Perspectives économiques de l'OCDE, Volume 2020 Numéro 1

Japon

En 2020, le Japon devrait connaître sa plus grave récession de l'après-guerre, suivie au mieux d'une reprise modeste en 2021. L'activité économique s'est effondrée au premier semestre de 2020, sous l'effet de mesures de confinement renforcées peu à peu et d'une réduction de la demande extérieure. Une relance budgétaire de grande ampleur et la levée progressive des mesures de confinement contribueront à inverser en partie cet effondrement, mais en cas de deuxième vague de l'épidémie vers la fin de l'année, un reconfinement porterait un nouveau coup à l'économie. Le PIB devrait reculer de 6 % en 2020 dans le scénario du choc unique, et de 7 ¼ pour cent dans le scénario de deux chocs successifs. L'inflation globale devrait devenir négative en 2020, compte tenu d'un volant considérable de ressources inutilisées dans l'économie et d'une baisse des prix de l'énergie.

Le gouvernement a pris toute une panoplie de mesures pour soutenir les ménages et protéger les entreprises et l'emploi, qui ont notamment pris la forme de prestations en espèces versées aux ménages, d'une augmentation de la prise en charge par l'État des congés payés spéciaux, d'aides locatives, de reports de paiement d'impôts et de cotisations d'assurance sociale, ainsi que de prêts d'urgence et de garanties de crédit. Il convient certes que la reprise des activités économiques ait lieu progressivement, suivant des protocoles de sécurité et de distanciation physique efficaces, mais il pourrait être nécessaire de proroger certaines mesures temporaires, notamment en faveur des agents économiques confrontés à des difficultés économiques prolongées.

Peu contraignantes initialement, les mesures de confinement ont été renforcées

Au Japon, le premier cas de COVID-19 a été confirmé le 16 janvier 2020, mais le nombre quotidien de cas confirmés n'a commencé à augmenter sensiblement qu'à la fin de mars, en raison d'infections collectives, et cette hausse s'est accélérée en avril. Certains signes ont indiqué depuis que ce nombre avait atteint son point culminant. Le nombre de morts a été très limité jusqu'ici, malgré la part très importante de la population que représentent les personnes âgées.

Japon : Indicateur de confiance des entreprises et marché du travail

1. L'indice de diffusion correspond à la différence entre le nombre d'entreprises qui estiment que la conjoncture est bonne et le nombre de celles qui la jugent mauvaise. Les chiffres du deuxième trimestre de 2020 sont fondés sur les prévisions des entreprises.

Source: Banque du Japon; ministère japonais des Affaires intérieures et des Communications; et ministère japonais de la Santé, du Travail et des Affaires sociales.

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Japon : Demande, production et prix (scénario de deux chocs successifs)

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Japon : Deux scénarios du PIB réel et deux scénarios de l'inflation

1. Inflation globale, hors effets estimés par le gouvernement du relèvement de la taxe sur la consommation intervenu en octobre 2019.

Source: Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107; et ministère japonais des Affaires intérieures et des Communications.

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Japon : Demande, production et prix (scénario du choc unique)

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Les mesures de confinement ont été appliquées dans une large mesure sur la base du volontariat, mais elles ont été renforcées au fil du temps. Le gouvernement a demandé l'annulation des rassemblements et des manifestations de grande ampleur à partir de la fin de février, et la fermeture de tous les établissements d'enseignement publics, hormis les universités, à partir de début mars. Après que les habitants eurent été appelés à rester chez eux dans plusieurs préfectures, un état d'urgence a été déclaré du 7 avril au 6 mai, puis jusqu'au 31 mai. Il a d'abord couvert les sept préfectures les plus touchées, mais été rapidement élargi à l'ensemble du territoire national. Il a permis aux préfets d'ordonner la fermeture des établissements d'enseignement, de restreindre l'utilisation des équipements publics, de faire suspendre les activités économiques non essentielles, et de prendre des mesures coercitives, notamment en réquisitionnant des bâtiments et des terrains privés pour créer des hôpitaux temporaires. L'état d'urgence a été levé plus tôt que prévu, le 25 mai, et un assouplissement progressif des restrictions aux activités économiques a été annoncé. Les voyages internationaux sont également interdits depuis février.

