Ce chapitre identifie les étapes nécessaires pour avancer lors de la phase de développement de cadres légaux pour l’ESS. Il fournit des conseils sur les différentes approches envisageables—statutaire, substantielle et hybride—lors de la conception de lois-cadres, ainsi que sur le moment optimal pour introduire ou ajuster les cadres légaux, les labels et les statuts. Enfin, ce chapitre souligne la meilleure manière d’impliquer les parties prenantes concernées afin d’établir un consensus autour du cadre légal souhaité et d’exploiter les options politiques complémentaires tout au long de la phase de développement.
Guide de politique publique sur les cadres légaux pour l'économie sociale et solidaire
Développement économique et création d'emplois locaux (LEED)
Abstract
Le processus de développement des cadres légaux peut s’avérer complexe sans ’une préparation complète et l’implication des parties prenantes. Bien qu’il n’existe pas de trajectoire uniforme pour élaborer et mettre en œuvre une législation sur l’économie sociale et solidaire (ESS), (Jenkins, 2021[1]) il est nécessaire que les décideurs politiques acquièrent une compréhension approfondie de certains éléments communs nécessaires à un processus législatif réussi, notamment le consensus politique, l’implication diversifiée et durable des parties prenantes, l’engagement institutionnel, la coordination et un timing approprié. Ces considérations correspondent à la phase de développement durant laquelle les décideurs politiques sont confrontés à différentes options et approches de régulation de l’ESS et a des mesures politiques alternatives qu’ils peuvent utiliser pour développer l’ESS. Par conséquent, il est important de trouver le juste équilibre entre, d’une part, l’adaptation des cadres légaux à l’écosystème diversifié et souvent ancré localement de l’ESS et, d’autre part, l’évitement de la fragmentation par des approches en silos dans le développement de l’ESS.
Cette section présente les étapes essentielles pour naviguer dans la phase de développement. Elle guide les décideurs politiques dans le choix de l’approche juridique appropriée pour leur pays ou leur région. Elle fournit des orientations pour déterminer la nécessité d’un cadre légal par rapport à des lois spécifiques, ainsi que les avantages des cadres légaux par rapport à d’autres politiques publiques. De plus, elle indique la manière de favoriser l’intégration des parties prenantes et d’atteindre un consensus parmi les décideurs politiques et les acteurs de l’ESS. Cette section discute également les possibilités de réviser la législation existante et de créer une cohérence au sein de la législation existante. Enfin, elle envisage différentes solutions alternatives en matière de politique, et qui peuvent être mises en place sans initier un processus législatif complexe et Chronophage.
D’un pays à l’autre, les facteurs de réussite et les écueils à éviter suivants peuvent aider les décideurs politiques à atteindre cet objectif.
L’identification des options envisageables en matière de cadres légaux et de soutien politique de la part des élus et des gouvernements constitue une étape difficile mais nécessaire (voir infographie 2.3). Cela implique souvent de sensibiliser aux avantages sociaux et économiques spécifiques de l’ESS, ainsi que de promouvoir la compréhension des spécificités, des avantages et des besoins des différentes entités de l’ESS. Les décideurs politiques sont ainsi mieux armés pour comprendre et choisir parmi les différentes options législatives. En fonction de l’organisation administrative d’un pays, les compétences en matière d’élaboration de cadres légaux peuvent être réparties ou partagées entre les législateurs nationaux et infranationaux.
L’infographie fournit un aperçu des différents types de cadres légaux et des aspects positifs et négatifs des approches légaux respectives.
Remarque : les entreprises sociales n’ont pas de forme juridique spécifique, mais peuvent avoir différentes formes légaux (associations, coopératives et fondations, par exemple) et différents statuts légaux.
Source : (OECD, 2022[2])
Les pays dans lesquels les différents aspects de l’écosystème de l’ESS sont intégrés (à savoir, les coopératives, les entreprises sociales, les associations, les mutuelles et les fondations se reconnaissent comme partie intégrante du même phénomène) privilégient généralement une approche globale et substantielle des cadres légaux. Dans ces pays, tels que le Canada (Québec), la France, le Portugal et l’Espagne, l’écosystème de l’ESS est généralement bien développé et ses composantes sont soutenues par des politiques et des stratégies spécifiques (mesures fiscales, marchés publics, etc.). Dans ce contexte, des lois spécifiques régissant certaines entités de l’ESS préexistaient à l’émergence de la notion d’ESS. Cela est particulièrement observable chez les entités plus « traditionnelles » de l’ESS, telles que les associations, les coopératives et les fondations, souvent régies par des lois anciennes. Avec l’adoption subséquente des lois-cadres, les pays visent à établir une définition officielle de l’ESS et à reconnaître les règles et principes qui la régissent. Les cadres légaux favorisent également l’intégration les diverses contributions de l’ESS à d’autres politiques et objectifs stratégiques.
Les pays où l’écosystème de l’ESS est développé mais non intégré privilégient généralement la mise en place de législations pour des entités spécifiques. Dans ces pays, bien que l’écosystème de l’ESS soit développé, il n’est pas entièrement soutenu par des politiques adaptées susceptibles de favoriser un niveau élevé d’intégration parmi ses différentes composantes (par exemple, le Brésil, l’Inde). Dans ce contexte, l’approche des cadres légaux est davantage orientée vers la définition précise des entités plutôt que l’établissement d’un cadre légal général pour l’ESS.
Source : Élaboration de l’auteur
Les lois-cadres signalent l’intention claire des parlements de définir une approche pangouvernementale pour développer et intégrer l’ESS dans tous les secteurs et toutes les politiques (Hiez, 2021[3]). Ces lois peuvent souligner les principes et les valeurs de l’ESS, fournir une définition de cette dernière et de ses entités (par exemple au Mexique) et favoriser son développement. Des lois-cadres ont été adoptées dans certains pays au niveau national, par exemple en France, en Grèce, au Mexique, en Roumanie, en Espagne et au Portugal, ou infranational, comme dans la province de Québec, au Canada) (Poirier, 2016[4]) L’approche utilisée pour clarifier l’ESS peut également varier d’un pays à l’autre, voire d’une région à l’autre, par exemple, les notions d’économie sociale, d’économie solidaire ou de troisième secteur(voir également l’annexe D). Les lois-cadres ne permettent généralement pas d’offrir un cadre à toutes les entités de l’ESS. C’est la raison pour laquelle ces lois sont généralement précédées ou complétées par des lois spécifiques (Hiez, 2021[5]). Les lois-cadres visent à atteindre une série d’objectifs politiques et varient dans leur forme et leur fonctionnalité. Certaines définissent et renforcent la visibilité de l’économie sociale, tandis que d’autres confèrent des responsabilités spécifiques aux institutions gouvernementales pour le soutien de l’ESS ou la régulation de ses entités spécifiques.
Il existe trois approches pour définir l’ESS lors de la conception des lois-cadres, chacune présentant des avantages et des inconvénients. Par conséquent, les décideurs politiques doivent évaluer l’approche la plus adéquate à leur contexte spécifique.
L’approche statutaire énumère les formes juridiques existantes considérées comme faisant partie de l’ESS. Selon l’OCDE, les formes juridiques suivantes font partie de l’ESS : les associations, les fondations (y compris les organisations caritatives), les coopératives et les organisations mutualistes, ainsi que les entreprises sociales, à condition qu’elles soient légalement reconnues par des formes et/ou des statuts légaux. En plus de ces catégories, des formes juridiques spécifiques à un pays peuvent être intégrées, comme les ejidos au Mexique1 ou les misericórdias au Portugal2. L’avantage de l’approche statutaire réside dans la sécurité et clarté légale, puisque les entités de l’ESS sont reconnues sur la base de leur forme juridique. Cela est particulièrement bénéfique lorsque les gouvernements souhaitent exploiter les entités de l’ESS pour atteindre certains objectifs politiques. Cependant, un inconvénient est le formalisme de cette approche, qui fait que la reconnaissance repose sur les formes juridiques, indépendamment des activités entreprises par les entités et leur impact potentiel.3 A l’inverse, il est possible que certaines entités soient considérées comme des entités de l’ESS sans nécessairement générer un impact social.
L’approche substantielle définit l’ESS à travers une série de principes (Hiez, 2021[3]). Indépendamment de leur forme juridique, les entités sont qualifiées comme faisant partie de l’ESS sur la base des activités qu’elles entreprennent, de leur secteur ou de leurs valeurs spécifiques. Certains pays tels que le Luxembourg, ont adopté une approche substantielle, définissant ainsi les principes directeurs et les valeurs de l’ESS. L’avantage de cette méthode est qu’elle est son caractère inclusif et étendu, applicable à toute forme juridique (Hiez, 2021[3]). Cependant, elle présente des défis en termes de reconnaissance et applicabilité, nécessitant des vérifications approfondies afin de confirmer l’appartenance d’une entité a l’ESS. De plus, l’absence de critères clairs peut rendre difficile pour le grand public de reconnaitre ces entités. L’introduction de labels et de statuts spécifiques pourrait remédier à ces difficultés.
Souvent, les pays optent pour une approche hybride qui combine l’approche statutaire et l’approche substantielle. Cette méthode hybride reconnaît les entités de l’ESS sur la base d’une liste de formes juridiques définies comme appartenant à l’ESS, indépendamment des activités entreprises (« approche statutaire »). Elle incorpore ensuite un ensemble d’activités ou de valeurs considérées comme faisant partie de l’ESS (« approche substantielle »). Le principal avantage de l’approche hybride réside dans sa capacite à combiner les avantages des deux approches. Néanmoins, cela implique également le risque d’associer les inconvénients des deux approches. Des exemples de cette approche hybride sont la loi française sur l’économie sociale et solidaire, la loi portugaise de 2013 sur l’économie sociale, la loi bulgare sur les entreprises de l’économie sociale et solidaire (Encadré 2.1) et la loi grecque de 2016 sur l’économie sociale et solidaire (Encadré 2.2), qui définissent les valeurs de leur ESS respective, tout en énumérant les différentes formes juridiques reconnues comme des entités de l’ESS.
Parmi les exemples additionnels, la loi espagnole de 2011 sur l’économie sociale articule les principes directeurs des entités de l’économie sociale et énumère les entités spécifiques explicitement incluses dans l’économie sociale. Cette loi s’ouvre aux « entités exerçant une activité économique et entrepreneuriale, conformes aux principes énumérés dans l’article précédent » (article 5). De même, la loi mexicaine de 2012 sur l’économie sociale et solidaire établit les objectifs de l’ESS ainsi que les principes et les valeurs de ses entités, tout en fournissant une liste des formes juridiques intégrées au secteur social de l’économie. Cette liste comprend également « toutes les formes d’organisation sociale pour la production, la distribution et la consommation des biens et services socialement nécessaires » (article 4), démontrant ainsi une volonté d’inclure d’autres formes que celles strictement identifiées.
La Bulgarie a adopté une loi-cadre relative à l’ESS en 2018. D’une manière générale, la Loi sur les entreprises de l’économie sociale et solidaire poursuit trois objectifs : définir l’ESS, ses principes et ses composantes ; habiliter les autorités nationales et locales à promouvoir l’ESS ; et établir un registre des entreprises sociales. La loi définit l’ESS comme « une forme d’entrepreneuriat visant une ou plusieurs activités sociales et/ou des objectifs sociaux, y compris par la production de divers biens ou la prestation de services en coopération avec l’État ou les autorités locales, ou de manière indépendante ». Elle identifie cinq principes fondamentaux de l’ESS[1] et reconnait trois catégories d’entités comme « sujets de l’économie sociale et solidaire », à savoir les coopératives, les personnes morales à but non lucratif exerçant une activité d’intérêt public et les entreprises sociales.
