Perspectives économiques de l'OCDE, Volume 2020 Numéro 1

Allemagne

L’économie allemande est confrontée à une profonde récession, et son PIB pourrait reculer de 8.8 % en 2020 si une seconde vague de COVID-19 oblige le pays à rétablir des mesures de confinement ou prolonge le climat d’incertitude. Si le virus est maîtrisé d’ici l’été, la baisse estimée du PIB sera de 6.6 %. Grâce à la pratique de tests à grande échelle et aux solides capacités du secteur de la santé, les mesures de confinement ont été moins strictes et sont restées en vigueur moins longtemps que dans d’autres grands pays européens. Cela a modéré la récession économique, même si l’incertitude et la baisse de la demande continuent d’avoir d’importantes répercussions sur l’investissement des entreprises et les exportations des secteurs clés, en particulier les industries manufacturières. Un retour du virus saperait les effets bénéfiques de la réouverture précoce et correctement gérée des activités. L’augmentation de l’incertitude amplifierait l’épargne de précaution des ménages et grèverait l’investissement dans le pays et à l’étranger, ce qui pénaliserait les exportations allemandes de biens d’équipement.

Des mesures budgétaires énergiques ont renforcé les capacités du système de santé et protégé les emplois et les entreprises. Les autorités ont notamment accordé des garanties et procédé à des injections de fonds propres afin de préserver la liquidité et la solvabilité. Compte tenu de l’ampleur des défis qui attendent certaines entreprises, il sera important d’assurer le prompt règlement des procédures d’insolvabilité et de réduire le coût élevé des défaillances d’entreprise, comme cela est prévu. Le dispositif de chômage partiel préserve les liens des travailleurs qui ont un emploi avec leur entreprise. L’accélération de la transformation numérique, qui passe par l’amélioration des services publics numériques et l’appui au déploiement des infrastructures, à l’adoption des outils numériques par les petites entreprises et au développement des compétences, permettrait de réduire le coût des confinements futurs.

Allemagne : Deux scénarios du PIB réel et indicateur de confiance

Source: Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107 ; Enquêtes auprès des entreprises de ifo; Markit.

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Allemagne : Demande, production et prix (scénario de deux chocs successifs)

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Allemagne : Situation budgétaire et marché du travail

1. Définition de Maastricht.

2. Nombre de travailleurs faisant chaque mois l'objet de nouvelles notifications. Ce nombre ne correspond pas au nombre de travailleurs effectivement en chômage partiel.

Source: Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107; Office fédéral de la statistique ; et Agence fédérale pour l'emploi.

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Allemagne : Demande, production et prix (scénario du choc unique)

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L’Allemagne compte un grand nombre de cas de COVID-19 confirmés, qui se concentrent principalement dans les Länder les plus peuplés de l’ouest. Les capacités en matière de test de diagnostic ont été développées et mobilisées rapidement. L’Allemagne est entrée dans la pandémie avec le nombre de lits de soins intensifs le plus élevé parmi les 22 pays de l’OCDE pour lesquels des données récentes sont disponibles, et la grande majorité de ces lits étaient équipés de respirateurs. À la faveur d’une conjonction de facteurs – tests à grande échelle, capacités élevées du secteur de la santé et âge moyen relativement bas des personnes atteintes par le virus – l’Allemagne a enregistré un taux de décès parmi les plus faibles d’Europe.

Les rassemblements dans l’espace public de plus de deux personnes n’appartenant pas au même foyer ont été interdits du 22 mars au 5 juin, avec un certain allègement à partir du 6 mai. Les restaurants et la plupart des entreprises de services à la personne ont dû fermer, tout comme les magasins non essentiels et les lieux culturels et de loisirs. Les autorités ont rétabli des contrôles aux frontières et appliqué des restrictions sur les déplacements de personnes et des mesures de quarantaine obligatoire, tout en adoptant des dispositions spéciales pour les trajets entre le domicile et le lieu de travail ainsi que pour les travailleurs agricoles saisonniers. Les magasins ont réouvert progressivement à partir du 20 avril, et depuis la mi-mai, les Länder commencent à autoriser la réouverture des restaurants et des hôtels. Les établissements scolaires, qui étaient fermés depuis la mi-mars, accueillent à nouveau peu à peu les élèves. Les grands rassemblements dans l’espace public sont interdits jusqu’au 31 août.

