Le présent chapitre s’intéresse aux caractéristiques des dispositifs de retraite par capitalisation sous l’angle de leur conception, de manière à analyser l’influence qu’elles peuvent avoir sur la participation, les cotisations et le montant de la retraite de différentes catégories de travailleurs. L’objectif est de déterminer si leur conception est adaptée à la situation des travailleurs qui occupent des formes d’emploi atypiques afin de les aider à épargner pour leur retraite.
Panorama des pensions 2019
Les indicateurs de l'OCDE et du G20
Les pensions dans les pays de l'OCDE
Chapitre 3. Les retraites par capitalisation sont‑elles conçues pour s’adapter aux formes d'emploi atypiques ?
Abstract
Introduction
Le présent chapitre analyse la situation des travailleurs qui occupent des formes d’emploi atypiques au regard des systèmes de retraite par capitalisation, dans le prolongement du thème traité au chapitre 2. Les travailleurs qui ne sont pas dans une relation d’emploi permanente à temps plein ayant parfois un accès plus restreint aux retraites par répartition et accumulant des droits inférieurs, les dispositifs de retraite complémentaire par capitalisation pourraient leur permettre d’améliorer leurs perspectives de retraite. Cela nécessiterait, toutefois, que la conception des dispositifs par capitalisation soit adaptée aux besoins et à la situation spécifiques de ces travailleurs afin de les aider à compléter leurs revenus au titre de la retraite.
Ce chapitre s’emploie à déterminer si la conception de ces dispositifs est adaptée à la situation des travailleurs qui occupent des formes d’emploi atypiques en vue de les aider à épargner pour leur retraite. Il s’intéresse aux caractéristiques des dispositifs par capitalisation sous l’angle de leur conception, de manière à analyser l’influence qu’elles peuvent avoir sur la participation, les cotisations et le montant de la retraite de différentes catégories de travailleurs1. Cette analyse fait partie de l’étude de l’OCDE sur « Le rôle des retraites par capitalisation dans les revenus perçus au titre de la retraite par les personnes occupant des formes d’emploi atypiques », qui vise à faire la lumière sur l’accès aux retraites par capitalisation dont disposent actuellement différentes catégories de travailleurs atypiques, et à évaluer diverses approches destinées à accroître la couverture et le niveau des cotisations2.
Les travailleurs atypiques bénéficient d’un accès aux dispositifs de retraite par capitalisation plus limité et, dans ce cadre, de perspectives de revenus au titre de la retraite plus faibles que les salariés permanents à temps plein. Les travailleurs indépendants participent moins à ces dispositifs que ne le font les salariés lorsqu’ils reposent essentiellement sur des plans professionnels, auxquels les indépendants ont rarement accès. Certains pays soumettent les travailleurs indépendants à des cotisations moins élevées ou ne les autorisent pas à épargner autant que les salariés dans le cadre des dispositifs par capitalisation, réduisant ainsi leurs revenus potentiels futurs au titre de la retraite. Les salariés à temps partiel et temporaires participent aussi dans une moindre mesure à ce type de systèmes que les salariés permanents à temps plein. Ils ont en effet moins facilement accès aux plans de retraite professionnels lorsqu’un revenu minimum, un nombre minimum d’heures de travail ou une durée d’emploi minimum est nécessaire pour pouvoir adhérer à un plan. De plus, les périodes d’acquisition des droits, ainsi que la portabilité limitée des droits à retraite et des actifs des dispositifs professionnels influent sur le montant de la retraite des travailleurs qui changent fréquemment d’emploi, en particulier les salariés temporaires. Enfin, la possibilité d’accéder aux avoirs avant l’âge de la retraite peut lever un obstacle à la participation des travailleurs dont le revenu d’activité est instable et fluctuant, mais soulève des questions quant à l’adéquation de leurs revenus au titre de la retraite.
En réponse à la progression de la main‑d’œuvre occupant des formes d’emploi atypiques, certains pays devraient améliorer la conception des dispositifs de retraite par capitalisation et la rapprocher plus encore de celle des Principes fondamentaux de réglementation des pensions privées de l’OCDE afin d’offrir à ces travailleurs la possibilité d’épargner dans le cadre de plans complémentaires. Les responsables politiques devraient chercher à empêcher que les travailleurs atypiques ne soient exclus de la participation aux plans, en limitant l’utilisation de critères d’admission basés sur le salaire, les heures de travail, la durée d’emploi et le type de contrat, ou en supprimant de tels critères. Les plans de retraite individuels ne devraient pas, en termes d’accès, établir de distinction entre divers types de travailleurs. De plus, les périodes d’acquisition des droits devraient être réduites au minimum pour permettre aux travailleurs de constituer des droits dès que possible. Les pays devraient aussi favoriser la portabilité des droits à retraite et des actifs accumulés en cas de changement d’emploi.
Le présent chapitre s’articule comme suit. La section 2 analyse l’accès formel et effectif aux retraites par capitalisation de différentes catégories de travailleurs. La section 3 s’intéresse aux différences existant entre les travailleurs en termes de taux et de plafonds de cotisation, ainsi qu’à la possibilité de suspendre le paiement des cotisations. La section 4 étudie, sous l’angle de la conception, les caractéristiques des dispositifs par capitalisation susceptibles d’exercer des influences diverses sur le montant de la retraite de différentes catégories de travailleurs. Enfin, la section 5 conclut.
Accès formel et effectif aux retraites par capitalisation
Sous l’effet de l’association d’un accès formel et de critères d’admission différents, l’accès effectif aux retraites par capitalisation varie selon les catégories de travailleurs. La facilité avec laquelle diverses catégories peuvent avoir accès aux dispositifs par capitalisation peut influer sur leur capacité d’accumuler des ressources suffisantes pour financer leur retraite et donc d’éviter un net recul de leur niveau vie une fois à la retraite. Cette section décrit donc tout d’abord l’accès formel aux retraites par capitalisation dont bénéficient actuellement différentes catégories de travailleurs. Elle détaille ensuite les différents critères d’admission auxquels les travailleurs doivent satisfaire pour adhérer effectivement à des dispositifs par capitalisation. Elle contient enfin des statistiques sur les taux de participation effective par catégorie de travailleurs dans les pays pour lesquels des données sont disponibles.
Accès formel
L’accès formel de différentes catégories de travailleurs aux retraites par capitalisation dépend tout d’abord de la structure du système de retraite par capitalisation. Cet accès formel varie de fait selon qu’il s’agit d’un système professionnel ou individuel. Un individu peut s’affilier à un plan de retraite professionnel à condition qu’une relation d’emploi ou professionnelle le lie à l’entité à l’initiative du plan (le promoteur du plan). Les plans professionnels peuvent être institués, conjointement ou séparément, par des employeurs ou des groupements d’employeurs, ou par des organisations syndicales ou professionnelles (de travailleurs indépendants, par exemple). En revanche, l’accès aux plans de retraite individuels n’est pas nécessairement lié à l’existence d’une relation d’emploi. Un fonds de pension ou une institution financière agissant en qualité de prestataire de produits de retraite établit et administre directement les plans. De plus, pour les systèmes professionnels et individuels, la participation des employeurs et/ou des salariés peut être facultative ou obligatoire. Cela influe sur le niveau de participation réel ou sur l’accès effectif aux retraites par capitalisation de différentes catégories de travailleurs, point qui sera analysé ultérieurement.
L’accès des différentes catégories de travailleurs à ce type de plans varie selon les pays. Le Tableau 3.1 présente une synthèse de la facilité avec laquelle elles ont accès aux plans de retraite professionnels et individuels dans les pays de l’OCDE et dans certains pays du G20 non membres de l’OCDE. L’accès d’une catégorie de travailleurs à un type de plan particulier est qualifié de « total » dans le Tableau 3.1 lorsque la totalité des travailleurs de cette catégorie peut ou doit y adhérer. Il est qualifié de « partiel » lorsque des critères d’admission limitent la possibilité de certains travailleurs de la catégorie concernée de s’affilier au plan, comme des seuils de revenu d’activité ou un certain nombre d’heures de travail. Ainsi, à la deuxième ligne (systèmes professionnels quasi obligatoires) et à la troisième colonne (salariés temporaires), la cellule indique « total » pour le Danemark et la Suède, car les salariés sont tous couverts par des accords d’entreprise, y compris ceux qui sont en contrat temporaire. Pour les Pays‑Bas, en revanche, la cellule porte la mention « partiel », car certains types de salariés saisonniers (dans l’agriculture, par exemple) sont dispensés de constituer des droits à retraite dans le cadre d’un dispositif professionnel. Enfin, certains types de plans ne sont pas accessibles (« NA ») à certaines catégories de travailleurs.
