d’aide.
Face à ce phénomène, l’OCDE s’emploie à étudier les destinations des différents types d’apports financiers à mesure que les pays progressent sur l’échelle du développement. Le Graphique 10.3. montre que l’APD chute vertigineusement à mesure que le revenu par habitant augmente, et que les autres apports extérieurs peinent à compenser l’écart. Toutefois, lorsqu’on inclut les apports de donneurs non membres du CAD (la République populaire de Chine principalement), on obtient alors un tableau très différent (voir Graphique 1.3 au Chapitre 1). Il convient de noter en particulier que les acteurs non membres du CAD apportent davantage de fonds privés aux pays à faible revenu que leurs homologues du CAD, alors que c’est l’inverse pour les apports d’APD. Les études actuellement réalisées par l’OCDE s’efforcent de déterminer comment les fournisseurs de financement à l’appui du développement peuvent calibrer au mieux l’éventail de ressources accessibles aux pays à différents stades de développement. En retour, ces études pourront aider les donneurs à faire en sorte que personne ne soit laissé de côté, quel que soit le pays.
Graphique 10.3. Ressources financières accessibles aux pays en développement, 2012-16, prix de 2015
Note: sont comptabilisés les apports concessionnels (aide publique au développement, APD), les apports non concessionnels (autres apports du secteur public, AASP), les apports de source privée (investissements directs étrangers, titres du secteur privé et créances bancaires et autres telles que les obligations, les fonds propres, etc.) et les envois de fonds des travailleurs émigrés.
Source: calculs de l’OCDE fondés sur (OCDE, 2018[7]), « Statistiques sur le financement du développement » (base de données), https://doi.org/10.1787/9789264307995-en.
L’aide ne parvient pas toujours aux personnes qui en ont le plus besoin dans le pays bénéficiaire
Cependant, acheminer des apports vers les administrations centrales de pays, quel que soit leur niveau de développement, peut ne pas suffire. En effet, des études récentes tendent à indiquer que l’aide ne cible pas toujours directement les populations qui en ont le plus besoin au sein des pays bénéficiaires (Encadré 10.1). Pour remédier à de telles inégalités à l’intérieur des pays, la Banque mondiale a érigé en priorité l’objectif de favoriser une « prospérité partagée » et œuvre, avec de plus en plus de succès, à promouvoir cette notion, même si l’attention doit toujours être centrée sur la nécessité d’assurer la croissance des revenus des 40 % les plus pauvres de la population (Groupe indépendant d’évaluation de la Banque mondiale, 2017[13]).
Encadré 10.1. L’aide est-elle dirigée vers les plus pauvres ?
Ryan Briggs, professeur adjoint, Département de science politique, Virginia Tech University
Un moyen de déterminer si l’aide extérieure laisse des personnes de côté consiste à examiner la destination de cette aide, pour voir si elle est dirigée vers des zones de pauvreté ou de richesse relative au sein du pays concerné. Les études montrent que l’aide n’est généralement pas dirigée vers les régions les plus pauvres des pays bénéficiaires. En Afrique, par exemple, les apports d’aide sont destinés aux zones les plus riches des pays bénéficiaires. En dehors de l’Afrique cependant, cette focalisation sur les régions riches n’est pas aussi marquée. Pour autant, aucune région de la planète ne dirige spécifiquement son aide vers les régions les plus pauvres. De même, certains secteurs d’aide sont davantage susceptibles de cibler les riches que les pauvres.
Si l’aide ne privilégie pas de manière disproportionnée les régions les plus pauvres des pays bénéficiaires, cela ne signifie pas pour autant qu’elle est délibérément dirigée vers les régions riches. Ainsi, l’aide peut se traduire par des bénéfices sociaux plus importants par dollar apporté lorsqu’elle est destinée à des zones urbaines plus peuplées, qui se trouvent être aussi les plus riches. Cela étant, il faudra peut-être choisir dans ce cas entre la volonté d’apporter des bénéfices sociaux plus nombreux par dollar dépensé et l’ambition de réduire les inégalités à l’échelle nationale.