L’activité économique s’est fortement contractée

Les indicateurs de confiance des entreprises et d’activité ont atteint des niveaux historiquement bas en avril, même si le déclin a été plus modéré en Allemagne que dans les autres grands pays européens. La mobilité et les activités de construction ont mieux résisté que dans les autres grands pays européens. La production industrielle en avril 2020 était en recul de 25 % par rapport au même mois de l’année précédente. Le secteur automobile a été durement touché : les principaux constructeurs automobiles ont dû cesser leurs activités pendant six semaines ou davantage et restent confrontés à une demande morose et incertaine. Compte tenu de la structure industrielle du pays et des mesures de confinement draconiennes mises en place, la perte de production globale au début du mois d’avril est estimée à un tout petit peu moins de 20 %. D’après les indicateurs en temps réel, l’activité économique montrait des signes de reprise mais demeurait en-deçà de son niveau normal en mai, alors que les mesures de confinement commençaient à être assouplies. Par exemple, le kilométrage effectué par les camions était conforme à l’estimation selon laquelle la production industrielle était inférieure d’environ 15 % à son niveau normal à la mi-mai.

Le taux de chômage déclaré a augmenté d’un tout petit peu plus de 1 % de la population active entre mars et mai, le régime de chômage partiel soutenu par l’État ayant exercé un effet amortisseur. Depuis le début du mois de mars, plus de 750 000 entreprises ont déposé des notifications de recours potentiel au chômage partiel, l’augmentation la plus importante ayant eu lieu en avril. Le nombre cumulé de travailleurs cités dans ces notifications – qui correspond à la limite supérieure du nombre de travailleurs effectivement placés en chômage partiel – dépasse 10 millions. Selon les estimations de l’agence pour l’emploi, 6 millions de travailleurs environ étaient potentiellement en chômage partiel en avril, un chiffre considérablement supérieur au pic de 1.4 million atteint durant la crise financière.

Les aides de l’État protègent l’emploi

La clause de suspension du plafond sur la dette publique pour circonstances exceptionnelles est entrée en vigueur le 25 mars, autorisant le recours à l’emprunt pour financer un budget additionnel de 156 milliards EUR (4.5 % du PIB) devant permettre de faire face à la crise sanitaire et d’amortir les premières conséquences économiques. Les premières aides ont essentiellement porté sur les domaines suivants : mesures sanitaires et relatives au matériel de protection, paiements en espèces pour les travailleurs indépendants et les petites entreprises, augmentation des prestations sociales, octroi de garanties, réductions de recettes fiscales et reports d’impôts. Par ailleurs, les entreprises ont bénéficié d’un appui en liquidité hors-bilan accru au travers, entre autres, de programmes de crédit administrés par la banque nationale de développement (KfW), de garanties de crédit et d’injections de fonds propres. Début juin, les autorités ont annoncé une enveloppe supplémentaire de 130 milliards EUR pour 2020 et 2021 (3.8 % du PIB), destinée à stimuler la demande pendant la reprise. Certaines mesures telles que la prime aux familles et la réduction temporaire des taux de taxe sur la valeur ajoutée sont ciblées sur la consommation, tandis que d’autres visent à accroître les investissements dans les transports en commun, la mobilité électrique, les infrastructures numériques, l’éducation et la recherche-développement. En plus des dépenses de l’État fédéral, l’agence pour l’emploi se sert des réserves constituées pour couvrir les dépenses consacrées au dispositif de chômage partiel. La Banque centrale européenne s’est engagée à « faire tout ce qui est en son pouvoir » pour soutenir l’économie de la zone euro. L’application d’une politique monétaire accommodante et l’expansion des achats d’actifs soutiendront la demande agrégée, même si les possibilités d’abaisser les taux sous leurs niveaux d’avant la crise sont limitées.

Des dépenses discrétionnaires s’élevant à un tout petit peu moins de 4 % du PIB dans le scénario du choc unique soutiendront la reprise économique. Elles comprennent l’ensemble des dépenses prévues dans le premier budget supplémentaire, mais pas toutes les mesures annoncées dans le cadre du plan de relance ; en effet, certaines mesures nécessitent une nouvelle autorisation parlementaire, et d’autres ne seront sans doute pas intégralement mises en œuvre avant un certain temps. Le scénario de deux chocs successifs comprend un soutien budgétaire complémentaire proportionnel à l’impact sur l’économie. Le nombre de travailleurs en chômage partiel devrait atteindre un pic de l’ordre de 5 à 6 millions au second trimestre de 2020 puis refluer progressivement, sauf si le virus revient en force, auquel cas ce chiffre repartirait à la hausse au dernier trimestre. Les coûts associés en 2020 dépassent 20 milliards EUR dans le scénario du choc unique et sont proportionnellement plus élevés dans le scénario de deux chocs successifs. Le recours étendu au chômage partiel modérera la hausse du chômage et accélérera la reprise de la production en préservant les liens entre salariés et employeurs.

