Guide de politique publique sur les cadres légaux pour l'économie sociale et solidaire

Introduction

Qu’entend-on par économie sociale et solidaire ?

L’économie sociale et solidaire (ESS) permet de favoriser la création d’emplois et l’activité économique tout en ayant un impact social. Dans l’Union européenne, les organisations de l’économie sociale emploient plus de 13,6 millions de personnes, soit 6,3 % de la main-d’œuvre totale (CIRIEC, 2017[1]) . En Colombie et au Mexique, l’ESS représente respectivement 4 % et 3,2 % de l’emploi total (OECD, Forthcoming[2]). Au-delà de la création d'emplois, l’ESS est de plus en plus reconnue pour ses contributions aux transitions écologique et numérique, ainsi qu'au renforcement des communautés, tant au niveau national qu'infranational.

L’économie sociale et solidaire englobe une diversité de notions et de concepts1. En fonction du contexte local, de l'histoire et des traditions, les termes d’économie sociale, d’économie solidaire et de troisième secteur peuvent être utilisés parallèlement à l’ESS, malgré des différences significatives. Ces concepts ont été élaborés afin d’identifier des formes d’activités et d’entités spécifiques par divers groupes de parties prenantes. Bien que des chevauchements existent sur certains aspects, ces notions définissent l’ESS et ses entités sous différentes perspectives. L’ESS s’est distinguée pour inclure à la fois l’économie sociale et l’économie solidaire. Ce terme a été adopté à la fin des années 1990 afin de mieux identifier les liens communs entre économie sociale et économie solidaire, tout en reconnaissant leurs différences (Galera and Chiomento, 2022[3]). De plus en plus adoptée par les praticiens, les universitaires, et au niveau international (OIT et UNTFSSE), l’ESS a également gagné en importance dans les recherches récentes ainsi que dans la législation nationale de certains pays, tels que la Bulgarie et la France (OECD, Forthcoming[2]). En juin 2022, l’OCDE a adopté la Recommandation sur l’économie sociale et solidaire et sur l'innovation sociale (2022[4]), offrant ainsi une norme internationale et un cadre politique pour les pays, régions et villes souhaitant développer l’ESS.

L’économie sociale et solidaire regroupe principalement des associations, des organisations à but non lucratif, des coopératives, des mutuelles, des fondations et, plus récemment, des entreprises sociales. Des initiatives communautaires, locales et spontanées peuvent également faire partie de l'ESS. Selon la recommandation de l'OCDE sur l'économie sociale et solidaire et l'innovation sociale, les activités de ces entités sont généralement guidées par des objectifs sociaux, des valeurs de solidarité, la primauté des personnes sur le capital et, se caractérisent, dans la plupart des cas, par une gouvernance démocratique et participative (OECD, 2022[5]). Les entités de l'ESS se distinguent selon deux critères fondamentaux : leur raison d'être, car elles répondent en priorité à des besoins sociaux et poursuivent un objectif social, et leur mode de fonctionnement, qui repose sur des modèles économiques spécifiques fondés sur la collaboration, généralement au niveau local. Plus récemment, la notion d'entreprise sociale a été intégrée afin de reconnaître les entités qui commercialisent des biens et des services, s’engagent à réaliser des objectifs sociaux et dont le but principal n'est pas la maximisation du profit pour les propriétaires, mais le réinvestissement des bénéfices pour la réalisation continue de ses objectifs sociaux (OECD, 2022[5]).

Qu’entend-on par cadres légaux dans le domaine de l’ESS ?

Les cadres légaux désignent un ensemble étendu de législations applicables à l’ESS ou à certaines de ses composantes spécifiques. De manière générale, ces cadres se réfèrent à des lois2 statutaires, lois-cadre ou lois spécifiques, adoptées par le parlement. Leur objectif principal est de favoriser la mise en œuvre des politiques publiques à tous les niveaux gouvernementaux, en utilisant les notions d'obligation et d’application (Terpan, 2015[6]).