Les études actuelles, toutefois, n’examinent que les effets directs de l’aide, avec le risque de passer à côté d’effets d’équilibre général importants. Par exemple, l’aide qui favorise l’industrialisation et qui est dirigée vers une ville relativement riche peut par la suite contribuer à la réduction de la pauvreté des populations rurales établies en dehors de cette zone urbaine. Qui plus est, les études actuelles s’appuient fortement sur les données de seulement quelques donneurs, ceux qui fournissent des données géocodées en relation avec leurs projets d’aide. Les enseignements à tirer pourraient être beaucoup plus complets si les donneurs communiquaient des informations géocodées sur l’aide qu’ils apportent.
Sources: (Briggs, 2017[15]) (Briggs, 2018[16]) (Briggs, 2018[17]) et (Öhler et al., 2017[18]).
Les technologies numériques pourraient ouvrir des perspectives pour lutter contre les inégalités au sein des pays (Chapitre 12). Ainsi, le prestataire de santé Sehat Kahani3 déploie un réseau exclusivement féminin de professionnelles chargées de fournir, à l’aide des technologies de l’information et de la communication (TIC), des informations et des conseils aux communautés rurales et aux communautés urbaines pauvres via des « e-centres de santé » au Pakistan.
Diversité et hétérogénéité caractérisent les pays dont les populations sont le plus en retard
On ne peut que se féliciter de l’approche de Gertz et Kharas, présentée au Chapitre 3, qui consiste à déterminer quels pays sont le plus en retard. En effet, une telle approche prend acte de ce que les populations les plus défavorisées ne vivent pas exclusivement dans les pays qui affichent globalement les niveaux de revenu les plus faibles. De même, le Comité d’aide au développement de l’OCDE a adopté une conception très large en mettant l’accent sur les « pays où les besoins sont les plus grands »4 . Il s’agit d’une catégorie très hétérogène : sur les 100 pays concernés, plus des deux-tiers sont des pays à revenu intermédiaire et nombre d’entre eux correspondent à plusieurs sous-catégories à la fois. Leurs besoins sont loin d’être uniformes. Le témoignage du Premier ministre de la Grenade offre à cet égard une étude particulièrement révélatrice des petits États insulaires en développement.
Point de vue: Agir ensemble pour n’oublier aucun petit État insulaire en développement
The Right Honourable, Keith C. Mitchell, Premier ministre de la Grenade
En 2017, la saison des ouragans a fait l’effet d’un électrochoc. Dans les neuf nations des Caraïbes qui ont été touchées, les dégâts se sont chiffrés en milliards de dollars. Les dommages subis par la Dominique ont atteint plus de 200 % de son produit intérieur brut (PIB), ce qui n’est pas sans rappeler ce qu’a connu la Grenade avec l’ouragan Ivan en 2004. Ces chiffres montrent que face à ces phénomènes météorologiques extrêmes dont l’intensité et la fréquence ne cessent de croître, les petits États insulaires en développement (PEID) comme la Grenade sont les plus vulnérables, alors même qu’ils sont les pays qui émettent le moins d’émissions responsables de ces bouleversements climatiques.
Les situations de crise sont toujours porteuses d’enseignements ; de fait, un nouveau discours se fait jour dans les PEID. La Dominique s’emploie à devenir la première nation résiliente au changement climatique. De même, Saint-Georges, la capitale de la Grenade, est en passe de devenir la première ville « intelligente » des Caraïbes, grâce à un soutien technique et un appui des donneurs substantiels. En outre, avec d’autres leaders caribéens, Sir Richard Branson et une quarantaine d’acteurs internationaux du secteur privé, nous avons l’ambition de faire des Caraïbes la « première zone ‘intelligente’ du monde en matière de climat ». Ce regroupement de 26 pays est soutenu par la Banque interaméricaine de développement, la Banque mondiale et le Mexique. Pour l’OCDE comme pour les acteurs privés de ses pays membres, il s’agit d’une occasion inédite d’agir ensemble pour n’oublier personne. Les Caraïbes, et d’autres PEID, peuvent constituer un terrain d’expérimentation des nouvelles politiques et technologies climatiques destinées à promouvoir la résilience, les énergies renouvelables et l’efficience.
