Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2021 (version abrégée)

12. Islande

Soutien à l’agriculture

En Islande, la réforme de la politique agricole a été limitée, et le soutien demeure l’un des plus élevés des pays de l’OCDE. À 57 % des recettes agricoles brutes, l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) a été plus de trois fois supérieure à la moyenne de la zone OCDE sur la période 2018-20. La majeure partie de l’appui à l’agriculture est assurée par des mesures de soutien des prix du marché, principalement constituées de droits de douane, qui maintiennent les prix intérieurs à un niveau relativement élevé par rapport aux cours mondiaux et impliquent un transfert de grande ampleur des consommateurs vers les producteurs agricoles. S’y ajoutent des droits à paiements directement ou indirectement liés aux facteurs de production. Le soutien des prix du marché s’est élevé à 51 % du soutien total aux producteurs en 2018-20. Les paiements au titre de la production de lait instaurés en 1992 et les paiements – en grande partie découplés – aux producteurs de viande ovine mis en place en 1996 constituent l’essentiel des autres formes de soutien aux producteurs. Il s’ensuit que 71 % du soutien à l’agriculture sont potentiellement à l’origine de fortes distorsions de la production et des échanges.

Les prix effectifs perçus par les agriculteurs ont en moyenne diminué au fil du temps, mais ils demeurent environ deux fois plus élevés que les cours mondiaux. Les sous-secteurs qui ont présenté en 2018-20 l’écart le plus important entre les prix intérieurs et les cours mondiaux sont ceux de la volaille et des œufs. Le soutien des prix du marché représente plus de 70 % des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans les cas du lait et de la volaille. Globalement, les TSP s’élèvent à 96 % de l’ESP total.

En proportion de la valeur ajoutée de l’agriculture, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) ont diminué, passant d’environ 3 % en 1986-88 à 1 % en 2018-20. La moitié de ces dépenses servent à financer les services d’inspection et de contrôle, le solde étant pour une large part affecté au stockage. Enfin, le soutien total à l’agriculture (EST) en pourcentage du PIB a fortement baissé.

Évolutions récentes de l’action publique

Les principales évolutions de l’action publique en 2020 découlent de la révision des accords sur les modalités de fonctionnement de la filière horticole et de l’accord-cadre (soutien horizontal) relatif à l’agriculture. Dans le cas de la filière horticole, cette révision encourage le développement et l’innovation et ouvre la voie à l’obtention de la neutralité carbone d’ici 2040. L’accord-cadre révisé fixe notamment pour objectif de parvenir à une agriculture neutre en carbone avant 2040, et il met l’accent sur les questions environnementales, parallèlement à d’autres modifications techniques ou à d’autres évolutions mineures. Toutes les modifications des accords existants sont entrées en vigueur au 1^er janvier 2021.

Le Plan d’action climatique a été actualisé. La réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) de l’agriculture doit notamment être assurée grâce à un moindre recours aux engrais non organiques et à une meilleure gestion des effluents d’élevage.

Évaluation et recommandations

• Compte tenu du maintien des accords pluriannuels entre le gouvernement et l’Association des agriculteurs, la politique agricole a globalement peu évolué et le soutien aux agriculteurs reste bien supérieur, en Islande, à celui constaté dans la plupart des pays de l’OCDE. De plus, la majeure partie des aides aux producteurs continuent de se présenter sous les formes susceptibles de générer les plus fortes distorsions de la production et des échanges et contribuent à la dégradation de l’environnement, et notamment à l’érosion des sols.

• Malgré la réduction de la protection aux frontières de certains produits agricoles, les droits de douane auxquels sont soumises plusieurs catégories d’entre eux (en particulier la viande, les produits laitiers, les plantes et les fleurs) restent élevés et souvent complexes, non calculés au prorata de la valeur. La lenteur des progrès dans ce domaine a pour effet de perpétuer la charge financière qui pèse sur les consommateurs, ainsi que les distorsions des marchés associées à la protection aux frontières.

• Bien que la révision des accords sur les modalités de fonctionnement de la filière horticole ait pour but de promouvoir le développement et l’innovation, des progrès doivent être faits pour soutenir l’innovation, y compris au moyen de mesures favorisant le bon fonctionnement du système d’information et de connaissances agricoles.