Les lois-cadres relatives à l'ESS (ou à des notions associées) diffèrent quant à leurs principaux objectifs. Elles peuvent reconnaître et promouvoir l’ESS, réguler son domaine, voire combiner les deux. Elles peuvent également mettre en avant les principes et les valeurs de l’ESS, fournir une définition contextualisée de celle-ci et ses entités (comme au Mexique, par exemple), et favoriser son développement. Les lois-cadres se sont multipliées dans plusieurs pays, tant au niveau national (France, Grèce, Mexique, Roumanie, Espagne et Portugal), qu’au niveau infranational (Province de Québec, Canada) (Poirier, 2016[7]). L’approche adoptée pour clarifier la nature de l’ESS ou des notions connexes (telles qu’économie sociale, économie solidaire ou troisième secteur) peut varier en fonction du pays ou de la région.

Des lois spécifiques s'appliquent aux entités de l’ESS, telles que les associations, les coopératives, les fondations, les mutuelles et les entreprises sociales. Ces lois ont un impact significatif sur la capacité des entités de l’ESS à mener des activités économiques, étant donné qu’elles définissent leur nature juridique, la structure de leur gouvernance et leurs règles (Hiez, 2021[8]). Dans certains cas, elles peuvent proposer une définition extensive de l’économie sociale (Luxembourg3). Dans plusieurs pays, des lois spécifiques ont été mises à jour et révisées afin de garantir un alignement avec/ou la mise en œuvre des principes généraux définis dans les lois-cadres (comme en France4).

Les cadres légaux intègrent les diverses approches juridiques adoptées par les pays en matière d’ESS. Ils reconnaissent l’éventail des options législatives à la disposition des décideurs politiques tout au long du processus décisionnel (voir l’annexe B pour les définitions de l’économie sociale et solidaire et des termes/notions similaires utilisés dans les textes juridiques).

Pourquoi les cadres légaux sont-ils importants pour l’ESS ?

Les cadres légaux, lorsqu’ils sont appropriés, permettent de renforcer la visibilité des entités de l’ESS, en favorisant leur reconnaissance publique, comme observé en France. Ils jouent un rôle déterminant dans le développement de l’ESS, et dans certains cas, facilitent l’harmonisation de ses différentes composantes, comme l’exemple de l’Espagne. De plus, ces cadres peuvent être utilisés pour élaborer un ensemble exhaustif de mesures de politiques publiques complémentaires et simplifier la mise en œuvre de dispositifs de soutien public spécifiques, incluant des aides financiers, non financières et des avantages fiscaux, permettant ainsi aux entités de l’ESS de se développer et de prospérer.

Les cadres légaux peuvent contribuer à l’intégration de l’ESS dans les politiques publiques. Ils permettent également de faciliter la coopération intersectorielle entre des agences gouvernementales impliquées et d’établir des mécanismes pour représenter ces organismes publics responsables de l’ESS, favorisant ainsi un dialogue structuré entre les autorités et les entités de l’ESS. Dans plusieurs pays, des besoins politiques spécifiques, tels que la création d’emplois, ont motivé la création de cadres légaux pour l’ESS dans son ensemble, ou pour certains types d’entités (par exemple, les entreprises sociales en Corée).

Les cadres légaux peuvent être élabores tant au niveau national que infranational, en fonction de l’organisation administrative de l’État, qu’elle soit centralisée, fédérale ou quasi-fédérale (OECD/UCLG, 2019[9]; OECD/UCLG, 2019[10]). Cette organisation est généralement déterminée par la constitution. Au niveau infranational, l’élaboration de cadres légaux pour l’ESS repose principalement sur la capacité législative des autorités infranationales et sur la priorité stratégique accordée à cette démarche (OECD, 2020[11]). Dans certains pays, l’absence de cadre national ou de législation spécifique a conduit à l’élaboration de cadres légaux au niveau infranational. Par exemple, au Brésil, en l’absence de loi au niveau fédéral sur l’ESS, neuf États sur vingt-sept disposent de leurs propres lois régissant l’ESS. De même, en 2013, la province de Québec, au Canada, a adopté la Loi sur l’économie sociale.