Cette loi autorise explicitement plusieurs niveaux de gouvernement à promouvoir l’ESS. Au niveau national, le Ministre du travail et de la politique sociale est chargé de promouvoir l’ESS et les entreprises sociales en facilitant le dialogue sur le sujet et en favorisant l’inclusion des parties prenantes dans les initiatives liées à l’ESS. Le ministre a pour mission d’aider ces entités à trouver des financements spécialisés pour leurs activités, d’organiser des campagnes de formation pour développer leur capacité de gestion et de maintenir une marque de certification distincte pour les entreprises sociales ainsi que pour leurs biens et services. De plus, la loi exige que le ministre se coordonne avec l’Institut National de la Statistique pour développer des indicateurs pour l’ESS. Les gouvernements locaux sont également encouragés à soutenir les entités de l’ESS en facilitant l’accès aux plateformes électroniques, en développant des programmes de soutien au niveau municipal et en coopérant avec les entités de l’ESS. Ces mesures peuvent renforcer le soutien intergouvernemental à l’ESS et permettent aux décideurs politiques à tous les niveaux de gouvernement d’utiliser un éventail de ressources publiques afin soutenir les entités de l’ESS.
Les entités de toute forme juridique peuvent demander à être inscrites au registre des entreprises sociales établi par la loi. Les entités enregistrées en tant qu’entreprises sociales peuvent bénéficier d’incitations fournies par les pouvoirs publics, telles qu’un label de certification sur leurs produits et un soutien renforcé de la part des autorités locales, y compris l’accès au financement et aux biens municipaux. Bien que l’on ne dispose pas de données récentes sur le nombre d’entreprises sociales inscrites au registre, la Commission européenne estime que plus de 3 800 entreprises sociales étaient actives en Bulgarie en 2015. Une des caractéristiques notables du registre est la distinction entre deux catégories d’entreprises sociales : Classe A ou Class A+. Les entreprises sociales de Classe A répondent à quatre critères : leurs activités génèrent une valeur sociale telle que définie par le ministre ; elles sont gérées de manière transparente avec la participation des parties prenantes tout au long du processus décisionnel ; au moins 50 % des bénéfices après impôts sont consacrés à des objectifs d’économie sociale ; et au moins 30 % des employés sont issus d’une liste définie de groupes défavorisés. Les entreprises sociales de Classe A+ répondent à tous ces critères, mais doivent également opérer dans des zones à fort taux de chômage, dépenser au moins 50 % (75 000 BGN minimum) de leurs bénéfices après impôt pour leur mission sociale, et employer au moins 30 personnes issues de groupes défavorisés.
Remarque : [1] Priorité des objectifs sociaux sur les objectifs économiques ; association d’intérêt public et/ou collectif ; publicité et transparence ; indépendance par rapport aux autorités publiques ; et participation des membres, des travailleurs ou des employés à la prise de décision en matière de gestion.
En 2011, la Grèce a approuvé la première loi relative à l’économie sociale et à l’entrepreneuriat social (loi 4019/2011). La loi de 2011 a été remplacée en 2016 par la loi-cadre sur l’économie sociale et solidaire (Loi 4430/2016) dans le but de clarifier et de simplifier le cadre légal grec de l’ESS, ainsi que de promouvoir les pratiques de l’ESS dans tous les domaines potentiels de l’activité économique. La loi 4430/2016 a introduit une série de nouveaux termes, tels qu’innovation sociale, bénéfice social et bénéfice collectif, dans la législation grecque. De plus, elle tente d’unifier l’ESS grecque en reconnaissant trois entités juridiques différentes (les entreprises coopératives sociales (Koin.S.Ep), les coopératives sociales à responsabilité limitée et les coopératives de salariés (Koi.S.P.E)) comme constitutives du secteur grec de l’ESS par défaut. Cette loi élargit également le spectre de l’ESS pour inclure d’autres formes juridiques, à condition qu’elles répondent aux critères fixés (par exemple, processus décisionnel démocratique, redistribution des bénéfices).
Dans la même veine, la Loi 4430/2016 a élargi le registre des entités de l’ESS pour accepter toutes les formes juridiques obtenant le statut d’entité de l’ESS (auparavant, le registre ne couvrait que les Koin.S.Ep et Koi.S.P.E). Géré par le Ministère du Travail, de la sécurité sociale et de la solidarité sociale (MdS), le registre fonctionne comme une base de données en ligne et se compose de deux sous-catégories : un registre dans lequel l’inscription est obligatoire pour les entreprises coopératives sociales, les coopératives sociales à responsabilité limitée et les coopératives de salariés, tandis qu’un second registre est ouvert à toutes les autres formes juridiques qui répondent aux critères définis dans la loi de 2016. Ainsi, toutes les entités, qui peuvent être de facto des entités de l’économie sociale, n’apparaissent pas réellement dans le registre. Néanmoins, le nombre d’inscriptions augmente progressivement depuis 2012, avec un nombre total de 1 737 entités de l’ESS enregistrées en mai 2020.
Bien que la Loi 4430/2016 ait introduit des innovations significatives, elle a été l’objet de critiques pour avoir généré une ambiguïté juridique et provoqué des conflits avec d’autres lois. De plus, certaines de ses dispositions, notamment les quotas de redistribution des bénéfices, de réinvestissement et d’employabilité, se sont révélées difficiles à respecter pour certaines entités et ont remis en question la pérennité de leurs modèles économiques.
Des lois spécifiques s’adressent aux entités de l’ESS, à savoir les associations, les coopératives, les fondations, les mutuelles et les entreprises sociales. Ces lois influencent la capacité des entités de l’ESS à s’engager dans des activités économiques et sociales en définissant leur nature juridique, la structure de leur gouvernance et leurs règlements internes (Hiez, 2021[3]). Certaines de ces lois prévoient une définition étendue de l’économie sociale, par exemple, le Luxembourg. De nombreux pays ont élaboré des lois spécifiques qui fournissent des informations sur les formes/statuts légaux, les règles de gouvernance des entités de l’ESS et, dans certains cas, les bénéfices fiscaux auxquels elles peuvent prétendre. Souvent, des lois spécifiques concernant les entités de l’ESS ont été créées avant l’émergence du concept d’ESS. Par conséquent, dans certains pays, des lois spécifiques ont été révisées pour garantir un alignement avec les principes généraux définis dans les lois-cadres subséquentes, comme en France.
Des lois spécifiques introduisent des formes ou des statuts légaux déterminés. Une forme juridique représente la structure légale adoptée par une entité, telle qu’une association, une coopérative ou une société à responsabilité limitée (ESELA, 2015[11]) La législation qui spécifie les formes juridiques pour entités de l’ESS établit des objectifs détaillés et fixe des règlements précis concernant la propriété, la structure de gouvernance ainsi que la distribution des bénéfices et le contrôle de la gouvernance des organisations afin de les distinguer d’autres formes juridiques conventionnelles, telles que les sociétés standard. Un statut juridique, ou qualification, peut être adopté par un certain nombre de formes juridiques - à but lucratif et non lucratif - sur la base du respect de certains critères tels que le verrouillage des actifs et la production stable et continue de biens et de services (European Commission, 2020[7]). Un statut juridique peut influencer le traitement de ces formes légaux, notamment en matière traitement fiscal (ESELA, 2015[11]).
Conformément aux conclusions du document de cadrage de l’OCDE, il est recommandé aux décideurs politiques d’envisager l’adoption de lois statutaires spécifiques pour les associations et les coopératives, ces dernières représentant les formes juridiques les plus adoptées par l’ESS dans la majorité des pays (OECD, 2022[2]), (voir l’annexe C pour plus de détails). La mise en œuvre de lois spécifiques sur les fondations, les mutuelles et les entreprises sociales peut être utile dans le cadre de certains objectifs politiques, mais elle est subordonnée à la nécessité de lois statutaires spécifiques sur les associations et les coopératives.
Les lois-cadres ou les lois spécifiques permettent d’introduire des labels ou des statuts par lesquels les entités peuvent être reconnues comme faisant partie de l’ESS, quelle que soit leur forme juridique. Un statut juridique, ou qualification, peut être adopté par un certain nombre de formes légaux - à but lucratif ou non lucratif - sur la base du respect de certains critères tels que le verrouillage des actifs4, et la production stable et continue de biens et de services (European Commission, 2020[7]) (Encadré2.3). Un statut juridique influence le traitement de ces formes juridiques, par exemple en matière fiscal (ESELA, 2015[11]). Dans les pays adoptant une approche substantielle, une approche hybride ou les pays ne disposant pas de loi-cadre, il est recommandé que les décideurs politiques envisagent la mise en œuvre d’un statut, d’un label ou d’un système d’enregistrement pour les entités de l’ESS. Par exemple, en 2014, la France a adopté la loi-cadre régissant l’économie sociale et solidaire qui a introduit le label ESUS (entreprise solidaire d’utilité sociale) permettant aux sociétés commerciales d’entrer dans l’écosystème de l’ESS à condition qu’elles se conforment aux exigences de la loi (OECD, 2022[2]).
Le principal avantage d’un label ou d’un statut constitue la reconnaissance par le grand public et la sécurité juridique qu’il offre aux entités de l’ESS. Le label ou le statut constitue un point d’ancrage largement reconnu et facilite la canalisation des mesures politiques. Des pays comme l’Italie, l’Allemagne, la Hongrie et les Pays-Bas accordent le statut d’utilité publique à divers types d’entités de l’ESS, ce qui leur permet de bénéficier d’exonérations et/ou de réductions fiscales spécifiques en fonction de leur type d’opérations (OECD, 2022[2]). L’inconvénient d’un label réside dans son coût élevé. Une procédure doit être mise en place pour vérifier si une organisation remplit les critères d’attribution du label. De plus, les labels exigent un système de suivi systématique avec des options de renouvellement après une certaine période. Les agences gouvernementales étant souvent confrontées à un manque de ressources, la mise en œuvre de ces procédures de contrôle peut être considérée comme une charge supplémentaire.
Dans les États fédéraux, il existe un risque accru de diffusion des labels et les statuts à différents niveaux, particulièrement lorsque les gouvernements fédéraux régionaux partagent les compétences législatives en la matière. L’absence d’alignement entre les différents niveaux de gouvernement peut créer des conflits de normes et des incertitudes, ce qui nuit à la cohérence et à l’homogénéité des cadres légaux. Les initiatives redondantes doivent être évitées dans le cadre d’une approche intégrée. Mais la coexistence n’est pas nécessairement source de confusion dans la mesure où le champ d’application de chaque norme est clairement défini afin d’éviter toute disposition contradictoire. En Belgique, la Région de Bruxelles-Capitale a introduit en 2018 un statut juridique spécifique d’« entreprise sociale » accessible à toutes les entités juridiques à condition qu’elles se conforment à un ensemble de critères. Ce statut juridique régional coexiste avec le statut juridique d’« entreprise sociale », uniquement disponible pour les coopératives, introduit au niveau fédéral en 2019.
L’introduction de labels et de statuts peut ne pas suffire en tant que mesure politique autonome. En conséquence, ces labels doivent être complétés par des mesures politiques supplémentaires. En 2014, le Danemark a adopté la loi sur les entreprises sociales enregistrées, qui a notamment introduit l’outil d’enregistrement des entreprises sociales (Registreret Socialøkonomisk Virksomhed (RSV)). Toutes les formes juridiques à responsabilité limitée peuvent être accréditées par ce statut juridique volontaire d’entreprise sociale à condition qu’elles respectent un ensemble de critères spécifiques. Toutefois, le recours à cette possibilité d’enregistrement a été plutôt faible au début, probablement en raison d’un manque de connaissance du registre parmi les entités éligibles. Le Comité de l’économie sociale, un groupe de travail informel composé de parties prenantes de haut niveau et créé dans le but de soutenir les initiatives politiques déjà en place, a recommandé de fournir des conseils, des incitations fiscales et financières, des possibilités de formation et un soutien aux marchés publics lors de l’enregistrement, afin de renforcer l’adoption du statut juridique.
