Perspectives économiques de l'OCDE, Volume 2020 Numéro 1

Portugal

L’activité économique devrait fléchir de 11.3 % en 2020, dans l’hypothèse d’une deuxième poussée épidémique fin 2020 (scénario de deux chocs successifs). En cas de vague unique (scénario du choc unique), le PIB devrait reculer de 9.4 % en 2020, et rebondir de 6.3 % en 2021. Dans le scénario de deux chocs successifs, la reprise sera plus lente en raison d’une faiblesse prolongée des exportations, d’une montée des incertitudes, d’une augmentation des faillites et de l’allongement des périodes de chômage. Fin 2021, la dette publique (selon la définition de Maastricht) devrait grimper à 131 % du PIB si l’épidémie reflue d’ici l’été et à 138 % du PIB si une deuxième vague intervient avant la fin de l’année.

Le gouvernement a mis en place un certain nombre de mesures pour soutenir les entreprises et les ménages et en a annoncé d’autres pour remettre l’économie sur les rails après le confinement général. Le dispositif de chômage partiel contient la montée du chômage. Le report du paiement des impôts et des cotisations de sécurité sociale ainsi que les garanties de crédit procurent une aide financière aux entreprises. La banque centrale apporte des liquidités substantielles, conjuguées à un assouplissement des règles macroprudentielles. Si la crise se prolonge, des mesures supplémentaires devront être envisagées. Des mécanismes de désendettement pourront aider les entreprises à rester viables à long terme. Une nouvelle réforme des procédures d’insolvabilité extrajudiciaires pourrait accélérer encore le règlement des problèmes d’endettement en cas de saisies importantes.

L’intervention rapide des pouvoirs publics a contribué à contenir la pandémie de COVID-19

Le premier cas officiel a été signalé le 2 mars. Après une augmentation rapide du nombre de cas, l’état d’urgence a été déclaré le 18 mars. Les régions du Nord et de Lisbonne ont été les régions les plus touchées. Les mesures d’urgence prises pour accroître les capacités des soins intensifs ont permis aux hôpitaux de prendre en charge les patients. De plus, les règles régissant les marchés publics et les recrutements ont été assouplies, l’achat des produits médicaux utiles centralisé et des campagnes publiques lancées, notamment, pour lutter contre les maladies mentales et les violences domestiques.

Portugal : Deux scénarios du PIB réel et deux scénarios du chômage

Source: Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n°107.

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Portugal : Demande, production et prix (scénario de deux chocs successifs)

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Pour contenir la propagation du virus, le Portugal a adopté d’emblée des mesures de précaution. Il a introduit des restrictions aux déplacements dans le pays et à l’étranger en coordination avec ses partenaires de l’UE. De plus, les événements publics et culturels ont été suspendus. L’enseignement en présentiel a également été suspendu et des cours en ligne mis en place, les magasins non essentiels ont été fermés et une obligation générale de confinement de la population instaurée le 19 mars alors que le pays ne comptait que quelque 400 cas confirmés. Depuis le 4 mai, les mesures de confinement sont assouplies de manière progressive après une évaluation attentive de la situation épidémiologique.

Portugal : Demande, production et prix (scénario du choc unique)

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Les répercussions sur l’activité économique et l’emploi sont importantes

Les indicateurs de la confiance des consommateurs et de la confiance dans l’industrie ont accusé une forte baisse en mars et atteint des points historiquement bas en avril. La pandémie pèse sur la plupart des activités économiques, bien que de façon très diverse selon les secteurs. Selon une enquête menée récemment auprès des entreprises, le secteur de la construction n’a enregistré qu’un léger fléchissement de son activité, alors que les petites entreprises et celles du secteur hospitalier ont été les plus touchées. Malgré les garanties de crédit disponibles, la part des entreprises confrontées à une pénurie de liquidités est élevée. En mars, l’activité touristique a chuté de 58.5 % par rapport à l’année précédente, ce qui correspond au recul le plus marqué depuis 2013. Le nombre d’entreprises recourant au dispositif de chômage partiel a progressé de manière sensible, tout comme celui des chômeurs. Les cours des actions ont plongé, tandis que les primes de risque souverain ressortent en hausse.

