Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2021 (version abrégée)

20. Nouvelle-Zélande

Soutien à l’agriculture

Depuis la réforme de la politique agricole menée au milieu des années 80, les mesures susceptibles de fausser la production et les échanges ont pratiquement disparu en Nouvelle-Zélande, et le niveau du soutien aux producteurs agricoles est le plus bas de la zone OCDE. Durant la décennie écoulée, ce soutien est toujours resté inférieur à 1 % des recettes agricoles, la moyenne de la période 2018‑20 s’établissant à 0.7 %. Presque tous les prix sont alignés sur les cours mondiaux. Les exceptions concernent la volaille fraîche et les œufs de consommation, qui ne peuvent pas être importés en Nouvelle-Zélande. Ces produits font en effet partie des produits considérés comme présentant un risque de biosécurité et doivent donc respecter une norme sanitaire à l’importation (Import Health Standard – IHS), qui, en l’occurrence, n’existe pas pour ces produits. Ces restrictions impliquent un certain soutien des prix du marché – la seule forme de soutien visant des produits particuliers en Nouvelle-Zélande –, qui se monte, respectivement, à 15 % et 37 % des recettes agricoles brutes de ces produits en 2018‑20 et représente la majeure partie du faible niveau de soutien aux producteurs. Un soutien aux services utilisés sur l’exploitation, principalement liés à la santé animale, et une aide en cas de catastrophe naturelle fournissent un appui supplémentaire aux agriculteurs, quoique dans une faible mesure.

La politique agricole de la Nouvelle-Zélande porte essentiellement sur la lutte contre les maladies animales, l’aide financière en cas de catastrophes naturelles et le système de connaissances et d’information agricoles. Le pays soutient aussi les investissements des collectivités dans les réseaux d’irrigation extérieurs aux exploitations. Ces dernières décennies, la part de la superficie agricole irriguée a considérablement augmenté.

Le soutien aux services d’intérêt général a tout juste dépassé 4 % de la valeur ajoutée de l’agriculture durant la période 2018‑20, un taux légèrement inférieur à la moyenne de l’OCDE. Globalement, durant une grande partie des deux dernières décennies, plus de 70 % du soutien total est allé aux services d’intérêt général, la part restante bénéficiant aux producteurs pris individuellement. Le soutien total au secteur a représenté en moyenne 0.3 % du PIB du pays en 2018‑20, soit approximativement la moitié de la part calculée pour l’ensemble des pays de l’OCDE.

Évolutions récentes de l’action publique

Les évolutions récentes de l’action publique en Nouvelle-Zélande ont porté principalement sur plusieurs événements préjudiciables survenus en 2020 ; sur le soutien à l’atténuation du changement climatique et à l’adaptation à ses effets ainsi qu’à d’autres problèmes environnementaux, que ce soit sur les exploitations ou en dehors de celles-ci ; sur la signature du Partenariat économique régional global ; et sur les mesures de lutte contre la pandémie de COVID‑19.

Une inondation dans les régions d’Otago et de Southland et un sérieux épisode de sécheresse, qui a touché de vastes parties du pays et a été classé comme un événement préjudiciable de grande ampleur, ont conduit les pouvoirs publics à apporter des secours et des aides au redressement et à soutenir les agriculteurs en difficulté par le truchement des paiements au titre de l’aide rurale.

Un certain nombre d’activités, menées à titre stratégique et au moyen de mesures spécifiques, ont ciblé l’amélioration des performances environnementales et économiques du secteur agricole ainsi que sa préparation au changement climatique, notamment :

• un plan par étapes sur dix ans visant à accroître les recettes d’exportation du secteur primaire tout en réduisant les émissions néo-zélandaises de méthane d’origine biologique, conformément à la loi de 2019 sur la neutralité carbone ;

• le partenariat pour une action climatique dans le secteur primaire (Primary Sector Climate Action Partnership ou He Waka Eke Noa en maori), qui tend à réduire les émissions agricoles de gaz à effet de serre (GES) et à renforcer la résilience du secteur face au changement climatique ;

• les règlements de 2020 sur la gestion des ressources (normes environnementales nationales applicables à l’eau douce) (Resource Management (National Environment Standards for Freshwater) Regulations), qui recensent les activités présentant des risques pour l’eau douce et les écosystèmes d’eau douce ;

• le financement d’un certain nombre de projets dans le cadre des programmes de gestion durable des terres (Sustainable Land Management) et de recherche sur le changement climatique (Climate Change Research), les axes prioritaires étant la protection des ressources d’eau douce et l’adaptation au changement climatique.