Tableau 3.1. Tableau synthétique : Accès aux plans de retraite par capitalisation pour différentes catégories de travailleurs, par type de plan
Note : Les systèmes de retraite sont répartis en plusieurs catégories : professionnels (obligatoires « PO », quasi obligatoires « PQO » et facultatifs « PF »), individuels (obligatoires « IO » et facultatifs « IF ») et à affiliation automatique (plans individuels ou professionnels « AA »). « Total » indique que les travailleurs ont totalement accès au plan, « partiel » qu’ils y ont un accès limité du fait de critères d’admission et « NA » qu’ils n’y ont pas accès. Dans le cas du Chili, parmi les sous‑traitants, seuls les travailleurs indépendants émettant des factures pour leurs prestations de services sont obligatoirement couverts par le système des comptes individuels. En Corée, le système des prestations de retraite est obligatoire et peut prendre deux formes : un régime d’indemnités de fin de contrat et un plan de retraite professionnel. L’employeur est tenu de proposer un régime d’indemnités de fin de contrat, mais il peut aussi mettre en place un plan de retraite professionnel en vertu d’un accord d’entreprise.
Si les salariés disposent toujours d’un accès (total ou partiel) à un plan de retraite professionnel obligatoire ou quasi obligatoire, l’accès dont bénéficient les indépendants varie selon les pays. Dans les systèmes professionnels obligatoires, la loi impose aux employeurs de mettre en place et de participer à un plan, et tous les salariés remplissant les conditions requises doivent y adhérer. L’obligation de s’affilier à un plan de retraite professionnel est étendue aux travailleurs indépendants en Islande, mais ce n’est pas le cas en Australie, en Norvège et en Suisse3. En Australie, toutefois, les sous‑traitants qui reçoivent une rémunération totale ou partielle pour leur travail sont considérés comme des salariés aux fins de la retraite et peuvent prétendre aux cotisations patronales obligatoires (système Superannuation). En Suisse, les indépendants peuvent généralement adhérer à des dispositifs professionnels, à l’institution de retraite établie pour leurs salariés ou à la Fondation institution supplétive, à titre facultatif. De plus, dans certains pays, l’obligation faite aux employeurs de mettre en place des plans de retraite pour leurs salariés est inscrite dans des conventions collectives de branche ou nationales. Ces conventions ne couvrant pas toujours la totalité des secteurs, ces systèmes sont considérés comme quasi obligatoires. La participation est obligatoire pour tous les salariés auxquels s’applique la convention collective instaurant le plan. Des plans de retraite professionnels peuvent être créés pour les indépendants dans le cadre d’accords professionnels au Danemark et aux Pays-Bas ; ils sont rares en Suède.
L’accès aux plans de retraite professionnels facultatifs est généralement limité aux salariés, car il dépend couramment de la mise en place de tels plans par les employeurs pour leurs salariés. Dans ces systèmes de retraite, les employeurs peuvent décider librement de créer un plan de retraite pour la totalité ou pour une partie de leurs salariés. Dans la plupart des cas, la participation est aussi facultative pour les salariés qui remplissent les conditions voulues. Font exception la Belgique, la France, le Japon (fonds de pension pour salariés), le Luxembourg et l’Afrique du Sud, où les salariés satisfaisant aux critères d’admission sont tenus d’adhérer au plan mis en place par leur employeur. En Allemagne, au Canada et en Irlande, le caractère obligatoire ou facultatif de la participation des salariés dépend des règles du plan4.
Le plus souvent, les indépendants ne bénéficient pas de plans de retraite professionnels facultatifs, car ils n’ont pas d’employeur qui puisse en établir à leur intention. Dans certains pays, toutefois, des associations professionnelles de travailleurs indépendants peuvent mettre en place, sur une base facultative, un plan de retraite professionnel pour leurs adhérents. C’est le cas en Grèce, en Italie, en Norvège, au Portugal et au Brésil5.
D’autres options sont offertes par les employeurs aux salariés qui ne sont pas couverts par un plan professionnel facultatif en Allemagne et en Irlande. En Allemagne, les salariés qui sont obligatoirement couverts par le régime de retraite de la sécurité sociale peuvent demander à leur employeur de déduire une partie de leur salaire et de l’investir dans un plan de retraite professionnel (principe de la « conversion salariale »). En Irlande, tous les employeurs ont l’obligation de souscrire un contrat auprès d’un prestataire de comptes d’épargne-retraite individuels (CERI) afin que les salariés qui ne sont pas couverts par un plan de retraite professionnel aient tous au moins accès à un CERI standard.
Si l’affiliation automatique à un plan de retraite concerne habituellement les salariés, le plan lui‑même peut aussi être accessible aux travailleurs indépendants. Dans la plupart des systèmes à affiliation automatique, les employeurs affilient automatiquement leurs salariés à un plan de retraite. La participation des salariés reste facultative, car ils ont la possibilité de sortir du plan. En Nouvelle-Zélande (KiwiSaver), en Pologne (plans d’épargne-retraite, PPK), au Royaume-Uni et en Turquie, les employeurs sont tenus de proposer l’accès à un plan de retraite (professionnel ou individuel) et d’affilier automatiquement leurs salariés à ce plan. Au Canada (régimes de pension agréés collectifs) et aux États-Unis, les employeurs peuvent proposer de leur propre initiative un plan de retraite à affiliation automatique. De plus, au Canada, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni, les indépendants peuvent adhérer d’eux‑mêmes au système en souscrivant directement un contrat auprès d’un prestataire6. En Lituanie, tous les travailleurs de moins de 40 ans, quel que soit leur statut d’emploi, sont automatiquement affiliés à un fonds de pension par un organisme public, avec possibilité de sortie.
Les plans de retraite individuels obligatoires couvrent les salariés comme les indépendants (en totalité ou en partie) dans la plupart des pays. Dans les systèmes de retraite individuels obligatoires, la loi impose à chacun d’adhérer à un plan. Cette obligation incombe à tous les travailleurs en Estonie, en Israël, en Lettonie, en Suède et en Chine. Au Chili, parmi les indépendants, seuls ceux qui émettent des factures sont tenus de cotiser à un plan de retraite. Les indépendants sont dispensés de verser les cotisations obligatoires aux plans de retraite individuels au Danemark (ATP), au Mexique et en Indonésie. Au Danemark, toutefois, les travailleurs indépendants qui ont été couverts par le régime ATP en tant que salarié pendant trois ans au moins peuvent y rester affiliés et y cotiser d’eux‑mêmes. De la même manière, au Mexique, les indépendants qui ont fait partie du système formel peuvent continuer de cotiser à titre facultatif au régime obligatoire de l’organisme de sécurité sociale.
Dans l’ensemble des pays, tous les travailleurs ont accès à un plan de retraite individuel facultatif et peuvent en ouvrir un en souscrivant directement un contrat auprès d’un prestataire de retraite. La participation est facultative. L’accès à ces plans est généralement réservé aux personnes qui perçoivent des revenus professionnels, mais dans certains pays, il est ouvert à ceux qui ne touchent pas de revenu d’activité (Allemagne ou Chili, par exemple), et même aux enfants (Chili, Nouvelle-Zélande, République tchèque). Les adhérents peuvent généralement choisir le niveau et la périodicité de leurs cotisations. En revanche, au Japon (fonds de pension nationaux), au Portugal (régime par capitalisation public), en République slovaque (fonds de pension au titre du deuxième pilier) et en Inde (régimes APY et PM-SYM), les règles de chaque plan définissent le niveau et la périodicité des cotisations aux plans individuels facultatifs.
Certains pays proposent différents types de plans de retraite individuels facultatifs à divers types de travailleurs. Ainsi, en Belgique, en France et au Japon, les travailleurs indépendants ont accès à des plans spécifiques auxquels les salariés peuvent rarement adhérer7, 8. L’objectif est peut‑être de compenser l’existence de plans de retraite destinés aux seuls salariés, comme les plans professionnels, notamment. En Inde, le régime PM-SYM est conçu pour les travailleurs informels (dits « travailleurs non organisés »).
Critères d’admission
Certains plans fixent des critères d’admission pour limiter le nombre de personnes effectivement autorisées à y adhérer. Il peut s’agir de seuils de revenu minimum, d’un nombre minimum d’heures de travail ou d’une durée d’emploi minimum. La législation peut définir des normes d’admission minimum, de sorte qu’une fois les seuils atteints, les travailleurs peuvent avoir accès aux plans. Les employeurs et les prestataires peuvent cependant proposer des plans de retraite aux travailleurs qui ne les ont pas atteints (comme au Canada ou aux États-Unis).
Les seuils de revenu minimum restreignent l’accès des bas revenus aux plans de retraite par capitalisation. Les conséquences peuvent être plus importantes pour les salariés à temps partiel, qui peuvent avoir du mal à atteindre le seuil en raison d’un plus faible nombre d’heures travaillées pour un employeur donné. Le Graphique 3.1 montre que les seuils que doit dépasser le revenu des travailleurs pour qu’ils soient admis à adhérer à un plan de retraite représente de 25 % à 30 % du salaire moyen observé en Suisse, au Japon, au Royaume-Uni et au Canada. Ils s’élèvent à moins de 5 % du salaire moyen en Suède, au Luxembourg et en Finlande9. Aux États-Unis, les employeurs qui proposent un plan de retraite (SIMPLE ou SEP) doivent couvrir les salariés qui perçoivent une rémunération supérieure à certains seuils, même s’ils sont libres de le proposer à ceux qui ne les atteignent pas. En revanche, l’Inde a fixé un seuil de revenu maximum pour le régime PM-SYM, auquel seuls les travailleurs non organisés percevant un revenu mensuel pouvant aller jusqu’à 15 000 INR sont autorisés à participer. Les autres pays n’appliquent pas de seuil de revenu.