Certains pays utilisent des systèmes de certification et d’enregistrement pour vérifier que les entreprises sociales répondent à certains critères. En 2014, le Danemark a introduit la Loi sur les entreprises sociales enregistrées. En vertu de cette loi, les entrepreneurs sociaux ont pu s’enregistrer en tant qu’entreprises sociales lorsqu’ils répondaient à cinq critères : (i) l’entreprise doit avoir une finalité sociale qui est « une finalité première bénéfique pour la société avec un objectif social, culturel, lié à l’emploi, à la santé ou à l’environnement », (ii) une activité commerciale significative, (iii) une indépendance par rapport aux autorités publiques, (iv) une gouvernance inclusive et responsable, et (v) une gestion sociale des bénéfices, ce qui signifie que l’entreprise sociale doit dépenser ses bénéfices pour des objectifs sociaux ou les réinvestir dans l’entreprise.
Un autre exemple est le label italien « Entreprise sociale », accessible à toute entité juridique répondant à certains critères. Ce label peut concerner une entité (association, fondation, coopérative, société) qui exerce des activités à des fins civiles, de solidarité et d’utilité générale et qui génère au moins 70 % de ses revenus dans un ou plusieurs secteurs spécifiés dans le décret législatif (soins de santé, protection de l’environnement, mise en valeur du patrimoine culturel, etc.). Ce label peut également être obtenu indépendamment du secteur d’activité par des organisations qui poursuivent une activité entrepreneuriale orientée vers l’inclusion des travailleurs/personnes défavorisés ou handicapées sur le marché du travail.
Certains pays exigent un processus de certification pour les entités de l’ESS. Par exemple, au Royaume-Uni, les Sociétés d’intérêt communautaire doivent passer le test d’intérêt communautaire exécuté par le Régulateur de l’intérêt communautaire avant de pouvoir se constituer en Société d’intérêt communautaire. Le test consiste à vérifier si les objectifs de la société « peuvent être considérés par une personne raisonnable comme étant dans l’intérêt de la communauté ou d’un public plus large ». De même, les entités coréennes de l’ESS qui souhaitent obtenir le label « entreprise sociale » en vertu de la loi de 2007 sur la promotion des entreprises sociales doivent passer par un processus de certification du Ministère de l’emploi et du travail.
L’attribution d’une reconnaissance à durée limitée constitue une autre méthode pour garantir le caractère ESS des entreprises sociales. Les entités françaises reconnues comme ESUS (entreprise solidaire d’utilité sociale) ne sont certifiées comme telles que pour des périodes de cinq ans. De manière similaire, l’Association pour le travail finlandais délivre des certifications de trois ans aux entreprises sociales. Cette approche est souvent utilisée pour des programmes d’accréditation spécifiques, tels que celui qui reconnaît les entreprises sociales d’insertion par le travail (ESI) dans un certain nombre de pays. Cette approche garantit que les entités de l’ESS formellement reconnues font périodiquement l’objet d’évaluations ultérieures afin de vérifier qu’elles remplissent toujours les conditions requises.
Source : adapté de (OECD, 2022[2])
Après une évaluation minutieuse des conditions et des besoins en matière de cadres légaux, les décideurs politiques peuvent choisir d’adapter la législation existante ou de s’abstenir de toute intervention législative. Les pays disposant déjà d’un vaste corpus législatif régissant les différentes formes juridiques utilisées par les entités de l’ESS (il s’agit souvent d’une loi sur les sociétés ou d’une loi sur les entreprises qui regroupe différentes formes juridiques) peuvent préférer modifier les cadres légaux existants plutôt que d’en introduire de nouveaux. Par exemple, le Royaume-Uni a modifié sa loi sur les sociétés pour introduire la société d’intérêt communautaire en tant que nouvelle forme juridique pour les entreprises sociales (Encadré2.4). L’adaptation de la législation existante peut également être utile pour répondre à l’évolution des besoins et des réalités de l’écosystème de l’ESS et à harmoniser le paysage légal en supprimant les obstacles ou les incohérences. Par exemple, le gouvernement irlandais a initié plusieurs projets de réforme de lois applicables aux entités de l’ESS (Encadré2.5).
Au Royaume-Uni, les entreprises sociales peuvent opter pour une variété de formes juridiques, telles que la Société d’intérêt public, la Société coopérative ou la Société limitée par garantie. Toutefois, la seule forme juridique spécifiquement conçue pour permettre et réglementer les entreprises sociales est la Société d’intérêt communautaire (SIC), introduite par le gouvernement britannique dans le cadre de La loi de 2004 sur les sociétés, à la suite d’une série de consultations entre le gouvernement britannique et le secteur des entreprises sociales entre 2002 et 2004. La SIC a été créée comme une nouvelle catégorie de société à responsabilité limitée conçu pour les entreprises sociales qui œuvrent pour l’intérêt de la communauté plutôt que pour profit des propriétaires. Elle est conçue pour être flexible en termes de structure organisationnelle (coopérative communautaire, société unipersonnelle) et de modalités de gouvernance (société à responsabilité limitée par garantie, société à actions limitées), tout en assurant une responsabilité limitée.
La Loi de 2004 sur les sociétés a également créé l’Office of the Regulator of CICs (Bureau du régulateur des SIC), chargé de déterminer l’éligibilité des organisations à devenir ou rester une SIC, ainsi que de soutenir le développement des SIC par le biais d’une « réglementation légère » et des orientations sur les questions relatives aux SIC. Toutes les SIC doivent soumettre un rapport annuel accessible au public. Ces exigences en matière de rapport et de divulgation visent à renforcer la légitimité des SIC auprès du grand public et des investisseurs potentiels.
La SIC a joué un rôle central dans le développement du secteur des entreprises sociales au Royaume-Uni, avec un peu plus de 200 SIC enregistrées la première année (2005-2006) et une croissance régulière jusqu’à 18 904 SIC en 2019-2020. De plus, l’introduction des SIC a constitué un précèdent important pour le développement de nouvelles formes d’organisation d’entreprise sociale ailleurs. Par exemple, la province canadienne de la Colombie-Britannique a introduit les Sociétés de contribution communautaire par le biais d’un amendement à la Loi sur les sociétés commerciales en 2012. En juin 2016, la Nouvelle-Écosse (Canada) a adopté la Loi sur les sociétés d’intérêt communautaire, permettant ainsi à une entreprise d’être désignée comme société d’intérêt communautaire.
Les entités irlandaises de l’ESS adoptent une variété de structures, allant de formes non constituées en société, telles que les associations, à celles constituées en société, par exemple, les sociétés à responsabilité limitée par actions, les sociétés à responsabilité limitée par garantie. Malgré l’introduction d’amendements, de nombreuses lois régissant ces structures légales contenaient des dispositions obsolètes et ne reflétaient pas les réalités de l’environnement commercial et réglementaire du XXe siècle. En conséquence, le gouvernement irlandais a initié plusieurs projets de réforme législative, à savoir la modernisation de la loi sur les sociétés et le projet en cours sur la législation relative aux sociétés coopératives, grâce auquel le modèle coopératif bénéficiera d’une reconnaissance juridique spécifique. Il n’existe pas de marques, de systèmes d’étiquetage ou de certification pour les entités de l’ESS en Irlande, mais les entités de l’ESS constituées ou non constituées en sociétés peuvent obtenir un statut d’organisme caritatif leur permettant de bénéficier d’exemptions fiscales.
Jusqu’à ces changements, les coopératives irlandaises fonctionnaient principalement dans le cadre des lois sur les sociétés industrielles et de prévoyance (SIP) de 1893 à 2021, considérées comme n’étant plus adaptées. Par conséquent, le Ministère de l’entreprise, du commerce et de l’emploi a procédé à une révision complète du code statutaire existant, en consultant notamment les parties prenantes en 2009, 2016 et 2022. Les retours recueillis ont guide l’élaboration d’une législation visant à abroger la législation sur les sociétés industrielles et à fournir un cadre législatif moderne pour les sociétés coopératives en tant qu’alternative attrayante au modèle du droit des sociétés. Les dispositions seront similaires à celles de la loi de 2014 sur les sociétés, mais adaptées aux caractéristiques uniques des coopératives et introduiront des exigences modernes en matière de gouvernance d’entreprise, de comptabilité, de conformité et d’information.
Bien qu’il n’existe pas de cadre légal unique et global consacré spécifiquement à l’ESS, les législations irlandaises applicables aux entités de l’ESS ont fait l’objet ou font actuellement l’objet de modernisations. En explorant la conception de nouvelles lois et en modernisant les lois existantes, l’Irlande adopte l’approche recommandée en trois étapes, à savoir la définition du champ d’application, le développement et l’évaluation des cadres légaux.
La mise en place d’un écosystème politique favorable peut stimuler le développement de l’ESS en l’absence de cadres légaux. L’adoption de cadres légaux étant souvent un processus complexe et chronophage, il peut parfois être préférable de recourir à d’autres leviers politiques avant de proposer de nouveaux cadres légaux. Dans certains pays, les entités de l’ESS ne sont pas intégralement réglementées. Toutefois, l’adoption d’autres politiques ciblées, telles que des stratégies nationales ou infranationales ou des plans d’action, pour peut favoriser l’émergence d’un écosystème propice au développement de l’ESS, même en l’absence de mesures législatives globales (OECD, 2022[2]) Par exemple, en dépit de l’absence de cadre légal national pour l’ESS, les autorités locales aux Pays-Bas ont utilisé avec succès les marchés publics et d’autres stratégies pour soutenir le développement des entreprises sociales. À ce titre, Amsterdam, Harlem, La Haye et Rotterdam soutiennent les entités de l’ESS, en particulier les entreprises sociales, par le biais de divers programmes et plans d’action et en facilitant leur accès aux ressources via de collaborations stratégiques (Platform31, 2020[23]). Malgré l’absence de législation nationale ou de statut légal, le nombre d’entreprises sociales aux Pays-Bas est estimé avoir presque doublé entre 2010 et 2016 (European Commission, 2020[7]). Ce résultat montre comment, dans certaines circonstances, les écosystèmes politiques peuvent stimuler le développement de l’ESS ou le développement de certaines entités de l’ESS en dépit de l’absence de législation spécifique.
Les stratégies, plans d’action et autres politiques publiques peuvent constituer des alternatives moins complexes et moins exigeantes en temps pour clarifier les idées fondamentales de l’ESS et pour coordonner les actions gouvernementales. Toutefois, contrairement à la législation, les politiques publiques ne bénéficient ni de la stabilité ni de la permanence, car les changements de gouvernement peuvent affecter l’attention et les ressources allouées à l’ESS. Au Danemark, par exemple, l’écosystème de l’entreprise sociale a connu des fluctuations considérables au cours de la décennie 2007-2018, les décisions politiques fluctuantes concernant les mesures légales et financières pour les entreprises sociales (Hulgård and Chodorkoff, 2019[24]; Andersen, 2021[25]).
Bien que l’action législative soit la méthode la plus approprié pour mettre en œuvre les lois-cadres, il existe des exemples de mise en œuvre d’une politique-cadre sans intervention législative. En Bulgarie, le Conseil des ministres a adopté le concept national d’économie sociale en 2014, déterminant ainsi les objectifs de la politique bulgare en matière d’économie sociale (European Economic and Social Committee, 2018[26]). Un autre exemple est l’Écosse (Encadré 2.6), où des alternatives politiques sont utilisées pour organiser l’espace des entreprises sociales, au lieu d’une législation dont les compétences sont partagées avec le Royaume-Uni.
