Perspectives économiques de l'OCDE, Volume 2020 Numéro 1

Pologne

Les mesures de confinement strictes ont prélevé un lourd tribut sur l’économie. Dans l’hypothèse d’un reflux de la pandémie actuelle et de l’absence de nouvelles poussées épidémiques (scénario du choc unique), le PIB devrait fléchir de 7.4 % en 2020, puis rebondir de 4.8 % en 2021. Dans le scénario, tout aussi probable, de deux chocs successifs, la résurgence de l’épidémie dans le courant de l’année et les nouvelles mesures d’endiguement se traduiront par une croissance plus faible, soit une contraction de 9.5 % en 2020 et un redressement de 2.4 % en 2021. Le gouvernement a introduit d’importantes aides financières en faveur des entreprises, en grande partie non remboursables, et pris d’autres mesures, s’adressant notamment aux indépendants, aux travailleurs temporaires et aux petites entreprises, et qui contribueront à amortir les pertes d’emploi et à soutenir le revenu des ménages et des entreprises. Néanmoins, un chômage élevé freinera la hausse de la consommation. La persistance des incertitudes va également peser sur l’investissement privé, limitant la reprise et, notamment dans le scénario de deux chocs successifs, accentuant les risques d’hystérésis.

La mise en place précoce de mesures pour faire face à la pandémie a contribué à limiter sa propagation. Pour soutenir la reprise, le gouvernement devrait ouvrir la voie à un redéploiement plus efficient des ressources en stimulant l’investissement public dans des énergies et des technologies plus vertes, ce qui favorisait aussi la réduction de la forte pollution atmosphérique. En outre, des mesures de soutien supplémentaires devraient être ciblées sur les ménages vulnérables et les entreprises solvables souffrant de problèmes de trésorerie, en particulier dans les secteurs encore soumis aux restrictions destinées à endiguer l’épidémie.

L’introduction rapide de mesures de confinement a contenu l’épidémie

Après les premiers cas positifs observés début mars, le nombre quotidien des nouvelles contaminations par le coronavirus en Pologne a augmenté rapidement jusqu’au début du mois d’avril. Le nombre des nouveaux cas s’est globalement stabilisé par la suite et celui des décès par habitant reste faible. Quelque 60 % des cas actifs sont concentrés dans quatre districts, dont la région de Varsovie. Si la pandémie s’était développée plus largement, le système de santé aurait été confronté à des difficultés considérables, puisque les dépenses de santé par habitant en Pologne ne représentent que 50 % environ de la moyenne de l’UE et qu’il existe une grave pénurie de professionnels de la santé. De plus, la pollution atmosphérique étant importante en Pologne, les habitants sont vulnérables aux maladies respiratoires aiguës.

Pologne : Deux scénarios du PIB réel et deux scénarios du chômage

Source: Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 107.

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Pologne : Demande, production et prix (scénario de deux chocs successifs)

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Le 8 mars, après la confirmation des premiers cas, les autorités sont intervenues rapidement pour promouvoir le télétravail, interdire les événements de masse, suspendre les cours dans les écoles et les universités et fermer progressivement la totalité des lieux culturels, d’hébergement et de restauration et des salles de spectacle, ainsi que les centres commerciaux. Mi-mars, le transport aérien et ferroviaire international de voyageurs a été mis à l’arrêt et les contrôles aux frontières rétablis. Quelques jours plus tard, le gouvernement a déclaré l’état d’urgence et mis en place des mesures de confinement plus sévères. L’introduction rapide de ces mesures a contribué à limiter l’ampleur de l’épidémie, ce qui a amené les autorités à assouplir de nombreuses restrictions au mois de mai. À condition de respecter des normes sanitaires strictes et en fonction de la situation locale, les centres commerciaux, les établissements culturels, les hôtels, les restaurants et les salons de coiffure ont été progressivement autorisés à rouvrir, à l’instar des crèches, des établissements préscolaires et des petites classes de l’enseignement primaire. Début juin, le gouvernement a également autorisé une réouverture partielle des théâtres, des cinémas et des centres de sport, ainsi que les rassemblements publics jusqu’à 150 personnes.

Pologne : Demande, production et prix (scénario du choc unique)

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L’activité économique a sensiblement fléchi

Après la mise en place du confinement à l’échelle nationale, la confiance des consommateurs et des entreprises s’est effondrée en avril, atteignant un niveau inférieur à ceux observés pendant la crise financière mondiale, mais elle s’est très légèrement raffermie en mai. L’hébergement et la restauration ainsi que le secteur des transports ont été particulièrement touchés. Les déplacements vers les commerces de détail et les restaurants ont diminué de 28 % par rapport à une période normale et les ventes de détail ont chuté de 23 % en glissement annuel au mois d’avril. Les petites et micro‑entreprises, qui disposent de maigres réserves financières, sont particulièrement exposées. Nombre d’entre elles ont abaissé les salaires pour réduire les pertes à court terme et préserver leurs liquidités sans devoir recourir aux licenciements. Pourtant, en avril, l’emploi des entreprises a subi son recul le plus marqué depuis novembre 2009, et les ménages et les entreprises s’attendent à une remontée du chômage dans les mois à venir, malgré une réduction du nombre de travailleurs étrangers en raison des mesures de restriction aux frontières.

