Perspectives économiques de l'OCDE, Volume 2020 Numéro 1

Royaume-Uni

La crise du COVID-19 a conduit à une sérieuse contraction de l’activité économique. Le PIB devrait reculer de 14 % en 2020 dans l’hypothèse d’un retour de l’épidémie vers la fin de l'année (scénario de deux chocs successifs). Le scénario du choc unique, tout aussi probable, n’en ferait pas moins reculer brutalement le PIB de 11.5 % du PIB. Le taux de chômage, en vertu du scénario de deux chocs successifs, devrait plus que doubler pour s’établir à 10 % et demeurer élevé pendant toute l’année 2021, en dépit d’un recours généralisé aux mesures de chômage technique. Les mesures prises pour atténuer les effets de la crise dans ce scénario feraient grimper le déficit budgétaire jusqu’à un niveau d’au moins 14 % du PIB en 2020.

Le gouvernement a rapidement mis en place un ensemble complet de mesures de soutien économique. Les mesures budgétaires prévoient une garantie de revenu en faveur des salariés et des indépendants, une enveloppe d’environ 330 milliards GBP affectée à des garanties d’emprunts pour permettre aux entreprises de rester en activité, des reports d’imposition ainsi qu’un dispositif amélioré de règlement des différends à titre d’alternative aux procédures de faillite. À terme, ces mesures devraient rester en place aussi longtemps qu’elles seront nécessaires et la politique budgétaire devrait continuer d'accompagner l'activité. L’augmentation des prestations de chômage devrait être prolongée au-delà de l’exercice 2020-21 pour aider à soutenir la demande pendant la reprise. Compte tenu des perturbations économiques provoquées par la crise du COVID-19, un prolongement temporaire des relations commerciales actuelles avec l’UE au-delà de la fin de 2020 contribuerait à atténuer les incertitudes. Enfin, il conviendrait que les investissements publics de soutien à la reprise servent à faire avancer les objectifs de transformation numérique, de durabilité et d’inclusivité.

Les mesures d’endiguement ont aidé à ralentir la propagation du COVID-19

Le Royaume-Uni a été assez durement touché par la crise du COVID-19. Les premiers cas de contamination à l’intérieur des frontières ont été signalés le 28 février, date à partir de laquelle le virus s’est propagé rapidement. Les résidents des établissements d’accueil médicalisé ont été parmi les personnes les plus touchées. La situation sanitaire reste sous contrôle depuis l’entrée en vigueur de mesures de confinement strictes, et le nombre quotidien de décès confirmés a culminé à la mi-avril. Le gouvernement a annoncé la création d’un fonds d’urgence de 6 milliards GBP en faveur du système national de santé (NHS). Le système sanitaire est très vite monté en charge en doublant le nombre de lits de soins critiques en un mois et en développant rapidement sa capacité de dépistage et de traçage, ce qui a permis de maintenir la crise sanitaire sous contrôle.

Royaume-Uni : Deux scénarios du PIB réel et indicateur de confiance

Source: Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107 ; et Markit.

Statlink

Royaume-Uni : Demande, production et prix (scénario de deux chocs successifs)

Statlink

Royaume-Uni : Chômage, prix, et politique budgétaire

1. Indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH). Prévisions à partir du premier trimestre de 2020.

2. Définition de Maastricht.

Source: Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107.

Statlink

Royaume-Uni : Demande, production et prix (scénario du choc unique)

Statlink

Une suspension de l’activité à l’échelle de tout le pays a été décrétée le 23 mars, soit un peu plus tard que dans les pays voisins. Depuis cette date, tous les rassemblements et manifestations collectives ont été interdits, et tous les commerces vendant des marchandises non essentielles ont été fermés. Le 13 mai, le gouvernement annonçait la levée progressive des restrictions en Angleterre, en commençant par rouvrir les entreprises du secteur manufacturier et de la construction. Sous réserve que la situation sanitaire reste sous contrôle, une seconde phase pourrait voir la réouverture, le 15 juin, des commerces de détail non essentiels, puis des secteurs de l’hôtellerie et des loisirs en juillet.