Le développement des entreprises sociales en Écosse est influencé par la répartition des compétences législatives entre le Parlement écossais et le Parlement du Royaume-Uni. L’Écosse fait partie du Royaume-Uni, mais un processus introduit en 1999, connu sous le nom de « dévolution », a permis au Parlement écossais de légiférer sur certaines matières sans l’accord préalable du Parlement britannique. La loi écossaise de 1998 a établi, sous le thème de l’industrie et du commerce, que « la création, le fonctionnement, la réglementation et la dissolution des types d’associations commerciales » sont du ressort du Parlement britannique, qui détient ainsi la compétence législative sur des sujets tels que la réglementation des entreprises sociales. Par conséquent, le gouvernement écossais ne peut pas définir légalement ce qu’est une entreprise sociale. De plus, la diversité des entités susceptibles d’être qualifiées d’entreprises sociales complique davantage cette définition. Néanmoins, le gouvernement écossais décrit ces entités comme des « entreprises à vocation sociale ou environnementale dont les bénéfices sont réinvestis dans l’accomplissement de leur mission. Elles renforcent les communautés, abordent des problèmes sociaux et créent des emplois, en particulier pour les personnes défavorisées sur le marché du travail conventionnel» (Scottish Government, n.d.[27]).
Étant donné la répartition des compétences législatives, l’Écosse a privilégié d’autres options politiques plutôt que la législation pour favoriser le développement des entreprises sociales. Par exemple, en 2016, la Stratégie écossaise 2016-2026 pour les entreprises sociales a été publiée, établissant un programme complet et à long terme pour développer le secteur des entreprises sociales. De plus, le gouvernement écossais soutient la réalisation d’un recensement des entreprises sociales tous les deux ans afin de comprendre leur taille et leurs besoins. Jusqu’à présent, trois rapports de recensement ont été publiés, montrant une tendance à la hausse de la plupart des indicateurs clés, tels que le nombre d’entités, les employés à temps plein et la valeur ajoutée brute à l’économie. Le gouvernement écossais finance également directement des initiatives telles que le programme Just Enterprise (soutien commercial personnalisé aux entreprises sociales), le Social Growth Fund (accès aux prêts pour les entreprises sociales) et Firstport (l’agence écossaise pour les entrepreneurs sociaux en phase de démarrage). En conclusion, le gouvernement écossais soutient les entreprises sociales par le biais des marchés publics, chaque organisme public étant tenu par le Plan d’action écossais pour l’approvisionnement durable de conclure au moins un contrat avec des entreprises soutenues, où au moins 30 % des travailleurs sont des personnes handicapées ou issues de groupes défavorisés.
Les décideurs politiques désireux d’élaborer des cadres légaux doivent assurer la coordination entre les différents ministères/départements et niveaux de gouvernement. Étant donné la diversité et de la transversalité de l’ESS, plusieurs autorités peuvent avoir des compétences sur des sujets liés à l’ESS (par exemple, le travail, les affaires sociales, les entreprises). L’organe législatif compétent (national, régional, local) pour l’élaboration des cadres légaux sur l’ESS sera déterminé par la constitution de chaque pays. Dans la majorité des pays, le niveau national possède la compétence pour mettre en œuvre une loi-cadre, bien que cela puisse varier dans les pays fédéraux (par exemple, la loi sur l’économie sociale de Québec).
Coordination horizontale : Les décideurs politiques doivent s’assurer que les agences et départements gouvernementaux les plus pertinents sont impliqués dans le processus législatif, afin de consolider les politiques et d’éviter la fragmentation et la compartimentation du soutien gouvernemental parmi les différents ministères et départements (OECD, 2014[31]; ILO, 2017[32]). En l’absence d’une coordination horizontale efficace, les différents ministères et institutions responsables de la mise en œuvre de certains aspects spécifiques du cadre légal, peuvent adopter des approches incohérentes ou contradictoires. La désignation d’un ministère ou d’une institution gouvernementale chargée de superviser la politique d’ESS ou la mise en place d’un mécanisme formel de coordination des politiques entre plusieurs ministères peuvent prévenir de tels problèmes. Au Luxembourg, la Loi de 2016 sur les sociétés d’impact sociétal a instauré des mécanismes robustes de coordination horizontale qui ont facilité la communication et la collaboration interministérielles. Ces mécanismes ont été cruciaux pour harmoniser la mise en œuvre des politiques et, plus tard, pour identifier et réviser les cadres légaux conflictuels (OECD, 2022[33]).
Coordination verticale : Dans les pays dotés de gouvernements nationaux et infranationaux, un dialogue clair entre les différents niveaux de gouvernement est crucial, en particulier lorsque le niveau fédéral et le niveau régional sont tous les deux compétents pour légiférer. Les différents niveaux de gouvernement peuvent adopter des approches et des cadres légaux différents concernant l’ESS. Les gouvernements infranationaux, dans les pays fédéraux et quasi-fédéraux, sont habilités à légiférer afin d’organiser la contribution des entités de l’ESS au développement économique local ou régional (UNSRID, 2016[34]) et refléter les réalités locales. Par exemple, en Espagne, les régions ont acquis des compétences dans divers domaines de la politique sociale (éducation, soins de santé (partiels), protection sociale, politiques du marché du travail) (Moreno and Fisac-Garcia, 2017[35]). De plus, en Espagne, 17 communautés autonomes ont obtenu des pouvoirs législatifs pour réglementer les coopératives sur leur territoire. En Belgique, l’État fédéral est habilité à légiférer sur les formes d’organisation, tandis que les compétences en matière d’élaboration de politiques sociales sont dans la plupart des cas déléguées aux niveaux régionaux. En outre, dans certains pays de l’OCDE, comme le Canada, le système fédéral de gouvernement permet aux provinces d’établir leurs propres formes juridiques pour les entreprises sociales, telles que les Community Contribution Companies en Colombie-Britannique et les Community Interest Companies en Nouvelle-Écosse.
Ces exemples illustrent la diversité des modalités par lesquelles les gouvernements locaux et régionaux peuvent agir de manière autonome pour soutenir l’ESS. Cependant, ces approches ascendantes risquent de générer un patchwork juridictionnel d’environnements opérationnels distincts au sein d’un même pays, ce qui peut provoquer de la confusion et entraver le développement global de l’ESS au niveau national. Par conséquent, il est essentiel de collaborer avec tous les niveaux de gouvernement pour faciliter la communication et réduire les éventuels problèmes de coordination verticale qui pourraient entraver le développement de l’ESS, tout en habilitant les gouvernements infranationaux à soutenir les entités de l’ESS pour répondre à leurs besoins distincts. Dans certains cas, la législation au niveau infranational peut soutenir l’expérimentation dans des secteurs spécifiques avant que les résultats s’appliquent au niveau national (Hiez, 2021[3]).
Indépendamment de l’organisation administrative d’un pays (unitaire, fédérale, quasi-fédérale), les décideurs politiques doivent impliquer les autorités locales (municipalités) dans le processus d’élaboration de la législation. Il a été signalé à de nombreuses reprises que les entités de l’ESS jouent un rôle important au niveau local (OECD, 2022[36]). Par conséquent, le besoin de formes juridiques adaptées est élevé au niveau local, car c’est à ce niveau que l’impact immédiat des entités de l’ESS est le plus visible. En retour, les gouvernements locaux peuvent jouer un rôle substantiel dans la promotion du secteur de l’ESS. Par exemple, la mise en œuvre de la Loi sur l’économie sociale en Espagne par le biais de la stratégie d’économie sociale 2017-2020 a été couronnée de succès grâce à la consultation intensive des autorités régionales et locales dans le cadre du processus législatif. Cette stratégie a fonctionné parce qu’elle a impliqué les organismes compétents aux niveaux national et infranational, ainsi que des représentants des entités du secteur, des experts et d’autres parties prenantes concernées (Konle-Seidl, 2022[37]). Les principaux acteurs étaient la Confédération espagnole des employeurs de l’économie sociale et les puissants réseaux de coopératives. (Avila and Monzón, 2018[38])
La coordination horizontale et verticale peut être renforcée par la mise en place d’un conseil consultatif « intergouvernemental » ou via des commissions parlementaires spéciales. Ces entités intergouvernementales sont chargées de coordonner les consultations avec les parties prenantes et de la préparation des documents de rédaction, ainsi que d’organiser des consultations avec d’autres parties prenantes non gouvernementales concernées (voir détails ci-dessous). Par exemple, la Loi-cadre sur l’économie sociale au Portugal a été examinée au sein d’une commission spécialisée qui a consulté les principaux acteurs de l’économie sociale, des experts et des syndicats (Ferreira and Almeida, 2021[39]). Ce processus de consultation a débuté par l’instauration d’un programme gouvernemental pour développement de l’économie sociale (« PADES ») (Ferreira, 2015[40]). Une partie de ce programme gouvernemental impliquait l’autonomisation des réseaux représentant les entités de l’ESS pour clarifier les différents besoins des organisations concernées. En Pologne, la préparation de la loi 2022 sur l’économie sociale a débuté en 2016 dans le cadre d’un dialogue élargi, incluant des partenaires du secteur de l’économie sociale. Le principal organe de ce dialogue a été le Comité national pour le développement de l’économie sociale (NCESC), un corps auxiliaire du Ministre de la famille et de la politique sociale, qui intègre des représentants du secteur non gouvernemental, y compris des représentants du Conseil pour l’activité d’intérêt public, des administrations locales, du milieu académique, du secteur financier et des partenaires sociaux (Polish Ministry of Family and Social Policy, 2021[41]). En France, la loi de 2014 sur l’économie sociale et solidaire a bénéficié d’un fort soutien de la part de la Délégation interministérielle à l’économie sociale de 1981, devenue par la suite le Secrétariat d’État à l’économie solidaire (Chabanet and Lemoine, 2021[42]).
Les cadres légaux efficaces s’alignent généralement sur la vision des parties prenantes externes, des institutions gouvernementales et des représentants élus. La communication avec les parties prenantes de chacun de ces groupes permet de comprendre leurs perspectives et leurs besoins respectifs, facilitant ainsi l’établissement d’un consensus. Les processus de consultation, bien qu’exigeants en termes de temps, s’avèrent cruciaux pour l’élaboration de législations innovantes, adaptées et efficaces sur le long terme. En impliquant un large éventail de parties prenantes, les consultations contribuent à diminuer l’asymétrie de l’information, ce qui réduit les coûts de transaction lors de la mise en œuvre ou de l’ajustement des cadres légaux à un stade ultérieur. Adopter une approche descendante, comporte le risque de passer a cote des contributions essentielles sur le terrain, omettant ainsi les réalités et les besoins spécifiques de l’ESS (Alain and Mendell, 2013[43]). Une consultation étendue des parties prenantes, par des voies plus ou moins institutionnalisées ou formalisées, peut réduire ce risque. Par exemple, la Slovaquie a mis en place un processus de consultation de deux ans et a recueilli les contributions d’universitaires, d’entrepreneurs sociaux, de gouvernements (locaux), etc., avant d’adopter la Loi sur l’économie sociale et les entreprises sociales en 2018 et de définir le champ d’application de l’ESS dans le pays.
La Recommandation du Conseil de l’OCDE de 2012 sur la politique de réglementation et de gouvernance, ainsi que le Cadre de 2014 pour l’évaluation de la politique de réglementation (OECD, 2014[44]; OECD, 2012[45]) offrent des orientations sur la manière dont les pays peuvent bénéficier des consultations afin de garantir que les processus législatifs et réglementaires soient inclusifs et ouverts aux groupes intéressés et au public. Un large éventail d’approches pourrait être utilisé, notamment les consultations informelles, la diffusion de commentaires, les audiences publiques ou la création d’organes consultatifs.