Dans la région des Caraïbes, il est possible, pour un investissement de 8 milliards USD, d’installer 8 gigawatts de capacités de production d’énergies renouvelables. Or, les énergies renouvelables sont primordiales pour le développement durable. En effet, les nations caribéennes et d’autres PEID dépensent une quantité excessive de devises pour importer des combustibles fossiles. À cela s’ajoutent les déséquilibres budgétaires créés par la récurrence des phénomènes météorologiques extrêmes, qui contraignent nos pays à emprunter à des coûts élevés et les exposent à des risques accrus de surendettement. Ce triple piège de la dépendance aux combustibles fossiles, des incidences climatiques et du surendettement est un casse-tête que l’OCDE peut résoudre d’un trait de plume.
Il est essentiel de mettre en place une initiative qui permette de rétablir la marge de manœuvre budgétaire des PEID, tout en restant compatible avec les Orientations de SAMOA de 2014. Cette initiative, qui améliorerait la durabilité environnementale, devrait prévoir une révision complète du principe de reclassement et de l’accès aux financements concessionnels. Elle devrait prendre en compte les risques climatiques auxquels sont spécifiquement exposés les PEID qui subissent des dégâts à hauteur de plus de 30 % de leur PIB à la suite d’un seul phénomène climatique. À la Grenade, nous sommes les premiers à avoir intégré une clause « ouragan » dans nos instruments de dette. Cette clause devrait s’imposer comme une caractéristique standard des prêts accordés aux PEID par le Club de Paris, les banques multilatérales et les marchés financiers. Des solutions telles qu’un plus large recours à des instruments conditionnés à la capacité de remboursement des pays, ou encore le rachat des frais d’assurance, pourraient être envisagées, de même que des collaborations visant à mettre le chaînage par blocs au service de l’atténuation du risque.
Les PEID ne sollicitent pas de subventions, mais plaident en faveur d’une harmonisation des conditions de concurrence sur les marchés mondiaux dans l’optique de gagner leur autonomie. Notre petite taille et les déséconomies d’échelle que nous subissons nous tiennent à l’écart des marchés des produits de base. Un mécanisme de financement ciblé, sous forme d’un fonds de fonds mondial par exemple, facilitant la collaboration du public et du privé à l’appui du développement, pourrait aider les PEID à se transformer pour se spécialiser sur des produits et services de niche, à faible volume et à forte valeur ajoutée, et à les commercialiser à l’international, connectivité haut débit à l’appui. Si les pays membres de l’OCDE nous soutiennent dans cette entreprise, nous concrétiserons alors l’engagement d’agir ensemble pour n’oublier personne.
Comme l’illustre le Graphique 10.4., l’évolution récente des apports d’aide publique au développement dirigés vers les pays dont les besoins sont les plus grands montre une tendance à la quasi-stagnation. Entre 2011 et 2016, le taux de croissance annuel moyen par sous-groupe s’établissait comme suit : pays à faible revenu (-1 %), pays les moins avancés (1 %), pays en développement sans littoral (5 %), contextes fragiles ou en situation de conflit (6 %) et petits États insulaires en développement (7 %). La tendance collective est donc timidement positive. Et même si des montants d’APD importants, et croissants, sont alloués aux contextes fragiles ou en situation de conflit, l’augmentation est principalement due à l’apport massif de fonds au titre de l’aide humanitaire plutôt qu’à une aide au développement stratégique, axée sur le long terme (OCDE, 2018[14]).
Graphique 10.4. Tendances du financement public du développement en faveur des sous-groupes de pays où les besoins sont les plus grands, 2011-16
Source: (OCDE, 2018[7]), « Statistiques sur le financement du développement » (base de données), http://www.oecd.org/fr/cad/financementpourledeveloppementdurable/statistiques-financement-developpement/sdienligne.htm.
L’aide apportée en faveur de l’éducation, de la santé et de l’énergie ne cible pas toujours ceux qui en ont le plus besoin
Mais qu’en est-il des différents secteurs de développement ? L’aide est-elle dirigée vers les pays où les besoins sectoriels sont les plus importants ? Une analyse des données relatives à l’aide sectorielle et sous-sectorielle à l’aune d’indicateurs portant sur les besoins propres aux secteurs5 donne à penser qu’un ajustement des affectations permettrait d’atteindre avec plus d’efficacité les personnes laissées de côté.