Néanmoins, les pays peuvent considérer que l’adoption de ces cadres légaux n’est pas toujours l’option politique la plus appropriée pour le développement de l’ESS. Par exemple, les Pays Bas et la Pologne ont réussi à développer d’importants secteurs de l’ESS à travers différentes approches, sans pour autant établir des cadres légaux exhaustifs, ce qui a permis d’accélérer le développement de segments spécifiques de l’ESS. Dans certains pays, l’existence de cadres légaux peut restreindre le développement de l’ESS à certains secteurs, tels que les services sociaux ou l’intégration professionnelle, ou à certaines formes juridiques, telles que les coopératives. Une introduction inappropriée de ces cadres, ou une conception ou une mise en œuvre défaillante, peuvent également freiner l’innovation, décourager la mise en place de certaines entités de l’ESS, ou encore restreindre leur engagement dans diverses activités. De plus, l’établissement de cadres légaux peut représenter un défi sur le plan politique et leur mise en œuvre peut requérir un temps considérable, en comparaison a d’autres alternatives politiques, ce qui variera en fonction du contexte national.

Pourquoi est-il important d’impliquer les parties prenantes dans le développement de cadres légaux pour l’ESS ?

Les parties prenantes sont des partenaires essentiels pour les décideurs politiques tout au long de l’élaboration, de l’adoption et de la mise en œuvre des cadres légaux dédiés à l’ESS. Chaque section de ce guide détaille les opportunités et les méthodes appropriées pour que les décideurs politiques s’engagent activement avec les parties prenantes afin de déterminer la nécessité de cadres légaux pour l’ESS, d’identifier les cadres les mieux adaptés à leurs objectifs et d’en évaluer la performance. Bien que l’élaboration de cadres légaux selon une approche descendante puisse sembler plus simple et rapide pour les décideurs politiques, l’expérience de certains pays et régions ayant élaboré des cadres légaux pour l’ESS sans la participation des parties prenantes montre que cette méthode peut échouer à répondre à l’ensemble des besoins et tend à définir l’ESS de manière restrictive (OECD, 2022[12]). Par conséquent, ces cadres peuvent bénéficier à certaines entités de l’ESS tout en limitant le développement global de l’écosystème de l’ESS ou en excluant certaines formes juridiques, certains secteurs ou certaines activités (OECD, 2022[13]).

L’engagement avec diverses parties prenantes lors des différentes étapes du développement des cadres légaux peut prendre plusieurs formes, permettant ainsi aux décideurs politiques de bénéficier d’un éventail de perspectives. Les entités de l’ESS opèrent dans de multiples secteurs et adoptent une vaste gamme de formes juridiques, de structures organisationnelles et de modèles économiques. Par conséquent, elles sont confrontées à des besoins et des défis varies, et peuvent ne pas être affectées de manière uniforme par une loi spécifique. Il est crucial que les cadres légaux reflètent cette diversité de besoins. Ainsi, il est essentiel que les décideurs politiques identifient et intègrent des parties prenantes au processus de consultation. L’Encadré 2.7 offre une vision globale des parties prenantes qui devraient généralement être incluses dans toute consultation visant le développement, l’évaluation ou à l’amendement des cadres légaux pour l’ESS.

De manière plus étendue, les citoyens, les réseaux et les entreprises, parmi d’autres, peuvent apporter une contribution précieuse concernant l’impact potentiel et la performance d’une loi ou d’un règlement. Il est important de permettre aux membres du public de participer à l’élaboration des lois et des règlements afin d’en améliorer la conception et d’optimiser leur mise en œuvre (OECD, 2021[14])). En outre, les parties prenantes jouent un rôle important dans l’évaluation de la performance des lois et des règlements une fois adoptés, en fournissant, par exemple, des renseignements sur les coûts de conformité aux cadres légaux ou sur la facilité d’accès aux dispositifs d’aide publique (OECD, 2021[14]).

Pourquoi les décideurs politiques peuvent-ils vouloir développer des cadres légaux pour l’ESS ?