Les pays et les régions ont adopté différentes formes d’engagement des parties prenantes pour élaborer des cadres légaux pour l’ESS. Par exemple, des pays comme l’Irlande ont utilisé des enquêtes auprès des parties prenantes pour déterminer s’il était avantageux d’établir des formes juridiques spécifiques pour certaines organisations d’ESS (voir encadré 1.5). D’autre part, les Pays-Bas, ont élaboré une proposition de forme juridique pour les organisations de l’ESS avant de recueillir des retours d’informations et des réactions formels du public qui pourraient être utilisés pour modifier la forme juridique avant son adoption. Enfin, la région de Bruxelles-Capitale en Belgique a choisi de collaborer à la création d’un cadre légal pour les entreprises sociales avec les parties prenantes au cours d’un processus intensif de deux ans (Encadré 2.8).
Chaque approche de consultation des parties prenantes présente ses propres avantages et inconvénients. Le choix optimal pour un pays ou une région spécifique reflétera le contexte et les priorités spécifiques. L’encadré (Encadré 2.7) décrit les approches courantes pour l’engagement des parties prenantes et offre un aperçu de leurs avantages et inconvénients respectifs.
Cet encadré identifie l’éventail des entités de l’ESS qui peuvent exister dans un pays donné afin de favoriser l’engagement des décideurs politiques auprès des diverses parties prenantes lors du développement de nouveaux cadres légaux pour l’ESS. De même, cet encadré offre un aperçu des différentes manières dont ces décideurs politiques peuvent s’engager avec les parties prenantes au cours du processus de développement.
Entités de l’économie sociale et solidaire
Associations
Coopératives
Fondations
Mutuelles
Entreprises sociales
Réseaux, groupes de pression et intermédiaires
Les réseaux et les groupes de pression peuvent représenter l’ensemble de l’ESS, mais plusieurs d’entre eux représentent des types d’entités spécifiques. Il est important de réunir autour de la table des groupes représentant tout le spectre de l’ESS.
Décideurs politiques nationaux et infranationaux des ministères et départements concernés
Monde universitaire
Enquêtes diffusées parmi les entreprises sociales et les associations d’entreprises sociales : Les enquêtes constituent un moyen utile de recueillir des informations préliminaires sur les besoins et les défis rencontrés par les entités de l’ESS. Un avantage des enquêtes est qu’elles peuvent être rapidement partagées entre les réseaux de l’ESS ou ciblées sur des types spécifiques d’entités de l’ESS, selon les besoins.
Sessions de collecte d’informations avec les parties prenantes : Les réunions en personne ou virtuelles constituent un moyen efficace d’engager des discussions approfondies avec les parties prenantes. Bien qu’elles prennent plus de temps que les enquêtes, les sessions de collecte d’informations peuvent permettre de mieux comprendre les besoins et les défis spécifiques des parties prenantes.
Commentaires publics sur la législation proposée : La publication de la législation proposée pour permettre les retours du public retour est un moyen efficace d’identifier et de traiter les lacunes potentielles avant l’adoption formelle de la loi. L’inconvénient de cette pratique est qu’elle peut empêcher les parties prenantes de participer au développement du cadre légal jusqu’à un stade beaucoup plus avancé du processus d’élaboration des politiques publiques.
Co-construction de cadres légaux (Encadré 2.8) Permettre aux parties prenantes de participer à chaque étape (du diagnostic à la conception, la mise en œuvre et l’évaluation) du cadre légal permet de s’assurer que ce cadre est aligné sur leurs besoins et réalités générales. Cette approche inclusive facilite une acceptation plus large du cadre légal et évite d’exclure ou de contraindre des types spécifiques d’entreprises sociales. Bien qu’efficace, cette approche peut nécessiter beaucoup de temps et de ressources.
Source : adapté de (OECD, 2022[33])
Les décideurs politiques doivent exercer une sélection méticuleuse des parties prenantes externes et trouver un équilibre entre les parties prenantes plus traditionnelles (syndicats, coopératives, etc.) et les entités plus récentes (par exemple, les entreprises sociales) ainsi que les organismes intermédiaires. Il a été observé que, dans certains pays, le processus législatif a rencontré des obstacles et accusé des retards causés par les organisations traditionnelles (telles que les coopératives et les associations) (Gaiger, 2015[46]; Lévesque, 2013[47]). Les entreprises sociales utilisent toute une série de formes juridiques telles que les associations, les coopératives, les organisations caritatives, les fondations et les sociétés mutualistes. Il peut également s’agir d’entreprises conventionnelles, telles que des sociétés à responsabilité limitée, des types spécifiques d’organisations à but non lucratif et des sociétés d’utilité publique (par exemple, en République tchèque) (European Commission, 2020[7]). Les pays qui ont limité leurs consultations des parties prenantes à des types d’entreprises sociales bien établies, telles que les ESI, tout en excluant les types d’entreprises sociales émergentes ou moins répandues, ont élaboré des cadres légaux qui répondaient aux besoins spécifiques d’un sous-ensemble d’entreprises sociales. Cela a finalement limité le développement de l’écosystème global des entreprises sociales en n’encourageant pas le développement de nouvelles formes juridiques, de nouveaux modèles d’entreprise et de nouveaux objectifs sociaux.
Les réseaux de l’ESS, les intermédiaires et les autres organismes représentatifs peuvent contribuer à identifier les parties prenantes concernées et à faciliter la sensibilisation. Les organismes intermédiaires, composés de plusieurs acteurs de l’ESS, peuvent aider les décideurs politiques à naviguer dans la diversité de l’ESS. (Alain and Mendell, 2013[43]). Certains de ces organismes intermédiaires sont eux-mêmes établis en tant qu'instrument de changement législatif (par exemple, les Chambres régionales de l'économie sociale et solidaire (CRESS) en France ou la Confederacion Empresarial Espanola de la Economia Social (CEPES) en Espagne). L’implication des fédérations de certains secteurs ou des réseaux sectoriels est tout aussi importante (Alain and Mendell, 2013[43]). Les fédérations d’entités de l’ESS telles que Social Enterprise UK peuvent favoriser une voix commune capable de défendre les différents besoins des entités de l’ESS. Les fédérations d’employeurs représentent traditionnellement les organisations de l’ESS (par exemple Unisoc) en Belgique et sont impliquées, de manière formelle ou informelle, dans la préparation de la législation. Cependant, l’absence d’une compréhension commune de l’ESS reste un obstacle à un plaidoyer efficace. Les Pays-Bas ont adopté une approche commune consistant à organiser une vaste consultation publique, ce qui pourrait constituer une solution potentielle à cet obstacle, tandis que la Slovaquie a mené une consultation approfondie auprès d’une diversité d’experts (European Commission, 2020[48]).
Les réseaux (informels) jouent également un rôle important. Grâce à ces réseaux, les mouvements de base et autres organisations informelles peuvent être détectés plus facilement. Au Québec (Canada), les entités de l’ESS sont engagées dans l’innovation institutionnelle, pilotée par le Chantier de l’économie sociale, un regroupement de réseaux, désormais une organisation à but non lucratif représentant tous les acteurs de l’économie sociale. Ses membres incluent des réseaux sectoriels d’entreprises collectives, des mouvements sociaux et des intermédiaires de développement local. (C.I.T.I.E.S., 2018[49]). Le Chantier a contribué de manière significative à la co-élaboration de politiques publiques en matière d'ESS. (Alain and Mendell, 2013[43]) La reconnaissance croissante de l’ESS au Québec au cours des vingt dernières années peut être largement attribuée à l’adoption de la loi-cadre et au renforcement de la visibilité (C.I.T.I.E.S., 2018[49]).
L’ordonnance relative à l’agrément et au soutien des entreprises sociales a été adoptée le 23 juillet 2018 dans la Région de Bruxelles-Capitale en Belgique. L’adoption de cette ordonnance est le résultat d’un processus de consultation de deux ans avec diverses parties prenantes, notamment le Conseil économique et social de la Région de Bruxelles-Capitale (CESRBC), l’Office bruxellois de l’emploi Actiris, la Plate-forme de consultation de l’économie sociale de Bruxelles élargie à ConcertES et SAW-B. D’autres parties prenantes, telles que des universitaires, des fédérations d’entreprises sociales et des entreprises sociales individuelles, ont également participé au processus de consultation.
Jusqu’en 2018, les entreprises sociales et autres entités de l’économie sociale actives dans la Région de Bruxelles-Capitale étaient associées à l’insertion professionnelle. L’objectif du processus d’élaboration des politiques était donc double : (1) la révision des ordonnances de 2004 et 2012 sur l’économie sociale et l’agrément des entreprises sociales d’insertion ; et (2) la reconnaissance des entreprises sociales au-delà de l’insertion professionnelle. À toutes les étapes de l’élaboration de l’ordonnance, qui a duré deux ans, les parties prenantes concernées ont été impliquées par le biais de consultations, d’une participation directe à des discussions d’experts et d’enquêtes. En conséquence, l’ordonnance de 2018 établit un ensemble de critères organisés en trois dimensions - sociale, économique et de gouvernance - et définit l’ « entreprise sociale » comme des entités juridiques privées ou publiques qui mettent en œuvre un projet économique, poursuivent un objectif social et exercent une gouvernance démocratique.
En initiant le processus de consultation dès le début de l’élaboration de la politique publique, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a réussi recueillir des informations précieuses auprès d’une variété de parties prenantes afin de mieux cerner la situation vécue par les entreprises sociales d’insertion professionnelle, mais aussi d’affiner sa compréhension des besoins et des réalités des entreprises sociales qui travaillent sur des questions allant au-delà de l’insertion professionnelle. Ce processus inclusif a favorisé le dialogue entre les décideurs politiques et les principaux acteurs de la région et a permis de réunir facilement ces acteurs autour d’une table en cas de besoin.
En résumé, l’ordonnance de Bruxelles sur les entreprises sociales et son processus d’élaboration des politiques ont contribué à développer une compréhension commune des entreprises sociales et à structurer l’espace global, favorisant ainsi le développement des entreprises sociales au sein de la région de Bruxelles-Capitale.
Cohérence des nouveaux cadres légaux pour l’ESS avec les solutions existantes. Avant d’introduire un nouveau cadre légal, au niveau national ou infranational, les lois existantes et les réglementations qui s’appliquent à l’ESS dans son ensemble ou à des entités spécifiques doivent être revues. Il peut s’agir de lois commerciales, lois fiscales, ou de toute autre loi applicable à l’ESS. La recherche d’un consensus entre les parties concernées et la facilitation de la communication entre elles constituent un moyen utile d’identifier de manière proactive les conflits législatifs potentiels lorsque le cadre juridique est en cours d’élaboration Toutefois, dans de nombreux cas, les conflits législatifs ne sont identifiés qu’après l’adoption des cadres légaux. Une solution pour remédier aux potentiels conflits légaux est de les identifier grâces à des études spécifiques et d’engager les parties prenantes concernées pour savoir ce qu’elles pensent être la meilleure solution.
En fonction des juridictions, les entités juridiques sont réglementées au niveau national et/ou infranational, entrainant souvent la coexistence de normes différentes pour une entité donnée au sein d’un même pays. Cela est lié à l’organisation administrative et aux dispositions constitutionnelles propres à chaque pays. Les consultations avec les parties prenantes ont révélé qu’une législation à plusieurs niveaux pouvait être source de confusion juridique dans certains cas. Toutefois, il serait possible de prévenir cette confusion si le champ d’application de chaque norme était précisément défini afin d’éviter des dispositions contradictoires. Par exemple, au Canada, la Loi canadienne sur les coopératives régit les coopératives non financières qui exercent leurs activités dans plus d’une juridiction et coexiste avec les lois et règlements provinciaux et territoriaux sur les coopératives. L’expérience en l’Inde est similaire, caractérisée par une diversité de lois coopératives étatiques utilisant différentes approches pour réglementer les coopératives, tandis que les coopératives présentes dans plus d’un État sont régies par la loi fédérale de 2002 sur les sociétés coopératives multi-étatiques (voir encadré 1.4). En Espagne, les gouvernements infranationaux peuvent développer leur propre cadre légal pour les coopératives, sur la base de la coopérative d’initiative sociale adoptée au niveau national, ce qui résulte en une diversité de types et de classifications de coopératives, y compris la coopérative d’initiative sociale, la coopérative d’aide sociale, la coopérative d’intégration sociale et la coopérative sociale (European Commission, 2016[56]) . Au contraire, les États-Unis maintiennent une forte tradition d'adoption de Model Acts, fournissant aux législateurs des États une loi « de base », leur permettant de modifier certaines dispositions ou d'ajouter une réglementation supplémentaire.