Les seuils de revenu minimum peuvent être conçus de telle façon que les salariés à temps partiel ne soient pas désavantagés. Aux Pays‑Bas, par exemple, le nombre d’heures de travail ne pénalise pas ces salariés lorsqu’un seuil de revenu doit être respecté pour adhérer à un plan de retraite professionnel. En effet, le salaire du travailleur à temps partiel est converti pour obtenir le salaire qui serait perçu à temps plein avant que le seuil ne soit appliqué.
Fixer un nombre minimum d’heures de travail à accomplir pour pouvoir adhérer à un plan exclut certains salariés à temps partiel des personnes admises à participer aux plans de retraite par capitalisation. Ce phénomène est plus courant dans les systèmes de retraite professionnels, comme le montre le Graphique 3.2. En Australie, outre le seuil de revenu d’activité mensuel non revalorisé qui s’applique à l’ensemble des travailleurs, les jeunes de moins de 18 ans et les personnes qui travaillent comme employé à domicile ou employé de maison (nourrice ou aide ménagère, par exemple) doivent travailler au moins 30 heures par semaine pour avoir droit aux cotisations patronales obligatoires au système Superannuation. Au Japon, les plans de retraite professionnels facultatifs fixent le seuil à 75 % des heures de travail d’un temps plein, même si pour les grandes entreprises (comptant au moins 501 salariés), celui‑ci est ramené à 20 heures par semaine lorsque le salarié (à l’exclusion des étudiants) reçoit un salaire mensuel au moins égal à 88 000 JPY et peut s’attendre à travailler sans interruption pendant un an au moins. Au Danemark, en Irlande et en Norvège, entre 8 et 9 heures de travail par semaine sont nécessaires pour pouvoir adhérer à un plan de retraite10. Les autres pays n’appliquent pas de seuil relatif au nombre d’heures de travail.
Graphique 3.1. Revenu minimum requis pour adhérer à un plan de retraite par capitalisation
En pourcentage du salaire annuel moyen
Note : Salaire annuel moyen d’un salarié en équivalent temps plein et année pleine. Les systèmes de retraite sont répartis en plusieurs catégories : professionnels (obligatoires « PO », quasi obligatoires « PQO » et facultatifs « PF »), individuels (obligatoires « IO » et facultatifs « IF ») et à affiliation automatique (plans individuels ou professionnels « AA »). Pour les États‑Unis, « SEP » correspond à Simplified Employee Pension (régime simplifié d’épargne-retraite) et « SIMPLE » à Savings Incentive Match Plans for Employees (plans d’incitation à l’épargne avec abondement). Les limites correspondent au revenu maximum que l’employeur peut exiger avant l’adhésion à un plan de retraite par capitalisation.
Source : Calculs basés sur la base de données de l’OCDE sur les salaires annuels moyens.
Graphique 3.2. Nombre minimum d’heures de travail par semaine requis pour adhérer à un plan de retraite par capitalisation
Note : Lorsque le seuil fixé est exprimé en pourcentage des heures de travail d’un temps plein (Irlande, Japon et Norvège), les calculs reposent sur l’hypothèse qu’un emploi à temps plein correspond à 40 heures de travail par semaine. Les systèmes de retraite sont répartis en plusieurs catégories : professionnels (obligatoires « PO », quasi obligatoires « PQO » et facultatifs « PF »), individuels (obligatoires « IO » et facultatifs « IF ») et à affiliation automatique (plans individuels ou professionnels « AA »).
Enfin, les critères de durée d’emploi ou de contrat minimum peuvent aussi restreindre l’accès aux plans de retraite professionnels pour les salariés temporaires. En effet, les salariés peuvent ne pas être autorisés à adhérer à un plan de retraite professionnel dès leur premier jour de travail. Les salariés temporaires risquent alors d’être les plus désavantagés, la durée de leur contrat pouvant être inférieure à la période requise. Le Graphique 3.3 montre que la durée d’emploi minimum requise pour pouvoir participer à un plan de retraite professionnel varie de 13 semaines en Suisse (pour les salariés temporaires) à 5 ans en Irlande, au Japon (prestations définies) et au Luxembourg. Il s’agit de limites supérieures. Au Japon, par exemple, la pratique courante veut que l’on retienne une durée de trois ans, et certaines entreprises autorisent les nouveaux salariés à adhérer immédiatement au plan. Cinq pays fixent la durée d’emploi minimum à un an. Aux États-Unis, une durée d’emploi d’un an est généralement imposée par les plans professionnels. Toutefois, un plan 401(k) classique peut exiger deux années d’emploi pour pouvoir bénéficier des cotisations patronales lorsque le plan prévoit une acquisition des droits immédiate. De plus, en Norvège, les travailleurs saisonniers doivent être couverts par un plan de retraite professionnel obligatoire uniquement lorsque leur activité équivaut à 20 % au moins d’un emploi en année pleine. Les autres pays ne fixent pas de critères de durée d’emploi ou de contrat minimum, ou n’ont pas de règles légales.
Graphique 3.3. Nombre minimum d’années d’emploi requis pour adhérer à un plan de retraite par capitalisation
Note : Les systèmes de retraite sont répartis en plusieurs catégories : professionnels (obligatoires « PO », quasi obligatoires « PQO » et facultatifs « PF »), individuels (obligatoires « IO » et facultatifs « IF ») et à affiliation automatique (plans individuels ou professionnels « AA »). Pour les États‑Unis, « SEP » correspond à Simplified Employee Pension (régime simplifié d’épargne-retraite). Les employés doivent être affiliés au plan SEP dès lors qu’ils ont travaillé pour l’employeur pendant au moins trois des cinq dernières années. Pour les Pays-Bas, les informations se rapportent aux travailleurs intérimaires. Pour la Suisse, elles concernent les travailleurs temporaires.
Accès effectif
Les systèmes de retraite obligatoires et quasi obligatoires parviennent généralement à des taux de participation globale supérieurs à ceux des systèmes facultatifs. Le Graphique 3.4 montre que dans la plupart des pays dotés de systèmes obligatoires, plus de 70 % de la population d’âge actif participent à un plan de retraite par capitalisation. Néanmoins, les pays où l’emploi informel est très développé (comme le Mexique) n’atteignent pas ce seuil11. À l’opposé, aucun pays pourvu d’un système facultatif n’obtient un taux de participation supérieur à 70 %. Les plans individuels facultatifs liés au système de retraite public (comme le deuxième pilier en Lituanie, en Pologne et en République slovaque) affichent des taux de participation relativement élevés, variant de 40 % à 70 %. Enfin, les taux de participation peuvent être très faibles pour les plans professionnels facultatifs (moins de 15 % en Autriche, au Luxembourg, en Espagne, au Portugal et en Grèce, par exemple). De fait, la participation à ces plans requiert la conjugaison de trois éléments : i) que l’employeur propose un plan, ii) que le salarié remplisse les conditions voulues pour y adhérer et iii) que le salarié admis à en bénéficier choisisse de participer à ce plan.
Graphique 3.4. Participation globale aux retraites par capitalisation par type de plans, 2017 ou dernière année pour laquelle des données sont disponibles
En pourcentage de la population d’âge actif
Source : Statistiques de pensions de l’OCDE au niveau mondial.
Dans les systèmes de retraite qui reposent principalement sur des plans professionnels, la participation des travailleurs indépendants est habituellement inférieure à celle des salariés. Les données sur les taux de participation aux retraites par capitalisation en fonction du statut d’emploi sont rares. La partie gauche du Graphique 3.5 fait apparaître les taux de participation aux plans de retraite facultatifs (professionnels et individuels) pour sept pays, et la partie droite la proportion de travailleurs âgés de 50 ans ou plus qui possèdent des droits ou des actifs dans le cadre d’un dispositif professionnel pour six pays. Au Danemark, aux États‑Unis, en Irlande, en Italie, au Japon, au Royaume-Uni, en Suède et en Suisse, les salariés ont plus de chances de participer à un dispositif de retraite par capitalisation que les travailleurs indépendants. Ces pays recourent principalement à des systèmes de retraite professionnels (facultatifs ou obligatoires), qui couvrent rarement les travailleurs indépendants. De plus, aux Pays-Bas, seuls quelque 20 % des indépendants ont déclaré dans une enquête que leur emploi actuel ou leur emploi précédant leur départ en retraite leur donnait droit à une pension de retraite, contre 84 % du total des salariés interrogés (Karpowicz, 2019[1]). En Australie, si la quasi‑totalité des salariés cotisent aux fonds Superannuation, seuls 27 % des travailleurs indépendants y ont cotisé en 2016-1712. Au Chili, en 2017, 86 % des salariés cotisaient régulièrement au système de retraite, contre seulement 6 % des indépendants13. Au Danemark, 81 % des salariés cotisaient à un plan de retraite professionnel ou individuel en 2017, contre 53 % des travailleurs indépendants. En outre, 66 % des indépendants ont épargné moins de 5 % de leur revenu brut au cours de l’année, les salariés n’étant que 16 % à avoir épargné aussi peu14. Enfin, il est intéressant de noter qu’une grande partie des indépendants s’attend tout de même à toucher des prestations de retraite au titre de plans professionnels obligatoires ou quasi obligatoires au Danemark (51 %), en Suède (74 %) et en Suisse (55 %), puisqu’ils ont accumulé des droits à retraite ou des actifs à cet effet dans le cadre de leurs précédents emplois salariés.