L’économie se contracte nettement

Parce qu’il est basé sur une économie de services, le Royaume-Uni est lourdement affecté par la crise. Le commerce, le tourisme, l’immobilier et l’hôtellerie sont tous durement frappés par les restrictions imposées par les mesures d’endiguement. Selon certaines estimations professionnelles, le confinement à domicile pourrait avoir pour effet direct de réduire d’un tiers la production. La confiance des entreprises et des consommateurs est tombée à son plus bas niveau historique en avril, avant de se stabiliser au lendemain des décisions d’assouplissement du confinement en mai. En avril, 856 000 nouvelles demandes d’indemnisation du chômage (soit 2.5 % de la population active) ont été enregistrées, et 8.4 millions d’actifs (24.4 % de la population active) étaient au chômage technique à la fin du mois de mai. L’incertitude sur les marchés financiers est forte. L’indice boursier FTSE 100 a connu un repli de 20 % entre la mi‑février et la fin mai, alors que la volatilité des taux des obligations d’État et celle du taux de change de la livre sterling se sont accrues.

Les pouvoirs publics ont réagi promptement pour soutenir l’économie

Le gouvernement a réagi promptement à la crise en mettant en place un vaste arsenal de mesures de soutien économique, notamment une augmentation des dépenses discrétionnaires à hauteur de 5 % du PIB, pour accompagner les entreprises et les ménages. Le dispositif d’urgence de maintien dans l’emploi (Coronavirus Job Retention Scheme) verse aux entreprises 80 % du salaire de leurs salariés placés en chômage technique. En outre, les indépendants perçoivent une aide imposable pouvant atteindre 80 % de leur revenu d’activité antérieur au cours des trois derniers exercices. Le gouvernement a également augmenté l’allocation de chômage de base en relevant, de 56 % à 63 %, le niveau de revenu net qu’un salarié conserve lorsqu’il perd son emploi. Il reste toutefois que l’indemnisation du chômage demeure inférieure aux niveaux observés ailleurs dans d’autres économies avancées européennes. Par ailleurs, le gouvernement a décidé des reports d’imposition pour une valeur de 40 milliards GBP. Une facilité temporaire de financement des entreprises, dotée de 330 milliards GBP (CCFF) et gérée conjointement avec la Banque d’Angleterre, et un mécanisme temporaire de prêt aux PME dont l’activité est suspendue (CBILS), proposent des prêts et des garanties d’État aux entreprises en difficulté du fait de la crise. Toutefois, l’obligation d’un cofinancement à hauteur de 20 % freine l’utilisation de ces mécanismes par les petites PME.

Face à un regain de tensions financières, l’orientation de la politique monétaire a été de nouveau assouplie, ainsi qu’il convenait. La Banque d’Angleterre a abaissé ses taux directeurs, de 0.75 % à 0.10 %, et annoncé qu’elle augmentait son programme d’achats d’actifs obligataires de 200 milliards GBP (9 % du PIB), pour le porter à un total de 645 milliards GBP. Elle a également relevé temporairement le plafond de sa ligne de crédit « Ways and Means », qui permet au gouvernement britannique d’accroître ses dépenses sans avoir à se tourner vers les marchés, et réduit les exigences de volant de fonds propres contracyclique afin de préserver la capacité de prêt des banques auprès des ménages et des entreprises.

La reprise sera progressive

En vertu du scénario de deux chocs successifs, une seconde vague épidémique et, par conséquent, de nouvelles restrictions, porteraient un coup d’arrêt brutal à la reprise de la croissance au quatrième trimestre de cette année, aboutissant à un recul de 14 % du PIB en 2020. Selon les prévisions, la croissance devrait se redresser et s’établir à 5 % en 2021 avec l’assouplissement des mesures de confinement. L’emploi resterait en deçà de ses niveaux d’avant la crise et le chômage se stabiliserait à environ 10 %. Même si le dispositif de maintien dans l’emploi instauré par le gouvernement devrait permettre de préserver des emplois, il ne pourra vraisemblablement pas compenser pleinement les effets plus durables de la crise sur l’emploi. Un taux de chômage en hausse freinera la progression des salaires et bridera la consommation, et le niveau modique des indemnités versées aux chômeurs risque d’en inciter certains à accepter des postes moins qualifiés. La croissance de l’investissement devrait rester en demi-teinte et les perspectives des échanges commerciaux devraient demeurer fragiles. Dans l’hypothèse où le Royaume-Unis nouerait un accord de libre-échange de base avec l’Union européenne à la fin de 2020, conformément à l’hypothèse retenue pour ces prévisions, les coûts des échanges augmenteraient et les exportations diminueraient en 2021. Dans le scénario du choc unique, tout aussi probable, en vertu duquel une suspension de l'activité de sept semaines est progressivement levée à partir du 13 mai, le PIB devrait reculer de 11.5 % en 2020, avec une activité qui repart à la hausse à partir du troisième trimestre. La confiance en berne des entreprises et des consommateurs, la montée du chômage et l’incertitude entourant les restrictions en cours ralentiraient la reprise. En vertu du scénario du choc unique, le niveau du PIB resterait à plus de 5 % en deçà du niveau prévu avant la crise d’ici la fin de 2021. Enfin, les mesures économiques prises pour lutter contre la crise et la baisse brutale des recettes aboutiront à un déficit budgétaire considérable.