À titre d’illustration, prenons trois secteurs clés des ODD : l’éducation, la santé et l’énergie. Ces trois secteurs confondus ont absorbé 26.8 % du volume total d’APD consenti en 2015-16 (par des donneurs bilatéraux et multilatéraux). Si l’on identifiait les pays qui représentent collectivement 80 % des besoins mondiaux dans des sous-secteurs essentiels, quel serait le pourcentage d’APD qu’ils recevraient ?
Le secteur de l’éducation tout d’abord : malgré une augmentation ponctuelle du volume total d’aide reçu (hors allègement de la dette) en 2016, il a souffert les cinq années précédentes d’une baisse régulière de l’APD, laquelle est passée de 10 % en 2009 à 6.9 % en 2015 (UNESCO, 2018[19]). Sur le volume total d’APD affecté à l’éducation, c’est le sous-secteur de l’enseignement primaire qui bénéficie d’un des pourcentages les plus élevés (24.7 % en 2015-16). Néanmoins, ces apports ne bénéficient pas toujours à ceux qui en ont le plus besoin. Des données de l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO)6 révèlent que 23 pays7 représentent plus de 80 % du nombre total d’enfants en âge de fréquenter l’école primaire qui ne sont pas scolarisés dans les pays en développement. Or, les donneurs ont affecté 26 % seulement de leurs engagements d’aide en faveur de l’enseignement primaire dans ces pays8 .
Le secteur de la santé se porte nettement mieux. La Cible 3.8 de l’ODD 3 appelle à faire en sorte que chacun bénéficie d’une assurance-santé et vise à ce titre à ne laisser aucun patient de côté. Le sous-secteur de la lutte contre les maladies sexuellement transmissibles, y compris le VIH/sida, est celui qui a de loin reçu le plus gros volume d’APD (31 %) en 2015-16. Des données de l’Organisation mondiale de la santé (OMS)9 révèlent que 17 pays10 abritent près de 80 % de la population des pays en développement vivant avec le VIH/sida. Plus de 52 % de l’APD affectée à la lutte contre le VIH a été dirigée vers ces 17 pays.
Pour ce qui est du secteur de l’énergie, l’aide est presque intégralement destinée à l’électricité (99 %), mais elle ne bénéficie pas nécessairement aux populations les plus démunies. D’après des données de l’Agence internationale de l’énergie (AIE)11 , 21 pays12 représentent 80 % de la population mondiale privée d’électricité. Or, les donneurs ont dirigé 38 % seulement de leur APD affectée au secteur de l’électricité vers ces 21 pays.
Certes, on ne saurait s’attendre à ce que 100 % de l’APD affectée à un secteur donné soit exclusivement destinée aux pays qui présentent la plus forte concentration de besoins (ce qui serait d’ailleurs contraire à la promesse de ne laisser personne de côté, puisque les besoins sectoriels sont répartis à travers le monde en développement et que de nombreux pays où la concentration des besoins est moindre n’en ont pas moins besoin d’aide pour y répondre). Pour autant, un examen rapide (Graphique 10.5. ) semble indiquer que l’aide apportée ne répond pas aux besoins d’une grande partie des populations démunies, du moins dans ces trois sous-secteurs prioritaires.
Graphique 10.5. Part de l’aide publique au développement dirigée vers les pays qui représentent 80 % des besoins mondiaux dans des sous-secteurs clés des Objectifs de développement durable
Source: (OCDE, 2018[7]), « Statistiques sur le financement du développement » (base de données) : http://www.oecd.org/fr/cad/financementpourledeveloppementdurable/statistiques-financement-developpement/sdienligne.htm.
Les « biens publics mondiaux » qui transcendent les secteurs, telles l’égalité entre les femmes et les hommes, la paix et la sécurité, la stabilité financière et environnementale à l’échelle de la planète et les données sur le développement, sont tout aussi importants pour concrétiser l’engagement de ne laisser personne de côté. La communauté internationale pourrait apporter une contribution utile à cet égard en fournissant des précisions sur les partenaires qui sont chargés de protéger ces biens et sur la répartition des tâches entre eux ; il serait également souhaitable d’accroître le volume de financement ainsi que sa prévisibilité afin de préserver ces biens (OCDE, 2018[20]). Les problématiques transfrontalières (déplacement forcés, etc.) viennent compliquer les efforts déployés pour ne laisser personne de côté. En effet, dans ce cas, l’aide dirigée vers un seul pays ne suffit pas, étant donné que les communautés de réfugiés qui fuient les conflits s’établissent souvent de part et d’autre des frontières. La communauté du développement doit donc s’adapter à des situations mouvantes et doit favoriser la participation d’une pluralité d’acteurs pour parvenir à atteindre toutes les personnes concernées.