Graphique 3.5. Participation aux retraites par capitalisation par statut d’emploi
En pourcentage de la population concernée
Source : Sources nationales pour la participation aux plans de retraite facultatifs et septième vague de l’enquête SHARE pour les travailleurs âgés de 50 ans ou plus possédant des droits à retraite dans le cadre d’un dispositif professionnel (Rapport technique : utilisation des données SHARE pour évaluer l’adéquation des retraites en Europe).
Les dispositifs de retraite destinés aux travailleurs indépendants peuvent contribuer à combler l’écart de participation existant avec les salariés. En Belgique, en France et au Japon, les indépendants ont accès à des plans de retraite individuels facultatifs dédiés auxquels les salariés ne peuvent pas adhérer. De plus, en Allemagne, les retraites de base (« Rürup ») ont été conçues pour les indépendants, même si les autres contribuables peuvent aussi y participer. Le Graphique 3.5 montre qu’en Belgique, la participation aux plans facultatifs est identique pour les salariés (via les plans professionnels) et pour les indépendants (via les plans individuels dédiés). En France, 35 % des travailleurs indépendants cotisent à des plans individuels dédiés (contrats Madelin), tandis que 15 % seulement des salariés cotisent à un plan de retraite professionnel (6 % à un PERCO et 9 % à d’autres dispositifs professionnels). En Allemagne, 11.5 % des travailleurs indépendants âgés de 40 à 59 ans possèdent un contrat de retraite de base, contre 1.8 % des salariés seulement15. Au Japon, toutefois, les indépendants sont très peu nombreux à participer aux fonds de pension nationaux, qui correspondent aux plans individuels facultatifs dédiés. Le fait que la participation à ces plans devienne obligatoire après l’adhésion peut limiter leur utilisation.
Les salariés à temps partiel et temporaires participent moins aux retraites par capitalisation que les salariés à temps plein et permanents. Les taux de participation par type de contrat ne sont disponibles que pour quelques pays. Comme le montre la partie gauche du Graphique 3.6, dans les cinq pays pour lesquels des données sont disponibles, les salariés à temps partiel participent moins aux retraites par capitalisation que les salariés à temps plein. Les seuils minimum de revenu d’activité et d’heures de travail ont tendance à exclure les salariés à temps partiel de la population admise à adhérer aux plans de retraite professionnels. Les critères minimum de durée d’emploi et de contrat peuvent aussi expliquer en partie que les travailleurs temporaires participent moins aux plans de retraite professionnels que les salariés permanents, comme le montre la partie droite du Graphique 3.6.
Graphique 3.6. Participation aux retraites par capitalisation par type de contrats
En pourcentage de la population concernée
Note : Les systèmes de retraite sont répartis en plusieurs catégories : professionnels (obligatoires « PO », quasi‑obligatoires « PQO » et facultatifs « PF »), individuels (obligatoires « IO » et facultatifs « IF ») et à affiliation automatique (plans individuels ou professionnels « AA »). Pour le Royaume‑Uni, la participation correspond aux retraites professionnelles, qui englobent les plans professionnels facultatifs et les plans individuels de groupe.
Source : Chapitre 4 des OECD Pensions Outlook 2012 et sources nationales.
Niveau des cotisations
Les différentes catégories de travailleurs peuvent ne pas être soumises aux mêmes règles au regard des cotisations, qui viennent s’ajouter à des règles variables en termes d’accès, ce qui risque d’inciter certains travailleurs à moins épargner pour leur retraite que d’autres. Cette situation peut tenir au fait que les salariés et les indépendants adhèrent à des types de plans différents auxquels s’appliquent des règles diverses en matière de cotisations, ou que les règles régissant les cotisations varient selon le type de travailleurs au sein d’un même plan. On observe des différences entre les travailleurs en termes de taux et de plafonds de cotisation ainsi que de possibilité de suspendre le versement de ces cotisations.
Taux de cotisation
Les taux de cotisation minimum ou obligatoires imposés aux travailleurs indépendants sont soit égaux soit inférieurs à ceux qui sont fixés pour les salariés, lesquels peuvent partager le coût avec leur employeur. Le Graphique 3.7 fait apparaître les taux de cotisation minimum ou obligatoires qui s’appliquent aux plans de retraite qui couvrent tous les types de travailleurs. Pour les salariés, le taux de cotisation se subdivise en part individuelle et part patronale. En Islande et en Israël, les cotisations obligatoires aux retraites par capitalisation sont plus basses pour les indépendants que pour les salariés. La différence est de 4 points de pourcentage en Israël et de 3.5 points en Islande. En Chine, les salariés versent 8 % de leur salaire au régime de retraite de base des travailleurs urbains, tandis que les indépendants peuvent choisir de verser de 100 RMB à 2 000 RMB par an au régime de retraite national de base des résidents, qui est équivalent (pilier 1b). Dans les autres pays, les taux de cotisation globaux sont les mêmes pour tous les types de travailleurs. Si les indépendants doivent payer eux‑mêmes l’intégralité des cotisations, les salariés en partagent le coût avec les employeurs dans tous les pays figurant au Graphique 3.7, à l’exception du Chili et de la Lituanie.
Graphique 3.7. Taux de cotisation minimum ou obligatoires s’appliquant aux plans de retraite couvrant les salariés et les indépendants
Note : Les systèmes de retraite sont répartis en plusieurs catégories : professionnels (obligatoires « PO », quasi‑obligatoires « PQO » et facultatifs « PF »), individuels (obligatoires « IO » et facultatifs « IF ») et à affiliation automatique (plans individuels ou professionnels « AA »). Les segments hachurés correspondent aux cas où le taux de cotisation ne peut pas être scindé précisément en part salariale et en part patronale.
Le fait de ne pas appliquer les mêmes critères à divers types de travailleurs pour les cotisations aux plans de retraite par capitalisation obligatoires peut conduire à des différences de rémunération effectivement perçue. Cela peut aussi créer une incitation à développer les prestations de services dans le cadre de dispositifs de type « indépendant » (sous-traitants, par exemple) et non à travers une relation d’emploi avec des salariés. Lorsque le taux de cotisation global des salariés, qui englobe la cotisation salariale et la cotisation patronale, est supérieure à celle des travailleurs indépendants, ceux-ci perçoivent, toutes choses égales par ailleurs, une rémunération effective plus importante. Fournir des services à travers ce type de dispositif peut sembler plus intéressant, car il peut en découler un revenu effectif plus élevé ou un coût de l’emploi plus bas, ce qui permet d’investir davantage ou de réduire les prix, et donc peut‑être de gagner des parts de marché. Malheureusement, cela peut aussi engendrer un risque accru de recul plus marqué du niveau de vie lors du départ en retraite, lorsque les travailleurs n’épargnent pas spontanément davantage dans le cadre d’un plan de retraite facultatif. Fixer, pour les salariés et les indépendants, le même taux de cotisation global dans les systèmes de retraite obligatoires garantit à l’ensemble des travailleurs le même taux de remplacement à leur départ en retraite. Certaines catégories de travailleurs indépendants peuvent éprouver des difficultés, toutefois, à payer l’équivalent des cotisations patronales et salariales, en particulier lorsqu’ils perçoivent un revenu d’activité bas et fluctuant.
Dans les systèmes facultatifs, la perspective de bénéficier de cotisations patronales incite les salariés à cotiser eux‑mêmes aux retraites par capitalisation. Ce type d’incitation n’existe pas pour les travailleurs indépendants, qui risquent donc de moins cotiser à des systèmes facultatifs. Les salariés peuvent de fait tirer avantage des cotisations patronales dans le cadre de plans professionnels, voire individuels (les employeurs ont ainsi la possibilité de cotiser au plan de retraite individuel facultatif de leurs salariés en Estonie, en Finlande, en Islande et en République tchèque). Dans les systèmes facultatifs où les salariés peuvent décider de participer ou non à un plan de retraite proposé par leur employeur, les cotisations patronales peuvent créer une incitation à y adhérer, car seuls les salariés qui décident de s’y affilier ont droit aux cotisations patronales. Les études consacrées à ce sujet montrent qu’aux États-Unis, l’existence d’un abondement de l’employeur aux plans de retraite professionnels tire la participation à la hausse (Choi, 2015[2] ; Madrian, 2013[3]). On n’observe aucune incitation de ce type pour les travailleurs indépendants. Lorsqu’ils cotisent à un plan facultatif, mais qu’ils ne prennent pas aussi en charge la part patronale des cotisations, les indépendants auront accumulé moins d’actifs à leur départ en retraite et ils percevront des prestations inférieures.