L’expansion continue de l’ESS a conduit de nombreux pays à implémenter des politiques, des stratégies, des plans d’action et des cadres légaux pour la soutenir (OECD, 2018[15]). L’augmentation de la contribution et du potentiel de l’ESS pour adresser les défis socio-économiques résultant des tendances mondiales et des transitions numérique et écologique a intensifié l’intérêt pour ce secteur dans de nombreux pays et régions. Cette croissance de l’intérêt se manifeste également dans la rédaction de lois (règlements), l’établissement de systèmes d’accréditation tels que les labels et/ou certifications, et l’élaboration de stratégies et plans nationaux. La mise en place d’écosystèmes politiques favorables, y compris par l’adoption de cadres légaux appropries, est essentiel pour exploiter pleinement le potentiel de l’ESS et encourager sa participation active au développement local dans son ensemble.

La Recommandation de l’OCDE sur l’économie sociale et solidaire et l’innovation sociale encourage les pays à développer et adopter un cadre d’économie sociale soutenu à tous les niveaux de gouvernement en vue d’accroître l’impact de leur économie sociale au profit de tous. Un des éléments clés est l’élaboration de cadres légaux favorables pour les entités de l’ESS en :

• impliquant les organisations de l’économie sociale afin de mieux concevoir les cadres légaux qui le concernent ainsi que leurs membres.

• identifiant les domaines dans les lesquels les cadres légaux existants désavantagent les organisations de l’économie sociale par rapport à d’autres types d’acteurs économiques. 

• reconnaissant et en promouvant des formes juridiques variées pour les organisations de l’économie sociale, quand cela est approprié, en particulier pour les nouveaux types d’organisations de l’économie sociale telles que les entreprises sociales.

• favorisant les efforts d’harmonisation des définitions des entreprises sociales en particulier, et en explorant les possibilités de reconnaissance mutuelle par l’utilisation de labels et de certifications ou de critères appropries, que les entreprises sociales devraient respecter.

• soutenant les stratégies d’internationalisation des organisations de l’économie sociale à travers d’échanges d’information, de la coopération internationale et de règles facilitant les activités transfrontalières et les partenariats avec des entreprises transnationales. 

• mettant en place des exigences d’évaluation régulière des lois et des politiques publiques afin que celles-ci soient améliorées et actualisées en fonction des besoins des organisations de l’économie sociale, et en tenant compte des retours d’information des parties prenantes ainsi que des données qualitatives et quantitatives.

L’importance croissante de l’ESS, associée aux initiatives des pays et des régions pour élaborer des cadres légaux, a renforcé le besoin de directives internationales. La conception et la mise en œuvre de tels cadres représentent un défi, en raison de la complexité du processus d’élaboration des politiques et des différentes interprétations concernant l’ESS. Plusieurs pays ont exprimé leur besoin d’analyses, d’orientations et d’échanges internationaux entre pairs pour s’inspirer des meilleures pratiques et expériences dans la conception, la définition, la mise en œuvre et le suivi des cadres légaux afin de développer davantage l’ESS. Comprendre les différentes phases du cycle de vie juridique et s’appuyer sur les apprentissages issus de l’échange international entre pairs peut offrir des enseignements précieux, notamment sur les écueils à éviter et les facteurs de réussite.

Références

[1] CIRIEC (2017), Recent Evolutions of the Social Economy in the European Union, https://doi.org/10.2864/699.

[18] Defourny, J., P. Develtere and B. Fonteneau (1999), L’économie sociale au Nord et au Sud, De Boeck Université, https://doi.org/10.7202/1023856ar.

[3] Galera, G. and S. Chiomento (2022), “L’impresa sociale: dai concetti teorici all’applicazione a livello di policy”, Impresa Sociale, Vol. 1/2022, https://rivistaimpresasociale.s3.amazonaws.com/uploads/magazine_article/attachment/285/ImpresaSociale-2022-01-galera-chiomento.pdf.

[8] Hiez, D. (2021), Guide to the writing of law for the Social and Solidarity Economy, https://orbilu.uni.lu/bitstream/10993/50283/1/Guide%20ESS.pdf.

[17] Mertens, S. (1999), “Nonprofit Organisations and Social Economy: Two Ways of Understanding the Third Sector”, Annals of Public and Cooperative Economics, Vol. 70/3, pp. 501-520, https://doi.org/10.1111/1467-8292.00122.