Conclusion
Il est manifeste que la communauté internationale doit à la fois porter le financement à une plus grande échelle afin d’atteindre les ODD et mieux cibler ses apports de manière à atteindre les pays et secteurs où les besoins sont les plus grands. Chaque type de donneur à l’appui du développement, à travers chaque type d’apport offert, peut améliorer ses méthodes de travail de manière à progresser à plus grands pas sur la voie de la concrétisation de l’engagement de ne laisser personne de côté (voir ci-après).
Le financement extérieur de source privée a un rôle central à jouer
Compte tenu du volume actuel (et potentiel) des fonds que le secteur privé apporte aux pays en développement, cette source de financement devrait être privilégiée par les organismes de financement du développement (OCDE, 2018[8]). Certains apports extérieurs de source privée sont bien alloués à l’appui du développement, mais les entreprises ont besoin de mesures incitatives appropriées pour intégrer pleinement dans leurs modèles économiques les investissements dans les pays en développement.
Les donneurs peuvent contribuer à offrir de telles incitations en réduisant les risques liés aux investissements dans des domaines où le secteur privé est particulièrement peu disposé à intervenir (par exemple, les contextes fragiles ou en situation de conflit). Le financement mixte, par exemple, « peut améliorer le profil risque/rendement des investissements dans les pays en développement et aider à attirer des investisseurs commerciaux » (OCDE, 2018[12]). L’Union européenne offre un bon exemple à cet égard : les subventions fournies à travers ses dispositifs de financement mixte « ont permis de pallier le déficit de viabilité de projets qui, sinon, n’auraient pas présenté d’intérêt aux yeux de nombreuses institutions européennes de financement du développement compte tenu de leurs conditions de financement » (OCDE, 2018[12]).
Le développement n’est pas durable si les ressources publiques intérieures sont insuffisantes
Les ressources publiques intérieures constituent la pierre angulaire de la capacité de tout pays à orienter et pérenniser son développement. Les pays doivent renforcer leurs capacités internes de collecte des recettes et augmenter leur ratio recettes fiscales/PIB. Une participation plus forte au Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, au Cadre inclusif relatif au projet sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) et à l’Initiative fiscale d’Addis-Abeba peut être un moyen de mobiliser des ressources supplémentaires.
Un investissement plus soutenu dans la mise en place de la base de données mondiale des Statistiques des recettes publiques13 contribuerait à fournir des statistiques comparables et fiables et éclairerait par conséquent l’élaboration de politiques fiscales de meilleure qualité. Les États devraient également lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, ainsi que contre les incitations fiscales inutiles, afin de réduire le montant des ressources financières et des actifs sortant du pays. Ils devraient en outre investir dans les émissions obligataires de la diaspora afin de stimuler les entrées de capitaux provenant d’investisseurs expatriés.
Les donneurs et les pays en développement partenaires doivent lutter contre les flux financiers illicites, qui provoquent une fuite des ressources vers d’autres pays et vident les comptes nationaux. Les analyses actuelles tendent à indiquer que les sorties illicites de ressources depuis l’Afrique dépassent en montant les apports d’APD en faveur du continent (OCDE, 2018[21]). Par ailleurs, le Programme d’action d’Addis-Abeba, adopté en 2015, ainsi que les ODD, appellent à réduire les coûts de transaction liés aux envois de fonds des travailleurs émigrés de manière à ne pas dépasser le seuil de 3 %. Une telle réduction pourrait dégager une vraie manne pour les pays destinataires, le coût mondial moyen enregistré au premier trimestre de 2018 étant plus de deux fois supérieur à ce seuil, à 7.1 % (Groupe de la Banque mondiale, 2017[22]).