Plafonds de cotisation
Les plafonds de cotisation peuvent aussi influer sur le niveau des cotisations, même si la plupart des pays n’établissent pas de différence entre les divers types de travailleurs. On trouvera au Tableau 3.2 une liste des pays classés selon que le plafond de cotisation est identique ou différent pour les salariés et les indépendants. Les cotisations aux dispositifs de retraite par capitalisation sont généralement plafonnées, notamment lorsqu’elles peuvent être déduites du revenu imposable des personnes physiques. Même si les individus et les employeurs ne cotisent pas toujours à hauteur du montant maximum, le plafond détermine le niveau de cotisation maximum et peut, au final, influer sur le revenu futur au titre de la retraite. La majorité des pays fixent le même plafond de cotisation pour toutes les catégories de travailleurs. En d’autres termes, le plafond global appliqué aux cotisations salariales et patronales est le même que celui qui est valable pour les cotisations versées par les indépendants seuls.
Tableau 3.2. Différence de plafonds de cotisation globaux entre les salariés et les indépendants
Note : La Nouvelle-Zélande et la Turquie n’ont pas de plafond de cotisation. Les pays suivis d’un * ont établi un plafond distinct ou n’en ont pas fixé pour les cotisations patronales. Au Portugal, il n’existe pas de distinction a priori entre les salariés et les indépendants, mais les plafonds de cotisation dépendent des règles du plan et peuvent varier selon les travailleurs.
Dans certains pays, le plafond relatif aux cotisations versées par ou pour le compte des salariés est plus élevé que le celui fixé pour les indépendants. Dans le cas de la Corée, de la Finlande, de l’Irlande, du Luxembourg, de la Norvège, de la Pologne, de la République tchèque et du Brésil, deux plafonds différents s’appliquent aux cotisations salariales/individuelles et aux cotisations patronales. Si le plafond peut être le même pour les cotisations individuelles de tous les travailleurs quels qu’ils soient, la possibilité qu’ont les salariés de bénéficier également des cotisations patronales relève leur plafond global par rapport aux indépendants. Ainsi, au Luxembourg, chaque travailleur peut cotiser à un plan individuel facultatif à concurrence de 3 200 EUR. Cela étant, les salariés peuvent aussi bénéficier de cotisations patronales dans le cadre d’un plan professionnel, dans la limite de 20 % de leur rémunération ordinaire. Dans le cas de la Chine, les salariés et les indépendants ont accès à des plans différents, auxquels s’appliquent des plafonds de cotisation différents.
Enfin, en Belgique, en France, au Japon et en Suisse, les indépendants peuvent cotiser davantage à certains plans de retraite par capitalisation que les salariés. En Belgique, les salariés qui ne sont pas couverts par un plan de retraite professionnel ainsi que les travailleurs indépendants ont accès aux plans de retraite connus sous le nom de « pensions libres complémentaires ». Le plafond fixé pour les salariés correspond au plus élevé des deux montants suivants : 1 600 EUR, ou 3 % du salaire brut perçu deux années auparavant. Les indépendants, en revanche, peuvent cotiser à hauteur de 8.17 % de leurs revenus professionnels, ou de 3 187.04 EUR si ce chiffre est plus élevé. En France, la cotisation globale des salariés aux plans professionnels est limitée à 8 % de 8 plafonds annuels de la sécurité sociale. Les travailleurs indépendants enregistrant des bénéfices imposables élevés peuvent cotiser à concurrence de 10 % de 8 plafonds annuels de la sécurité sociale, auxquels s’ajoutent 15 % de 7 plafonds annuels de la sécurité sociale dans les contrats Madelin. Au Japon, les indépendants bénéficient d’un plafond global (816 000 JPY) supérieur à celui des salariés qui se voient proposer un plan professionnel par leur employeur (soit 660 000 JPY pour un plan professionnel et un plan individuel, quels qu’ils soient). Le montant relativement plus élevé du plafond imposé aux indépendants peut servir à compenser le fait qu’ils sont exclus du régime de retraite public lié à la rémunération. Enfin, en Suisse, les travailleurs indépendants peuvent cotiser à des plans individuels à hauteur de 20 % de leur revenu imposable dans la limite de 34 128 CHF, contre 6 826 CHF seulement pour les salariés, afin de tenir compte du fait que les indépendants sont pas tenus de cotiser à des plans professionnels16.
Suspension des cotisations
La possibilité de suspendre le paiement des cotisations passe pour être plus facilement accordée aux indépendants qu’aux salariés. Cette suspension influe aussi sur le montant total des cotisations versées pendant la vie active. En règle générale, le paiement des cotisations aux plans de retraite professionnels ne peut être interrompu pendant la période d’emploi, alors que les travailleurs peuvent souvent décider librement d’augmenter, de diminuer ou de cesser leur versement à tout moment dans le cadre des plans de retraite individuels. Si cette souplesse dans le calendrier de versement des cotisations peut être la bienvenue pour certaines catégories de travailleurs, en particulier ceux dont le revenu d’activité est instable, elle soulève aussi des préoccupations en termes d’adéquation lorsque les personnes concernées ne majorent pas leurs cotisations après coup pour combler leur retard.
Montant des revenus au titre de la retraite
Certaines caractéristiques des dispositifs par capitalisation en termes de conception peuvent avoir des répercussions variées sur le montant des revenus au titre de la retraite de diverses catégories de travailleurs. Lorsqu’une période d’acquisition des droits est définie, dans les régimes professionnels notamment, les travailleurs qui participent et cotisent aux retraites par capitalisation peuvent, en cas de changement d’emploi, perdre une partie de leurs droits (plans à prestations définies) ou la part de leurs actifs (plans à cotisations définies) qui est liée aux cotisations patronales. De plus, les fonds accumulés risquent de diminuer lorsque les travailleurs changent d’emploi (absence de portabilité) ou lorsqu’ils peuvent avoir accès à leurs avoirs avant l’âge de la retraite (accès anticipé), ce qui influe au final sur leurs revenus futurs au titre de la retraite.
Période d’acquisition des droits
En adhérant à un plan de retraite professionnel, les salariés ne commencent pas nécessairement à constituer des droits à retraite ou à accumuler des actifs à cette fin dès le premier jour. Certains plans appliquent une période d’acquisition des droits, qui correspond au laps de temps pendant lequel une personne doit adhérer au plan (c’est‑à‑dire y cotiser ou bénéficier de cotisations faites en son nom) avant d’acquérir la pleine propriété des droits en cours de constitution ou des actifs qui s’accumulent dans le cadre de ce plan. Cette période d’acquisition vient s’ajouter au nombre d’années d’emploi que le travailleur doit avoir effectué avant d’adhérer au plan (Graphique 3.3). Si les cotisations salariales sont immédiatement acquises dans l’ensemble des pays et pour tous les types de plans, ce n’est pas toujours le cas pour les cotisations patronales. Cela peut pénaliser les travailleurs temporaires et ceux qui changent souvent d’emploi, y compris entre les secteurs formel et informel, car ils risquent de ne pas travailler pour l’employeur suffisamment longtemps pour acquérir ces cotisations, qui seraient alors perdues.
Dans une majorité de pays, les cotisations patronales aux plans de retraite professionnels sont immédiatement acquises par les salariés. À l’exception de la Norvège, l’acquisition immédiate est la règle pour les plans de retraite professionnels obligatoires et quasi obligatoires17. L’acquisition immédiate des cotisations patronales s’applique aussi aux plans facultatifs en Autriche (assurance directe et assurance professionnelle de groupe), en Belgique, au Canada (compétence fédérale), en Espagne, en Grèce (fonds d’assurance professionnels), en Italie, au Japon (plans d’entreprise à cotisations définies), en Lettonie, en Nouvelle-Zélande (KiwiSaver), en Pologne, au Royaume-Uni, en Slovénie, en Afrique du Sud et en Inde (système de retraite national).
La durée maximum de la période d’acquisition des droits appliquée aux cotisations patronales dans chaque plan professionnel varie fortement d’un pays à l’autre. Comme le montre le Graphique 3.8, elle est d’un an seulement en Norvège pour les salariés du secteur privé et de deux ans au Chili et en Irlande. Une période d’acquisition de trois ans au plus s’applique en Allemagne, en Autriche (fonds de pension et plans provisionnés), en Grèce (assurance retraite de groupe), en Hongrie, au Luxembourg, en Norvège (pour les salariés du secteur public) et en Indonésie. Aux États-Unis, les plans de retraite professionnels peuvent prévoir une acquisition des droits « en bloc » ou « graduelle »18. Ainsi, pour les plans 401(k), l’acquisition en bloc implique que les droits sont acquis à 100 % après trois ans de participation au plus. Dans le cadre de l’acquisition graduelle, 20 % des cotisations patronales sont acquises au bout de 2 ans, 40 % de 3, 60 % de 4, 80 % de 5, et 100 % de 619. Enfin, en Autriche (fonds de soutien), en France (retraites dites « article 39 ») et en Norvège (plans AFP), les salariés n’acquièrent pleinement les droits constitués dans leur plan professionnel à prestations définies que lorsqu’ils quittent l’employeur pour prendre leur retraite. En d’autres termes, la totalité des droits sont perdus lorsque le salarié change d’employeur ou cesse toute activité avant l’âge de la retraite défini dans les règles du plan. Cela pèse sur la mobilité de la main‑d’œuvre.