Aux États-Unis, la réglementation des sociétés relève historiquement du droit des États plutôt que du droit national. Ainsi, les sociétés sont principalement réglementées par les États dans lesquels elles sont constituées. La réglementation matérielle de la structure ou de la gestion des sociétés relève principalement de la législation de l’État et cette législation est le plus souvent celle du Delaware. Aujourd’hui, l’État du Delaware abrite la plupart des grandes sociétés constituées aux États-Unis et le système judiciaire du Delaware, à savoir la Cour de chancellerie du Delaware, influe fortement sur l’évolution du droit des sociétés (Thomas, Thompson and Wells, 2022[57]) En même temps, le droit fédéral a également permis de reconnaître et promouvoir certaines entités de l’ESS. Par exemple, la Cooperative Marketing Act de 1926 autorise le ministère de l’agriculture à aider les coopératives, (USDA, 2017[58]) tandis que la Main Street Employee Ownership Act de 2018 comprend des dispositions qui facilitent’l'accès au financement pour les coopératives de travailleurs (Lechleitner, 2018[59]).
Dans le système fédéral indien, les coopératives sont soumises à des lois différentes selon les régions. Les coopératives opérant uniquement dans un État sont soumises aux lois pertinentes de cet État (par exemple, la Maharashtra Co-operative Societies Act de 1960, la Co-operative Societies Act de 1972 du Territoire de l’Union de Delhi). La diversité des lois nationales sur les coopératives s’est traduite par des approches différentes de la réglementation des coopératives, allant des territoires qui accordent une plus grande autonomie aux coopératives en matière d’activités commerciales et de gestion, à d’autres qui interviennent davantage dans leurs opérations et dans les décisions de leur personnel. En revanche, les coopératives présentes dans plus d’un État sont soumises à la Multi-State Cooperative Societies Act de 1984, qui a été modifiée en 2002. Entre 1986 et 2022, 1 367 sociétés coopératives multi-étatiques ont été enregistrées auprès des autorités fédérales en Inde (Ministry of Cooperation, 2022[60]).
De même, les cadres légaux concernant l’ESS dans son ensemble peuvent être adoptés tant au niveau national qu’infranational. Une loi nationale peut favoriser la cohérence entre les différents cadres légaux adoptés au niveau infranational, tandis que les cadres légaux infranationaux peuvent être considérés comme une occasion d’expérimenter des cadres politiques locaux avant de les déployer dans l’ensemble du pays (Hiez, 2021[3]). En Espagne, par exemple, le développement de l’économie sociale dans certaines communautés autonomes, telles que les îles Baléares, la Galice, la Murcie et la Navarre, entre autres régions, est étroitement lié à certains développements cruciaux au niveau national pour parvenir à un écosystème juridique complet. Les réunions de cartographie et de consultation de l’OCDE ont également mis en évidence le fait que les cadres légaux infranationaux peuvent favoriser un meilleur alignement sur les réalités et les besoins locaux. Au Canada, par exemple, la province de Québec a adopté la loi sur l’économie sociale en 2013, bien que cette notion ne soit pas reconnue au niveau national ni dans d’autres provinces et territoires.
Des cadres légaux peuvent être développés à différentes vitesses aux niveau national et infranational. Dans les pays à structure fédérale, les gouvernements infranationaux peuvent réglementer l’ESS dans la mesure de leurs compétences législatives, tandis qu’au niveau fédéral, l’élaboration de cadres légaux peut s’avérer politiquement difficile et lente à mettre en place. Par exemple, au Brésil, une loi nationale sur l’économie solidaire est discutée depuis 2012, mais n’a pas été adoptée jusqu’à présent (Encadré 2.9). Entre-temps, la grande majorité des États brésiliens ont élaboré une loi visant à promouvoir et à développer l’économie solidaire (voir l’annexe F). En l’absence d’une loi nationale sur l’ESS, le système fédéral a permis l’adoption de nombreuses lois au niveau des États pour promouvoir l’ESS.
Une loi nationale sur l’économie solidaire est proposée au Brésil depuis 2012, mais cette initiative n’a pas encore abouti. Le projet de loi (4685/2012) a passé plusieurs étapes, telles que l’approbation des commissions du développement économique, de l’industrie, du commerce et des services (CDEIC) et des finances et de la fiscalité (CFT), mais a été archivé en 2015 en raison de la fin de la période législative. Le projet de loi a été désarchivé la même année avec le début de la nouvelle législature, approuvé par la Chambre des députés en 2017 et transmis au Sénat. En 2019, le projet de loi a été approuvé avec des amendements par le Sénat et renvoyé à la Chambre des députés pour approbation et publication. Les amendements ont modifié certaines parties du texte original et le projet de loi est maintenant traité sous le numéro 6606/2019 qui « prévoit les entreprises de l’économie solidaire, la politique nationale de l’économie solidaire et le système national de l’économie solidaire ». Depuis lors, le nouveau projet de loi (6606/2019) passe par les différentes commissions de la Chambre des députés pour approuver le texte amendé par le Sénat. Les prochaines étapes immédiates consistent à recevoir l’approbation de la commission des finances et de la fiscalité (CFT) et de la commission de la constitution, de la justice et de la citoyenneté (CCJC).
L’absence de cette loi a un impact direct sur le développement de l’ESS dans le pays, mais d’autres lois nationales contribuent également à sa promotion L’absence d’une loi nationale dédiée à l’économie solidaire limite la capacité des politiques publiques à adresser les défis rencontrés par les entreprises d’économie solidaire dans le pays, tels que le financement limité, le manque de légitimité, l’informalité et les difficultés de production et de commerce. Cependant, d’autres lois et décrets nationaux ont contribué à la promotion de l’ESS dans le pays. À titre d’exemple, le décret n° 5.063 de 2004, a établi les fonctions du Secrétariat national de l’économie solidaire, et la Loi 10.933/2004, a encouragé le coopérativisme, l’associativisme et le développement de nouvelles formes d’économie solidaire dans le plan pluriannuel du gouvernement fédéral pour la période 2004-2007. En outre, le décret n° 8163 de 2013 sur le Programme national de soutien à l’associativisme et au coopérativisme social, a pour objet la coordination et l’exécution d’actions destinées au développement de coopératives sociales et d’entreprises économiques solidaires.
En l’absence d’une loi nationale sur l’ESS, le système fédéral a permis l’adoption de nombreuses lois au niveau des États pour promouvoir l’ESS. La grande majorité des États brésiliens disposent d’une loi visant à promouvoir et à développer l’économie solidaire. Nombre de ces lois ont des objectifs similaires et sont rédigées de manière similaire. D’autres États, comme ceux d’Amazonas ou de Paraiba, ne disposent pas de telles lois, mais ont adopté une législation soutenant les entités de l’ESS. Par exemple, l’État d’Amazonas a adopté la loi 5.474/2021 qui fournit des lignes directrices pour l’assistance économique et financière au redressement des coopératives et des entreprises économiques solidaires, tandis que l’État de Paraiba a adopté la loi 11.869/2021, offrant des lignes directrices pour la mise en place d’une politique d’État pour les investissements et les entreprises à impact social.
Les forums internationaux intègrent de plus en plus l’ESS à leurs agendas. Bien qu’il n’existe pas de cadres légaux sur l’ESS au niveau mondial, et notamment au sein du système des Nations unies, plusieurs textes négociés au niveau intergouvernemental font référence à divers éléments de l’ESS au sens large ou à des entités spécifiques de l’ESS en particulier (Jenkins, 2021[1]). Parmi ceux-ci figurent notamment la recommandation tripartite n° 193 (2002) de l’OIT sur la promotion des coopératives, (ILO, 2002[63]) de la recommandation n° 204 (2015) de l’OIT sur la transition de l’économie informelle à l’économie formelle, (ILO, 2015[64]) ainsi que des conclusions de l’OIT sur le travail décent et l’ESS de la Conférence internationale du travail 2022 (ILO, 2022[65]). De même, la Recommandation de l’OCDE de 2022 sur l’économie sociale et solidaire et l’innovation sociale est la première norme convenue au niveau international pour guider les pays dans la définition de politiques et de cadres pour le développement de leur économie sociale (OECD, 2022[36]). Chaque texte adopté au niveau international peut fournir des « orientations » aux États membres, mais il ne s’agit pas d’outils d’application contraignants.
Les mesures réglementaires au niveau de l’UE visant à promouvoir une plus grande durabilité ont également un impact sur le fonctionnement de l’ESS dans les États membres. En particulier, les nouvelles réglementations promouvant les approches environnementales, sociales et de gouvernance (ESG) est susceptible d’influencer les entités de l’ESS opérant en Europe. D’une part, le projet de directive concernant les rapports de durabilité des entreprises et sur le devoir de diligence et de responsabilité des entreprises (European Parliament, 2021[66]) stipule que toutes les entreprises, des PME aux grandes sociétés, seront obligées de se conformer aux normes ESG européennes. D’autre part, un projet de directive sur la gouvernance d’entreprise durable est conçu pour permettre aux entreprises de se concentrer sur la création de valeur durable à long terme sur le plan social et environnemental plutôt que sur les bénéfices à court terme. Enfin, le règlement Taxonomie 2020/854 établit des critères techniques importants pour mesurer la performance ESG. Bien que ces développements ne soient pas directement liés à l’ESS, ils reflètent une tendance potentiellement croissante à l’utilisation d’approches et de normes juridiques internationales supplémentaires pour promouvoir les objectifs des entités de l’ESS, même si une législation spécifique à l’ESS est adoptée au niveau national et infranational (OECD, 2022[2]).
Les cadres légaux dédiés à l’ESS peuvent améliorer l’efficacité d’autres instruments politiques. En conférant une reconnaissance légale à l’ESS, ces cadres facilitent son intégration dans d’autres initiatives. Bien que les cadres légaux contribuent à compléter les écosystèmes de l’ESS, ils ne peuvent à eux seuls catalyser son développement. Cette section examine la manière dont d’autres instruments politiques peuvent complémenter et interagir avec les cadres légaux pour favoriser les écosystèmes de l’ESS.
Les gouvernements peuvent envisager d’allouer des fonds et de développer des instruments financiers pour faciliter l’accès des entités de l’ESS à des sources de financement adéquates et durables. Les entités de l’ESS financent leurs activités grâce à un éventail de ressources, telles que les revenus des ventes, les subventions publiques, les investissements privés, les dons ou le bénévolat. Cependant, elles ont souvent des difficultés à accéder au financement pour plusieurs raisons, notamment l'orientation prioritaire vers l'impact social plutôt que les objectifs de profit, des compétences commerciales restreintes, ainsi que les régulations strictes imposées aux institutions financières qui les perçoivent comme des investissements à haut risque et à faible rendement (ILO, 2017[32]). Les recherches suggèrent que les entités de l’ESS disposent d’un accès insuffisant au capital et au financement pour diverses raisons (C.I.T.I.E.S., 2018[49]; Chambre française de l’ESS, 2017[67]; Salvatori and Bodini, Forthcoming 2023[68]).La plupart des instruments financiers sont conçus pour des sociétés à but lucratif, dont l’objectif principal est la rémunération des investisseurs. Par conséquent, les instruments financiers traditionnels ne sont pas immédiatement applicables aux entités de l’ESS (Salvatori and Bodini, Forthcoming 2023[68]). Les acteurs publics peuvent jouer un rôle crucial en fournissant un support financier sur mesure aux entités de l’ESS et en développant des instruments pour garantir des ressources privées pour l’ESS. Par exemple, en Bulgarie, les premières étapes vers une aide aux entités de l’ESS ont émergé lorsque l’Agence d’aide sociale a mis en place une procédure de subventions directes, principalement destinée à promouvoir l’entrepreneuriat social (Ilcheva, 2021[69]).