Une fois entré en vigueur, le Partenariat économique régional global (Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP) réunira et approfondira plusieurs accords commerciaux bilatéraux et régionaux conclus par la Nouvelle-Zélande, apportant des avantages dans le domaine de la facilitation des échanges et sur la question des obstacles non tarifaires au commerce. Les parties au RCEP représentent plus de la moitié des exportations et importations agroalimentaires du pays.

Le paquet fondamental de financement de l’action face au COVID‑19 et de la relance (COVID-19 Response and Recovery Fund Foundational Package) prévoit 50 milliards NZD (32 milliards USD) pour tous les secteurs économiques pour soutenir la création d’emplois, les projets de conservation et les dispositifs en faveur de l’emploi et de l’amélioration des compétences. Dans le secteur agricole, les projets d’un montant de 185 millions NZD (117 millions USD), s’emploient surtout à faciliter la mobilité professionnelle, stimuler l’activité et la croissance horticoles, contrôler la prolifération des wallabies et des pins et prévenir le gaspillage alimentaire.

Des aides financières supplémentaires destinées aux chômeurs néo-zélandais qui acceptent un travail saisonnier visent à pallier les pénuries de main-d’œuvre dans le secteur primaire provoquées par les restrictions de déplacement. Les pouvoirs publics ont également affecté des fonds à l’amélioration des infrastructures ainsi qu’à l’assistance alimentaire et à l’action sociale. Enfin, une somme totale de 372 millions NZD (236 millions USD) a été allouée au dispositif International Air Freight Capacity (capacités aériennes de transport international de marchandises) afin d’assurer l’interconnexion requise, et surtout de maintenir les capacités nécessaires aux exportations ainsi qu’aux importations essentielles.

Évaluation et recommandations

• Le secteur agricole ouvert de la Nouvelle-Zélande demeure axé sur les marchés étrangers et les échanges internationaux. Son orientation exportatrice, qui apparaît clairement dans le faible niveau de soutien aux producteurs, est étayée par la signature de nombreux accords de libre-échange, dont le récent RCEP, qui constitue le plus vaste accord de libre-échange du monde à ce jour. Combinant plusieurs accords bilatéraux et régionaux existants, il apporte des avantages en matière de facilitation des échanges, en particulier sur le plan des obstacles non tarifaires.

• Les IHS établies par la Nouvelle-Zélande, représentent un outil essentiel pour assurer la biosécurité du pays à l’égard des produits importés. Ces normes sont obligatoires pour permettre l’importation de tout produit présentant un risque de biosécurité, or elles n’existent pas pour certains produits de l’élevage, dont les œufs, la viande de volaille fraîche et le miel, bloquant de fait l’importation de ceux-ci. Les produits en question ne représentent qu’une petite partie de la production agricole néo-zélandaise, mais l’impossibilité de les importer prive les consommateurs de prix plus bas et d’un plus large choix. L’établissement des IHS manquantes bénéficierait aux consommateurs tout en assurant le niveau de biosécurité requis.

• Les exportations de kiwis vers les marchés autres que l’Australie par des entités autres que Zespri, la principale entreprise, nécessitent toujours l’autorisation de Kiwifruit New Zealand (l’organe de réglementation). La Nouvelle-Zélande devrait s’attacher à modifier ces restrictions, car elles compliquent la tâche des autres entreprises désireuses d’exporter des kiwis et limitent donc la concurrence ainsi que l’efficience de cette activité commerciale.

• Le programme d’action de la Nouvelle-Zélande se concentre sur les principaux services d’intérêt général. Outre la lutte contre les organismes nuisibles et les maladies, d’importants investissements vont au système de connaissances et d’innovation agricoles du pays, ce qui devrait renforcer la croissance de la productivité de ce secteur, que les estimations placent à un niveau relativement faible ces dernières années. Un financement obligatoire apporté par des investisseurs privés complète souvent les dépenses publiques dans les services d’intérêt général, ce qui peut concourir à une allocation efficace de ces investissements et assurer des contributions à la fourniture de ces services par ceux qui en tirent profit.

• Près de la moitié des émissions de GES de la Nouvelle-Zélande proviennent du secteur agricole. L’adoption de la loi sur la neutralité carbone en 2019 et la proposition d’une tarification des émissions imputables à l’élevage et à l’utilisation d’engrais à partir de 2025 font de ce pays l’un des premiers à inscrire ses engagements climatiques dans une loi et à y spécifier des objectifs de réduction des émissions agricoles. La participation du pays à un certain nombre d’activités de recherche dans le domaine climatique au niveau national et international complète les incitations économiques prévues aux fins de réduction des émissions.