Graphique 3.8. Durée maximum de la période d’acquisition des droits appliquée aux cotisations patronales aux plans de retraite professionnels
Note : Ce graphique représente le maximum autorisé et les employeurs peuvent choisir de fixer une période d’acquisition des droits inférieure. Les segments hachurés correspondent à une acquisition graduelle. Pour les États‑Unis, les chiffres correspondent aux plans 401(k) traditionnels. Des règles différentes s’appliquent aux plans à prestations définies et de protection (safe harbour). Les systèmes de retraite sont répartis en plusieurs catégories : professionnels (obligatoires « PO », quasi‑obligatoires « PQO » et facultatifs « PF »), individuels (obligatoires « IO » et facultatifs « IF ») et à affiliation automatique (plans individuels ou professionnels « AA »).
Dans l’Union européenne, la période d’acquisition des droits ne peut dépasser trois ans pour les travailleurs qui partent s’installer dans un autre État membre. La directive « portabilité » de l’UE (ou « Directive relative aux prescriptions minimales visant à accroître la mobilité des travailleurs entre les États membres en améliorant l'acquisition et la préservation des droits à pension complémentaire ») limite à trois ans la période cumulée totale lorsqu'un délai d'attente et une période d'acquisition minimum sont appliqués par des plans de retraite professionnels. Toutefois, la Directive mentionne uniquement les travailleurs « sortants », c’est‑à‑dire les adhérents d’un plan qui s’installent dans un autre État membre. Aucune règle européenne ne régit la période d’acquisition des droits maximum pour ceux qui restent dans un État membre donné. Néanmoins, il est prévu que les pays ne fassent pas de différence entre les travailleurs mobiles et non mobiles dans l’application de la Directive, de telle sorte que l’ensemble des travailleurs couverts par un plan de retraite professionnel doivent travailler trois ans maximum pour leur employeur avant d’acquérir des droits.
Portabilité des droits à retraite et des actifs
Les questions liées à la portabilité des droits à retraite et des actifs correspondants se posent essentiellement pour les plans professionnels et peuvent avoir des conséquences néfastes pour les travailleurs qui changent fréquemment d’emploi, et notamment les salariés en contrat temporaire. Lorsqu’ils changent d’employeur, les adhérents à un plan de retraite professionnel qui leur a été proposé par leur ancien employeur peuvent rarement continuer d’y cotiser. De plus, le nouvel employeur peut ne pas offrir de plan professionnel, et les travailleurs risquent donc de cesser d’épargner pour leur retraite. Lorsque le nouvel employeur propose un plan, il n’est pas toujours possible de fusionner le plan précédent et le plan actuel, notamment pour les dispositifs à prestations définies, de sorte que les salariés peuvent se retrouver avec de multiples comptes de retraite inactifs hérités de leurs emplois antérieurs. Inversement, la portabilité des systèmes de retraite principalement fondés sur des plans individuels est, par définition, totale. Les plans de retraite individuels peuvent suivre les adhérents tout au long de leur carrière et accepter toutes les cotisations, quel que soit l’employeur et le type de travail accompli.
Dans la plupart des pays, les travailleurs ont la possibilité de maintenir les droits et actifs qu’ils ont accumulés dans le plan professionnel de leur employeur précédent ou de les transférer vers celui de leur nouvel employeur lors du changement d’emploi. Le Tableau 3.3 répertorie les options proposées aux travailleurs pour leurs droits et leurs actifs dans le cadre d’un plan professionnel. Dans la majorité des pays, il est possible de maintenir les droits différés et les actifs dans le plan ou de les transférer vers un nouveau plan professionnel. Seules la Corée et la Turquie ne proposent aucune de ces options, et un salarié qui quitte son emploi avant d’avoir atteint l’âge de la retraite peut recevoir un capital au titre de ses années d’activité. En Turquie, les salariés peuvent aussi transférer leurs actifs vers un plan individuel. Au Canada et au Japon, les travailleurs peuvent commencer à percevoir un revenu de retraite dans le cadre de leur plan professionnel lorsqu’ils quittent un employeur, même si cela se produit avant l’âge de la retraite.
Tableau 3.3. Options proposées pour les droits à retraite des plans professionnels en cas de changement d’emploi
Note : Les systèmes de retraite sont répartis en plusieurs catégories : professionnels (obligatoires « PO », quasi‑obligatoires « PQO » et facultatifs « PF »), individuels (obligatoires « IO » et facultatifs « IF ») et à affiliation automatique (plans individuels ou professionnels « AA »).
Le transfert des droits constitués dans le cadre de dispositifs professionnels vers des plans individuels est plus rarement autorisé. Lorsqu’un salarié cesse de travailler pour un employeur, les droits et les actifs accumulés dans un dispositif professionnel peuvent être transférés vers un plan de retraite individuel au Canada, au Chili, au Danemark, en Espagne, aux États-Unis, en France, en Irlande, en Italie, au Japon, en Pologne, au Portugal, au Royaume-Uni, en Turquie, en Indonésie et en Afrique du Sud. Au Canada, ce type de transfert est possible uniquement vers des plans individuels immobilisés, dont les avoirs ne peuvent guère être utilisés à d’autres fins que le service d’une pension de retraite. Au Danemark, seuls les travailleurs indépendants ont le droit de transférer vers un plan individuel les droits à retraite constitués en tant que salarié. Au Japon, les droits relatifs aux plans à prestations définies et à cotisations définies peuvent être transférés vers le plan individuel à cotisations définies de l’Association nationale des fonds de pension (ANFP).
Dans certains pays, les anciens salariés peuvent racheter les droits constitués d’un faible montant. En Allemagne, en Australie, en Autriche, au Luxembourg, aux Pays-Bas et en Suisse, ces sommes sont directement versées aux personnes concernées, et non conservées en tant que droits différés ou transférées vers un autre plan (Tableau 3.3). Cela peut notamment éviter que les frais de gestion n’engloutissent la totalité des actifs en cas de maintien des actifs dans le plan. Au Royaume-Uni, les salariés qui quittent leur employeur après moins de deux années d’activité peuvent prétendre à un remboursement de leurs cotisations. Cela concerne plus probablement les travailleurs temporaires. Aux États-Unis, les employeurs peuvent contraindre les employés sortants à retirer leurs avoirs du plan lorsqu’ils sont inférieurs à 1 000 USD. Au Brésil et en Indonésie, les salariés peuvent se voir rembourser leurs cotisations, majorées des intérêts. En Suisse, les travailleurs peuvent toucher les droits qu’ils ont acquis sous forme de capital dès lors qu’ils créent une activité d’indépendant et qu’ils ne sont plus couverts par le système de retraite professionnel obligatoire.
Lorsqu’ils changent d’emploi, les travailleurs peuvent continuer de cotiser au même plan professionnel dans plusieurs pays. Dans les systèmes de retraite professionnels qui s’articulent notamment autour de conventions collectives (de branche), un salarié qui part travailler chez un employeur couvert par la même convention collective conserve le même fonds de pension, et la portabilité est automatique. C’est le cas en Australie, en Belgique, au Danemark, aux États-Unis, en Finlande, en Islande, aux Pays-Bas, en Suède, et en Afrique du Sud. En l’absence de conventions collectives, il est néanmoins possible de continuer de cotiser au même plan en Australie, en Autriche (sauf pour les plans provisionnés et les fonds de soutien), au Canada (RPAC), en France, en Grèce, au Royaume-Uni et au Brésil. Au Royaume-Uni, notamment, ceux qui optent pour le travail indépendant peuvent recourir au National Employment Saving Trust (NEST). Aux Pays-Bas, les travailleurs indépendants peuvent être autorisés à continuer de cotiser d’eux‑mêmes au plan auquel ils ont adhéré en tant que salarié pendant les dix ans qui suivent la fin de la relation d’emploi.
Accès anticipé aux avoirs
La souplesse d’accès aux avoirs accumulés dans les dispositifs par capitalisation avant l’âge de la retraite devrait être limitée à des circonstances exceptionnelles, car elle réduit les revenus futurs au titre de la retraite. Néanmoins, les travailleurs dont le revenu d’activité est instable et fluctuant peuvent envisager favorablement cette option et être davantage enclins à participer à ces dispositifs lorsqu’ils se voient offrir la possibilité de retirer leurs avoirs pour faire face à des imprévus. Malheureusement, cela soulève des questions quant à l’adéquation de leurs revenus au titre de la retraite, car ils ne compensent pas toujours après coup les avoirs qui ont été débloqués par anticipation.
