Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2021 (version abrégée)

15. Israël

Soutien à l’agriculture

Malgré les efforts déployés pour mettre en place des réformes favorisant les mécanismes de marché et des mesures temporaires visant à lever les restrictions commerciales imposées aux premiers stades de la pandémie de COVID-19, le soutien total à l’agriculture a continué de croître en Israël de 2018 à 2020. Cet état de choses est principalement dû au maintien de la réglementation, du contrôle des prix et de la protection douanière auxquels sont soumis certains produits. L’estimation du soutien total (EST) s’est élevée à 0.5 % du PIB en 2018-20.

La part du soutien aux producteurs dans les recettes agricoles brutes (ESP en %) a atteint 18.3 % sur la période 2018-20, une valeur proche de la moyenne actuelle des pays de l’OCDE et légèrement inférieure au niveau de 19 % de 2000-02, mais bien supérieure à ceux observés à la fin des années 2000 et au début des années 2010. Parallèlement, la part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions est bien plus élevée en Israël (92 %) que dans la moyenne des pays de l’OCDE. Cette proportion peut s’expliquer par le maintien du soutien des prix intérieurs et de mesures à la frontière en faveur de plusieurs types de viande et de produits laitiers ainsi que de certains fruits et légumes. Les producteurs de volaille et de lait bénéficient de la plus grande part du soutien des prix du marché, soit 41 % de l’estimation du soutien total aux producteurs sur la période 2018-20.

Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont représenté 87 % de l’ESP totale en 2018-20. Le soutien des prix du marché est la principale composante des TSP, lesquels atteignent leur niveau le plus élevé, en proportion des recettes agricoles brutes par produit, dans les cas de la tomate, de la banane, du lait, de la volaille et du raisin.

En 2018-20, l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) en pourcentage du soutien total s’est élevée à 5.5 % de la valeur ajoutée agricole, niveau proche de la moyenne des pays de l’OCDE, et supérieur à celui observé en 2000-02. Les dépenses correspondantes ont principalement été consacrées à l’innovation et aux infrastructures agricoles. Les dépenses publiques au titre du financement des services d’intérêt général ont augmenté de 20 % en 2020 du fait de frais supplémentaires principalement liés aux infrastructures hydrauliques.

Évolutions récentes de l’action publique

En 2020, le gouvernement israélien a adopté un certain nombre de mesures à la suite de la pandémie de COVID-19 et des confinements dont elle s’est accompagnée. Il s’est notamment agi d’exemptions des règles de confinement pour le secteur de l’agriculture et de l’alimentation, de mesures visant à assurer le fonctionnement des services gouvernementaux, de l’assouplissement des restrictions imposées à la main-d’œuvre agricole étrangère et d’un appel aux travailleurs bénévoles à soutenir les activités agricoles, de la mise à disposition de quotas d’eau, de l’octroi d’une aide aux exportateurs agricoles affectés, de l’incitation au développement du commerce électronique et de la sécurisation de l’offre et de la disponibilité de produits alimentaires, en particulier, grâce à l’ouverture temporaire de quotas d’importation pour certains produits.

La pandémie et la persistance des problèmes législatifs ont continué à retarder les réformes de l’agriculture prévues pour 2019. Une élection parlementaire – la troisième en moins d’un an – et l’échec des négociations sur le budget de l’État ont paralysé toute réforme notable des mesures de soutien à l’agriculture.

Le ministère de l’Agriculture et du Développement rural est parvenu à un accord avec l’Administration foncière israélienne en vue d’affecter 21 millions ILS (6,1 millions USD) par an au cours des trois années suivantes à la mise en œuvre de pratiques agricoles écologiques et durables pour assurer la conservation des sols, permettant ainsi au secteur agricole de prendre significativement part à l’effort mondial de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES).

L’ALE signé avec l’Ukraine en 2019, un accord de libre-échange entre le Royaume-Uni et Israël, et un protocole additionnel relatif à la reconnaissance mutuelle des produits biologiques sont entrés en vigueur au 1^er janvier 2021. L’ALE avec la Colombie signé en 2013 et l’ALE avec le Panama signé en 2018 ont été ratifiés en 2020 et les concessions correspondantes s’appliquent.

Les accords de normalisation (dits « accords d’Abraham ») ont été signés au cours du second semestre 2020 et ont été suivis de protocoles d’accord portant notamment sur la promotion des échanges agricoles bilatéraux, en particulier avec les Émirats arabes unis et avec Bahreïn.

Évaluation et recommandations

• Israël a pris en 2020 des mesures rapides, nécessaires et proportionnées pour faire face à la crise du COVID-19 dans le secteur de l’agriculture et de l’alimentation. Le pays devrait poursuivre la mise en œuvre de son programme de relance dans le cadre du Plan d’accélération – en particulier en investissant dans les activités de recherche-développement, la numérisation des marchés et les infrastructures – et éliminer progressivement les mesures d’aide accordées au secteur, au fur et à mesure de sa sortie de la crise.

• En Israël, le niveau de soutien à l’agriculture continue d’augmenter en raison des mesures de protection d’une sélection de produits face aux marchés internationaux. L’accent mis sur le soutien des prix accroît les distorsions sur les marchés et le coût supporté par les consommateurs ; il peut aussi être préjudiciable à l’environnement et entraver l’adaptation aux effets du changement climatique.