[16] Noya, A. and E. Clarence (eds.) (2007), The Social Economy. Building Inclusive Economies, OECD.

[13] OECD (2022), Designing Legal Frameworks for Social Enterprises: Practical Guidance for Policy Makers, Local Economic and Employment Development (LEED), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/172b60b2-en.

[12] OECD (2022), “Legal frameworks for the social and solidarity economy: OECD Global Action “Promoting Social and Solidarity Economy Ecosystems””, OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Papers, No. 2022/04, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/480a47fd-en.

[5] OECD (2022), Recommendation of the Council on the Social and Solidarity Economy and Social Innovation.

[4] OECD (2022), Recommendation of the Council on the Social and Solidarity Economy and Social Innovation, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0472%20.

[14] OECD (2021), Evidence-based policy making and stakeholder engagement, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/chapter-two-evidence-based-policy-making-and-stakeholder-engagement.pdf.

[11] OECD (2020), “Regional Strategies for the Social Economy: Examples from France, Spain, Sweden and Poland”, OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Papers, No. 2020/03, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/76995b39-en.

[15] OECD (2018), Job Creation and Local Economic Development 2018: Preparing for the Future of Work, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264305342-en.

[19] OECD (2014), “Improving social inclusion at the local level through the social economy: Designing an enabling policy framework”, OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Papers, No. 2014/02, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4f2988c2-en.

[20] OECD (n.d.), Local Economic and Employment Development (LEED), OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/19901097.

[2] OECD (Forthcoming), Untangling the Complexity: A Conceptual Overview to the Social and Solidarity Economy.

[9] OECD/UCLG (2019), 2019 Report of the World Observatory on Subnational Government Finance and Investment – Country Profiles.

[10] OECD/UCLG (2019), 2019 Report of the World Observatory on Subnational Government Finance and Investment – Key Findings.

[7] Poirier, Y. (2016), Legal and political recognition of social solidarity economy. An overview on SSE public policies and guidelines, International network for the promotion of social solidarity economy (RIPESS).

[21] Salamon, L. and W. Sokolowski (2018), The Size and Composition of the European Third Sector, Palgrave Macmillan, https://doi.org/10.1007/978-3-319-71473-8_3.

[6] Terpan, F. (2015), “Soft Law in the European Union—The Changing Nature of EU Law”, European Law Journal, Vol. 21/1, https://onlinelibrary.wiley.com/toc/14680386/2015/21/1.

Notes

← 1.  Plusieurs notions, termes, concepts coexistent avec l’économie sociale et solidaire, et sont utilisés dans différentes régions et pays (OECD, Forthcoming[2]). Le terme économie sociale domine en Europe et comprend un grand nombre de systèmes organisationnels variés (Noya and Clarence, 2007[16]; OECD, 2014[19]). La notion de troisième secteur se situe entre l’État et le marché, et comprend les organisations qui ne sont ni des entités privées, ni des entités publiques (OECD, n.d.[20]; Mertens, 1999[17]; Salamon and Sokolowski, 2018[21]). Certains pays ont recouru à ce concept lors du développement de leurs cadres légaux, notamment le Royaume-Uni et l’Italie (Galera and Chiomento, 2022[3]). Des pays comme le Canada (à l’exception de la province de Québec) et les États-Unis font généralement référence au secteur à but non lucratif, notamment en lien avec la contrainte de non-distribution selon laquelle les organisations ne peuvent légalement redistribuer leurs excédents à leurs propriétaires (Defourny, Develtere and Fonteneau, 1999[18]).

← 2.  Une loi statutaire est une loi rédigée et adoptée par le parlement. Une loi coutumière ou réglementaire est adoptée par le pouvoir exécutif ou le pouvoir judiciaire. Une loi coutumière peut avoir pour origine le niveau national ou infranational.

← 3.  Loi de 2016 sur les sociétés d'impact sociétal.

← 4.  La loi-cadre de 2014 sur l’économie sociale et solidaire a révisé et mis à jour d’autres loi spécifiques, à l’instar de la loi sur les associations : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000029313296.