Les conditions les plus couramment requises pour bénéficier d’un accès anticipé sont l’acquisition d’un domicile ou son entretien, l’atteinte d’un âge/d’une durée d’adhésion donné(e) et une invalidité. La propriété immobilière est considérée dans de nombreux pays comme un moyen de parvenir à la sécurité financière pendant la retraite, et elle est donc considérée comme un atout pour la retraite20. Comme le montre le Tableau 3.4, 15 des pays analysés permettent aux individus de retirer ou d’emprunter de l’argent dans le cadre de certains plans de retraite pour acquérir un domicile ou l’entretenir. Vingt pays limitent les retraits à ceux qui atteignent un âge ou une durée d’adhésion donné(e), reconnaissant ainsi que les plans de retraite constituent par nature une épargne à long terme. Ces conditions concernent plus souvent les plans de retraite individuels que les plans professionnels. Dans certains cas, les retraits peuvent être effectués à tout moment, mais l’âge ou la durée d’adhésion minimum déterminent le moment à partir duquel ces retraits sont exonérés d’impôts. L’âge requis varie de 40 ans en Autriche à 62 ans en Allemagne (pour les plans Riester et les régimes de base) et la durée d’adhésion exigée de 5 ans au Mexique à 10 ans en Autriche, en Espagne, en Hongrie, en République slovaque, en Inde (selon l’âge d’entrée et le secteur) et en Indonésie. Ces deux critères se conjuguent en Estonie, au Japon, au Luxembourg et en Turquie. Enfin, les membres qui souffrent d’une invalidité, de façon temporaire ou provisoire, peuvent retirer leurs avoirs par anticipation dans 17 pays21. Cette possibilité est plus fréquente pour les plans de retraite individuels facultatifs.
Tableau 3.4. Pays autorisant un accès anticipé aux avoirs par type de conditions
Note : Les systèmes de retraite sont répartis en plusieurs catégories : professionnels (obligatoires « PO », quasi‑obligatoires « PQO » et facultatifs « PF »), individuels (obligatoires « IO » et facultatifs « IF ») et à affiliation automatique (plans individuels ou professionnels « AA »). Le cas de figure où les sommes retirées du plan de retraite doivent être remboursées dans un délai donné est désigné par le terme « prêt ».
Les périodes de vulnérabilité peuvent aussi donner droit à un accès anticipé aux avoirs. Les personnes souffrant d’une maladie incurable, dont l’espérance de vie est diminuée par un handicap physique ou mental, ou ayant une capacité de travail réduite en raison d’un accident ou d’une maladie se voient offrir cette possibilité dans 13 pays, principalement dans le cadre de systèmes facultatifs. Devoir faire face à des difficultés financières, au chômage (de longue durée, le plus souvent) ou à des dépenses exceptionnelles pour des raisons médicales ou afin de financer les funérailles d’un parent proche figurent aussi parmi les conditions dans lesquelles les travailleurs peuvent avoir accès à leurs avoirs dans certains pays. Les autres motifs autorisés – frais de mariage, dépenses de formation ou d’éducation ou déménagement à l’étranger – sont moins courants. La Suisse est le seul pays qui permette aux adhérents de toucher la totalité de leurs droits acquis dans le cadre de leur régime de retraite professionnel obligatoire sous forme de capital en cas de création d’une activité d’indépendant.
Les adhérents peuvent aussi avoir accès à leurs avoirs avant l’âge de la retraite sous forme de prêts. Les fonds de pension ont le droit de leur en accorder dans 13 pays. Ces prêts peuvent être destinés à l’achat d’un bien immobilier (comme au Canada, en Islande, au Mexique, en Pologne et en Afrique du Sud) ou obéir à tout autre motif22. En Suisse, les membres des plans professionnels peuvent donner en garantie leur droit aux prestations futures en cours de constitution ou une somme limitée au montant de leurs droits acquis afin de financer l’achat d’une résidence principale pour leur usage personnel, ou de rembourser un prêt hypothécaire relatif à cette résidence. Les actifs de retraite peuvent aussi être utilisés comme garantie au Royaume-Uni.
Conclusion
Ce chapitre a montré que les travailleurs qui occupent des formes d’emploi atypiques, c’est‑à‑dire les salariés atypiques (à temps partiel et/ou temporaires) et les travailleurs indépendants, participent moins aux retraites par capitalisation que les salariés permanents à temps plein. Cette situation est due à quatre facteurs principaux :
Les travailleurs indépendants n’ont pas de couverture obligatoire dans certains systèmes de retraite par capitalisation. Le caractère obligatoire ou facultatif de l’affiliation influe notablement sur les taux de participation. Les systèmes de retraite obligatoires et quasi obligatoires enregistrent des taux de participation globaux supérieurs à ceux des dispositifs facultatifs. Néanmoins, l’obligation d’adhérer au système de retraite par capitalisation n’est pas toujours étendue aux travailleurs indépendants. Ainsi, ces derniers ne sont pas obligatoirement couverts par de tels régimes en Australie, au Danemark, au Mexique, en Norvège, aux Pays‑Bas et en Suisse.
Dans les systèmes de retraite reposant principalement sur des plans professionnels, la participation des travailleurs indépendants est généralement moins élevée que celle des salariés, l’accès à ces plans nécessitant une relation d’emploi ou professionnelle entre les travailleurs et l’entité à l’initiative du plan. Les dispositifs de retraite destinés aux travailleurs indépendants, comme ceux qui existent en Belgique et en France, peuvent néanmoins contribuer à combler l’écart de participation existant avec les salariés.
Dans la plupart des pays dotés de régimes à affiliation automatique, les travailleurs indépendants ne sont pas automatiquement affiliés à un plan de retraite, sauf en Lituanie. Au Canada, en Nouvelle‑Zélande et au Royaume-Uni, les indépendants peuvent adhérer d’eux‑mêmes au système en souscrivant directement un contrat auprès d’un prestataire.
Certains plans fixent des critères d’admission pour limiter le nombre de personnes effectivement autorisées à y adhérer, ce qui porte notamment préjudice aux salariés à temps partiel et temporaires. Il peut s’agir de seuils de revenu minimum (comme au Canada, au Japon, au Royaume-Uni et en Suisse), d’un nombre minimum d’heures de travail (en Australie, en Corée et au Japon, par exemple) ou d’une durée d’emploi minimum (en Irlande, au Japon et au Luxembourg, notamment). Ces critères restreignent l’accès des salariés à temps partiel et temporaires aux plans de retraite professionnels.
Dans la plupart des pays, les taux de cotisation obligatoires aux systèmes obligatoires par capitalisation, ainsi que les taux de cotisation minimum et les plafonds de cotisation globaux des systèmes facultatifs sont les mêmes pour toutes les catégories de travailleurs. Dans certains pays, toutefois, les indépendants doivent moins cotiser que les salariés ou ne sont pas autorisés à épargner, au total, autant que les salariés (qui peuvent aussi bénéficier de cotisations patronales). Ainsi, en Islande et en Israël, les travailleurs indépendants sont soumis à un taux de cotisation obligatoire inférieur à celui des salariés. Dans d’autres pays, les indépendants jouissent de fait de plafonds de cotisation plus élevés dans certains dispositifs de retraite, probablement pour tenir compte du fait qu’ils ne peuvent pas participer à des plans professionnels, ne bénéficient pas de cotisations patronales et, parfois, cotisent moins aux régimes de retraite publics.
Plusieurs caractéristiques en termes de conception ont des répercussions négatives sur le montant des revenus au titre de la retraite des travailleurs qui occupent des formes d’emploi atypiques :
Les périodes d’acquisition des droits pénalisent les travailleurs qui changent d’emploi fréquemment. Si les cotisations versées par les travailleurs eux‑mêmes sont immédiatement acquises dans tous les types de dispositifs de retraite par capitalisation, les salariés ne commencent pas toujours à acquérir la propriété des cotisations de leur employeur dès le premier jour d’adhésion à un plan. Les salariés temporaires peuvent perdre le bénéfice des cotisations patronales lorsque la durée de leur contrat de travail est inférieure à la période d’acquisition des droits. Certains régimes prévoient une période d’acquisition maximum de trois ans en Allemagne, en Autriche, en Grèce, en Hongrie et en Norvège.
Le manque de portabilité des droits à retraite et des actifs accumulés dans les dispositifs professionnels a des répercussions sur les travailleurs qui changent fréquemment d’emploi. Dans la majorité des pays, les travailleurs ont la possibilité de maintenir les droits constitués et les actifs accumulés dans le plan professionnel de leur ancien employeur ou de les transférer vers celui de leur nouvel employeur lorsqu’ils changent d’emploi. Dans les systèmes de retraite professionnels qui s’articulent autour de conventions collectives (de branche), un salarié qui part travailler chez un employeur couvert par la même convention collective conserve le même fonds de pension, et la portabilité est automatique, comme en Australie, en Belgique, au Danemark, aux États‑Unis, en Finlande, en Islande, aux Pays‑Bas et en Suède. Lorsque les droits à retraite peuvent être rachetés en cas de sortie d’un plan professionnel avant la retraite, certains travailleurs peuvent quitter le système, mais cela est généralement limité aux sommes peu importantes, comme en Allemagne, en Australie, en Autriche, aux États-Unis, au Luxembourg, aux Pays‑Bas et en Suisse.
La souplesse d’accès aux avoirs accumulés dans les dispositifs par capitalisation avant l’âge de la retraite peut lever un obstacle à la participation des travailleurs qui perçoivent un revenu d’activité instable et fluctuant, mais soulève des questions quant à l’adéquation de leurs revenus au titre de la retraite. Les conditions les plus couramment requises pour bénéficier d’un accès anticipé sont l’acquisition d’un domicile ou son entretien, l’atteinte d’un âge/d’une durée d’adhésion donné(e) et une invalidité. Elles peuvent être trop accommodantes et faire courir aux individus le risque de subir un recul de leur niveau de vie lors de leur départ en retraite.