Il ne faut néanmoins pas se passer de l’aide
L’aide publique au développement est loin d’être suffisante pour financer intégralement le coût de la réalisation du Programme de développement durable à l’horizon 2030. Force est de reconnaître que même si les 29 pays membres14 du CAD atteignaient l’objectif, fixé par les Nations Unies, de consacrer 0.7 % de leur revenu national brut à l’APD15 , le volume total d’APD en 2017 n’aurait pas été supérieur à 350 milliards USD. Si ce montant ne suffit pas à lui seul pour financer les ODD, il apporterait assurément une contribution financière appréciable. Il convient de se rappeler que l’aide demeure une source de financement indispensable, en particulier dans les pays les moins avancés, où elle représente plus des deux-tiers des apports extérieurs16 , ainsi que dans les contextes fragiles ou en situation de conflit, où elle constitue souvent le seul recours pour fournir des services de base (OCDE, 2018[14]).
Il faut de toute évidence commencer par accroître et mieux cibler les affectations d’aide publique au développement si l’on veut atteindre avec plus d’efficacité les populations le plus en retard. Entre autres mesures, il faut mobiliser l’investissement privé, protéger les biens publics mondiaux et renforcer les capacités fiscales des pays en développement – en particulier ceux qui rencontrent de graves difficultés financières et qui peinent à financer des secteurs sociaux essentiels en puisant dans les recettes publiques (Manuel et al., 2018[23]). Par ailleurs, afin d’assurer un meilleur suivi du soutien apporté à l’engagement de ne laisser personne de côté, les donneurs devraient fournir des données plus granulaires concernant leurs activités, dans le cadre du Système de notification des pays créanciers du CAD. Ils peuvent à cette fin géocoder leurs données par activité afin de déterminer quelles populations à l’intérieur des pays bénéficient de leur financement (ce que peut faciliter la technologie des « chaînes de blocs », voir Chapitre 12) et notifier leurs apports au système de notification au regard des futurs marqueurs relatifs au handicap et aux ODD.
Les philanthropes et les organisations philanthropiques ont également un rôle à jouer : ces acteurs du développement devraient investir de manière encore plus soutenue dans des approches novatrices et accroître la disponibilité des données relatives à leurs dons (OCDE, 2018[24]). Acteurs majeurs des initiatives mondiales en faveur de la santé, les philanthropes devraient recalibrer leurs financements dédiés à la lutte contre certaines maladies de manière à renforcer les systèmes nationaux de santé dans les pays en développement (Storeng, 2014[25]).
Un dialogue plus approfondi et plus systématique entre les fondations philanthropiques et d’autres acteurs du développement, ainsi qu’avec le Réseau mondial des fondations œuvrant pour le développement, pourrait également aider la communauté du développement dans son ensemble à mieux coordonner et cibler ses interventions. Ces dernières années, plusieurs plateformes de dialogue mondiales ont intégré à bon escient parmi les membres de leurs comités directeurs des organisations philanthropiques, à l’instar du Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement et du Partenariat international de santé pour la couverture santé universelle (CSU 2030) (OCDE, 2018[24]).
Enfin, un dernier mot sur le CAD. Le discours sur la coopération pour le développement dont se fait fort le Chapitre 1 gagnerait à inclure une définition commune de la notion de ne laisser personne de côté. Cette définition devrait avoir une portée plus large que le simple engagement pris par le CAD de renverser la tendance à la baisse des apports d’APD dirigés vers les pays où les besoins sont les plus grands. Ainsi, s’il disposait d’une liste concertée des formes d’exclusion (comprenant, par exemple, la marginalisation découlant de l’orientation sexuelle ou de l’appartenance religieuse), l’OCDE pourrait, grâce à des marqueurs statistiques ou à l’apprentissage automatique, suivre les flux financiers qui favorisent l’inclusion. Le CAD s’engage déjà dans son mandat à œuvrer en faveur d’un « avenir où plus aucun pays ne sera tributaire de l’aide ». Toutefois, si l’on veut que cet avenir soit, pour reprendre la suggestion de Gibson, uniformément réparti, il faut que l’aide défende la cause des communautés défavorisées au sein de chaque pays.
Références
[17] Briggs, R. (2018), « Leaving no one behind? A new test of subnational aid targeting », Journal of International Development, vol. 30/5, pp. 904-910, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1002/jid.3357.
[16] Briggs, R. (2018), Poor targeting: A gridded spatial analysis of the degree to which aid reaches the poor in Africa, Elsevier, Amsterdam, https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2017.10.020.