• La crise du COVID-19 et les préoccupations électorales de 2020 ne devraient pas empêcher le gouvernement de mener à bien les réformes nécessaires dans les secteurs du lait et des œufs. Même si l’on tient compte des progrès attendus de ces réformes, ainsi que de la réduction progressive des droits de douane sur la viande bovine, les produits bénéficient toujours d’une protection douanière considérable. Israël maintient des droits élevés sur des produits tels que la viande de volaille, la viande ovine, et certains fruits et légumes. Ces droits pourraient être progressivement supprimés et, au besoin, provisoirement remplacés par des paiements directs. Le régime douanier applicable à l’agriculture devrait également être simplifié et éviter les droits non calculés au prorata de la valeur.

• Les dépenses consacrées aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles ont constamment augmenté, épousant la tendance moyenne des pays de l’OCDE, ce qui devrait aider le pays à rester à l’avant-garde des nouvelles technologies agricoles.

• Des travailleurs qualifiés, des investissements permanents et le système très complet de gestion de l’eau mis en place par Israël permettent au pays de conserver un secteur agricole productif dans un contexte de stress hydrique très intense et contribuent à l’adaptation du secteur aux risques futurs liés à l’eau. La durabilité et l’adaptabilité du système pourraient néanmoins être renforcées en faisant en sorte que les prix de l’eau agricole couvrent les coûts marginaux d'approvisionnement en eau, en favorisant le développement des échanges des allocations d’eau entre les agriculteurs irrigants et les autres utilisateurs, ainsi qu’en offrant une compensation optionnelle pour les quotas d’eau inutilisés.

• Le gouvernement devrait s’appuyer sur les récentes initiatives visant à accélérer la réduction des impacts négatifs sur l’environnement imputables à l’agriculture. Israël devrait toutefois veiller à ce que les émissions de GES générées par les activités du secteur et par ses besoins en énergie et en eau soient pleinement prises en compte dans les efforts d’atténuation du pays. Le pays devrait par ailleurs réduire plus efficacement les excédents d’azote élevés et croissants que génère la production agricole. Une réforme des mesures de soutien à l’agriculture à l’origine des plus fortes distorsions contribuerait à cet effort. Il conviendrait de donner plus d’ampleur aux programmes agroenvironnementaux régionaux et de les compléter par des mesures destinées à améliorer les performances environnementales, dans le cadre, éventuellement, de la politique visant à établir une agriculture écologique et durable.

Graphique 15.1. Israël : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 15.2. Israël : Moteurs du changement de l’ESP, 2019 à 2020

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 15.3. Israël : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2018-20

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 15.1. Israël : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	2000-02	2018-20	2018	2019	2020p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	3 337	8 678	8 461	8 639	8 933
dont : part des produits SPM (%)	55.3	54.7	54.6	53.2	56.4
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	3 666	11 361	11 344	11 023	11 716
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	681	1 629	1 442	1 485	1 961
Soutien au titre de la production des produits de base	486	1 421	1 214	1 298	1 751
Soutien des prix du marché1	476	1 405	1 197	1 282	1 735
Soutien positif des prix du marché	490	1 406	1 199	1 283	1 736
Soutien négatif des prix du marché	-14	-1	-2	-1	-1
Paiements au titre de la production	10	16	17	16	16
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	160	113	116	110	112
Utilisation d’intrants variables	106	81	84	79	82
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	42	17	17	18	16
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	12	14	15	14	14
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	25	87	97	72	91
Au titre des Recettes / du Revenu	21	67	77	52	73
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	4	19	20	20	18
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	8	9	14	5	7
Avec taux de paiement variables	5	9	14	5	7
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	2	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Paiements divers	1	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	19.0	18.3	16.6	16.8	21.4
CNP des producteurs (coeff.)	1.18	1.20	1.17	1.18	1.25
CNS aux producteurs (coeff.)	1.24	1.22	1.20	1.20	1.27
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	100	258	226	245	304
Système de connaissances et d'innovation agricoles	51	105	99	106	109
Services d'inspection et de contrôle	16	26	24	25	29
Développement et entretien des infrastructures	10	107	82	96	143
Commercialisation et promotion	11	1	1	1	2
Coût du stockage public	12	11	11	9	12
Divers	0	8	8	7	9
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	12.9	13.7	13.5	14.1	13.4
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-613	-1 976	-2 008	-1 688	-2 231
Transferts des consommateurs aux producteurs	-446	-1 372	-1 199	-1 247	-1 669
Autres transferts des consommateurs	-172	-607	-813	-443	-565
Transferts des contribuables aux consommateurs	0	0	0	0	0
Surcoût de l'alimentation animale	5	3	4	3	3
ESC en pourcentage (%)	-16.5	-17.4	-17.7	-15.3	-19.0
CNP des consommateurs (coeff.)	1.20	1.21	1.22	1.18	1.24
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.20	1.21	1.22	1.18	1.24
Estimation du soutien total (EST)	781	1 887	1 668	1 729	2 265
Transferts des consommateurs	618	1 979	2 012	1 691	2 234
Transferts des contribuables	335	516	468	482	596
Recettes budgétaires	-172	-607	-813	-443	-565
EST en pourcentage (% du PIB)	0.6	0.5	0.5	0.4	0.6
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	305	482	470	447	530
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.2	0.1	0.1	0.1	0.1
Déflateur du PIB (2000-02=100)	100	137	134	137	138
Taux de change (monnaie nationale par USD)	4.34	3.53	3.60	3.56	3.44

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour Israël sont : le blé, le coton, les arachides, les tomates, les poivrons, les pommes de terre, les avocats, les bananes, les oranges, les pamplemousses, le raisin, les pommes, le lait, la viande bovine et ovine, la volaille et les oeufs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.