La diversité des instruments financiers envisageables reflète la diversité de l’ESS. Les entités de l’ESS, qui varient en termes de taille, de forme juridique et de domaines d’activités, peuvent bénéficier d’une gamme étendue d’instruments financiers pour soutenir leur développement, y compris des prêts, des capitaux d’investissement, des garanties ou des obligations. Les cadres légaux peuvent faciliter l’accès au financement en offrant aux entités de l’ESS une reconnaissance juridique, souvent nécessaire pour accéder à de nombreux types de financement. Les consultations avec les parties prenantes ont confirmé que l’un des avantages de la création d’une forme juridique spécifique pour les entreprises sociales en Slovaquie était de leur permettre d’accéder au Fonds social européen (OECD, 2022[2]). Un autre exemple est celui du Canada qui a créé en 2018 un Fonds de financement social conçu de manière à pouvoir soutenir les entités de l’ESS quelles que soient leurs activités (Sousa, 2021[70]). Cela constitue un avantage notable car la plupart des aides, subventions ou autres initiatives financières sont axées sur un objectif politique spécifique (par exemple, le logement, la réduction de la pauvreté, l’emploi de personnes rencontrant des difficultés à intégrer le marché du travail). Le gouvernement s’est engagé à mettre jusqu’à 755 millions CAD à la disposition des « organisations caritatives, à but non lucratif et à vocation sociale » au cours des dix prochaines années afin de renforcer leur participation au marché du financement social (ILO, 2021[71]). En Inde, le gouvernement et la Banque de Réserve accordent des microcrédits (microfinance) pour favoriser l’inclusion financière et promouvoir les moyens de subsistance, ce qui est crucial pour l’émergence des entités de l’ESS dans le pays (Morais, Dash and Bacic, 2016[72]).
Des instruments financiers spécifiques et adaptés aux besoins et spécificités des entités de l’ESS sont nécessaires. Les produits fintech ont le potentiel d’améliorer l’accès au financement pour l’ESS, par exemple en créant des plateformes qui permettent aux entrepreneurs sociaux de faire appel à un grand nombre de petits investisseurs ou prêteurs (i.e. Crowdsourcing) (OECD/European Commission, 2022[73]; Bruton et al., 2015[74]) Des outils plus traditionnels, tels que les fonds, peuvent également être adaptés aux entités spécifiques de l’ESS. Par exemple, les fonds de solidarité italiens (Fondi Mutualistici) constituent une initiative intéressante. Ces fonds ont été introduits par la Loi 59/1992 dans le but de renforcer et de consolider le secteur coopératif existant en opposition à la vague de privatisation en cours (Bernardi et al., 2022[75]). Ces fonds ont pour mission soutenir les coopératives existantes ou en phase de démarrage et de promouvoir le système coopératif en général (par le biais de prêts ou de prises de participation) (Bernardi et al., 2022[75]) Les principales sources de revenus de ces fonds de solidarité proviennent des coopératives et des consortiums membres, qui sont tenus de transférer 3 % de leurs bénéfices annuels aux fonds (article 11, § 4 de la Loi de 59/1992). Chaque coopérative doit adhérer à une association coopérative (avec un fonds de solidarité alloué) ou transférer le montant au gouvernement.
Le succès des entités de l’ESS dépend de leur accès au financement à tous les stades de leur développement (Hiez, 2021[3]). En particulier à un stade précoce, de nombreuses entités de l’ESS rencontrent des difficultés à trouver des financements (Jenkins, 2021[1]), ce qui pourrait être atténué par des mécanismes qui fournissent des fonds d'amorçage. Le capital d’amorçage peut être fourni par des institutions financières privées tout en étant garanti par le gouvernement jusqu’à un certain pourcentage. Ces garanties peuvent aider à convaincre les bailleurs privés d’investir dans ces start-up. Les gouvernements peuvent également fournir eux-mêmes le capital de départ par le biais de subventions ou d’aides. Toutefois, ces mécanismes devraient être limités à une certaine période afin d’éviter de dépendre des ressources gouvernementales à long terme. En 2007, le Québec a lancé la Fiducie du Chantier de l’économie sociale, qui sert d’intermédiaire entre le marché financier et les entités de l’ESS (Salvatori and Bodini, Forthcoming 2023[68]) et offre une gamme de produits financiers pour soutenir les entités de l'ESS à chaque étape de leur développement. Ce Fonds a été créé avec des contributions du gouvernement fédéral et d’autres acteurs de la finance solidaire (y compris un fonds créé par les syndicats). La contribution fédérale, en particulier, a été un facteur de succès, permettant au Chantier d’offrir une protection en première perte à d’autres investisseurs (C.I.T.I.E.S., 2018[49]; Salvatori and Bodini, Forthcoming 2023[68]). Depuis 2007, il a investi 49 millions de dollars canadiens dans 192 projets et a généré 3 183 emplois (C.I.T.I.E.S., 2018[49]).
Les innovations et les instruments financiers existants doivent s’adapter aux nouvelles réalités du marché et de l’ESS. Par exemple, aux États-Unis, les dons caritatifs ont augmenté en 2021 dans presque tous les secteurs avec une croissance des dons au profit de la société dans son ensemble de 23,5 %. De ce fait, de nouveaux instruments financiers pour les dons caritatifs sont conçus et promus par les gestionnaires d’actifs. En outre, les mécanismes existants, tels que les fonds conseillés par les donateurs (Donor Advised Funds - DAF), sont en expansion. Les dons des entreprises augmentent également aux États-Unis, avec une hausse de 23,8 % en 2021 par rapport à 2020 (NPTrust, n.d.[76]). Cet aspect a également conduit à une surveillance accrue, certaines recherches mettant en évidence des corrélations entre les dons des entreprises et la défense de la réglementation par les bénéficiaires caritatifs au nom de ces intérêts corporatifs.
En conclusion, faciliter l’éducation financière peut aider les entités de l’ESS à trouver de nouvelles voies de financement. La reconnaissance légale des entités individuelles de l’ESS peut les aider à se qualifier pour participer à des programmes de soutien aux entreprises tels que le développement des entreprises, les compétences et la formation. Les décideurs politiques peuvent renforcer la formation et l’éducation à la culture financière des entrepreneurs sociaux, ce qui leur permettra de prendre de meilleures décisions financières, augmentant ainsi leurs chances de réussite à court et à long terme (OECD/European Commission, 2022[73]). Une initiative réussie est la création de CAP Finance au Québec, un réseau de « finance socialement responsable » (C.I.T.I.E.S., 2018[49]). CAP Finance offre un espace institutionnel aux acteurs financiers afin d’échanger des informations sur la finance sociale et de faciliter l’apprentissage social de tous les partenaires concernant les instruments de la finance sociale.
Les pays utilisent une série d’incitations fiscales et de politiques budgétaires pour encourager le développement de l’ESS et stimuler les activités socialement bénéfiques dans des secteurs et des groupes cibles spécifiques. L’utilisation de la législation fiscale et des politiques budgétaires pour soutenir l’ESS et encourager les comportements socialement bénéfiques constitue un moyen pour les gouvernements d’atteindre des résultats sociaux positifs avec des dépenses publiques minimales, tout en créant des incitations pour préserver la mission sociale des entités de l’ESS. Les cadres légaux de l’ESS peuvent permettre aux autorités d’utiliser des systèmes de certification et d’enregistrement pour s’assurer que les exonérations fiscales et les avantages fiscaux sont destinés aux entités qui se sont fermement engagées à atteindre des objectifs sociaux. En Estonie, seules les associations et fondations à but non lucratif approuvées par le Conseil fiscal et douanier peuvent bénéficier de réductions de l’impôt sur le revenu.
Les exonérations fiscales accordées aux entités de l’ESS leur permettent d’orienter leurs fonds vers des objectifs sociaux et créent d’importantes incitations à opérer en tant qu’entité de l’ESS. La majorité des pays prévoient une forme d’exonération de l’impôt sur le revenu pour les associations et les fondations, en particulier celles qui n’exercent pas d’activités commerciales. Dans certains pays, les exonérations de l’impôt sur le revenu limitent certaines activités commerciales des entités à but non lucratif éligibles, principalement pour maintenir des conditions de concurrence équitables entre les sociétés qui exercent les mêmes activités (par exemple, les activités économiques des entités à but non lucratif éligibles seront strictement limitées aux activités nécessaires à la poursuite de leur mission sociale (Danemark, Luxembourg) ou complètement restreintes (Croatie). En Espagne, les coopératives d’initiative sociale, reconnues à but non lucratif, sont taxées à hauteur de 10 % de leurs revenus. De même, certains pays comme la Belgique et la France n’imposent pas les revenus des entités de l’ESS qui utilisent des systèmes de blocage des bénéfices. Des avantages fiscaux en dehors de l’impôt sur le revenu des sociétés (taxe sur la valeur ajoutée (TVA)) peuvent également être envisagés. Par exemple, la Loi slovaque 112/2018 sur l’économie sociale et les entreprises sociales prévoit la possibilité de réduire le taux de TVA à 10 % pour les biens et services fournis par des entreprises sociales enregistrées qui utilisent 100 % de leurs bénéfices pour leurs principaux objectifs sociaux (European Commission, 2020[48])
Des remboursements fiscaux et des mesures similaires peuvent être utilisés pour encourager les individus et les entreprises à faire des dons ou à investir dans des entités de l’ESS. Les donateurs sont souvent en mesure de demander des remboursements fiscaux sur les dons effectués à des entités spécifiques de l’ESS (par exemple, au Canada, en Belgique, en Allemagne, en Inde, au Luxembourg, aux Pays-Bas et aux États-Unis) et, dans certains cas, ils peuvent automatiquement choisir de diriger un certain pourcentage de leurs contributions fiscales annuelles vers une organisation de leur choix. Ces politiques permettent aux individus de faire des dons aux entités de l’ESS de leur choix, facilitant ainsi l’accès au financement de l’ESS. Certains pays encouragent l’investissement dans les entités de l’ESS en accordant des avantages fiscaux spécifiques ou des déductions aux investisseurs. Par exemple, en France, en Italie et au Royaume-Uni, les investisseurs dans des entreprises sociales peuvent bénéficier de déductions fiscales, tandis que les coopératives bénéficient de dispositifs fiscaux spécifiques dans la plupart des pays. Une autre approche créative concerne les « prêts gagnant-gagnant » pour les particuliers qui prêtent de l’argent à des entités de l’ESS (par exemple, la Belgique), ce qui exempte les taux d’intérêt payés par les entités de l’ESS de l’impôt sur le revenu. Au Royaume-Uni, le programme de soulagement fiscal pour l’investissement social contribue à soutenir les organisations caritatives et prévoit des conditions spécifiques pour que les entreprises puissent bénéficier de ces programmes. Les critères incluent être enregistré en tant qu’association caritative, société d’intérêt communautaire, société d’utilité publique ou entrepreneur à impact social accrédité, employant moins de 250 personnes et possédant moins de 15 millions GBP d’actifs.
