Perspectives économiques de l'OCDE, Volume 2020 Numéro 1

Danemark

Les mesures d’endiguement de la pandémie et l’incertitude en découlant provoqueront une forte contraction de l’activité économique, à hauteur de plus de 7 % en 2020 en cas de résurgence de l’épidémie avant la fin de l’année (scénario de deux chocs successifs) et de près de 6 % si de nouvelles fermetures peuvent être évitées. Une deuxième vague laisserait de profonds stigmates, en raison d’un chômage prolongé et de nombreuses faillites, retardant ainsi la reprise. Dans le scénario du choc unique, une mise à l’arrêt brève et plus limitée que dans d’autres pays de l’OCDE, associée à des aides publiques conséquentes, limiteront les coûts au regard de l’économie et du bien‑être. Dans ces deux scénarios, la spécialisation favorable des exportations atténue en partie les perturbations initiales des échanges commerciaux, mais au final, la demande extérieure déterminera dans une large mesure le rythme de la reprise.

Des mesures budgétaires énergiques ont protégé l’économie et limité la montée du chômage. Des dispositifs de soutien temporaires et de grande ampleur ont été mis en place à l’intention des entreprises et des travailleurs et prolongés à deux reprises. Il conviendrait d’y mettre un terme et de les remplacer par des aides plus ciblées en faveur des entreprises et des secteurs qui sont viables pendant la montée en régime de la phase de réouverture et en cas de deuxième vague. Cela permettra d’éviter une envolée du nombre d’entreprises « zombies » et de préserver la flexibilité du marché du travail, laquelle facilite un nécessaire redéploiement des travailleurs vers de nouveaux emplois. De nouveaux investissements publics visant à réduire les émissions et à atténuer les risques climatiques pourraient s’avérer opportuns pour accélérer la reprise et la rendre plus verte.

Une intervention rapide a permis de contenir la propagation du virus

La pandémie a fait son apparition avec le premier cas confirmé à la fin février et les chiffres ont rapidement augmenté début mars. La plupart des premiers cas concernaient des touristes de retour d’Autriche ou d’Italie, ce qui a permis au gouvernement de prendre des mesures de prévention précoces et de limiter la pandémie à la région de Copenhague, essentiellement. Le nombre quotidien des décès et des patients hospitalisés atteints du COVID-19 a atteint un pic aux alentours du 1^er avril 2020, lequel se situait à un faible niveau par rapport aux autres pays européens. Le système sanitaire est efficace et pourvu de ressources adéquates, mais l’anticipation initiale d’une vague plus importante a exigé une augmentation rapide du nombre de lits en soins intensifs.

Danemark : Deux scénarios du PIB réel et chômage

1. Données hebdomadaires.

Source: OCDE, base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107 ; Agence danoise pour le marché du travail et le recrutement (STAR, Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering) ; et Office statistique danois (Danmarks Statistik).

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Danemark : Demande, production et prix (scénario de deux chocs successifs)

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Le gouvernement a fermé début mars la plupart des activités et des services qui ne permettaient pas une distanciation sociale suffisante. Les structures d’accueil des jeunes enfants et les établissements scolaires ont dû fermer leurs portes et tous les employés du secteur public dont le rôle n’est pas crucial ont reçu l’ordre de travailler à domicile. L’essentiel du secteur privé, et notamment les magasins les plus grands, ont pu rester en activité. Une réouverture progressive a eu lieu au bout d’un mois, en commençant par les structures d’accueil des jeunes enfants, les petites classes du primaire et les services individuels, comme les salons de coiffure. À compter de la mi‑mai, la plupart des activités économiques ont été autorisées à redémarrer. La fermeture des frontières introduite mi‑mars va durer jusqu’à la fin août, tandis que les restrictions concernant les rassemblements publics sont actuellement levées de façon progressive.

Danemark : Demande, production et prix (scénario du choc unique)

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La contraction de l’activité économique pourrait atteindre un cinquième

Lorsqu’elles étaient en place, les mesures d’endiguement ont peut‑être fait chuter l’activité économique de 10 % à 20 %, selon les estimations nationales. Les hôtels et les restaurants, les activités culturelles et certains services ont presque été mis complètement à l’arrêt, alors qu’un cinquième environ de l’activité a marqué le pas dans le secteur manufacturier, le commerce et les transports. Les opérations de paiement indiquent de même que les dépenses de consommation ont reculé de 10 % à 20 % et la consommation d’électricité a diminué de 10 % environ pendant les jours travaillés. La détérioration de la confiance des consommateurs et des entreprises est aussi forte que pendant la crise financière internationale, mais nettement plus brutale. Le chômage a connu une hausse soutenue pendant la deuxième moitié du mois de mars, mais cette progression a ensuite sensiblement ralenti. Un dispositif de maintien dans l’emploi arrêté en commun par le gouvernement et les partenaires sociaux a permis aux employeurs de garder plus de 7 % de leur main‑d’œuvre en chômage technique grâce à des subventions salariales pouvant atteindre 90 %.