L'activité économique s'est effondrée

La pandémie a affecté l'essentiel des activités économiques, quoique de manière inégale. Le tourisme, les services d'hébergement, la restauration et les services aux particuliers, y compris les activités de loisirs, sont les secteurs les plus durement touchés, compte tenu des effets induits à la fois par les restrictions volontaires et par l'interdiction de fait du tourisme récepteur. Si les ventes de produits essentiels sont restées vigoureuses, celles des grands magasins ont diminué de plus de moitié. L'enquête Tankan de mars de la Banque du Japon a montré que la confiance des entreprises dans le secteur manufacturier était à son plus bas niveau depuis dix ans. Bien que l'effet produit sur le chômage ait été limité jusqu'ici, le ratio entre offres et demandes d'emploi a diminué, compte tenu d'une réduction des offres d'emploi qui s'est rapidement généralisée, tant dans les secteurs manufacturiers que non manufacturiers.

Le gouvernement a apporté un soutien sans précédent à l'économie

Au début du mois d'avril, le gouvernement a pris toute une panoplie de mesures pour soutenir les ménages et protéger les entreprises et l'emploi. Des dépenses publiques supplémentaires représentant 4.7 % du PIB sont inscrites dans la première loi de finances rectificative de l'exercice budgétaire 2020 pour financer ces mesures, notamment une prestation en espèces de 100 000 JPY (environ 1 000 USD) versée à chaque résident, ainsi que des transferts monétaires aux propriétaires d'entreprises durement touchés (0.4 % du PIB). Le gouvernement a également assoupli les critères d'octroi de l'aide à l'ajustement de l'emploi, qui est accordée aux entreprises pour couvrir le coût des congés payés spéciaux dus aux fermetures temporaires, et a revu son montant à la hausse entre avril et juin pour les entreprises ne procédant à aucun licenciement. À la fin du mois de mai, le gouvernement a annoncé pour l'exercice budgétaire 2020 une deuxième loi de finances rectificative représentant 5.8 % du PIB, prévoyant notamment des prestations en espèces supplémentaires ciblées sur les ménages monoparentaux, une aide locative destinée aux entreprises durement touchées, et un nouveau renforcement de la prise en charge par l'État des congés payés spéciaux. Une fois prises en compte les mesures extrabudgétaires, notamment les reports de paiement d'impôts et de cotisations d'assurance sociale ainsi que les prêts d'urgence et les garanties de crédit, l'ensemble des aides atteint le niveau sans précédent de 42.2 % du PIB. Les lois de finance rectificatives prévoient non seulement toute une palette d'aides pour accélérer la croissance au stade de la reprise, notamment en favorisant le tourisme, la transformation numérique et le redéploiement des chaînes d'approvisionnement, mais créent également un fonds de réserve de 2.1 % du PIB. Dans le scénario « de deux chocs successifs », il est supposé que ce fonds de réserve sera intégralement utilisé pour faire face à une seconde vague épidémique.

La Banque du Japon s'est efforcée de veiller à ce que l'économie soit financée de manière adéquate pour préserver la stabilité du système financier en renforçant ses achats de divers actifs, notamment de parts de fonds indiciels cotés, de billets de trésorerie et d'obligations de sociétés, et en lançant une nouvelle opération d'octroi de prêts, garantis par des dettes privées, assortis d'un taux d'intérêt nul. Elle a également décidé d'acheter suffisamment d'obligations d'État japonaises pour maintenir aux alentours de 0 % le rendement de ces titres à 10 ans. L'Agence des services financiers a réaffirmé que les banques pouvaient utiliser leurs fonds propres réglementaires et leur volant de liquidités si nécessaire pour soutenir les prêteurs affectés par la pandémie. Les prévisions reposent sur l'hypothèse que l'orientation très accommodante des politiques macroéconomiques restera inchangée tout le long de l'année 2021.