Les pays désireux de renforcer ou de développer le rôle du système de retraite par capitalisation pour les travailleurs atypiques et de leur proposer des plans complémentaires afin qu’ils épargnent pour leur retraite doivent ajuster la conception de ces plans. Se rapprocher plus encore des Principes fondamentaux de réglementation des pensions privées de l’OCDE, en particulier des Principes fondamentaux 8 et 10, pourrait aider certains pays à se doter d’un système de retraite par capitalisation plus inclusif, qui ne pénalise pas une proportion croissante de la main‑d’œuvre (OCDE, 2016[4]).
Les responsables politiques devraient veiller à empêcher que les travailleurs occupant des formes d’emploi atypiques ne soient exclus de la participation aux plans. La réglementation devrait garantir un accès non discriminatoire aux plans de retraite professionnels. Cela implique de limiter l’utilisation de critères d’admission basés sur le salaire, les heures de travail, la durée d’emploi et le type de contrat, ou de les supprimer (Principe fondamental 8). Un principe équivalent s’applique aux plans individuels, qui devraient être accessibles à tous (Principe fondamental 10).
Les périodes d’acquisition des droits devraient être réduites au minimum pour permettre aux travailleurs de constituer des droits dès que possible. Si les droits dérivés des cotisations des adhérents devraient être acquis immédiatement, les périodes d’acquisition des droits applicables aux cotisations patronales pourraient être supprimées ou rester brèves. Les pratiques ayant pour effet de saper fortement la constitution de droits et les droits acquis ne devraient pas non plus être autorisées (Principe fondamental 8). Cela concerne tout particulièrement les plans de retraite qui servent des prestations aux seuls adhérents qui travaillent pour l’employeur à l’initiative du plan jusqu’à l’âge de la retraite.
Enfin, les pays devraient limiter le nombre de personnes qui quittent le système de retraite par capitalisation en raison d’un changement d’emploi ou des possibilités de retrait anticipé. Les responsables politiques devraient favoriser la portabilité des droits à retraite et des actifs accumulés à cette fin, en autorisant les personnes qui changent d’emploi à maintenir leur épargne dans le même dispositif, ou à transférer leurs droits acquis vers le plan de leur employeur actuel ou vers des dispositifs similaires (Principe fondamental 8). La souplesse d’accès aux avoirs accumulés dans les dispositifs par capitalisation avant l’âge de la retraite devrait être limitée à des circonstances exceptionnelles, car elle réduit les revenus futurs au titre de la retraite.
Des travaux ultérieurs permettront d’évaluer différentes approches en vue d’encourager les travailleurs atypiques à épargner pour leur retraite, en tenant compte du rôle que joue déjà le système par répartition. Compte tenu de l’hétérogénéité de cette population, des solutions différentes peuvent être nécessaires. De plus, il convient de s’intéresser aux performances et aux coûts, de telle sorte que les travailleurs en général ne soient pas dissuadés de constituer une épargne dans des dispositifs de retraite par capitalisation.
Références
[5] ATP (2019), « Selvstændiges pensionsindbetalinger er faldet », Faktum 190, https://www.atp.dk/sites/default/files/faktum_190_september.pdf.
[2] Choi, J. (2015), « Contributions to defined contribution pension plans », Annual Review of Financial Economics, vol. 7/1, pp. 161-178.
[1] Karpowicz, I. (2019), « Self-Employment and Support for the Dutch Pension Reform », IMF Working Paper WP/19/64.
[3] Madrian, B. (2013), « Matching contributions and savings outcomes: A behavioral economics perspective », dans Matching Contributions for Pensions : A Review of International Evidence, Banque mondiale, http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-9492-2.
[4] OCDE (2016), Principes fondamentaux de réglementation des pensions privées, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0429.
Notes
← 1. L’analyse couvre l’ensemble des pays de l’OCDE, ainsi que certains pays du G20 non membres de l’OCDE.
← 2. Ce projet bénéficie de la collaboration avec la DG Emploi, affaires sociales et inclusion de la Commission européenne.
← 3. En Finlande, le régime de retraite obligatoire lié à la rémunération destiné aux travailleurs indépendants (YEL) est financé par répartition et n’est donc pas pris en compte dans cette analyse.
← 4. Pour le Canada, l’analyse porte essentiellement sur les Régimes de pension agréés (RPA) sous réglementation fédérale et sur la législation fédérale relative aux Régimes de pension agréés collectifs (RPAC). Chaque province a adopté une législation sur les normes de prestation de pension pour les RPA sous réglementation provinciale. La province de Québec a mis en place des RPAC connus sous le nom de Régimes volontaires d'épargne-retraite (RVER).
← 5. Aux États‑Unis, le ministère du Travail a publié un règlement définitif qui étendrait l’accès aux plans de retraite multi‑employeurs aux petits employeurs et aux travailleurs indépendants.
← 6. Au Royaume-Uni, les salariés gagnant moins de 10 000 GBP par an ne sont pas affiliés automatiquement au plan par leur employeur, mais ils peuvent y adhérer de leur propre initiative.
← 7. En Allemagne, les retraites de base sont destinées aux travailleurs indépendants, mais les autres contribuables ont tous la possibilité d’y participer.
← 8. En France, en vertu de la Loi PACTE, les plans réservés aux indépendants (contrats Madelin) seront fermés à partir du 1er octobre 2020. Les nouveaux plans d’épargne‑retraite individuels accessibles à tous à compter du 1er octobre 2019 présentent la plupart des caractéristiques des contrats Madelin pour ceux qui y adhèrent en tant qu’indépendant.
← 9. Dans le cas du Chili, le seuil correspond au revenu en-dessous duquel les travailleurs indépendants qui émettent des factures ne sont plus tenus de cotiser (mais ils peuvent continuer de cotiser d’eux‑mêmes).
← 10. Aux États‑Unis, les employeurs sont autorisés à exclure les salariés à temps partiel. Le nombre d’heures de travail est aussi soumis à une limite, mais sur une année complète. En général, un salarié doit être autorisé à participer à un plan de retraite à régime fiscal préférentiel dès lors qu’il a atteint l’âge de 21 ans et qu’il a travaillé pendant un an au moins, ce qui correspond à 1 000 heures de travail sur l’année, soit approximativement 19 heures par semaine.
← 11. La Corée est aussi très loin de ce seuil, car l’obligation faite aux employeurs de proposer un dispositif de retraite à leurs salariés peut être satisfaite au seul moyen d’un régime d’indemnités de fin de contrat.
← 12. Cette situation tient en partie au fait qu’il existe une exonération de l’impôt sur les plus‑values sans limite dans le temps, à hauteur de 500 000 AUD, lorsqu’une personne reverse le produit de la vente d’une entreprise individuelle ou d’une part dans une société en nom collectif dans un fonds Superannuation individuel ou autogéré agréé.
← 13. Ce chiffre se rapporte aux travailleurs indépendants qui cotisent régulièrement au système de retraite et ne comprend pas ceux qui cotisent via le dispositif fiscal. Grâce à la nouvelle loi introduite en 2019, qui impose aux travailleurs indépendants qui émettent des factures pour leurs prestations de services de cotiser au système de sécurité sociale, ce taux de participation va augmenter.
← 14. Source : ATP. Une analyse récente montre que la proportion de travailleurs indépendants cotisant à un dispositif de retraite a diminué entre 1999 et 2017, en raison de la clôture du régime SP et des modifications des règles fiscales (ATP, 2019[5]).
← 15. En revanche, 31.4 % des salariés possèdent un contrat de retraite Riester, contre 20.3 % pour les indépendants (Source : étude LeA).
← 16. Les salariés qui n’adhèrent pas à un fonds de pension peuvent aussi cotiser à hauteur de 20 % de leur revenu imposable.
← 17. En Norvège, pour les travailleurs du secteur privé, le Parlement a approuvé la suppression de la période d’acquisition des droits d’un an, mais cette règle n’est pas encore entrée en vigueur. La période d’acquisition appliquée dans le secteur public sera ramenée à un an à compter du 1er janvier 2020.
← 18. Selon le Bureau de statistiques sur l’emploi, 34 % des travailleurs participant à des plans d’épargne en 2017 ont bénéficié d’une acquisition immédiate complète, 34 % d’une acquisition graduelle et 24 % d’une acquisition en bloc.
← 19. Dans le cas de la Nouvelle‑Zélande, l’acquisition graduelle ne s’applique pas aux plans KiwiSaver, mais aux plans de retraite professionnels présentant de faibles taux de couverture, notamment pour les nouveaux salariés.
← 20. Toutefois, les instruments financiers permettant de faire en sorte que le patrimoine immobilier soit partiellement liquide lors du départ en retraite peuvent ne pas être suffisants.
← 21. Selon toutes probabilités, ces personnes reçoivent aussi des prestations d’invalidité des pouvoirs publics.
← 22. Dans le cas du Mexique, cela n’est possible que pour le compte secondaire dédié au logement.