Les pouvoirs publics ont mis en place un large soutien

Le plan de lutte contre la crise prévoit des mesures discrétionnaires représentant environ 3.2 % du PIB en 2020. De manière opportune, il vise à protéger les emplois en préservant les liquidités des entreprises, en stimulant les dépenses de santé et en encourageant les investissements en infrastructures pendant la reprise. Les mesures annoncées, qui comprennent un report du paiement des impôts, des exonérations ciblées des cotisations de sécurité sociale et des subventions salariales, étendent l’aide au revenu à de nombreux travailleurs indépendants et temporaires. Pour éviter de creuser les inégalités dues à la pandémie, le gouvernement va renforcer les transferts vers les autorités locales et reporter le remboursement des prêts, pendant trois mois au plus, pour les personnes qui ont perdu leur emploi ou leur principale source de revenu. Il envisage aussi de revaloriser les allocations de chômage et d’introduire une allocation de solidarité de trois mois au profit des chercheurs d’emploi les plus désavantagés. Un mécanisme de micro‑crédit subventionné soutient la trésorerie des entreprises les plus petites, et un dispositif de prêts garantis couvre les emprunts à concurrence de 100 milliards PLN (4.4 % du PIB) pour toutes les entreprises sans arriérés d’impôts, proportionnellement à leur taille. Financé par des obligations garanties par l’État émises par le Fonds de développement polonais, ce dispositif pourrait verser environ 60 % de son enveloppe sous forme de subventions, à condition que les entreprises ne procèdent à aucun licenciement pendant la durée du prêt. De plus, la banque centrale a ramené son taux directeur à 0.1 % fin mai, renforcé les liquidités des banques en revoyant à la baisse les réserves obligatoires, lancé un programme de rachat d’actifs – dont des titres de dette garantis par l’État – et introduit un programme de soutien aux prêts bancaires. Ces mesures ont assoupli les conditions monétaires et lissé le financement des mesures budgétaires anti‑crise.

Le chemin de la reprise comporte de nombreux risques

Dans le scénario d’une poussée épidémique unique (scénario du choc unique), la croissance du PIB sera limitée à 4.8 % en 2021, après une profonde récession en 2020. Le confinement de deux mois ayant pris fin en mai, l’activité pourra redémarrer mais seulement de manière progressive, l’ouverture complète des services de transport, d’accueil et de loisirs n’étant attendue qu’à l’été. La consommation et les décisions d’investissement différées soutiendront la reprise, mais l’envolée du chômage et les incertitudes entourant l’ampleur des destructions de chaînes de valeur mondiales pèseront sur la confiance des ménages et des entreprises. Le scénario de deux chocs successifs, qui prévoit une deuxième vague au dernier trimestre de l’année, et les mesures d’endiguement qui l’accompagnent, freineront plus encore la reprise (2.4 % en 2021) et accentueront les risques d’hystérésis dus à un allongement de la durée passée au chômage et à l’augmentation du nombre de faillites, notamment parmi les travailleurs indépendants et temporaires. De plus, une reprise plus lente dans la zone euro, associée à une détérioration plus marquée des perspectives pour le secteur automobile mondial et les services aux entreprises, assombriront l’horizon pour les exportations dans les deux scénarios.

Des mesures correctement ciblées seront indispensables à une reprise inclusive

Les autorités devront s’assurer que les mesures de soutien aux entreprises sont efficaces, quelle que soit la taille des bénéficiaires. La forte proportion de micro‑entreprises, dont la productivité est souvent faible, serait particulièrement vulnérable si des mesures d’endiguement devaient être rétablies en cas de deuxième vague. Faire en sorte que les micro‑entreprises recourent effectivement aux dispositifs de chômage partiel pourrait être difficile, et cela pourrait être complété par des aides en numéraire supplémentaires. Une suspension de l’interdiction du commerce de détail et des livraisons le dimanche serait également bénéfique au secteur de la vente au détail et élargirait l’offre de biens essentiels pour les ménages. Si la crise devait se prolonger et la rentabilité des banques se dégrader encore (les banques sont convenues de reporter le remboursement des prêts pour les consommateurs et les entreprises), l’annulation (ou la suspension) de la taxe bancaire devrait être envisagée. Pour soutenir la reprise, il faudra peut-être procéder à une nouvelle relance budgétaire à travers des programmes temporaires et correctement ciblés. Avancer la réalisation d’investissements verts et en infrastructures nécessaires stimulerait la croissance future de la productivité, notamment en luttant contre la pollution atmosphérique généralisée, qui nuit gravement à la santé de la population.