Les avantages fiscaux spécifiques à un secteur ou à une activité permettent aux pays d’encourager des activités ou des secteurs spécifiques plutôt que des types d’entités spécifiques. Par exemple, en Finlande et en Hongrie, les entreprises actives dans des secteurs tels que la santé, les sports, les services sociaux, l’éducation, la formation professionnelle et d’autres activités similaires sont exemptées de la TVA. La Belgique offre des allègements fiscaux en matière de sécurité sociale aux entités opérant dans les secteurs de la santé et des services sociaux. Cette approche permet aux gouvernements de fournir un soutien ciblé qui reflète leurs priorités politiques. En outre, les gouvernements infranationaux (provinces, régions, municipalités) peuvent également accorder des avantages fiscaux spécifiques à ces entités. Par exemple, la loi coréenne de 2007 sur la promotion des entreprises sociales accorde explicitement aux autorités locales la compétence pour octroyer des allègements fiscaux aux entreprises reconnues.
De nombreux pays encouragent des pratiques d’embauche spécifiques, telles que l’intégration de travailleurs vulnérables, en utilisant une combinaison de bénéfices fiscaux et de transferts directs. Les entités qui embauchent des travailleurs vulnérables ou défavorisés bénéficient souvent d’exemptions de cotisations de sécurité sociale pour ces employés. Compte tenu des liens traditionnels entre les entités de l’ESS et les entreprises sociales d’insertion (ESI), plusieurs pays accordent des allègements fiscaux sur les coûts de l’assurance sociale et d’autres charges d’emploi aux entités éligibles (par exemple, la France, l’Italie, la Lituanie et l’Espagne). En outre, les entités qui emploient des salariés défavorisés ou vulnérables, sans être des entreprises sociales d’insertion, peuvent parfois prétendre à des subventions salariales, comme c’est le cas en Finlande et au Portugal. Ces mesures peuvent être utiles aux décideurs politiques pour promouvoir l’intégration sur le marché du travail et l’inclusion sociale, même en l’absence de cadres légaux spécifiques pour l’ESS (par exemple, en Pologne).
Un risque pour les législateurs réside dans la divergence des approches et interprétations qui existent entre le droit organisationnel (lois sur les entités de l’ESS) et le droit fiscal. Pour aborder cette question, le gouvernement néerlandais a mis en place un statut uniforme d’utilité publique (Algemeen nut beogende instelling, ou ANBI), nécessaire pour les entités qui souhaitent bénéficier des déductions de la TVA et de l’impôt sur le revenu des sociétés (European Commission, 2020[7]). Pour être désigné comme ANBI, l’objectif et les activités réelles de l’organisation doivent servir un intérêt public à 90 % ou plus. En contraste, l’Inde prévoit un statut d’exonération fiscale aux entités ayant un but caritatif déclaré et des taux de TVA réduits pour les entités de l’ESS qui mènent des activités caritatives, bien que l’interprétation du but caritatif et des activités caritatives diffère.
Les marchés publics et privés constituent des canaux facilitant l’accès des entités de l’ESS aux marchés publics et privés (OECD, 2022[36]). Les marchés publics peuvent constituer une source de revenus importante et stable pour les entités de l’ESS, étant donné que les marchés publics nationaux et locaux représentent une part importante des dépenses publiques. En 2019, les marchés publics ont représenté en moyenne 12,6 % du PIB dans les pays de l’OCDE. (OECD, 2021[77]). Dans l’UE, les acheteurs publics sont des investisseurs majeurs, dépensant 14 % du produit intérieur brut de l’UE (Tepper et al., 2020[78]). Les autorités publiques prennent de plus en plus en considération les avantages sociaux des marchés publics, en plus de la neutralité concurrentielle et du prix (Barraket and Weissman, 2009[79]). Les estimations concernant les marchés privés des entités de l’ESS ne sont pas facilement disponibles. Cependant, de plus en plus d’entreprises du secteur privé ont des pratiques d’approvisionnement social sous forme d’initiatives individuelles, telles que « 5 & 5 by 2025 » de SAP, ou dans le cadre d’engagements internationaux, tels que le Pacte mondial des Nations unies ou Business for Inclusive Growth (B4IG) (Dupain et al., 2021[80]; OECD, n.d.[81]). Ce changement représente une opportunité importante pour les entités de l’ESS et pour les décideurs politiques et le secteur privé d’utiliser la passation de marchés pour générer des impacts sociaux positifs tout en soutenant le développement de l’ESS dans son ensemble.
Il existe de nombreuses approches visant à faciliter la passation de marchés sociale auprès d’entités de l’ESS. L’utilisation de clauses sociales dans les marchés publics au niveau national et local, par exemple, peut permettre aux entités de l’ESS de créer des opportunités d’emploi pour les personnes vulnérables, d’améliorer la cohésion sociale et de soutenir le développement global de l’ESS (OECD/European Union, 2017[82]) Les directives européennes de 2014 sur les marchés publics (directive 2014/24/UE et directive 2014/25/UE) indiquent clairement que les acheteurs publics peuvent prendre en compte les aspects sociaux tout au long du cycle de passation des marchés. Avec la transposition des directives dans les législations nationales, les États membres peuvent créer de nouvelles opportunités pour les entités de l’ESS qui s’adaptent à leur propre contexte national. Par exemple, les directives européennes 2013/UE et 2014/24/UE sur les marchés publics ont été transposées dans le système juridique espagnol en octobre 2017. La nouvelle loi sur les contrats du secteur public de 2017 permet le recours à des clauses sociales dans les procédures d’attribution des marchés publics. Des villes comme Saragosse, Barcelone et Madrid ont récemment introduit des clauses sociales dans leurs nouveaux contrats publics. La loi permet également de réserver certains marchés de services sociaux, culturels et de santé à des entités investies d’une mission de service public (European Parliament, 2022[83]).
Néanmoins, les défis liés aux marchés publics sociaux des entités de l’ESS existent à de nombreux niveaux, allant du cadre réglementaire et de sa compréhension, à la pratique réelle des marchés publics sociaux de biens et de services. L’une des difficultés réside dans le fait que les entités de l’ESS manquent parfois des compétences nécessaires pour gérer des processus de passation de marchés complexes. De même, les acheteurs privés et publics rencontrent des obstacles à la passation de marchés avec des entités de l’ESS. La connaissance limitée des approches de l’ESS et des marchés publics sociaux par les décideurs politiques peut créer une incertitude juridique. De même, le manque de connaissances sur les réglementations en matière d’aides d’État peut créer une incertitude juridique et des obstacles au soutien des entités de l’ESS dans les États membres de l’UE, limitées par les restrictions de l’UE en matière d’aides d’État. Les consultations avec les parties prenantes ont confirmé que ce doute juridique a eu un effet dissuasif sur l’inclusion de clauses sociales dans certains pays, souvent en fonction de la rigueur avec laquelle les systèmes judiciaires nationaux interprètent les règles de l’UE en matière d’aides d’État.
Le renforcement des capacités et les services de soutien pour le secteur public, le secteur privé et les entités de l’ESS sont nécessaires pour stimuler les marchés publics sociaux des entités de l’ESS. Les gouvernements peuvent activement fournir des mesures de soutien pour aider les entités de l’ESS à naviguer dans les procédures complexes de passation des marchés publics, ainsi que proposer des formations et des conseils pour les fonctionnaires (Jenkins, 2021[1]; OECD, n.d.[81]). En 2014, la Pologne a organisé une formation pour les responsables des marchés publics afin de leur enseigner des critères sociaux dans les contrats de marchés publics (European Commission, 2020[84]). En outre, les intermédiaires et les réseaux nationaux d’entreprises sociales peuvent contribuer à fournir des services de soutien et jouer le rôle d’ « entremetteurs » en facilitant les contacts entre les acheteurs et les fournisseurs. (OECD, n.d.[81]). Par exemple, au Québec (Canada), le Conseil d’économie sociale de l’île de Montréal réunit des entités de l’ESS avec des institutions publiques et des grandes entreprises dans des cohortes annuelles dans le cadre de l’initiative ‘’L’économie sociale, j’achète !’’.
Les institutions gouvernementales désignées peuvent jouer un rôle crucial en offrant un point de référence unique pour les entités de l’ESS et assurer la coordination des politiques au sein du gouvernement. Afin d’établir une politique cohérente en matière d’ESS, il est recommandé aux décideurs politiques de mettre en place une agence gouvernementale centrale ou un centre de compétences national, doté de ressources financières et humaines suffisantes. Bien qu’une institution spécifique au sein du gouvernement puisse s’avérer bénéfique, il est essentiel que celle-ci soit capable de coordonner les efforts gouvernementaux et ceux des autorités infranationales afin prévenir une mise en œuvre imprévisible et incohérente des initiatives d’ESS et de l’interprétation des cadres légaux de l’ESS. Par exemple, la Corée a établi en 2010 l’Agence coréenne de promotion des entreprises sociales, faisant partie du Ministère de l’emploi et du travail. L’objectif principal de cette agence est de fournir aux entreprises sociales des systèmes de soutien et de développer un mécanisme d’évaluation et de suivi (ILO, 2017[32]). D’autres exemples d’agences gouvernementales agissant comme point de référence unique incluent l’Instituto Nacional de la Economia Social (INAES) au Mexique, le Secrétariat national à l’économie sociale et solidaire (SENEAS) au Brésil, le Ministère du travail, de l’emploi et de l’économie sociale et solidaire au Luxembourg, le Ministère du travail et de l’économie sociale en Espagne ou le Secrétariat d’État à l’ESS en France (Fraisse et al., 2016[85]). En Inde, le Ministère de la coopération, créé en juillet 2021, représente l’exemple le plus récent d’une institution gouvernementale désignée, spécifiquement dédiée au soutien des coopératives.
Les décideurs politiques ont la capacité de favoriser des conditions propices à la création de réseaux, d’intermédiaires et de recherches universitaires axées sur l’ESS. Les réseaux et les intermédiaires de l’ESS peuvent faciliter la mise en œuvre des cadres légaux en fournissant des conseils et en renforçant les capacités des parties prenantes. Les organisations de soutien faisant le lien entre le gouvernement et l’ESS sont généralement désignées des intermédiaires. (Jenkins, 2021[1]) La présence de réseaux formels ou informels pour les acteurs de l’ESS peut accélérer le taux d’acceptation et la viabilité de nouvelles formes juridiques. Ces réseaux permettent à l’ESS de mettre en commun des ressources, d’échanger des expériences et de parler d’une seule voix (Alain and Mendell, 2013[43]). Les réseaux solides ont prouvé leur capacité à perdurer malgré les changements politiques et gouvernementaux. Aux Pays-Bas, Social Enterprise NL joue un rôle essentiel en connectant les entrepreneurs sociaux, en facilitant l’échange de connaissances et d’informations, en organisant des ateliers et en apportant un soutien aux entreprises, et en représentant les entrepreneurs auprès du gouvernement (European Commission, 2019[86]). De plus, l’existence de recherches académiques dans les universités peut également jouer un rôle catalyseur (Jenkins, 2021[1]).
Références
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← 1. Règlement de l’article 25 (8) de la Constitution politique des États-Unis du Mexique sur le secteur social de l’économie du 23 mai 2021.
← 2. Article 4 de la loi fondamentale sur l’économie sociale du 8 mai 2013 (Portugal).
← 3. Voir par exemple la critique de la loi grecque sur l’économie sociale et solidaire de 2016 : (Adam, 2019[10])
← 4. Le verrouillage des actifs est une mesure destinée à garantir que les actifs, y compris les bénéfices générés par les activités, sont conservés. Le caractère non lucratif - ou à lucrativité limitée comme le préconise le Comité économique et social européen (European Economic and Social Committee, 2019[87]) - et la finalité d'utilité publique des organisations et entreprises de l'économie sociale se concrétisent dans la plupart des pays par l'accumulation de réserves indivisibles de capital qui constituent la majeure partie ou la totalité du patrimoine de l'entité. Le patrimoine indivisible ne peut être accaparé par aucune des parties prenantes de l’organisation et est destiné à la réalisation de l’objectif statutaire (Noya, 2009[88]). En cas de dissolution, l’immobilisation des actifs implique l’obligation de transférer tous les actifs à une organisation similaire de l’ESS poursuivant un objectif social similaire.