Un retour du virus ralentirait fortement la reprise

Le scénario du choc unique table sur un confinement strict de six semaines entre la mi-mars et le début du mois de mai, et sur une réouverture plus tardive des secteurs qui restent soumis à des contraintes d’éloignement physique. Dans le scénario de deux chocs successifs, des mesures de confinement d’une ampleur de moitié inférieure à celle du premier confinement sont rétablies à l’automne pour une période de deux mois, et la réouverture est de nouveau retardée pour la majorité des secteurs touchés. Dans l’un et l’autre scénarios, la production économique devrait enregistrer en 2020 sa plus forte baisse de toute la période de l’après-guerre. La consommation privée se contractera bien davantage que lors des récessions passées et ne se redressera que progressivement à la levée des mesures de confinement. Les importations accuseront de ce fait un recul marqué, mais les échanges nets apporteront cependant une contribution négative à la croissance en raison des récessions plus aiguës subies par les autres pays européens, des effets de la faiblesse de la demande et de la mise en veilleuse des exportations des constructeurs automobiles. Bien que la vigueur des activités de construction ait soutenu les investissements des entreprises et les investissements dans le logement durant les premières phases de la crise, devant la faiblesse persistante de la demande interne et externe, l’investissement des entreprises diminuera rapidement et ne repartira ensuite que lentement, en particulier dans le scénario de deux chocs successifs. Le marché du travail ne sera sans doute pas entièrement rétabli à la fin de 2021, et l’existence de capacités inutilisées contribuera à maintenir l’inflation à un niveau faible à court terme.

La récession durera plus longtemps en cas d’amplification financière – un risque qu’il ne faut pas négliger compte tenu de la faible rentabilité et du niveau d’endettement élevé du secteur bancaire allemand, même si les interventions de l’État peuvent atténuer les conséquences économiques. Les problèmes de chaîne d’approvisionnement qui entravent la production du secteur automobile pourraient engendrer des risques accrus si de nouvelles poussées de la maladie menaçaient la viabilité financière des fournisseurs. De même, une restructuration des chaînes d’approvisionnement visant à réduire la vulnérabilité risque de brider la croissance à long terme de la productivité, et un déclin soutenu de l’entrepreneuriat, motivé par le sentiment que les risques et les coûts des défaillances d’entreprise sont trop élevés, produirait le même effet. Le rebond pourrait s’accélérer à la faveur de la levée des mesures de confinement, en particulier si les autorisations parlementaires requises et la résolution des contraintes de capacité dans le secteur de la construction permettent de décaisser l’intégralité du plan de relance du gouvernement.

Les politiques publiques peuvent faciliter le redémarrage de l’économie

Le gouvernement a clairement indiqué qu’il dépenserait autant qu’il serait nécessaire pour combattre la crise, tout en veillant à ce que les dispositifs temporaires, tels que l’extension du régime de chômage partiel et l’appui en liquidité, aient une date de fin précise, de manière à faciliter la transition vers une situation budgétaire plus soutenable durant la reprise. La crise pourrait conduire à de profondes modifications de la demande de main-d’œuvre entre secteurs et entre régions, et réduire ainsi l’intérêt qu’il y a de maintenir les salariés dans leurs emplois existants au travers du chômage partiel. Si les perturbations perdurent, peut-être faudra-t-il envisager des mesures du marché du travail plus actives pour encourager l’entrée dans l’emploi, la reconversion et la réaffectation des travailleurs. Des dispositions devront être prises pour recapitaliser les banques de façon transparente lorsque cela est nécessaire, en prévoyant une rémunération adéquate au titre des risques pris et en fixant des conditions (concernant les dividendes par exemple) et des calendriers bien définis. La pandémie a montré qu’il était important de disposer d’infrastructures, de compétences et de services publics numériques de qualité. Il importe de réduire les obstacles administratifs qui ralentissent le déploiement du haut débit, d’accorder une attention prioritaire aux compétences élémentaires et numériques (y compris à la formation des enseignants aux TIC) et d’accélérer les progrès dans la mise en place des services publics numériques, en donnant la priorité aux services à fort impact. Il faut éviter que la crise du COVID-19 ne compromette les progrès considérables accomplis récemment en matière de politique climatique, comme par exemple l’instauration d’une tarification du carbone dans les transports et les bâtiments. Au contraire, l’Allemagne doit aligner ses politiques de soutien à la reprise sur ses ambitions à long terme en matière de décarbonisation. Le choix d’utiliser les excédents budgétaires passés pour financer les dépenses d’infrastructure est bienvenu et devrait être complété par des mesures visant à accroître les transferts financiers aux municipalités et à renforcer les capacités de planification locales par le biais de la coopération intergouvernementale et la formation.