• L’agriculture joue un rôle central dans la politique climatique de l’Islande et dans ses efforts pour parvenir à la neutralité carbone. L’importance accordée aux préoccupations environnementales, et notamment aux mesures visant à réduire progressivement les émissions de GES imputables à l’agriculture, constitue une évolution dans le sens de la mise en place d’une économie sobre en carbone qu’il convient de saluer, et elle contribuera à la réalisation de l’ambitieux objectif de l’Islande de parvenir à la neutralité carbone de l’agriculture avant 2040. Les aides aux producteurs qui ne sont que partiellement conditionnées aux performances en matière de respect des normes environnementales devraient cependant être revues. L’agriculture est responsable d’un niveau élevé d’émissions, conséquence du rôle important de l’élevage ovin. Le soutien aux producteurs devrait être découplé de la production agricole et prendre des formes générant moins de distorsions économiques et de dégradations environnementales, en conditionnant les aides à une gestion durable des terres et à la création d’aménités environnementales.

• L’élaboration d’une politique alimentaire associant les diverses parties prenantes donne l’occasion de s’efforcer d’assurer la sécurité alimentaire, ainsi que la productivité et la durabilité du secteur agroalimentaire en Islande dans un cadre cohérent et intégré.

• Les modifications du cadre réglementaire régissant les échanges agricoles auxquelles donne lieu le nouvel Accord sur l’Espace économique européen (EEE) – concernant principalement le système de répartition des contingents tarifaires et l’élimination des droits de douane sur certains produits agricoles – réduiront le coût des importations et en accroîtront la transparence.

• La création d’un Fonds pour la lutte contre l’immunité aux antibiotiques et les zoonoses – dans le cadre d’un plan d’action en matière de sécurité des aliments et de protection des animaux d’élevage, ainsi que d’un effort conjoint des ministres pour réduire la propagation des bactéries résistantes aux antibiotiques en Islande – constitue une évolution dont on peut se féliciter dans le sens de l’adoption d’une approche globale et intersectorielle de la résistance aux antibiotiques.

Graphique 12.1. Islande : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 12.2. Islande : Moteurs du changement de l’ESP, 2019 à 2020

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 12.3. Islande : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2018-20

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 12.1. Islande : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2018-20	2018	2019	2020p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	236	150	284	316	280	256
dont : part des produits SPM (%)	80.3	82.1	84.0	83.9	84.0	84.1
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	205	136	255	281	259	224
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	193	139	226	246	227	205
Soutien au titre de la production des produits de base	180	113	159	181	155	140
Soutien des prix du marché1	179	72	116	133	114	102
Soutien positif des prix du marché	179	72	116	133	114	102
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	2	40	42	48	41	37
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	13	4	23	16	28	26
Utilisation d’intrants variables	3	0	3	3	2	3
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	6	2	16	8	21	19
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	4	2	5	5	5	4
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	-1	-3	11	13	12	10
Au titre des Recettes / du Revenu	-1	-3	0	0	0	0
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	0	11	13	12	10
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	20	33	36	32	29
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	1	5	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	1	5	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	1	5	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	77.2	64.0	57.4	57.3	57.6	57.2
CNP des producteurs (coeff.)	4.16	2.44	1.94	1.99	1.93	1.91
CNS aux producteurs (coeff.)	4.38	2.78	2.35	2.34	2.36	2.34
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	18	11	10	11	10	9
Système de connaissances et d'innovation agricoles	5	5	1	1	1	1
Services d'inspection et de contrôle	1	2	5	6	5	5
Développement et entretien des infrastructures	2	1	1	1	1	0
Commercialisation et promotion	1	1	0	0	0	0
Coût du stockage public	9	2	3	4	3	3
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	6.9	7.4	4.4	4.4	4.3	4.4
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-112	-65	-110	-126	-110	-94
Transferts des consommateurs aux producteurs	-157	-66	-110	-126	-110	-94
Autres transferts des consommateurs	-1	-2	0	0	-1	0
Transferts des contribuables aux consommateurs	46	3	0	0	0	0
Surcoût de l'alimentation animale	0	0	0	0	0	0
ESC en pourcentage (%)	-70.4	-48.3	-43.1	-44.9	-42.5	-42.1
CNP des consommateurs (coeff.)	4.38	1.98	1.76	1.82	1.74	1.73
CNS aux consommateurs (coeff.)	3.38	1.93	1.76	1.81	1.74	1.73
Estimation du soutien total (EST)	257	153	237	258	237	215
Transferts des consommateurs	158	68	110	126	110	94
Transferts des contribuables	100	87	126	131	127	121
Recettes budgétaires	-1	-2	0	0	-1	0
EST en pourcentage (% du PIB)	4.9	1.7	1.0	1.0	1.0	1.0
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	78	81	120	124	124	113
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.5	0.9	0.5	0.5	0.5	0.5
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	263	580	556	582	603
Taux de change (monnaie nationale par USD)	40.94	89.37	122.10	108.27	122.64	135.38

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour l'Islande sont : le lait, la viande bovine, porcine et ovine, la laine, la volaille et les oeufs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.