• Les données disponibles indiquent que le secteur agricole néo-zélandais, du fait du poids de son secteur de l’élevage et d’une utilisation accrue d’engrais, enregistre des excédents importants d’éléments nutritifs – excédents qui, dans le cas de l’azote, vont même croissant –, ce qui n’est pas sans risque pour la qualité des sols, des eaux et de l’air. Les Resource Management Regulations de 2020 ont pour but de limiter la pollution des écosystèmes d’eau douce par l’agriculture et sont susceptibles de réduire ces pressions, mais une attention plus soutenue pourrait être nécessaire.

• Des travaux récents de l’OCDE ont recensé les bonnes pratiques de la Nouvelle-Zélande en matière de renforcement de la résilience et de gestion des risques naturels, notamment une action publique qui envoie aux agriculteurs des signaux clairs et cohérents quant au fait qu’ils sont responsables au premier chef de la gestion des risques naturels ; des investissements dans les capacités de résilience des parties prenantes ; et une approche holistique du renforcement de la résilience de l’agriculture prenant en compte les facteurs sociaux et culturels (Casalini, Bagherzadeh et Gray, 2021[1]). Cela étant, la Nouvelle-Zélande pourrait donner plus de poids à la détermination et à l’évaluation des risques naturels, et notamment à l’amélioration de la collecte de données sur les conséquences des catastrophes. Les services de vulgarisation pourraient aussi jouer un plus grand rôle dans l’information des parties prenantes sur l’évolution du paysage des risques.

Graphique 20.1. Nouvelle-Zélande : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Statlink

Graphique 20.2. Nouvelle-Zélande : Moteurs du changement de l’ESP, 2019 à 2020

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Statlink

Graphique 20.3. Nouvelle-Zélande : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2018-20

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Statlink

Tableau 20.1. Nouvelle-Zélande : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2018-20	2018	2019	2020p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	4 067	6 371	19 659	19 557	19 711	19 711
dont : part des produits SPM (%)	72.1	73.1	73.3	74.3	73.2	72.3
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	1 624	2 626	9 936	9 508	9 871	10 429
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	424	33	139	92	135	192
Soutien au titre de la production des produits de base	54	15	116	70	115	163
Soutien des prix du marché1	53	15	116	70	115	163
Soutien positif des prix du marché	53	15	116	70	115	163
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	1	0	0	0	0	0
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	179	17	23	20	19	29
Utilisation d’intrants variables	2	0	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	154	0	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	23	17	23	20	19	29
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	26	1	0	1	0	0
Au titre des Recettes / du Revenu	26	1	0	1	0	0
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	0	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	165	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	10.2	0.5	0.7	0.5	0.7	1.0
CNP des producteurs (coeff.)	1.01	1.00	1.01	1.00	1.01	1.01
CNS aux producteurs (coeff.)	1.11	1.01	1.01	1.00	1.01	1.01
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	119	85	426	393	483	403
Système de connaissances et d'innovation agricoles	60	46	202	170	244	190
Services d'inspection et de contrôle	31	28	191	174	211	189
Développement et entretien des infrastructures	27	11	34	49	27	24
Commercialisation et promotion	0	0	0	0	0	0
Coût du stockage public	0	0	0	0	0	0
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	21.0	72.0	74.4	81.1	78.2	65.6
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-53	-13	-107	-70	-109	-143
Transferts des consommateurs aux producteurs	-51	-13	-112	-68	-109	-161
Autres transferts des consommateurs	-2	0	-2	-3	0	-2
Transferts des contribuables aux consommateurs	0	0	6	0	0	19
Surcoût de l'alimentation animale	0	0	0	0	0	0
ESC en pourcentage (%)	-3.4	-0.5	-1.1	-0.7	-1.1	-1.4
CNP des consommateurs (coeff.)	1.03	1.01	1.01	1.01	1.01	1.02
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.03	1.01	1.01	1.01	1.01	1.01
Estimation du soutien total (EST)	542	118	572	485	618	614
Transferts des consommateurs	53	13	114	70	109	162
Transferts des contribuables	491	105	460	417	509	454
Recettes budgétaires	-2	0	-2	-3	0	-2
EST en pourcentage (% du PIB)	1.5	0.2	0.3	0.2	0.3	0.3
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	489	103	456	414	503	451
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.4	0.2	0.2	0.2	0.2	0.2
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	138	205	200	204	210
Taux de change (monnaie nationale par USD)	1.71	2.25	1.50	1.45	1.52	1.54

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour la Nouvelle-Zélande sont : le blé, le maïs, l'avoine, l'orge, le lait, la viande bovine, porcine et ovine, la laine, la volaille et les oeufs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Référence

[1] Casalini, F., M. Bagherzadeh et E. Gray (2021), « Building the resilience of New Zealand’s agricultural sector to floods », OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n° 160, Editions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/dd62d270-en.