[15] Briggs, R. (2017), Does foreign aid target the poorest?, Cambridge University Press, Cambridge, https://doi.org/10.1017/S0020818316000345.
[3] CNUCED (2014), World Investment Report 2014 - Investing in the SDGs: An Action Plan, Publications des Nations Unies, http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf.
[9] Comité du développement (2015), From Billions to Trillions: Transforming development finance: Post-2015 financing for development: Multilateral development finance, Banque mondiale/Fonds monétaire international, http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/23659446/DC2015-0002(E)FinancingforDevelopment.pdf.
[4] FMI et al. (2016), Renforcer l’efficacité du soutien extérieur au renforcement des capacités fiscales dans les pays en développement, http://www.oecd.org/fr/fiscalite/renforcer-l-efficacite-du-soutien-exterieur-au-renforcement-des-capacites-fiscales-dans-les-pays-en-developpement.pdf.
[22] Groupe de la Banque mondiale (2017), Migration and Development Brief, n° 27, Groupe de la Banque mondiale, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30278.
[11] Groupe de la Banque mondiale (2016), Poverty and Shared Prosperity 2016: Taking on Inequality, Groupe de la Banque mondiale, https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/25078/9781464809583.pdf.
[13] Groupe indépendant d’évaluation de la Banque mondiale (2017), Growth for the Bottom 40 Percent: The World Bank Group’s Support for Shared Prosperity, Groupe de la Banque mondiale, https://ieg.worldbankgroup.org/evaluations/shared-prosperity.
[6] IAEG-SDG (2017), « Cadre mondial d’indicateurs relatifs aux objectifs et aux cibles du Programme de développement durable à l’horizon 2030 », https://unstats.un.org/sdgs/indicators/indicators-list.
[23] Manuel, M. et al. (2018), Financing the end of extreme poverty, Overseas Development Institute, https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/12411.pdf.
[14] OCDE (2018), États de fragilité 2018, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264308916-fr.
[21] OCDE (2018), Flux financiers illicites : L’économie du commerce illicite en Afrique de l’Ouest, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264285095-fr.
[24] OCDE (2018), La philanthropie privée pour le développement, Objectif développement, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264303973-fr.
[12] OCDE (2018), Making Blended Finance Work for the Sustainable Development Goals, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264288768-en.
[20] OCDE (2018), Multilateral Development Finance : Towards a New Pact on Multilateralism to Achieve the 2030 Agenda Together, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264308831-en.
[8] OCDE (2018), Perspectives mondiales du financement du développement durable, Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd-ilibrary.org/development/global-outlook-on-financing-for-sustainable-development-2019_9789264307995-en.
[26] OCDE (2018), Reshaping Decentralised Development Co-operation: The Key Role of Cities and Regions for the 2030 Agenda, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264302914-en.
[7] OCDE (2018), Statistiques sur le financement du développement (base de données), OCDE, Paris, http://www.oecd.org/fr/cad/financementpourledeveloppementdurable/statistiques-financement-developpement/sdienligne.htm.
[10] OCDE (2017), Communiqué de la réunion du CAD à haut niveau : 31 octobre 2017, https://www.oecd.org/fr/cad/CAD-2017-Communique.pdf.
[5] OCDE (2017), Statistiques des recettes publiques 2017, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264283206-fr.
[27] OCDE (à paraître), Official Development Finance in the SDG era: a sectoral overview, Éditions OCDE.
[18] Öhler, H. et al. (2017), Putting your money where your mouth is: geographic targeting of World Bank projects to the bottom 40 percent, Banque mondiale, Washington, D.C., http://documents.banquemondiale.org/curated/fr/228631511203979027/Putting-your-money-where-your-mouth-is-geographic-targeting-of-World-Bank-projects-to-the-bottom-40-percent.
[2] ONU (2015), Programme d’action d’Addis-Abeba, https://www.uneca.org/sites/default/files/uploaded-documents/FFD3-2015/document-final.pdf.
[1] ONU (2015), Transformer notre monde : Le Programme de développement durable à l’horizon 2030, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=F.
[25] Storeng, K. (2014), The GAVI Alliance and the “Gates Approach” to Health System Strengthening, Global Public Health, http://doi.org/10.1080/17441692.2014.940362.