Entreprises et travailleurs bénéficient d’un plan de relance budgétaire massif

Les responsables politiques ont pris des mesures décisives et mis en œuvre un plan de relance budgétaire discrétionnaire représentant environ 5 % du PIB en 2020. Des aides supplémentaires ont été octroyées aux entreprises afin de soutenir leurs liquidités, grâce notamment à un report du paiement des impôts et de la TVA, et les garanties accordées par l’État portent le soutien total à près de 18 % du PIB. L’enveloppe confortable des aides en numéraire est consacrée aux dispositifs de maintien dans l’emploi et d’indemnisation afin de couvrir les charges fixes des entreprises et les revenus des travailleurs indépendants confrontés à une forte chute de leur chiffre d’affaires. Parmi les autres initiatives figurent les indemnités versées aux activités culturelles durement touchées, l’allongement de la durée d’indemnisation du chômage et l’octroi de prêts aux entrepreneurs. Un train de mesures relevant de la politique sociale vise à aider les catégories vulnérables par l’attribution d’une protection supplémentaire et la prévention de l’isolement. Le secteur financier s’est engagé à aider les entreprises et les ménages par des prêts supplémentaires et des différés de remboursements, garantis par l’activation du volant de fonds propres contracyclique et les formidables facilités de prêt accordées par la banque centrale. L’objectif unique de la politique monétaire demeure le maintien de la monnaie nationale fermement arrimée à l’euro, ce qui a nécessité de relever ponctuellement le taux directeur pour le porter à -0.6 % à la mi‑mars.

La reprise sera progressive et dépendra de l’environnement extérieur

Les deux scénarios partent de l’hypothèse d’une levée continue des mesures d’endiguement, et d’un redémarrage de la quasi‑totalité de l’activité économique en août. Dans un premier temps, une demande contenue en lien avec la consommation des ménages et l’investissement des entreprises stimulera la reprise. Les travailleurs en chômage technique devraient en grande partie reprendre leur activité, mais une augmentation différée du chômage est à prévoir, un grand nombre de préavis parvenant également à échéance. Selon les estimations, les licenciements, à la fin de l’année 2020, devraient être sensiblement plus élevés dans le scénario de deux chocs successifs, puisqu’une deuxième vague de fermetures touchant certains secteurs conduirait un plus grand nombre d’entreprises à la faillite et qu’une incertitude accrue retarderait les investissements. Une telle évolution produirait des effets permanents sur l’économie, à travers les sorties du marché du travail, l’érosion des compétences et la perte de connaissances propres aux entreprises. Pour ces deux scénarios, les principaux risques de divergence tiennent à l’environnement extérieur. Les exportations sont composées en grande partie de produits pharmaceutiques et alimentaires, et font donc preuve d’une résilience plus forte aux perturbations des échanges commerciaux. Toutefois, un effondrement de la demande sur les marchés d’exportation pourrait entraîner une contraction plus importante que prévu et une reprise encore plus lente.

Les mesures prises doivent viser à préserver la flexibilité du marché du travail et la compétitivité des entreprises

Le redémarrage de l’activité économique devrait s’appuyer sur les solides institutions du marché du travail qui sont en place, et notamment sur les possibilités d’amélioration des compétences. Le dispositif de maintien dans l’emploi a amené un gel temporaire bienvenu des relations entre employeurs et employés, mais contraste sensiblement avec la tradition danoise de flexibilité et de forte rotation des emplois. La levée progressive des mesures prévue vers fin-août et une importance accrue au chômage partiel et à l’amélioration des compétences seront bienvenues. Le gouvernement a pris des mesures opportunes pour concentrer en début de période les investissements publics dans les municipalités et doper la rénovation énergétique des logements sociaux. Des initiatives structurelles permettant d’accélérer l’ambitieux plan d’action pour le climat du gouvernement devraient également être envisagées dans le cadre d’une reprise verte. La relance à court terme pourrait être obtenue grâce à une mise en œuvre échelonnée, notamment en abaissant certains impôts et droits distortifs, tout en annonçant un relèvement futur de la taxe carbone.