Outre les risques inhérents à un prolongement de la période de confinement, les risques à la baisse par rapport aux prévisions pourraient tenir aux stigmates laissés plus durablement par une recrudescence du chômage et des fermetures d’entreprises sur l’économie. Le plus grand flou règne sur la question de savoir comment le prolongement des restrictions d’activité ou une demande plus faible que prévu fragiliseraient la stabilité financière. L’absence de prêts en faveur des petites entreprises insuffisamment pourvues en capitaux propres aboutirait à des défaillances d’entreprises plus nombreuses et à un regain du chômage, tandis qu’une baisse plus forte que prévu des prix des logements pourrait peser sur les réserves de fonds propres des banques et réduire leur capacité de crédit à un moment critique. Qui plus est, les risques entourant les liens futurs avec l’Union européenne ne font qu’ajouter encore aux incertitudes liées à la crise du COVID-19, notamment concernant la possibilité qu’un accord de libre-échange puisse ou non être négocié avant la fin de 2020. L’incapacité de conclure un accord commercial avec l’UE avant la fin de l’année, ou de mettre en place d’autres mesures, aurait un impact fortement négatif sur les échanges et l’emploi.

D’autres mesures seront nécessaires pour accompagner la reprise

Les mesures économiques prises devraient rester en place aussi longtemps que nécessaire et la politique budgétaire devrait continuer d'accompagner l'activité. Avec la levée des mesures de confinement à domicile, l’action publique devrait abandonner progressivement les mesures temporaires, destinées à préserver les entreprises et les emplois, au profit d’un soutien général de la demande. La prolongation du taux de remplacement majoré des prestations de chômage et la suspension, au-delà de 2020-21, de l’application des critères de revenu minimum pour pouvoir bénéficier des minima sociaux versés au titre de l’Universal Credit, pourraient permettre de soutenir la demande et l’inclusivité pendant la reprise. En outre, le gouvernement devrait se tenir prêt à prolonger le dispositif de chômage technique si l’activité venait à devoir s’arrêter de nouveau. La résolution accélérée des défaillances d’entreprises insolvables sera primordiale pour une reprise rapide. Des procédures simplifiées d’apurement de dettes pourraient être utiles en la matière. Pour éviter par ailleurs que des entreprises solvables n’encourent la faillite, les autorités pourraient envisager d’améliorer l’accès des PME insuffisamment dotées en capitaux propres aux dispositifs de crédit existants, en assouplissant temporairement les obligations de cofinancement tout en maintenant en place un strict contrôle. Le gouvernement devrait également envisager de reporter temporairement les revalorisations futures du « salaire national de subsistance » (National Living Wage) afin de soutenir la demande de main-d'œuvre et de faciliter la réaffectation du travail vers les secteurs risquant d’être confrontés à des pénuries de main-d’œuvre, conformément aux dispositions institutionnelles actuelles et à l’avis de la Commission pour les bas salaires (Low Pay Commission). À plus long terme, la crise du COVID-19 conduira à des changements structurels permanents dans l’économie, et les pouvoirs publics devront accompagner un réajustement qui soit plus durable et plus inclusif. Ce processus pourrait nécessiter de revoir les programmes d’investissements publics en fonction des objectifs de la transition numérique et d’une croissance durable et inclusive, notamment en augmentant la taxation du carbone, en réduisant le coin fiscal entre les indépendants et les salariés ordinaires et en réorientant les ressources du Fonds d’investissement national pour la productivité (NPIF) vers les infrastructures numériques. Enfin, face aux difficultés que les entreprises rencontrent déjà face au COVID-19, le Royaume-Uni devrait prendre des dispositions temporaires pour rester dans le marché unique de l’UE au‑delà du 31 décembre 2020.