La reprise sera modérée

Compte tenu des appels à rester chez soi et de la suspension des activités économiques non essentielles dans le cadre de l'état d'urgence pleinement en vigueur entre la mi-avril et la mi-mai 2020, on estime que la consommation privée a diminué d'environ un quart pendant cette période. La reprise des activités économiques non essentielles, qui a commencé dans les régions les moins affectées depuis la fin de mai, devrait se poursuivre progressivement. Dans le scénario de deux chocs successifs, il est supposé que les restrictions volontaires sont pleinement rétablies en octobre, puis assouplies progressivement.

On estime que le PIB a plongé au deuxième trimestre de 2020, entraîné dans sa chute par la consommation privée. La demande extérieure a également fortement diminué, compte tenu de la récession mondiale. Le scénario de deux chocs successifs implique qu'un autre coup est porté à l'économie à court terme à la fin de 2020. La forte baisse de la demande, conjuguée à une incertitude exacerbée, va freiner tant l'investissement en logement que l'investissement des entreprises. En conséquence, le PIB devrait reculer de 6 % en 2020 dans le scénario du choc unique, et de 7 ¼ pour cent dans le scénario de deux chocs successifs. Les aides relatives aux congés payés spéciaux devraient limiter la hausse du chômage, mais au coût d'une réduction sensible de la rémunération des travailleurs. L'activité économique a commencé à se redresser à la fin de mai, mais lentement, étant donné que l'assouplissement des mesures de confinement est progressif et que le pouvoir d'achat est entamé par la diminution des revenus. Dans le scénario de deux chocs successifs, il est supposé que la reprise progressive des activités économiques est remise en question en octobre. Dans la mesure où l'on présume que la relance budgétaire sera revue à la baisse en 2021, la reprise devrait rester modérée et le chômage demeurera relativement élevé, même si la consommation privée et les exportations de services seront stimulées par les Jeux olympiques de Tokyo, qui ont été reportés à l'été 2021. Compte tenu de l'ampleur du volant de ressources inutilisées dans l'économie, l'inflation deviendra négative. Le scénario de deux chocs successifs se traduit également par des conséquences plus graves à long terme pour la croissance potentielle, du fait du recul de l'investissement et du taux d'activité, en particulier pour les femmes et les personnes âgées, le chômage s'établissant durablement à un niveau plus élevé.

La reprise pourrait être plus vigoureuse que prévu si les pénuries marquées de main-d'œuvre découlant de l'évolution démographique tirent l'investissement et le taux d'activité vers le haut davantage que prévu. Le niveau sans précédent de la dette publique japonaise devrait encore s'élever, en raison de l'ampleur de la relance budgétaire. Or, cette dette représente toujours un risque essentiel : une perte de confiance dans la viabilité des finances publiques japonaises pourrait déstabiliser le secteur financier et la sphère réelle de l'économie, ce qui aurait des effets d'entraînement négatifs considérables sur l'économie mondiale.

Un processus de reprise progressive des activités économiques pourrait exiger des mesures de soutien supplémentaires de la part des pouvoirs publics

Le gouvernement a pris des mesures énergiques pour atténuer les effets négatifs de la pandémie et soutenir l'économie. Les autorités devraient permettre une reprise progressive des activités économiques, subordonnée au respect de protocoles de sécurité et de distanciation physique, en accordant la priorité aux entreprises qui présentent des risques d'infection plus faibles sur le lieu de travail et pour leurs clients. Une application adéquate des lois de finances rectificatives sera essentielle, étant donné que la reprise progressive des activités économiques pourrait exiger que les pouvoirs publics prolongent et renforcent les mesures temporaires axées sur les entreprises et les travailleurs confrontés à des difficultés prolongées, découlant notamment d'une longue période d'interruption des activités. Au stade de la reprise, les pouvoirs publics devraient favoriser des modalités de travail flexibles via le recours aux technologies numériques, et contribuer à réduire les coûts de production des énergies renouvelables en renforçant la concurrence sur les marchés de l'électricité, ce qui peut faciliter la distanciation physique ainsi que le redéploiement des chaînes d'approvisionnement. L'effet induit sur le service de la dette par les coûts budgétaires supplémentaires peut être atténué par la politique actuelle de contrôle de la courbe des rendements de la banque centrale, mais le rétablissement de la viabilité des finances publiques continuera d'exiger un programme d'assainissement budgétaire précis et concret.