L’action publique soutient largement l’économie

Le gouvernement a introduit un large éventail de mesures pour soutenir l’économie, et notamment un plan de relance budgétaire post‑COVID. Ses premières interventions destinées à lutter contre la pandémie ont concerné des dépenses budgétaires discrétionnaires, des garanties publiques sur les prêts et un report du paiement des impôts (représentant respectivement 0.9 %, 3.3 % et 3.7 % du PIB). Pour protéger les plus vulnérables, des dispositifs de chômage partiel, des réductions temporaires des cotisations sociales patronales, ainsi que des dispositifs de soutien s’adressant aux travailleurs indépendants ont été mis en place. L’autorité de tutelle a abaissé le volant de fonds propres contracyclique et suspendu l’obligation d'amortissement des emprunts hypothécaires figurant dans la recommandation macroprudentielle sur les nouveaux contrats de crédit destinés aux consommateurs. Parmi les autres mesures propres aux entreprises figure un programme de formation spécialement destiné à faciliter l’accès aux compétences. Cela devrait contribuer à la reprise économique à moyen terme. De plus, des prêts sans intérêt peuvent être souscrits pour faire face aux obligations de paiement des loyers. Les mesures notables prises pour doper la demande et l’investissement après le confinement comprennent la création d’une banque de développement, la prolongation des aides au revenu en faveur des ménages ainsi que du moratoire et des lignes de crédit prévus pour les entreprises, et la poursuite de l’accroissement des capacités du Service national de santé.

La reprise sera lente

La période du confinement, qui a duré deux mois environ, implique une réduction de l’activité économique de 20 % en moyenne au deuxième trimestre de 2020 par rapport à une période normale. L’assouplissement des mesures de confinement a débuté en mai, mais la diminution du revenu disponible réel, le gonflement de l’épargne de précaution et la forte contraction des exportations touristiques pèseront sur la reprise. La faiblesse de la demande tirera l’inflation, l’investissement et l’emploi à la baisse. Dans le scénario prévoyant une résurgence de la pandémie et un nouveau durcissement, bien que plus limité, des mesures d’endiguement au quatrième trimestre de l’année, le PIB devrait s’inscrire en repli de 11.3 % en 2020, et les conséquences s’alourdir en raison d’une augmentation des faillites, d’un allongement des périodes de chômage et d’une montée des incertitudes, ce qui retardera encore les décisions d’investissement. En l’absence de deuxième vague, le PIB chutera de 9.4 % en 2020, et ne se redressera que partiellement après les répercussions économiques négatives des mesures de confinement en 2021.

Les risques de divergence à la baisse se sont intensifiés. La dette publique était en recul mais toujours élevée avant la pandémie (118 % du PIB en 2019). Les dépenses supplémentaires transformeront l’excédent budgétaire en déficit conséquent. Si l’on ajoute la forte contraction de l’activité économique, cette situation pourrait porter la dette publique en 2021 à 131 % du PIB (selon la définition de Maastricht) dans le scénario du choc unique et jusqu’à 138 % du PIB dans le scénario de deux chocs successifs. Les risques pesant sur la stabilité financière du secteur privé pourraient de nouveau s’aiguiser. Une reprise lente pourrait entraîner une énorme vague de saisies dans les secteurs les plus touchés, en produisant des effets d’entraînement vers le secteur financier à travers une forte hausse du ratio de créances douteuses ou litigieuses qui est l’un des plus élevés dans la zone OCDE.

Des mesures supplémentaires peuvent contribuer à soutenir l’économie

Le gouvernement a mis en place un certain nombre de mesures pour soutenir l’économie et annoncé un nouveau plan de relance afin d’accélérer la reprise. Toutefois, des mesures de relance budgétaire supplémentaires pourraient s’avérer nécessaires. En cas de deuxième poussée épidémique, relever le taux de remplacement net du dispositif de chômage partiel pourrait soutenir plus encore le revenu des ménages et remplacer d’autres dispositifs d’aide au revenu (comme les dispositifs de remboursement des loyers). Pour éviter d’importantes saisies, les garanties publiques sur les prêts doivent être complétées par d’autres dispositions destinées à assurer la viabilité économique à long terme des entreprises : ainsi, le report du paiement des impôts devra peut-être laisser la place, en partie, à des réductions d’impôts afin d’aider les entreprises qui risquent la faillite. Des mesures de désendettement pourraient également être envisagées (en convertissant les prêts en subventions, par exemple), ce qui permettra d’éviter non seulement des vagues de saisies, mais aussi des problèmes de surendettement qui pourraient freiner l’investissement. Réformer les procédures d’insolvabilité extrajudiciaires pourrait accélérer le règlement des problèmes d’endettement en cas de saisies importantes. Pour réduire la pollution de l’air et les risques en découlant pour la santé, il faudrait promouvoir l’utilisation des transports publics et l’élaboration de nouvelles solutions de transport partagé.