[19] UNESCO (2018), Aide à l’éducation : Un retour à la croissance ?, UNESCO, http://unesdoc.unesco.org/images/0026/002636/263616f.pdf.
Notes
← 1. Gibson a prononcé cette phrase lors d’un entretien accordé le 31 août 1993 dans le cadre de l’émission radiophonique « Fresh Air » diffusée sur la National Public Radio.
← 3. Voir : www.sehatkahani.com.
← 4. Il importe de relever que les définitions appliquées par le CAD pour ces groupes de pays ne sont pas tout à fait alignées sur celles d’autres organisations.
← 5. Il convient de reconnaître que le choix des indicateurs relatifs aux besoins dépend en partie de la disponibilité des données. Par ailleurs, ces indicateurs servent d’indication indirecte des besoins de chaque secteur. Or, manifestement, l’APD peut couvrir d’autres besoins que ceux identifiés par l’indicateur. Par exemple, un pays qui ne compte pas d’enfants non scolarisés peut néanmoins avoir besoin d’APD affectée à l’éducation afin de financer des structures éducatives et des programmes de formation.
← 6. L’indicateur 4.1.1 de l’ODD 4 est un indicateur de niveau III qui n’est pas tout à fait finalisé ; aussi, les auteurs se sont tournés vers les données de l’UNESCO relatives aux enfants non scolarisés pour estimer les besoins dans l’enseignement primaire, en s’appuyant sur les moyennes de 2011-16, disponibles à l’adresse suivante : http://data.uis.unesco.org/Index.aspx?DataSetCode=EDULIT_DS.
← 7. À savoir, par ordre décroissant en termes d’ampleur du phénomène, le Pakistan, l’Inde, l’Éthiopie, le Soudan, la République-Unie de Tanzanie, l’Indonésie, le Niger, le Kenya, le Soudan du Sud, le Mali, l’Angola, l’Afrique du Sud, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, le Brésil, l’Ouganda, la République arabe syrienne, le Mozambique, le Tchad, le Yémen, le Sénégal, le Ghana et la Thaïlande.
← 8. Il est intéressant de noter que parmi ces pays figurent des pays à revenu intermédiaire où l’APD est susceptible d’être relativement modeste par rapport au budget global de l’éducation. Inversement, certains pays pour lesquels on ne dispose pas de données (le Nigéria et la République démocratique du Congo, par exemple) peuvent avoir un taux relativement élevé d’enfants non scolarisés.
← 9. D’après des données de 2017. Voir : http://apps.who.int/gho/athena/data/GHO/HIV_0000000001?filter=COUNTRY:*;REGION:*&format=xml&profile=excel.
← 10. À savoir, par ordre décroissant en termes d’ampleur du phénomène, l’Afrique du Sud, le Nigéria, l’Inde, le Mozambique, le Kenya, la République-Unie de Tanzanie, l’Ouganda, le Zimbabwe, la Zambie, le Malawi, le Brésil, l’Indonésie, l’Éthiopie, le Cameroun, la Côte d’Ivoire, la Thaïlande et la République démocratique du Congo.
← 11. Données tirées d’une base de données qui peut être consultée à l’adresse suivante : https://www.iea.org/energyaccess/database.
← 12. À savoir, par ordre décroissant en termes d’ampleur du phénomène, l’Inde, le Nigéria, la République démocratique du Congo, l’Éthiopie, le Pakistan, le Bangladesh, la République-Unie de Tanzanie, l’Ouganda, l’Indonésie, le Myanmar, le Soudan, le Mozambique, Madagascar, la République populaire démocratique de Corée, le Niger, l’Angola, le Kenya, le Malawi, le Burkina Faso, le Yémen et le Tchad.
← 14. En 2017, le CAD était composé de 30 membres, dont l’Union européenne. On ne dispose toutefois pas de statistiques sur le revenu national brut de cette dernière et il est donc impossible de calculer un ratio APD/RNB pour l’UE.
← 15. En 2017, cinq membres du CAD – le Danemark, le Luxembourg, la Norvège, la Suède et le Royaume-Uni – ont atteint l’objectif de consacrer 0.7 % de leur RNB à l’APD, de même que la Turquie et les Émirats arabes unis, non membres du CAD.